A döntés szövege:
Az Alkotmánybíróság teljes ülése jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló alkotmányjogi panaszok tárgyában – dr. Juhász Imre, dr. Pokol Béla, dr. Salamon László és dr. Stumpf István alkotmánybírók párhuzamos indokolásával, valamint dr. Bragyova András, dr. Lévay Miklós és dr. Kiss László alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő
h a t á r o z a t o t:
Az Alkotmánybíróság a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény 12. § (1) bekezdés l) pontja, valamint a fiatalkorúak dohányzásának visszaszorításáról és a dohánytermékek kiskereskedelméről szóló 2012. évi CXXXIV. törvény 2. §-a alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt elutasítja.
I n d o k o l á s I.
[1] 1. Az Alkotmánybírósághoz tizenhat indítvány érkezett, amelyekben az indítványozók a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény (a továbbiakban: Nvtv.) 12. § (1) bekezdés l) pontja, valamint a fiatalkorúak dohányzásának visszaszorításáról és a dohánytermékek kiskereskedelméről szóló 2012. évi CXXXIV. törvény (a továbbiakban: trafiktörvény) 2. §-a alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését kérték az Alkotmánybíróságtól. Az indítványozók az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 26. § (2) bekezdésében foglalt alkotmányjogi panasz hatáskörben kérték az Alkotmánybíróság eljárását.
[2] Az indítványozók az Alaptörvény XIII. cikkének (tulajdonhoz való jog) és XII. cikk (1) bekezdésének (vállalkozáshoz való jog) a sérelmét állították, továbbá mindkét alaptörvényi rendelkezés vonatkozásában az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésével is ellentétben állónak ítélték a támadott törvényi rendelkezéseket.
[3] A támadott törvényi rendelkezések 2013. július 1-jén léptek hatályba. Az Nvtv. kifogásolt rendelkezése az állam kizárólagos gazdasági tevékenységei közé sorolta be a dohánytermékek kiskereskedelmét. A trafiktörvény 2. § (1) bekezdésének első fordulata az állam hatáskörébe utalt tevékenységgé tette az említett kiskereskedelmi tevékenységet, míg a 2. § (2) bekezdés arról rendelkezik, hogy amennyiben az államot megillető kizárólagos dohány kiskereskedelmi jog gyakorlását az állam koncessziós szerződéssel átengedi, akkor a dohánytermék kiskereskedelme kizárólag a koncessziós szerződés rendelkezései által biztosított jogosultság (dohánytermék-kiskereskedelmi jogosultság) és dohánytermék-kiskereskedelmi engedély alapján gyakorolható. Az indítványozók azt kifogásolták, hogy a vitatott törvényi rendelkezések értelmében 2013. július 1-től dohánytermék-kiskereskedelmi tevékenységet jogszerűen kizárólag azok folytathatnak, akikkel a „monopolista állam” koncessziós szerződést köt. Az indítványozók az őket ért jogsérelmet abban látták, hogy a támadott törvényi rendelkezések hatályosulásával 2013. július 1-től nem folytathatják azt a kiskereskedelmi tevékenységet, amit korábban rendszeres haszon elérése céljából, jóhiszeműen, hatósági engedély alapján végeztek. Érvelésük szerint a megsemmisíteni kért jogszabályi rendelkezések következtében a jövőben kiesik a dohánytermék-értékesítésből eredő árbevételük. Az indítványozók hivatkoztak arra, hogy az állam nem kompenzálta a kieső bevételeiket, továbbá arra is, hogy a dohánytermék-kiskereskedelemből való kizárásuk miatt az árbevételük és a nyereségük csökken, és ennek következtében csökken a vállalkozásuk egészének piaci értéke és goodwill-je is.
[4] 2. A megsemmisíteni kért törvényi rendelkezések alaptörvény-ellenességét az indítványozók az alábbi indokokkal támasztották alá. Álláspontjuk szerint a támadott törvényi rendelkezések a tulajdonhoz való alapjog [Alaptörvény XIII. cikk] sérelmét vetik fel, több okból is.
[5] 2.1. Nézetük szerint a valamely tevékenység végzésére vonatkozó hatósági jellegű engedélyek alapján fennálló jogosítványok az Alaptörvény XIII. cikkének a védelmi körébe tartoznak. A hatósági engedély alapján ténylegesen gyakorolt gazdasági tevékenység egyrészt lehetőséget ad a tulajdoni garancia alkalmazására, másrészt gazdasági értéket kölcsönöz a hatósági engedélynek. Álláspontjuk szerint az Alkotmánybíróság a valamely tevékenység végzésére hatósági engedély alapján fennálló jogosultságot tulajdonnak tekinti, ha az engedély jogosultja a tevékenységet rendszeres jövedelemszerzés céljából gyakorolja. Ezzel összefüggésben az indítványozók utaltak arra, hogy a német alkotmánybíróság irányadó gyakorlata értelmében a bevezetett és gyakorolt kereskedelmi üzem (eingerichteter und ausgeübter Gewerbebetrieb) is tulajdoni védelmet élvez. Érvelésük alátámasztására hivatkoztak továbbá az Emberi Jogok Európai Bíróságának a joggyakorlatára, közelebbről a Tre Traktörer Aktiebolag kontra Svédország ügyben született ítéletre, amelyben a kérelmező alkoholmérési engedélyének a visszavonása – álláspontjuk szerint – egyezménysértés megállapításához vezetett. Az ítélet indokolásában a bíróság megállapította, hogy az engedély visszavonásával csökkent a kérelmező (étterem) goodwill-je, vevőköre és értéke.
[6] 2.2. Az indítványozók szerint a támadott törvényi rendelkezések vagyoni értékű jogot vontak el tőlük normatív aktussal, megfelelő ellentételezés nélkül. A hatósági engedély olyan vagyoni értékű jog, amely alapján nyereséges gazdasági tevékenységet folytattak, a vagyoni értékű jog elvonása (a hatósági engedély törvény útján való visszavonása) ugyanakkor az állam részéről ellentételezésre nem került.
[7] 2.3. Az indítványozók szerint a vizsgált esetben az Alaptörvény XIII. cikk (2) bekezdése szerinti kisajátításra került sor, mert az állam törvény erejénél fogva úgy vonta el az indítványozók tulajdonát, hogy nem nyújtott azonnali teljes és feltétlen kártalanítást. Az indítványozók tulajdonának az értéke a vitatott törvényi rendelkezések hatályosulása következtében számottevően és ellentételezés nélkül csökkent, így véleményük szerint abban az esetben is megállapítható a tulajdonjog sérelme, ha az állam beavatkozása mégsem minősülne kisajátításnak.
[8] 2.4. Az indítványozók arra is hivatkoztak, hogy a korábban a tevékenység végzése céljából eszközölt azon beruházásaik, illetve az ezt szolgáló vagyontárgyaik után, amelyeket a jövőben már nem tudnak hasznosítani illetve értékesíteni, nem kaptak kártalanítást. A kártalanítás elmaradása álláspontjuk szerint aránytalanná tette az állam részéről az indítványozók tulajdonába történt beavatkozást.
[9] 2.5. Végül az indítványozók azzal is érveltek, hogy jogos várományuktól (legitimate expectation), a jövőbeni profittól is megfosztotta őket az állam, és épp ez okozza számukra a legnagyobb kárt.
[10] 3. Az indítványozók a vállalkozáshoz való jog [Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdés] sérelmét is állították. Kifejtették, hogy amennyiben a dohánytermék-kiskereskedelmi tevékenységet folytató működő vállalkozást nem tekintjük tulajdonnak, akkor a dohánytermék-kiskereskedelmi tevékenység folytatása a vállalkozáshoz való jog gyakorlását jelenti, amit a megsemmisíteni kért törvényi rendelkezések kizárólag az államnak biztosítanak. A „monopolista állam” ugyanakkor szabadon dönthet arról, hogy e tevékenység gyakorlását átengedi-e más vállalkozónak. Az indítványozók – hivatkozással az Alaptörvény 38. cikk (1) és (2) bekezdésére – kifejtették, hogy szerintük sarkalatos törvény – így az Nvtv., mint az Alaptörvény 38. cikk (1) bekezdésében foglalt felhatalmazás alapján megalkotott sarkalatos törvény – nem utalhat önkényesen egyes gazdasági tevékenységeket az állam kizárólagos gazdasági tevékenységei közé. Az állam kizárólagos gazdasági tevékenységi körének korlátlan kibővítése nézetük szerint összeegyeztethetetlen az Alaptörvény M) cikk (1) bekezdésével.
[11] 3.1. Az indítványozók kifejtették, hogy a támadott törvényi rendelkezések mind a tulajdonhoz, mind a vállalkozáshoz való alapjog lényeges tartalmát sértik, azok szükségtelen és aránytalan korlátozását jelentik, és ezért ellentétesek az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésével. Álláspontjuk szerint, ha védendő alkotmányos érdekként elfogadható is lenne a törvényalkotó által hivatkozott szabályozási cél, a dohányzás fiatalkorúak körében történő visszaszorítása, akkor is az ennek eléréséhez a törvényalkotó által választott eszköz, az állami monopólium bevezetése az említett alapjogokat szükségtelenül és aránytalanul korlátozza. Az indítványozók szerint a fogyasztóvédelemről szóló 1997. évi CLV. törvény (a továbbiakban: Fgytv.) 16/A. § (3) bekezdése már a 2008. szeptember 1-jei hatályba lépése óta tiltja azt, hogy tizennyolcadik életévét be nem töltött személy részére dohányterméket értékesítsenek, illetve azzal őt kiszolgálják. Az Fgytv. e tilalom megszegése esetére lehetővé tette azt, hogy a fogyasztóvédelmi hatóság a jogsértés megállapításától számított legfeljebb egy évig megtiltsa a dohánytermékek forgalmazását, illetve a tilalom ismételt megszegése esetén elrendelje a jogsértéssel érintett üzlet legfeljebb 30 nap időtartamra történő ideiglenes bezárását, továbbá azt, hogy 15 000 forinttól 500 000 forintig terjedő fogyasztóvédelmi bírságot szabjon ki [Fgytv. 47. § (1) bekezdés h) és i) pont, 47/C. §]. Az indítványozók szerint az Fgytv. indítványban ismertetett szabályozása biztosította azt, hogy a fiatalkorúak dohánytermékhez jogszerűen ne juthassanak hozzá, így semmi nem indokolta az állami monopólium bevezetését; 2013. július 1-je óta semmivel sem hatékonyabb a fiatalkorúak egészségének a védelme, mint annak előtte. Ennek alátámasztásaként az indítványozók hivatkoztak a trafiktörvény 3. § 8. pontjában foglalt keresztértékesítési lehetőségeknek a fiatalkorúak egészségére gyakorolt negatív hatására, valamint arra, hogy számos olyan termék és szolgáltatás létezik, amely káros lehet a fiatalkorúak egészségére, ám ezeket az állam mégsem monopolizálta.
[12] Az Alkotmánybíróság az ügyeket – tárgyuk szoros összefüggésére tekintettel – az Abtv. 58. § (2) bekezdése alapján egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
II.
[13] 1. Az Alaptörvény indítványban felhívott rendelkezései:
„M) cikk (1) Magyarország gazdasága az értékteremtő munkán és a vállalkozás szabadságán alapszik.”
„I. cikk (3) Az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható.”
„XII. cikk (1) Mindenkinek joga van a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához, valamint a vállalkozáshoz. Képességeinek és lehetőségeinek megfelelő munkavégzéssel mindenki köteles hozzájárulni a közösség gyarapodásához.
(2) Magyarország törekszik megteremteni annak feltételeit, hogy minden munkaképes ember, aki dolgozni akar, dolgozhasson.”
„XIII. cikk (1) Mindenkinek joga van a tulajdonhoz és az örökléshez. A tulajdon társadalmi felelősséggel jár.
(2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben meghatározott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet.”
„38. cikk (1) Az állam és a helyi önkormányzatok tulajdona nemzeti vagyon. A nemzeti vagyon kezelésének és védelmének célja a közérdek szolgálata, a közös szükségletek kielégítése és a természeti erőforrások megóvása, valamint a jövő nemzedékek szükségleteinek figyelembevétele. A nemzeti vagyon megőrzésének, védelmének és a nemzeti vagyonnal való felelős gazdálkodásnak a követelményeit sarkalatos törvény határozza meg.
(2) Az állam kizárólagos tulajdonának és kizárólagos gazdasági tevékenységének körét, valamint a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű nemzeti vagyon elidegenítésének korlátait és feltételeit az (1) bekezdés szerinti célokra tekintettel sarkalatos törvény határozza meg.”
[14] 2. Az Nvtv. indítványokkal támadott rendelkezése:
„12. § (1) Az állam kizárólagos gazdasági tevékenységei a következők:
l) dohánytermékek kiskereskedelme.”
[15] 3. A trafiktörvény indítványokkal támadott rendelkezése:
„2. § (1) Dohánytermékek kiskereskedelme Magyarországon kizárólagosan az állam hatáskörébe utalt tevékenység, melynek gyakorlását az állam a koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvény (a továbbiakban: Ktv.), és e törvény rendelkezéseinek megfelelően megkötött koncessziós szerződéssel meghatározott időre átengedheti.
(2) Ha az állam az (1) bekezdésben biztosított jogának gyakorlását koncessziós szerződéssel átengedi, úgy a dohánytermék kiskereskedelme kizárólag a koncessziós szerződés rendelkezései által biztosított jogosultság (a továbbiakban: dohánytermék-kiskereskedelmi jogosultság) alapján és dohánytermék-kiskereskedelmi engedély (a továbbiakban: engedély) birtokában végezhető.”
III.
[16] Az Abtv. 56. § (1) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság először az alkotmányjogi panasz befogadásáról dönt, melynek során az eljáró tanács vizsgálja, hogy az indítvány megfelel-e az alkotmányjogi panasz befogadhatóságára vonatkozó törvényi – formai és tartalmi – feltételeknek. Az Alkotmánybíróság a jelen ügyben a befogadási eljárás során megállapította azt, hogy az alkotmányjogi panaszok megfelelnek a fent említett feltételeknek, ezért azokat az Alkotmánybíróság befogadta.
IV.
[17] Az alkotmányjogi panaszok nem megalapozottak.
[18] 1. Az Alkotmánybíróság elsőként az Alaptörvény XIII. cikkének (1) bekezdésében foglalt tulajdonhoz való jog panaszosok által állított sérelmét vizsgálta. Az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdése értelmében mindenkinek joga van a tulajdonhoz és az örökléshez. A tulajdon társadalmi felelősséggel jár. Az Alaptörvény XIII. cikk (2) bekezdése alapján tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben meghatározott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet. Az Alkotmánybíróság a 26/2013. (X. 4.) AB határozatában (Indokolás [161]) az alábbiak szerint foglalta össze a tulajdonhoz való alapjogra vonatkozó gyakorlatát: „Az Alkotmánybíróság a 64/1993. (XII. 22.) AB határozatában a következőket állapította meg: az alkotmányos tulajdonvédelem köre és módja nem szükségképpen követi a polgári jogi fogalmakat, és nem azonosítható az absztrakt polgári jogi tulajdon védelmével. Az alapjogként védett tulajdonhoz való jog tartalmát a mindenkori közjogi és (alkotmányos) magánjogi korlátokkal együtt kell érteni. Az alkotmányos tulajdonvédelem terjedelme mindig konkrét; függ a tulajdon alanyától, tárgyától és funkciójától, illetve a korlátozás módjától is. A másik oldalról nézve: ugyanezen szempontoktól függően az adott fajta közhatalmi beavatkozás alkotmányos lehetősége a tulajdonjogba más és más. {ABH 1993, 373, 380., legutóbb idézi: 3219/2012. (IX. 17.) AB végzés, Indokolás [6]}. Ugyanez az AB határozat kimondja: »Az alapjogi tulajdonvédelem sajátosságai miatt az állami beavatkozás alkotmányossága megítélésének súlypontja, az alkotmánybírósági értékelés voltaképpeni tere a cél és az eszköz, a közérdek és a tulajdonkorlátozás arányosságának megítélése lett. [...] A tulajdon társadalmi és gazdasági szerepe, különösen az egyes szabályozó intézkedések beleilleszkedése adott gazdaságpolitikai feladatokba, egyébként is sokkal nehezebbé teszi a szükségesség vagy elkerülhetetlenség megállapítását, mint más alapjogok esetében, ahol inkább lehetséges általános érvényű viszonyítás (ABH 1993, 381.).«” Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény XIII. cikke tekintetében továbbra is fenntartotta azt a korábbi gyakorlatát, amelynek értelmében a tulajdonhoz való alapjog a már megszerzett tulajdont, illetve kivételes esetekben a tulajdoni várományokat védi. {A korábbi gyakorlat tekintetében lásd: 64/1993. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1993, 373.; 10/2001. (IV. 12.) AB határozat, ABH 2001, 123., illetve 819/B/2006. AB határozat, ABH 2007, 2038, 2041.; az említett gyakorlat megerősítése tekintetében lásd: 3115/2013. (VI. 4.) AB határozat, Indokolás [34]}.
[19] 2. Az indítványozók több okból is megállapíthatónak látták a támadott törvényi rendelkezések alaptörvény-ellenességét a tulajdonhoz való alapjog sérelme miatt. Az indítványozók részben azonos érvek alapján egyidejűleg hivatkoztak az alapjog alaptörvény-ellenes korlátozására és annak elvonására. Az Alkotmánybíróság ezzel összefüggésben rámutat arra, hogy a támadott törvényi rendelkezések egyidejűleg nem valósíthatják meg a tulajdonhoz való alapjog alaptörvény-ellenes korlátozását és annak elvonását. Az Alkotmánybíróság elsőként az indítványozók azon érveit vizsgálta, amelyek alaptörvény-ellenes korlátozást állítottak.
[20] Az indítványozók szerint a hatósági engedély birtokában több éven keresztül rendszeres jövedelem elérése céljából folytatott dohánytermék-kiskereskedelmi tevékenység az Alaptörvény XIII. cikkének az oltalma alatt álló, tulajdonjogi védelemben részesülő gazdasági tevékenység. Álláspontjuk szerint a támadott törvényi rendelkezések kivonták a dohánytermékek kiskereskedelmét a kereskedelemről szóló 2005. évi CLXIV. törvény hatálya alól és azt az állam kizárólagos gazdasági tevékenységébe helyezték át, ezzel a törvény erejénél fogva elvonták a panaszosok hatósági engedély alapján végzett vállalkozási tevékenységének a folytatásához való jogát, ami nézetük szerint a tulajdonhoz való alapjoguk alaptörvény-ellenes korlátozásához vezetett. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a panaszosok által kifejtett gazdasági tevékenység nem áll az Alaptörvény XIII. cikkének az oltalma alatt. Önmagában az, hogy a panaszosok hosszabb időn át, határozatlan időtartamra szóló működési engedély alapján – az abban megjelölt üzlethelyiségben és üzletkörben – dohánytermék-kiskereskedelmi tevékenységet folytattak, amelyből rendszeres jövedelemre tettek szert, nem jelenti azt, hogy az említett gazdasági tevékenység megszerzett tulajdonnak vagy alkotmányosan védett tulajdoni várománynak lenne tekinthető, és mint ilyen az Alaptörvény XIII. cikk oltalma alatt állna.
[21] A panaszosok alaptörvény-ellenes tulajdoni korlátozást láttak abban is, hogy álláspontjuk szerint a támadott törvényi rendelkezésekkel a törvényalkotó törvényi úton ellentételezés nélkül visszavonta a számukra korábban kiadott dohánytermék-kiskereskedelemi tevékenység végzésére jogosító hatósági engedélyeket, amelyek nézetük szerint az alkotmányos tulajdonvédelem alatt álló vagyoni értékű jogot képviseltek. Az Alkotmánybíróság ezzel összefüggésben a következőket állapította meg. A trafiktörvény támadott rendelkezésének a hatályba lépését, 2013. július 1-jét megelőzően a dohánytermék-kiskereskedelmi tevékenység gyakorlásának az volt a feltétele, hogy a vállalkozó/vállalkozás működési engedélyt kérjen a jegyzőtől arra az üzlethelyiségre, amelyben az említett tevékenységet gyakorolni kívánta. A működési engedélyt a jegyző a kérelemben megjelölt jogosult nevére, az abban megjelölt üzletre és üzletkörre/üzletkörökre határozatlan időtartamra adta ki. Ha az üzletben gyakorolni kívánt tevékenységhez további hatósági engedélyekre is szükség volt a működési engedély mellett, a jogosultnak ezekkel is rendelkeznie kellett. A panaszosok az említett működési engedély birtokában, az abban megjelölt üzletben és üzletkörben a támadott törvényi rendelkezések hatályba lépését megelőzően, több éven keresztül végeztek dohánytermék-kiskereskedelmi tevékenységet. A trafiktörvény támadott rendelkezései értelmében – 2013. július 1-jét követően – dohánytermék-kiskereskedelmi tevékenységet koncessziós szerződésben biztosított dohánytermék-kiskereskedelmi jogosultság és dohánytermék-kiskereskedelmi engedély birtokában lehet végezni. A koncessziós pályázaton nyertes és koncessziós szerződéssel rendelkező jogosultnak a jövedéki ügyben hatáskörrel rendelkező illetékes hatóságtól, a vámhatóságtól kell az új típusú, kifejezetten a dohánytermék-kiskereskedelmi tevékenység végzésére feljogosító hatósági engedélyt megkérni. A fent ismertetett, megváltozott jogi szabályozás értelmében a panaszosok a működési engedéllyel rendelkező üzleteikben a dohánytermékek-kiskereskedelmi tevékenységen kívül továbbra is végezhetnek kiskereskedelmi értékesítést mindazokban az üzletkörökben, amelyekre a működési és hatósági engedélyük kiterjed. A kizárólag dohánytermék-kiskereskedelmi tevékenységet végző üzletek esetében (pl. dohány szakbolt) 2013. július 1-jét követően már csak a megváltozott jogi szabályozás feltételeinek megfelelően, azaz nemzeti dohányboltban dohánytermék-kiskereskedelmi jogosultság és engedély birtokában folytatható dohánytermék-kiskereskedelmi tevékenység. A dohánytermék-kiskereskedelmi engedélyt, mint a vámhatóság által kiadott – kifejezetten a dohánytermékek kiskereskedelmi értékesítésére jogosító – hatósági engedélyt a trafiktörvény vezette be; 2013. július 1-jét a trafiktörvény hatályba lépését megelőzően ilyen külön speciális engedély nem létezett (az üzletre kiadott működési engedély, illetve a jövedéki engedély nem ilyen engedély volt). A kifejtettekre tekintettel megállapítható tehát az, hogy a támadott törvényi rendelkezések nem tartalmaznak kifejezett rendelkezést a panaszosok működési engedélyének, illetve egyéb hatósági engedélyeinek a visszavonásáról, továbbá az is, hogy a panaszosok 2013. július 1-jét követően is végezhetnek dohánytermék-kiskereskedelmi tevékenységet, amennyiben megfelelnek a megváltozott jogi szabályozásban foglalt feltételeknek.
[22] Az indítványozók azzal is érveltek, hogy a dohánytermékek kiskereskedelmi értékesítését lehetővé tevő hatósági engedély vagyoni értékű jog, amelyet tőlük a törvényalkotó „normatív aktussal”, ellentételezés nélkül vont vissza. A panaszosok – a fent kifejtettek szerint – nem rendelkeztek speciális, kifejezetten a dohánytermékek kiskereskedelmét biztosító, ennek a tevékenységnek a végzésére jogosító, az állam által kiadott olyan hatósági engedéllyel, amelyet a trafiktörvény támadott rendelkezése vezetett be 2013. július 1-jével (dohánytermék-kiskereskedelmi engedély). A támadott törvényi rendelkezések nem rendelkeztek továbbá a korábban kiadott hatósági engedélyek (működési engedély, jövedéki engedély) visszavonásáról. A határozatlan időtartamra a panaszosok nevére és üzlethelyiségére, meghatározott üzletkörre/tevékenységi körre szóló működési engedélyek, illetve a jövedéki engedélyek jogszabályi feltételét képezték a dohánytermék-kiskereskedelmi tevékenység végzésének, és nem tekinthetők az alkotmányos tulajdonvédelem alatt álló vagyoni értékű jognak. Az említett engedélyek névre szóló, nem átruházható hatósági engedélyek, amelyek meghatározott jogszabályi feltételek mellett a kiállító hatóság részéről visszavonhatók voltak.
[23] A panaszosok a tulajdonhoz való alapjog alaptörvény-ellenes korlátozásának tekintették azt is, hogy a támadott törvényi rendelkezésekkel a panaszosok tulajdonába úgy avatkozott be az állam, hogy a tulajdonuk értéke számottevően és ellentételezés nélkül csökkent. Álláspontjuk szerint azon eszközök után is kártalanítást kellett volna az államnak fizetnie, amelyek korábban szükséges beruházásnak minősültek, ám azt utóbb (a hatósági engedélyek „visszavonását” követően) az érintett vállalkozás hasznosítani vagy számára megfelelő értéken értékesíteni nem tudott. Az Alkotmánybíróság a jelen határozatával is megerősíti azt, hogy az Alaptörvény XIII. cikkében foglalt tulajdonhoz való alapjog nem garantálja a vállalkozások/vállalkozók által a vállalkozási tevékenység végzéséhez szükséges és annak megkezdésekor eszközölt beruházások és beszerzett eszközök piaci értékállóságát.
[24] 3. Az Alkotmánybíróság megvizsgálta azt is, hogy a támadott törvényi rendelkezések a panaszosok által felhozott indokok alapján a tulajdonhoz való alapjog elvonását (kisajátítást) valósítottak-e meg. A panaszosok a trafiktörvény hatályba lépése előtt hatósági engedélyek alapján végzett vállalkozási tevékenységük megszüntetését, a hatósági engedélyek (mint vagyoni értékű jogok) visszavonását, a vállalkozásuk értékének a támadott törvényi rendelékezések következtében beállott csökkenését és a dohánytermék-kiskereskedelmi tevékenységből kieső bevételük (tervezett profitjuk) elvonását tekintették az Alaptörvény XIII. cikk (2) bekezdésében foglalt kisajátításnak (tulajdon elvonásnak). Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a vizsgált esetben megszerzett tulajdon, illetve alkotmányosan védett tulajdoni váromány elvonására, kisajátítására nem került sor, így nem áll fenn az állam Alaptörvény XIII. cikk (2) bekezdésében foglalt kártalanítási kötelezettsége sem. Ahogyan azt az Alkotmánybíróság a fentiekben már megállapította, a panaszosok által a trafiktörvény hatályba lépése előtt hatósági engedély birtokában végzett dohánytermék-kiskereskedelmi tevékenység, mint gazdasági tevékenység nem tartozik az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdésében foglalt tulajdonhoz való alapjog védelmi körébe. Az Alkotmánybíróság azt is megállapította, hogy a támadott törvényi rendelkezések ex lege nem szüntették meg a panaszosok által korábban gyakorolt dohánytermék-kiskereskedelmi tevékenység folytatásának a lehetőségét; a trafiktörvény számukra is lehetőséget ad koncessziós pályázat benyújtására, és eredményes pályázás esetén a dohánytermék-kiskereskedelmi jogosultság és engedély megszerzésére. Ez azokra a panaszosokra is igaz, akik a trafiktörvény hatályba lépését megelőzően olyan üzletben végeztek dohánytermék-kiskereskedelmi tevékenységet, amely kizárólag erre a termékkörre rendelkezett hatósági engedéllyel (pl. dohány szakbolt). A támadott törvényi rendelkezések nem vonják el a panaszosok korábban eszközölt szükséges beruházásai, és a vállalkozási tevékenység érdekében beszerzett eszközei fölött fennálló tulajdonjogát, és – a fentebb már kifejtettek szerint – vagyoni értékű jogtól sem fosztják meg a panaszosokat. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a vállalkozási tevékenység jövőbeni nyereségének a reménye, az ebből eredő várható profit nem tekinthető az alkotmányos tulajdonjog által elismert és védett tulajdoni várománynak.
[25] Az Alkotmánybíróság a kifejtettekre tekintettel elutasította az Alaptörvény XIII. cikkének a sérelmére alapított alkotmányjogi panaszt.
[26] 4. Az Alkotmánybíróság vizsgálta az Alaptörvény M) cikk (1) bekezdésében foglalt alkotmányos alapelv és a XII. cikk (1) bekezdésében foglalt vállalkozáshoz való alapjog sérelmét állító alkotmányjogi panaszokat is. Az indítványozók szerint amennyiben a dohánytermék-kiskereskedelmi tevékenységet korábban, a trafiktörvény hatályba lépése előtt folytató működő vállalkozást az Alkotmánybíróság nem tekinti tulajdonnak, úgy azt a vállalkozáshoz való alapjog gyakorlásának kell tekinteni. Ezzel összefüggésben a panaszosok azt kifogásolták, hogy az állam önkényesen utalta a kizárólagos gazdasági tevékenysége körébe a dohánytermék-kiskereskedelmi tevékenység végzését, ami álláspontjuk szerint sérti az Alaptörvény M) cikkében deklarált vállalkozás szabadságát. Véleményük szerint a támadott törvényi rendelkezések a vállalkozás szabadságához való jog lényeges tartalmát sértik, a dohánytermék-kiskereskedelem állami monopóliuma az említett alapjog szükségtelen és aránytalan korlátozását jelenti. A panaszosok érvelése szerint, még ha feltételezzük is azt, hogy a fiatalkorúak dohányzásának a visszaszorítása elfogadható olyan alkotmányos érdeknek, ami indokolttá teheti a vállalkozáshoz való alapjog korlátozását, a cél eléréséhez a jogalkotó által kiválasztott eszköz, az állami monopólium bevezetése szükségtelenné és aránytalanná teszi az alapjog korlátozását. Az indítványozók szerint az még vélhetően megfelel az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében foglalt szükségesség-arányosság követelményének, hogy dohánytermék-kiskereskedelmi tevékenység – fő szabály szerint – nemzeti dohányboltban folytatható, azonban a fiatalkorúak egészségének a védelmét semmilyen módon nem szolgálja a panaszosok szerint az állami monopólium bevezetése. Az indítványozók arra is utaltak, hogy a fiatalkorúak egészségére valamilyen okból károsnak tekinthető összes termék (pl. szeszes italok, szexuális termékek) kiskereskedelmét nyilvánvalóan nem teheti az állam állami monopóliummá, ami szerintük szintén azt támasztja alá, hogy az alapjogi korlátozáshoz az állam nem megfelelő eszközt választott.
[27] Az Alaptörvény 38. cikk (2) bekezdése értelmében az állam kizárólagos gazdasági tevékenységének körét, a 38. cikk (1) bekezdés szerinti célokra tekintettel sarkalatos törvény határozza meg. Az Alaptörvény 38. cikk (1) bekezdése kimondja azt, hogy a nemzeti vagyon kezelésének és védelmének célja a közérdek szolgálata, a közös szükségletek kielégítése és a természeti erőforrások megóvása, valamint a jövő nemzedékek szükségleteinek figyelembevétele. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Nvtv. támadott rendelkezése, amely a dohánytermék-kiskereskedelmi tevékenységet az állam kizárólagos gazdasági tevékenységei közé sorolta, nem tekinthető a törvényalkotó részéről önkényes eljárásnak. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a törvényalkotó az Alaptörvény 38. cikk (2) bekezdésében kapott alaptörvényi felhatalmazás alapján megalkotott sarkalatos törvényben, az Nvtv.-ben – az Alaptörvény rendelkezéseivel, így különösen a 38. cikk (1) bekezdésében foglalt célokkal összhangban – szabadon dönthet arról, hogy mely tevékenységeket sorol az állam kizárólagos gazdasági tevékenységei közé. A vizsgált esetben az általános népegészségügyi szempontok, a fiatalkorúak egészségének a megóvása olyan kiemelten fontos közérdek, ami megfelel az Alaptörvény 38. cikk (1) bekezdésében szereplő „közérdek szolgálatának”, az Alaptörvény által elismert célnak. Mivel az Nvtv. támadott rendelkezése az Alaptörvény által elismert és védett célt szolgál, a törvényalkotó panaszosok által kifogásolt eljárása (a dohánytermék-kiskereskedelmi tevékenységnek az állam kizárólagos gazdasági tevékenységei közé való besorolása) nem tekinthető önkényesnek. Az Alaptörvény Alapvetés részében található M) cikk (1) bekezdése alapelvi szinten rögzíti azt, hogy Magyarország gazdasága az értékteremtő munkán és a vállalkozás szabadságán alapszik. Az Alkotmánybíróság irányadó gyakorlata értelmében az Alaptörvény M) cikk (1) bekezdésében foglalt alkotmányos alapelv erősíti, támogatja a XII. cikk (1) bekezdésében foglalt vállalkozáshoz való alapjogot. Az Alkotmánybíróság szerint azzal, hogy a törvényalkotó a dohánytermék-kiskereskedelmi tevékenységet az Alaptörvény 38. cikk (1) bekezdésében foglalt cél elérése érdekében az állam kizárólagos gazdasági tevékenysége körébe emelte, nem sérül az említett alkotmányos alapelv.
[28] Az Alkotmánybíróság a panaszosoknak az Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdésében foglalt vállalkozáshoz való alapjog sérelmét állító indítványa kapcsán az alábbiakat állapította meg. A vizsgált esetben sem a panaszosok, sem más nincs elzárva attól, hogy értékteremtő munkát vállalkozási formában végezzen, de attól sem, hogy az állam kizárólagos gazdasági tevékenységei közé sorolt és koncessziós szerződéssel átengedett dohánytermék-kiskereskedelmi tevékenységet vállalkozás keretében folytasson a trafiktörvény törvényi rendelkezései alapján. Az Alkotmánybíróság irányadó gyakorlata értelmében a vállalkozáshoz való jog alapjog, amely azt jelenti, hogy bárkinek az Alaptörvényben biztosított joga a vállalkozás, azaz üzleti tevékenység kifejtése. A vállalkozás joga azonban egy bizonyos, a vállalkozások számára az állam által teremtett közgazdasági feltételrendszerbe való belépés lehetőségének biztosítását, másként megfogalmazva a vállalkozóvá válás lehetőségének – esetenként szakmai szempontok által motivált feltételekhez kötött, korlátozott – biztosítását jelenti. A vállalkozás joga nem abszolutizálható, és nem korlátozhatatlan: senkinek sincs alanyi joga egy meghatározott foglalkozással kapcsolatos vállalkozás, sem pedig ennek adott vállalkozási jogi formában való gyakorlásához. A vállalkozás joga annyit jelent – de annyit alkotmányos követelményként feltétlenül –, hogy az állam ne akadályozza meg, ne tegye lehetetlenné a vállalkozóvá válást {54/1993. (X. 13.) AB határozat, ABH 1993, 340, 341–342.; megerősítette a 32/2012. (VII. 4.) AB határozat, Indokolás [155]}. Az Alkotmánybíróság a vállalkozáshoz való alapjog alkotmányos tartalmának a meghatározása során arra is rámutatott, hogy „[a] vállalkozáshoz való jognak nem tulajdonítható olyan jelentés, amely szerint a már működő vállalkozásokra vonatkozó jogi környezet módosíthatatlan lenne” {282/B/2007. AB határozat, ABH 2007, 2168.; megerősítette a 32/2012. (VII. 4.) AB határozat, Indokolás [161]}. Az Alkotmánybíróság gyakorlatában a foglalkozáshoz, vállalkozáshoz való alapjog a szabadságjogokhoz hasonló védelemben részesül az állami beavatkozások és korlátozások ellen. Ezen korlátozások alkotmányossága ugyanakkor más-más mérce alapján minősítendő aszerint, hogy a foglalkozás gyakorlását vagy annak szabad megválasztását korlátozza-e az állam, s az utóbbin belül is eltérő a megítélés az adott foglalkozásba kerülés szubjektív, illetve az objektív korlátokhoz kötésének megfelelően. A foglalkozáshoz, vállalkozáshoz való jogot az veszélyezteti a legsúlyosabban, ha az ember az illető tevékenységtől el van zárva, azt nem választhatja. A szubjektív feltételek előírása is a választási szabadság korlátozása. Ezek teljesítése azonban elvileg mindenkinek nyitva áll (ha nem, akkor a korlát objektív). Ezért a jogalkotó mozgástere némileg nagyobb, mint az objektív korlátozásnál. Végül a foglalkozás gyakorlásának korlátai jórészt szakmailag és célszerűségi szempontokból indokoltak, alapjogi problémát csak határesetekben okoznak. {21/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994, 117, 121.; megerősítette a 3134/2013. (VII. 2.) AB határozat, Indokolás [13]}.
[29] Az Alkotmánybíróság osztotta a panaszosok álláspontját abban, hogy a trafiktörvény hatályba lépése előtt általuk hosszabb ideje végzett dohánytermék-kiskereskedelmi tevékenység vállalkozási tevékenység folytatásának minősül, s mint ilyen az Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdésében foglalt vállalkozáshoz való alapjog védelmi körébe tartozik. Az Alkotmánybíróság abban is osztotta a panaszosok álláspontját, hogy a vizsgált esetben az említett alapjog az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében foglalt alaptörvényi rendelkezések alapján korlátozható. Az Alkotmánybíróság szerint a támadott törvényi rendelkezések nem vonják el a vállalkozáshoz való alapjog lényegi tartalmát: nem zárják ki azt, hogy a panaszosok az értékteremtő munkát – választásuk szerint – vállalkozási tevékenység keretében végezzék. A fenti megállapítás igaz a panaszosok által a támadott törvényi rendelkezések hatályba lépését megelőzően végzett dohánytermék-kiskereskedelmi tevékenységre, mint (konkrét) vállalkozási tevékenységre is. Az Alkotmánybíróság a vállalkozáshoz való alapjog lényegi tartalmának a sérelmét akkor állapította meg, amikor a jogalkotó a foglalkozás szabad megválasztásához, az adott vállalkozás gyakorlásához való jogot egyes piaci szereplőktől meghatározatlan időre teljes egészében elvonta. {71/2009. (VI. 30.) AB határozat, ABH 2009, 699, 709.; megerősítette a 32/2012. (VII. 4.) AB határozat, Indokolás [40]}. A vizsgált esetben erről nincs szó. A támadott törvényi rendelkezések a panaszosoktól nem vonták el teljes egészében, határozatlan időtartamra a vállalkozási (dohánytermék-kiskereskedelmi) tevékenység folytatásának a lehetőségét; olyan további szubjektív korlátokat emeltek annak gyakorlása elé, amelyet akár a panaszosok, akár más, korábban ilyen tevékenységet nem végző vállalkozás teljesíthet. Sem a panaszosok, sem más nincs tehát elzárva attól, hogy eredményes pályázat esetén – a trafiktörvény törvényi rendelkezéseinek megfelelően – ezt a vállalkozási tevékenységet gyakorolja.
[30] Az Alkotmánybíróság ugyanakkor azt is megállapította, hogy a támadott törvényi rendelkezések – a korábban hatályos szabályozáshoz képest – új szubjektív korlátokat emeltek a dohánytermék-kiskereskedelmi tevékenység mint vállalkozási tevékenység folytatása elé akkor, amikor a dohánytermék-kiskereskedelmi jogosultság és ez alapján az új típusú dohánytermék-kiskereskedelmi engedély megszerzését az említett vállalkozási tevékenység törvényi feltételévé tették. A trafiktörvény 2. § (2) bekezdése értelmében a törvény hatályba lépését követően dohánytermék-kiskereskedelmi tevékenységet kizárólag – az eredményes koncessziós pályázat alapján megkötött – koncessziós szerződés által biztosított jogosultság (dohánytermék kiskereskedelmi jogosultság) alapján és dohánytermék-kiskereskedelmi engedély birtokában lehet végezni. A trafiktörvény hatályba lépését, 2013. július 1-jét követően a panaszosok a korábban hatályban volt jogszabályi rendelkezések szerint már nem végezhették tovább az említett kiskereskedelmi tevékenységet, annak folytatására – döntésük szerint – akkor volt lehetőségük, ha eleget tettek a támadott törvényi rendelkezések által támasztott új törvényi feltételeknek. A támadott törvényi rendelkezések ugyan ex lege nem vonták vissza a panaszosok hatósági engedélyeit, de ezek alapján a panaszosok dohánytermék-kiskereskedelmi tevékenységet 2013. július 1-jét követően már nem végezhettek; amennyiben az említett kiskereskedelmi tevékenység folytatása mellett döntöttek, úgy a trafiktörvény 2. § (2) bekezdésében hivatkozott és 13. § (2) bekezdésében megjelölt engedélyt kellett beszerezniük. A támadott törvényi rendelkezések tehát a panaszosok számára hátrányos módon változtatták meg a dohánytermék-kiskereskedelmi tevékenység végzésének a jogszabályi feltételeit, mivel a vállalkozási tevékenység folytatása elé új szubjektív korlátokat emeltek. Az Alkotmánybíróságnak a vizsgált esetben arról kellett döntenie, hogy a támadott törvényi rendelkezésekkel bevezetett, a vállalkozáshoz való alapjog gyakorlását a panaszosok számára hátrányosan korlátozó törvényi rendelkezések megfelelnek-e az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében foglalt, az alapjogok alkotmányos korlátozásának feltételeit rögzítő alaptörvényi rendelkezéseknek. Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése értelmében alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. A trafiktörvény preambuluma egyértelműen megjelöli a dohánytermék-kiskereskedelmi tevékenység törvényben megjelenő korlátozásának, a korábbi szabályozáshoz képes szigorúbb rendelkezések bevezetésének a törvényalkotó által meghatározott indokait. A törvényalkotó célja az volt, hogy visszaszorítsa a fiatalkorúak dohányzását, ennek érdekében korlátozta a dohánytermékek – korábban hatályos szabályozás által biztosított – széleskörű kiskereskedelmi beszerezhetőségét, megjelenését. Az Alaptörvény XX. cikk (1) bekezdése értelmében mindenkinek joga van a testi és lelki egészséghez. Az Alaptörvény XV. cikk (5) bekezdése alapján Magyarország külön intézkedésekkel védi a családokat, a gyermekeket, a nőket, az időseket és a fogyatékkal élőket. Az Alaptörvény XVI. cikk (1) bekezdése szerint minden gyermeknek joga van a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges védelemhez és gondoskodáshoz. Az államnak a fent említett alapjogok illetve alaptörvényi kötelezettség érvényesülését/teljesítését biztosító objektív intézményvédelmi kötelezettsége teljesítése során biztosítania kell azt, hogy a gyermekek és fiatalkorúak testi és lelki egészségét minél kevesebb káros hatás érje. A dohánytermékek olyan piaci áruk, amelyeknek az egészségre gyakorolt káros hatása közismert. A dohányzás fiatalkorúak körében történő visszaszorítása és ezen keresztül a társadalom közegészségügyi állapotának közép-illetve hosszútávon történő javítása nem csak a trafiktörvény szabályozásban megjelenő kiemelt közegészségügyi cél, de a fent említett alapjogok védelmét szolgáló alkotmányos (köz)érdek is. A törvényalkotó – az Alaptörvény keretei között – szabadon mérlegelheti azt, hogy az alapjogok védelme és az ezt szolgáló objektív intézményvédelmi kötelezettségének a teljesítése körében milyen preventív, a kockázatokat minimalizáló törvényi szabályozás kialakításával kívánja biztosítani a gyermekek és a fiatalkorúak egészségének védelmét. A lehetséges szabályozási módok közötti választás a törvényalkotó feladata és felelőssége; a vizsgált esetben a törvényalkotó differenciáltabb, az érintettek egymástól eltérő egyéni szempontjait és a méltányosságot jobban érvényre juttató szabályozást is bevezethetett volna. Az Alkotmánybíróság – az indítvány keretei között – kizárólag azt az alkotmányossági kérdést vizsgálhatta, hogy a törvényalkotó által választott szabályozás (ezen keresztül az állami beavatkozás) az adott cél elérése érdekében szükséges és arányos volt-e. A törvényalkotó által választott szabályozás célszerűségét, hatékonyságát és méltányosságát az Alkotmánybíróság – hatáskörének hiányában – nem vizsgálhatta. Annak a kérdésnek az eldöntése, hogy a fogyasztóvédelmi törvény panaszosok által felhívott tiltó és szankcionáló rendelkezései elegendő védelmet (megfelelő védőhálót) jelentettek-e, hatékonyan biztosították-e a fiatalkorúak dohányzásának a visszaszorítását és ezen keresztül az egészségük védelmét a fent kifejtettek szerint a törvényalkotó felelősségi körébe eső mérlegelési döntés. Az Alkotmánybíróság az indokolás 4. pontjában már megállapította, hogy a dohánytermékek kiskereskedelmi tevékenységének állami monopóliumba vételéhez nyomós közérdek fűződik, amelyet egészségügyi okok igazolnak, mint a fiatalkorúak dohányzásának a visszaszorítása, ezen keresztül a társadalom közegészségügyi állapotának közép- és hosszútávon való javítása. Az Alkotmánybíróság szerint az Alaptörvény XX. cikk (1) bekezdésében valamint XVI. cikk (1) bekezdésében foglalt alapjogok, továbbá az Alaptörvény XV. cikk (5) bekezdésében foglalt, az államot terhelő alkotmányos kötelezettség teljesítése megfelelő súlyú alkotmányos indokát adják a vállalkozáshoz való alapjog korlátozásának, ezért az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében foglalt, az alapjogi korlátozás alkotmányosságának a feltételét képező szükségesség a vizsgált esetben fennáll.
[31] Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében foglalt arányosság alaptörvényi feltételét vizsgálva az Alkotmánybíróság szerint a támadott törvényi rendelkezések nemcsak szükséges, de arányos korlátozásnak is tekinthetők. A dohánytermék-kiskereskedelemi tevékenység állami monopóliumba vétele és ezen keresztül a panaszosok e tevékenység vállalkozás keretében történő gyakorlásához való jogának a korlátozása alkotmányos alapjogok védelmét, illetve az ezt biztosító, az államot terhelő intézményvédelmi kötelezettség teljesítését szolgálja. Az államnak az említett alapjogok védelmére fennálló objektív intézményvédelmi kötelezettsége, illetve az alkotmányosan igazolható közérdek fennállta, különös figyelemmel a dohánytermékek speciális (a társadalom egészének, de kiemelten is a fiatalkorúak és a gyermekek egészséget súlyosan veszélyeztető) jellegére és arra is, hogy a monopolizált dohánykiskereskedelmi-tevékenység gyakorlását az állam koncessziós szerződéssel vállalkozók/vállalkozások számára meghatározott törvényi feltételek mellett átengedte, nem tekinthető a vállalkozáshoz való alapjog aránytalan korlátozásának. A korlátozás arányosságának a vizsgálata során az Alkotmánybíróság ezen túlmenően figyelembe vette azt is, hogy a panaszosok olyan áru kiskereskedelmi értékesítését végezték, amely bizonyítottan fokozott egészségügyi kockázatot hordoz, és az általa előidézett betegségek gyógyítása jelentős költségvetési terhet ró az államra. Ezen kívül a dohánytermék-kiskereskedelmi tevékenység a kereskedelemről szóló törvény hatálya alatt is engedélyhez kötött tevékenységként került szabályozásra, azaz állami korlátozás alatt állt; az állami monopólium bevezetése (amely az európai államokban nem példa nélküli) a korlátozás szigorítását jelenti, de ezt a közérdek, és a fent megjelölt alkotmányos alapjogok védelme kellő alkotmányos súllyal támasztja alá. Tekintetbe vette továbbá az Alkotmánybíróság azt is, hogy a törvényalkotó – az Alaptörvény keretei között – viszonylag széles körben mérlegelheti azt, hogy mit és milyen mértékben tekint a társadalomra nézve veszélyesnek, és a mérlegelés eredménye akkor tekinthető alaptörvény-ellenesnek, ha annak téves volta miatt alkalmatlan az ezt követő jogalkotás megalapozására. Az Alkotmánybíróság szerint a vizsgált esetben ez nem állapítható meg; a panaszosok által támadott szabályozás valós társadalmi veszélyhelyzetre reagál, felismerhetően közérdekű célokat szolgál és a vállalkozás alapjogával szemben is védendő alapjogok érvényre juttatását biztosítja. A panaszosok által támadott törvényi rendelkezések alkalmasak arra, hogy korlátozzák a dohánytermékekhez való – a korábbi szabályozás által széles körben biztosított – hozzáférést, és ezen keresztül biztosítsák az alkotmányos közérdek érvényesülését, és a vállalkozás alapjogával szemben védendő fentebb már megjelölt alapjogok érvényre juttatását.
[32] A fent kifejtettekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Alaptörvény M) cikk (1) bekezdésében foglalt alapelv, a XII. cikk (1) bekezdésében foglalt alapjog és az I. cikk (3) bekezdésében szereplő alaptörvényi rendelkezés sérelmét állító panaszokat is elutasította.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
. |
Dr. Balogh Elemér s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró | Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Juhász István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Salamon László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szalay Péter s. k.,
alkotmánybíró |
.
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró |
Dr. Juhász Imre alkotmánybíró párhuzamos indokolása
[33] A határozat rendelkező részével és az indokolásával is egyetértek, ugyanakkor az indokoláshoz az alábbi megjegyzéseket kívánom hozzáfűzni.
[34] A határozat Indokolása IV. részének 4. pontja [26]–[31] bekezdéseiben egyrészt rögzíti, hogy a vállalkozáshoz való jog nem értelmezhető akként, hogy a működő vállalkozásokra vonatkozó jogszabályi környezet módosíthatatlan lenne. Ekként a határozat különbséget tesz a vállalkozáshoz és a vállalkozás gyakorlásához való jog között, megállapítva, hogy ez utóbbi nem élvez alkotmányos védelmet. Álláspontom szerint az Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdésének ez a helyes értelmezése.
[35] Ugyanakkor a határozat – jobbára az Alkotmány 70/B. §-ához kötődő alkotmánybírósági gyakorlat nyomán – a foglalkozáshoz, illetve vállalkozáshoz való jog körébe vonja az ezek gyakorlásához való jogot is. Felfogásom szerint azonban, mint azt a 20/2013. (VII. 19.) AB határozathoz fűzött különvéleményemben kifejtettem, sem a foglalkozáshoz, sem a vállalkozáshoz való jog nem azonosítható a foglalkozás, illetve a vállalkozás gyakorlásához való joggal. Véleményem szerint az indokolás e ponton megbicsaklik, logikai ellentmondásba keveredik önmagával, ami feloldható lett volna az Alaptörvény XII. cikkének – konzekvens – értelmezésével.
[36] Annak ismételt hangsúlyozás mellett, hogy a jelen határozatban foglaltakkal egyetértek, pusztán jelezni kívántam, hogy az Alkotmányon alapuló alkotmánybírósági gyakorlat felhasználhatóságával kapcsolatos – a 13/2013. (VI. 17.) AB határozatban megjelenő – elvi megállapítások nem kellően következetes alkalmazása ilyen ellentmondásokat okozhat az Alaptörvény értelmezésekor. Különösképp ott jelentkezhet ez a probléma, ahol – mint a jelen esetben – az Alkotmány és az Alaptörvény közötti kontextuális egyezőség nem állapítható meg.
Budapest, 2014. július 7.
Dr. Juhász Imre s. k.,
alkotmánybíró Dr. Pokol Béla alkotmánybíró párhuzamos indokolása
[37] A rendelkező résszel egyetértek, de az Indokolás egy pontját az Alaptörvény szövegével ellentétesnek látom, így azt nem tudom elfogadni, egy másik pontnál pedig az indokolás homályosságot hagy két, Alaptörvényben biztosított jog elhatárolásánál, és ehhez kiegészítést kívánok fűzni.
[38] 1. Az Alaptörvénnyel szembenálló értelmezésnek látom az Indokolás IV. részének 4. pontjában [26]–[31] bekezdéseiben található fejtegetéseket. Ez a rész a vállalkozáshoz való jogot és a foglalkozás szabad megválasztásához való jogot értelmezi, és megítélésem szerint mindkét jog esetében szembe megy az Alaptörvényben megfogalmazott rendelkezéssel: a vállalkozáshoz való jogot visszametszi, a foglalkozás szabad megválasztásához való jogot pedig kitágítja, és ezután e torzítással mindkettőt egyetlen joggá formálja át: „foglalkozáshoz, vállalkozáshoz való joggá”. Ez kitágítást jelent a foglalkozás esetében, mivel az Alaptörvény XII. cikke nem a foglalkozás gyakorlásának alkotmányos védelmét rögzíti – mint ahogy a korábban még létező munkához való jog utódaként is csak a munka szabad megválasztásához való jog szerepel itt –, hanem csak a foglalkozás szabad megválasztásának jogát. Ezzel szemben a vállalkozási tevékenység esetében tágabban, a vállalkozáshoz való jogot mondja ki, és e mellé az M) cikk (1) bekezdése még alaptörvényi értékként a vállalkozás szabadságát rögzíti. Ehhez képest a határozat megidézve egy korábbi alkotmányi szabályozáson nyugvó alkotmánybírósági döntést –, melyeket az Alaptörvény Záró rendelkezéseinek 5. pontja már hatályon kívül helyezett, épp azért, hogy az Alaptörvény érvényesülni tudjon – így érvel: „A vállalkozáshoz való jog annyit jelent […], hogy az állam ne akadályozza meg, ne tegye lehetetlenné a vállalkozóvá válást.” Ez a megfogalmazás visszametszi a vállalkozáshoz való jogot a foglakozás szabad megválasztásának jogára, miközben itt maga a vállalkozás gyakorlásának szabadsága kapott alaptörvényi védelmet. Ez persze szemben áll az indokolásból a már idézett összefogással a „foglalkozáshoz, vállalkozáshoz való joggal”, de a kettős torzításnál fontosabb, hogy így nem lehet e jogok védelmének eltérő terjedelmét az Alaptörvény teljes kontextusában tisztázni.
[39] Megítélésem szerint a két jogot – a vállalkozáshoz való jogot, illetve a foglalkozás szabad megválasztásához való jogot – a XII. cikk (1) bekezdésében való közös szerepeltetése ellenére sem lehet összefogni. Nemcsak azért nem, mert az első a vállalkozás gyakorlásának szabadságát mondja ki, míg a másik csak a foglalkozás szabad megválasztásához való jogot, hanem azért, mert az Alaptörvény kontextusa eltérő összefüggésekbe illeszti ezeket be. A vállalkozás nem egyszerűen foglalkozás, mely utóbbi mindig csak egyes szakmák (szellemi vagy fizikai) kialakult szabályai között és irányítási mechanizmusai mellett lehetséges, hanem a profitorientált piacon való önálló, saját felelősségre űzött tevékenységet jelent. Az állami szabályozás teljesen más környezetben működik a foglalkozások esetében, mint a piaci működésbe belefonódó vállalkozások vonatkozásában. Épp ezért a vállalkozásokra vonatkozó alaptörvényi rendelkezések, értékek és deklarációk alapvetően eltérnek a foglalkozások szabad megválasztására vonatkozóaktól. Így minden összefogás csak kölcsönösen eltorzítja e két alapvető jog alaptörvényi védelmének terjedelmét és korlátait. A vállalkozáshoz való jog és a vállalkozás szabadsága egy sor alaptörvényi értékkel és deklarációval kapott keretet, például a tisztességes gazdasági verseny keretei közötti működés kötelezettségének előírásával és a fogyasztók jogai védelmének rögzítésével [M) cikk (2) bekezdése], de ugyanígy lehet felidézni a N), az O) és P) cikkek által adott kereteket a vállalkozási tevékenység korlátozhatóságára. Mindezek a foglalkozás szabad megválasztásához való jognál fel sem merülnek, vagy ha egyes esetekben igen, akkor is teljesen más aspektusokban, így a közös alapjoggá összefogásban ezek az eltérések eltorzulnak. Megítélésem szerint tehát e kettőt el kell választani az alkotmánybírósági értelmezésekben, mert csak így lehet megfelelően értelmezni, és ezeket különtartva kell mindig az Alaptörvény eltérő összefüggéseibe belehelyezni. Pl. a foglalkozás szabad megválasztásához való jog esetében így elválasztva bukkanhat csak fel, hogy ez a jog mint generális fő szabály áll a közhivatal viseléséhez való jog speciális rögzítése mellett, mely a közszférára és az államhatalom gyakorlására tekintettel kapott külön megfogalmazást, és így itt olyan korlátot is, mely általánosságban nem áll a többi foglalkozás esetében (ti. a párttagság esetében való lehetséges korlátozást). Ezzel a kiszabadítással látható, hogy a közhivatal viseléséhez való jog tartalmilag a közhivatal szabad megválasztásához való jogot jelenti, és ezt nem lehet a közhivatal gyakorlásához való jogként értelmezni. (Vagyis ez nem vállalkozás, hanem egy speciális foglalkozás.)
[40] Párhuzamos indokolásom első pontját összegezve tehát problémásnak látom a határozat indokolását azzal, hogy a vállalkozáshoz való jogot és a foglalkozás szabad megválasztásához való jogot összemossa, és ezzel mindkettőt eltorzítja.
[41] 2. Az indokolás homályosságaként jelzett másik kifogásom arra vonatkozik, hogy a tulajdonjog alaptörvényi védelmének terjedelmét nem határolja el egyértelműen a vállalkozási jogtól az Indokolás [24] bekezdésében. Az elhatárolásnak ez a hiánya tisztázatlanul hagyja az alkotmányjogi panaszokat benyújtó indítványozók előtt, hogy mikor hivatkozhatnak esetleges tulajdoni sérelmükre, és mikor ez már nem megfelelő, és már a vállalkozáshoz való joguk a megfelelő hivatkozási alap. A határozat indokolásának megítélésem szerint elvi szinten rögzíteni kellett volna, hogy ha a tulajdon profitorientált működtetése merül fel, akkor ez már nem illeszthető be a tulajdon alaptörvényi védelmének kereteibe, hanem erre ott áll a vállalkozáshoz való jog, illetve ennek megerősítésére a vállalkozás szabadságának alaptörvényi értéke. Ezzel az elvi deklarálással elkerülhetnénk a jövőben, hogy a panaszosok a profitorientált tulajdon-működtetés közbeni sérelmüket is mint a tulajdon sérelmét állítsák a középpontba, és ezzel érveljenek, miközben az Alaptörvény ezt a tevékenységet – a korábbi Alkotmánytól jórészt eltérő tartalommal – más összefüggésekbe helyezve szabályozta.
Budapest, 2014. július 7.
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Salamon László alkotmánybíró párhuzamos indokolása
[42] A határozat Indokolását az alábbiakkal kívánom kiegészíteni:
[43] Alapjogi megközelítésből nézve, következményeit tekintve nézetem szerint nem ítélhető meg azonosan egy adott foglalkozás (vállalkozás) gyakorlása feltételeinek szigorítása azok szempontjából, akik még nem gyakorolják azt, azokhoz képest, akik az adott foglalkozás űzői, illetve vállalkozás folytatói. Más ugyanis egy konkrét foglalkozás gyakorlásához való jogosultság megszerzésének megnehezülése, mint a már gyakorolt foglalkozás (vállalkozás) folytatása lehetőségének megszűnése. Az előbbi esetre feltétel nélkül igaz a határozat indokolásának azon megállapítása, hogy senkinek sincs alanyi joga egy meghatározott foglalkozással kapcsolatos vállalkozás gyakorlásához, illetve, hogy e tekintetben egyetlen követelmény, hogy az állam ne akadályozza meg, ne tegye lehetetlenné a vállalkozóvá válást. A már működő vállalkozás tovább folytatásától való elesés lehetősége viszont a vállalkozás általános értelemben vett szabadságának erőteljes korlátozását jelenti, amit az ügybeni esetben tovább fokoz az a körülmény, hogy a koncessziós keretszám meghatározottsága több korábbi dohánykereskedelemmel foglalkozó vállalkozót – még ha azok személye a pályázat lehetősége folytán előre nem is határozható meg – bizonyosan elzár ennek a konkrét vállalkozásnak további gyakorlásától.
[44] A keretszám meghatározottsága az állami monopólium kialakításával összefüggésben a jelen esetben a közérdek okán önmagában nézve alkotmányosan igazolható, de ez nézetem szerint kizárólag azért nem jelenti az alapvető jog lényeges tartalmának alkotmányjogilag tilalmazott sérelmét, mert a dohánykereskedelmi tevékenység olyan általános kereskedelmi-szakmai tudással és tapasztalattal párosul, melynek birtokában a feltételek szigorúbbá válása (és a keretszám meghatározása) miatt e tevékenységet már folytatni nem tudó vállalkozó számára más hasonló (kereskedelmi jellegű) tevékenységre történő áttérés nem válik megvalósíthatatlanná; azaz magának a vállalkozói tevékenységnek (életformának) megtartása nem ütközik elháríthatatlan, illetve méltánytalanul súlyos akadályba.
[45] Ennek kapcsán hangsúlyozandónak tartom, hogy nem minden vállalkozás olyan természetű, ahol az áttérés viszonylag könnyebben, a vállalkozói egzisztencia mintegy végleges feladása nélkül megvalósítható, vagy ahol az adott foglalkozással való felhagyás nem jár együtt a már megszerzett tapasztalat és tudás hasznosítása lehetőségének elenyészésével. Így noha az államnak valóban joga van magánfoglalkozásként űzött tevékenységeket monopolizálni, vagy kellően igazolható alkotmányi indok alapján azok tekintetében akár kontingenseket is megállapítani, mindig különleges figyelmet kell azonban fordítania arra, hogy a már gyakorolt foglalkozásról, vállalkozásról másra történő áttérés reális megvalósulásának lehetőségét nyitva hagyja, illetve az érintett foglalkozással kapcsolatos beavatkozásnál a sajátos körülményeket messzemenően szem előtt tartsa. Csak az ilymódon történő beavatkozás tekinthető az alapjog lényeges tartalmát nem sértő jellegűnek és a jogállamiság követelményeivel összeegyeztethetőnek.
Budapest, 2014. július 7.
Dr. Salamon László s. k.,
alkotmánybíró Dr. Stumpf István alkotmánybíró párhuzamos indokolása
[46] A többségi határozatnak a vállalkozáshoz való joggal kapcsolatos IV. rész 4. pontjához (Indokolás [26]–[31] bekezdéseihez) az alábbi megjegyzéseket fűzöm:
[47] 1. Az Alaptörvény M) cikk (1) bekezdése kimondja: „Magyarország gazdasága az értékteremtő munkán és a vállalkozás szabadságán alapszik”. Az alaptörvény-javaslatnak a cikkhez kapcsolódó indokolása szerint a gazdaságnak ez a két alapértéke „egymást erősítve és feltételezve járulnak hozzá a nemzet felemelkedéséhez”.
[48] A vállalkozás jogát a fenti elvhez kapcsolódóan, de immár alanyi alapjogként a XII. cikk biztosítja. Az Indokolás a jog mögöttes (érték)tartalmára a következőkel hívja fel a figyelmet: „Az Alaptörvény mindenki számára adottnak tételezi azt a lehetőséget, hogy maga döntsön arról, mely hivatás gyakorlásával kívánja – a megfelelő ismeretek birtokában, a hivatás gyakorlásához szükséges feltételek teljesítése mellett – képességeit kibontakoztatni és a megélhetéshez szükséges javakat elérni. Ugyancsak elismeri az arra való jogot, hogy bárki önállóan vagy másokkal társulva vállalkozási formában végezze a fenti tevékenységeket, vegyen részt a gazdasági életben.”
[49] Az Alaptörvény tehát a vállalkozás szabadságát és a vállalkozáshoz való jogot – mind a vállalkozó egyének, mind pedig egy prosperáló nemzetgazdaság – védelme érdekében kiemelt értéknek ismeri el. Erre tekintettel – egyébként az Alkotmánybíróságnak a korábbi Alkotmányon alapuló vonatkozó joggyakorlatával összhangban – egyetértek a határozatnak azzal a megállapításával is, hogy a munkához, foglalkozáshoz, vállalkozáshoz való alapjog a szabadságjogokhoz hasonló védelemben részesül az állami beavatkozások és korlátozások ellen.
[50] 2. A határozat szerint „a törvényalkotó az Alaptörvény 38. cikk (2) bekezdésében kapott alaptörvényi felhatalmazás alapján megalkotott sarkalatos törvényben, az Nvtv.-ben – az Alaptörvény rendelkezéseivel, így különösen a 38. cikk (1) bekezdésében foglalt célokkal összhangban – szabadon dönthet arról, hogy mely tevékenységeket sorol az állam kizárólagos gazdasági tevékenységei közé”.
[51] Ezzel a megállapítással annyiban tudok egyet érteni, amennyiben a szabad döntés joga a törvényhozót ténylegesen csak az „Alaptörvény rendelkezéseivel összhangban”, köztük a vállalkozáshoz való joggal összhangban illeti meg; azaz bármely gazdasági tevékenység kizárólagos állami körbe vonása esetén az I. cikk (3) bekezdése szerint vizsgálni kell az alapjog-korlátozás megengedhetőségét az adott esetben. E tekintetben végső soron azonos állásponton vagyunk a határozat többségi indokolásával, hiszen ha a határozat hivatkozott megállapítása nem ezt az értelmet hordozná, akkor az Alkotmánybíróság nem tartotta volna szükségesnek lefolytatni az I. cikk (3) bekezdés szerinti alapjog-korlátozási vizsgálatot az elbírálás során.
[52] 3. A többségi határozat indokolása a vállalkozáshoz való alapjog korlátozhatóságának értelmezésekor ismerteti a – személytaxi szolgáltatás céljára használt járművek számának korlátozásával kapcsolatos – 21/1994. (IV. 16.) AB határozatban (a továbbiakban: Abh.) kialakított teszt részleteit, amely a vállalkozáshoz való jog esetén megkülönbözteti a gyakorlás korlátozását és a szabad megválasztás korlátozását, az utóbbin belül pedig annak szubjektív (alanyi) korlátait és objektív (tárgyi) korlátait.
[53] A többségi indokolás az Abh. által felállított vizsgálati mércét elfogadva a támadott törvényi rendelkezések szerinti korlátozást szubjektív korlátnak minősíti, arra hivatkozással, hogy „[s]em a panaszosok, sem más nincs tehát elzárva attól, hogy eredményes pályázat esetén – a trafiktörvény törvényi rendelkezéseinek megfelelően – ezt a vállalkozási tevékenységet gyakorolja”.
[54] Az Abh. fogalmi rendszerében „[a] szubjektív feltételek előírása is a választási szabadság korlátozása. Ezek teljesítése azonban elvileg mindenkinek nyitva áll (ha nem, akkor a korlát objektív). […] A tárgyi korlátok megítélésénél figyelemmel kell lenni arra is, hogy mivel itt alapjog teljes elvonásáról van szó, ez az eszköz nem alkalmazható versenyszabályozásra. Különösen nem szolgálhat a numerus clausus a szükségletek megtervezésére. Egy ettől függő engedélyezési rendszer ugyanis valóban a terv- és nem a piacgazdaság eszköze. […] A vizsgált ügyben például a taxis vállalkozás gyakorlását korlátozzák a kaucióra és az autó állapotára, vizsgáztatására stb. vonatkozó előírások; alanyi korlát a vizsgakötelezettség; tárgyi, azaz a vállalkozni kívánó személyi tulajdonságaitól teljesen független korlát a kiadható engedélyek számának meghatározása.”
[55] Amennyiben a többségi határozat fenntartotta az Abh. vizsgálati mércéjét, annyiban alaposabban meg kellett volna fontolni a jelen ügyben vizsgált korlátozás elhelyezését az Abh. fogalmi rendszerében. A nem szubjektív (alanyi), hanem objektív (tárgyi) korlátként történő minősítés melletti érv, hogy a szabályozás alapján hiába felel meg a vállalkozó képzettségi, szakmai, tárgyi előírásoknak, feltételeknek, döntése ellenére nem tudja az adott vállalkozási tevékenységet folytatni, ha az állam nem köt vele koncessziós szerződést.
[56] Az Abh. szerint pedig az ilyen objektív (tárgyi) korlátokra szigorú szükségesség-arányosság tesztet kell alkalmazni: „A munkához (foglalkozáshoz, vállalkozáshoz) való jogot az veszélyezteti a legsúlyosabban, ha az ember az illető tevékenységtől el van zárva, azt nem választhatja. […] Az egyes foglalkozásokra tárgyi ismérvek alapján bevezetett numerus clausus éppen ezt teszi: ha a létszám betelt, minden személyi tulajdonságtól függetlenül, lehetetlenné teszi az adott foglalkozás választását. Az ilyen tárgyi korlát alkotmányosságát, elsősorban annak szükségességét és elkerülhetetlenségét, azt, hogy a korlátozás valóban a legenyhébb eszköz-e az adott cél elérésére, a legszigorúbban kell vizsgálni.”
[57] 4. Egyetértek a többségi határozat indokolásával abban, hogy a dohánytermék-kiskereskedelmi tevékenység vállalkozási tevékenység folytatásának minősül, s mint ilyen az Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdésében foglalt vállalkozáshoz való alapjog védelmi körébe tartozik; továbbá, hogy az említett alapjog az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében foglalt alaptörvényi rendelkezések alapján korlátozható.
[58] Elfogadom azt a megállapítást is, amely szerint az egészséghez való jog [XX. cikk] és a gyermekek megfelelő testi fejlődéséhez szükséges védelemhez való joga [XVI. cikk] – különösen is a fiatalkorúak egészségének a védelme – olyan alkotmányos cél, amelynek védelme indokolhatja a vállalkozáshoz való jog korlátozását a dohánytermékek kiskereskedelme vonatkozásában.
[59] Az alapvető jog korlátozásának azonban meg kell felelnie az I. cikk (3) bekezdésébe foglalt további feltételeknek is: így arra – többek között – a feltétlenül szükséges mértékben kerülhet sor.
[60] Az indítványozók szerint – ahogy a határozat is idézi – „még vélhetően megfelel az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében foglalt szükségesség-arányosság követelményének, hogy dohánytermék-kiskereskedelmi tevékenység – fő szabály szerint – nemzeti dohányboltban folytatható, azonban a fiatalkorúak egészségének a védelmét semmilyen módon nem szolgálja a panaszosok szerint az állami monopólium bevezetése”. Tehát az indítványozók szerint egy alternatív, a vállalkozáshoz való jogot kevésbé korlátozó szabályozási megoldás lehetne az, hogy ugyan nem általános jellegű kiskereskedelmi üzletben, hanem csak speciális – jogszabályban előírt akár számos működési feltételnek megfelelő – üzletben értékesíthető dohánytermék, de a dohánytermékek kiskereskedelmét az állam nem vonja kizárólagos gazdasági tevékenységei körébe majd adja koncesszióba korlátozott számú pályázónak.
[61] A többségi határozat indokolása ezzel szemben az alapjog-korlátozási vizsgálat szükségesség elemét rendhagyó módon értelmezte, ugyanis a korlátozás alkotmányos célja mellett elegendőnek tekintette annak igazolását, hogy a választott szabályozási megoldás nem nyilvánvalóan alkalmatlan a cél elérésére:
„Tekintetbe vette továbbá az Alkotmánybíróság azt is, hogy a törvényalkotó – az Alaptörvény keretei között – viszonylag széles körben mérlegelheti azt, hogy mit és milyen mértékben tekint a társadalomra nézve veszélyesnek, és a mérlegelés eredménye akkor tekinthető alaptörvény-ellenesnek, ha annak téves volta miatt alkalmatlan az ezt követő jogalkotás megalapozására. Az Alkotmánybíróság szerint a vizsgált esetben ez nem állapítható meg; a panaszosok által támadott szabályozás valós társadalmi veszélyhelyzetre reagál, felismerhetően közérdekű célokat szolgál és a vállalkozás alapjogával szemben is védendő alapjogok érvényre juttatását biztosítja. A panaszosok által támadott törvényi rendelkezések alkalmasak arra, hogy korlátozzák a dohánytermékekhez való – a korábbi szabályozás által széles körben biztosított – hozzáférést, ezen keresztül az alkotmányos közérdek érvényesülését, és a vállalkozás alapjogával szemben védendő fentebb már megjelölt alapjogok érvényre juttatását.”
[62] Ez az alapjog-korlátozás vizsgálati módszer általánosságban is veszélyezteti a vállalkozáshoz való jognak mint alapvető jognak a védelmi szintjét, anélkül, hogy – álláspontom szerint – kellőképpen meggyőző indokokat szolgáltatna az Alaptörvény szövegétől, továbbá az azzal összhangban álló korábbi Abh.-ban megfogalmazott vizsgálati szempontrendszertől való eltérésre, ezért ezzel az értelmezési kerettel nem értek egyet.
[63] A többségi határozat azáltal, hogy a korábbi, illetve alternatív – fogyasztóvédelmi jellegű – szabályozási megoldások megfelelőségének vizsgálatát teljességgel mellőzte, és azt a „törvényalkotó felelősségi körébe eső mérlegelési döntés”-nek minősítette, álláspontom szerint nem végezte el megfelelő körültekintéssel az I. cikk (3) bekezdés szerinti alapjog-korlátozási vizsgálatot: a korlátozás mértékének feltétlen szükségessége nem nyert érdemi értékelést.
Budapest, 2014. július 7.
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András alkotmánybíró különvéleménye
[64] Nem értek egyet a többségi elutasító határozattal, véleményem szerint a trafiktörvény több tekintetben is alaptörvény-ellenes.
[65] A többségi határozatban foglaltakkal csupán annyiban értek egyet, hogy az állami dohánymonopólium bevezetése nem alaptörvény-ellenes; abban viszont nem, hogy a választott módja ne lett volna az.
[66] Azt is el tudom fogadni, cum grano salis, hogy a meglévő és bevezetett üzlet folytatása nem áll tulajdoni védelem alatt – általában. De való igaz, hogy a bevezetett üzlet neve és goodwillje vagyoni érték, mint ilyen az általam javasolt tulajdoni teszt [lásd: 20/2014. (VII. 3.) AB határozathoz fűzött különvélemény – takarékszövetkezetek] alapján – csak a jogosulton múlik a jog fennmaradása – a tulajdonvédelem nem vethető el feltétlenül. Az üzleti, illetve cégnév és a vele járó ismertség (Brachfeld, Balázs, Fleischer, Glázner, Gundel), vevőkör komoly vagyoni érték. Ez ugyan vitatható, a fő alkotmányjogi kérdés mégsem ez – mert ez csak az üzletek egy kisebb részét érinti – hanem az Alaptörvény XII. cikke, a vállalkozás szabadsága.
[67] A trafiktörvény korlátozza a panaszosok foglalkozás szabad megválasztásához való jogát. Álláspontom szerint ez a korlátozás nem szükséges, de még ha a szükségességét elfogadjuk, akkor is mindenképpen aránytalan.
[68] A foglalkozás szabadsága
[69] A foglalkozás szabad megválasztása és újraválasztása vagy gyakorlása – mert az utóbbi nélkül nincs értelme a szabadságnak – alapvető jog. A foglalkozás választásának szabadsága azonos a gyakorlásának szabadságával. Védett tárgya minden társadalmilag elfogadott jövedelemszerző tevékenység, amely az egyén és családja megélhetését biztosítja. Mivel az Alaptörvény szerint senkinek nincs joga ahhoz, hogy a társadalom eltartsa, illő alkotmányban biztosítani az önálló jövedelemszerzés jogát. A foglalkozás gyűjtőfogalom: benne van minden, amivel az emberek rendszeres, megélhetést biztosító jövedelemre tehetnek szert: tehát a vállalkozás, (saját tőke és munka), a nem önálló tevékenység (foglalkoztatási viszony), valamint az önálló tevékenység (mint szabadfoglalkozásúak), hogy csak a legfontosabbakat említsem.
[70] Nem tartom elfogadhatónak azt az érvet, amely szerint nem sérült a panaszosok joga, mivel más vállalkozási tevékenységet az eddigi trafikosok továbbra is folytathatnak. Ezek szerint a foglalkozás szabadsága nem védi a már választott foglalkozás folytatását, hanem csak azt, hogy valakinek egyáltalán legyen foglalkozása. De ha van neki, akkor ez a foglalkozás egy bizonyos foglalkozás – halász, vadász vagy kritikai kritikus –, és akkor vagy azt kell védeni (amit a többségi határozat érvelése szerint nem lehet) vagy nincs joga semmilyen foglalkozáshoz, azaz nincs foglalkozáshoz való joga.
[71] A vállalkozás szabadsága a foglalkozás szabadságának egyik esete: amikor a vállalkozás a foglalkozás. A foglalkozás szabadsága, ahogyan említettem, az egyén gazdasági létezését („egzisztenciáját”) biztosító minden (társadalmilag elfogadott, de legalább jogilag nem tiltott) jövedelemszerző tevékenység alapjogi védelme, függetlenül jogi formájától. A vállalkozás alapjogi értelemben önállóan (nem munka- vagy szolgálati viszonyban) folytatott foglalkozás, amelynek jogi formája az alapjogi védelem szempontjából közömbös. A lényeg, hogy a tevékenység megfeleljen az általános foglalkozás-fogalomnak, tehát egyén vagy egyének megélhetését biztosító jövedelemszerző tevékenység legyen. A dohánytermékek kiskereskedelmével foglalkozó üzletek (trafikok) jövedelméből élők e meghatározás szerint biztosan a foglalkozás szabadsága védelmi körébe tartoznak.
[72] A panaszosok alapjogi sérelme abban áll, hogy a támadott jogi szabályozás következtében nem folytathatják tovább foglalkozásukat, mivel a trafiktörvény a foglalkozásuk gyakorlását lehetetlenné tette. A trafiktörvény alapjogukat korlátozta, mert a tény, hogy az eddig-trafikosok folytathatnak, ha tudnak más vállalkozást is vagy választhatnak más foglalkozást, ugyanaz, mintha egy ember orvosi foglalkozástól eltiltását nem tekintenék a foglalkozás szabadsága megsértésének, mondván, alapjoga nem sérült, mert választhat magának más foglalkozást, lehet pl. trafikos. A foglalkozás szabad megválasztása magában foglalja a már megválasztott foglalkozás – itt dohánytermék-kiskereskedelem – folyamatos újraválasztását, és ezzel a gyakorlását is. A többséggel ellentétben szerintem nekik (azaz a dohánytermék-kiskereskedőknek) igenis alkotmányos joguk volt a foglalkozásuk gyakorlására és folytatására – ha egyszer ezt a foglalkozást választották. A trafiktörvény ezt zárta ki azzal, hogy ex lege megszüntette foglalkozásuk gyakorlásának jogi feltételét.
[73] A panaszosok alapjog-korlátozása kettős.
[74] Azzal, hogy a trafiktörvény 25. § (7) bekezdésében a kereskedelemről szóló 2005. évi CLXIV. törvény (a továbbiakban: Kereskedelmi Törvény) 1. §-át megváltoztatva, a dohánytermék-kiskereskedelmet kivette a Kereskedelmi Törvény hatálya alól, a trafiktörvény eleve megszüntette az addigi összes trafik (és nem trafik) dohánykereskedelmi engedélyét, úgy, hogy még nagyjából tíz hónapig folytathattak dohánytermék kiskereskedelmet.
[75] A másik korlátozás, hogy az új koncessziós rendszerben az előtte meglévőhöz képest, nagyjából harmadára csökkent a dohányboltok engedélyezett száma, a trafiktörvény 6. §-a alapján. Ezért eleve nem juthatott volna trafik-koncesszióhoz, a korábban trafikot működtetők nagy része (mintegy kétharmada).
[76] A többségi határozat szerint az alapjog-korlátozás szükséges és arányos. Mindkettőt vitatom.
[77] A dohánytermék-kiskereskedelem állami monopóliummá tétele – mint említettem – szerintem sem ütközik az Alaptörvénybe. Ugyanakkor ebből nem következik, hogy a panaszosok ne folytathatták volna foglalkozásukat. A dohánytermék-kiskereskedelem állami monopóliumát – pontosabban az ezen alapuló koncessziós rendszert – a többség az egészség, kivált a fiatalok egészségének védelmével igazolja (elfogadva a törvény hivatalos célját). Ennek érvelésében fontos szerepe van, hiszen így a panaszosok alapjogával egy másik alapjogi erejű értéket állít szembe. Ez az érvelés szerintem nem elég a panaszosok alapjoga korlátozásának igazolására. A szükségesség csak akkor lenne elfogadható, ha a deklarált cél – a fiatalság megvédése a dohányzás ártalmaitól – csakis az állami monopóliummal volna elérhető. Ez esetben is csak akkor, ha a célt alapjogvédelemmel egyenértékűnek fogadjuk el.
[78] A korlátozás szükségessége
[79] Az alapjog korlátozása akkor szükséges, ha igazolható, hogy a jogi norma ésszerű célja nem érhető el enyhébb alapjog-korlátozással, mint a normában található. A korlátozás szükségességét a többség azzal indokolja, hogy a dohánytermék-kiskereskedelem állami monopóliuma indokolt volt, miért is a korlátozás – a meglévő trafikok számának durván harmadára csökkentése – maga is indokolt volt. Ez szerintem, legalább két okból nem helytálló.
[80] Először, a dohánytermék-kiskereskedelem állami monopóliumát nehéz alapjogi vagy vele azonos értékű alkotmányos értékekkel indokolni. Abban ugyanis egyetértés van a szakirodalomban, mondhatni ősidők óta, hogy a dohánymonopólium indoka fiskális, azaz az állami bevételek növelése vagy biztosítása. Az állami dohány (ezen belül a trafik-) monopólium ugyanis a törvényhozás és a szakirodalom szerint is alapvetően állambevételi célokat szolgált, ahogyan az ott 1784 óta létező osztrák dohánymonopólium magyarországi bevezetése is az abszolutizmus idején. (Mariska Vilmos: Az államgazdaságtan tankönyve. 1905. 86 skk.) A fiskális célok azonban nem alapjogi értékű célok.
[81] Az is igaz, különben, hogy az állam fiskális érdekeit eddig is a dohánytermék jövedéki termékké minősítése [a jövedéki adóról és a jövedéki termékek forgalmazásának különös szabályairól szóló 2003. évi CXXVII. törvény 3. § (2) bekezdés g) pont] védte, amely a koncessziós rendszerrel együtt változatlanul fennmaradt. Ebből viszont arra kell következtetnünk, hogy a koncessziós rendszer bevezetését az állam fiskális érdeke nem igazolhatja, mert a jövedéki szabályozás továbbra is védi, mint addig. De nem igazolhatja, a fiatalok egészségének védelme – melynek a többség nagy jelentőséget tulajdonít –, mert az anyagi jogi szabályok (korhatár) nem változott. A fiatalok egészségvédelme a már meglévő hatósági előírások [a kereskedelmi tevékenységek végzésének feltételeiről szóló 210/2009. (IX. 29.) Korm. rendelet 3. számú melléklet 1. pontja – amíg hatályon kívül nem helyezték] betartásának hatékony ellenőrzésével megvalósítható lett volna. Elképzelhető, hogy a nemzeti dohányboltokban a tiltó szabályok betartása jobban ellenőrizhető, de erre nem ez az egyetlen és elkerülhetetlen megoldás.
[82] Tehát szerintem a dohánytermék-kiskereskedelem állami monopóliumának bevezetése nem alaptörvény-ellenes, de nem igazolhatja a panaszosok jogának megsértését két okból sem. Egyrészt, mert indokának („céljának”) nem tekinthető alapjog védelme vagy alkotmányos érték, amely másként ne lenne védhető, vagyis amelyhez elkerülhetetlenül kellene a törvényhozónak alapjogot korlátozni. Másrészt azért nem, mert ha a koncessziós rendszer bevezetése a dohánytermék-kiskereskedelemben indokolt is volt, akkor sem kellett volna úgy bevezetni, hogy a panaszosok alapjogát sértse. A koncessziós rendszer bevezetésének nem kellett szükségképpen együtt járnia a panaszosok foglalkozásból való kizárásával.
[83] A korlátozás arányossága
[84] A vizsgált korlátozás akkor arányos, ha szükségesnek tekintendő célja eléréséhez, a cél eléréséhez indokoltan korlátoz alapjogot. Ez akkor állapítható meg, ha a korlátozással elérendő cél – jogi állapot – a korlátozott alapjog sérelménél nagyobb súlyú (értékesebb) indoka van. Ilyen az egyes emberek egészségének védelme. Ez igazolja például a dohányzási tilalmat a vendéglátásban – éppen a vállalkozás szabadsága rovására.
[85] Az állami dohány-kiskereskedelmi monopólium bevezetése – feltéve, amit nem tartok igaznak, hogy szükségesnek fogadható el – akkor sem lenne arányos. Ahogyan említettem, a dohány-monopólium bevezetése nem ütközik az Alaptörvénybe, de nem is igazolhatja egy alapjog korlátozását. Ezért ettől függetlenül kell megítélni, arányos-e a panaszosok alapjogának korlátozása. Az eredmény különben ugyanaz, mintha a korlátozás szükséges lenne.
[86] A dohánytermék-kiskereskedelem szabályainak változtatásából ugyanis nem következik, hogy a panaszosok ne folytathatták volna trafikos-tevékenységüket. Másképpen szólva, a trafiktörvény célja (az ifjúság védelme és az állami bevételek) megvalósítható lett volna a panaszosok alapjogainak aránytalan – egyáltalán bármilyen – korlátozása nélkül. A trafiktörvény választhatott volna olyan megoldást, amely tiszteletben tartja a panaszosok alapjogait. Ennek egyszerű módja lett volna, ha kötelezővé (illetve alanyi joggá) teszi a koncessziók kiadását a már meglévő dohányboltok működtetőinek, amennyiben megfelelnek az új szabályoknak. A dohánytermékek kereskedelmének állami monopóliumát úgy is be lehetett volna vezetni, hogy a meglévő árusítóhelyek (különösen a kifejezetten dohányüzletek) eleve koncesszióra jogosultak lettek volna, ha teljesítenek bizonyos árusítási feltételeket. Hosszabb ideje (pl. öt éve) fennálló üzleteknél aligha lehet kétséges, hogy van kellő forgalmuk, így fennmaradásuknak gazdasági oka is van. A gazdaságtalan – vevőkörrel, azaz piaccal nem rendelkező – trafikokat pedig monopóliumként sem lehet fenntartani, amíg vállalkozásként működnek.
Budapest, 2014. július 7.
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
[87] A különvéleményhez csatlakozom.
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró Dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleménye I.
[88] 1. Álláspontom szerint az Alkotmánybíróságnak a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény (a továbbiakban: Nvtv.) 12. § (1) bekezdés l) pontját, valamint a fiatalkorúak dohányzásának visszaszorításáról és a dohánytermékek kiskereskedelméről szóló 2012. évi CXXXIV. törvény (a továbbiakban: trafiktörvény) 2. §-ának alkotmányellenességét meg kellett volna állapítania, s ennek megfelelően e törvényi rendelkezéseket – ex tunc hatállyal – meg kellett volna semmisítenie.
[89] 2. Nézetem szerint a jelen ügy által felvetett alkotmányjogi probléma – a jogalkotói alapjog-korlátozás indokoltságának érdemi alkotmánybírósági felülvizsgálata – analógiát mutat a szövetkezeti hitelintézetek kényszerintegrációját megvalósító törvény szerintivel [lásd a 20/2014. (VII. 3.) AB határozatot], így jelen különvéleményem alapjául az abban az ügyben hozott határozathoz fűzött különvéleményem szolgál.
II.
[90] 1.1. Magyarország Alaptörvényének I. cikk (3) bekezdése értelmében „Az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható”.
[91] 1.2. Az Alkotmánybíróság gyakorlatában kialakított szükségességi-arányossági teszt alapján „[a]z állam akkor nyúlhat az alapjog korlátozásának eszközéhez, ha másik alapvető jog és szabadság védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme más módon nem érhető el. Az alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát önmagában nem elegendő, hogy az másik alapjog vagy szabadság védelme vagy egyéb alkotmányos cél érdekében történik, hanem szükséges, hogy megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyen egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni. Alkotmányellenes a jog tartalmának korlátozása, ha az kényszerítő ok nélkül, önkényesen történik, vagy ha a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan.” [30/1992. (V. 25.) AB határozat, ABH 1992, 167, 171.]
[92] Hangsúlyozom, hogy az alkotmányértelmezés során az Alkotmánybíróság szükségszerű, a jogalkotói mérlegeléstől független értelmezési autonómiával rendelkezik annak megítélésében, hogy valóban valamely másik alapjog érvényesüléséhez szükséges-e a jogkorlátozás, illetve létezik-e olyan alkotmányos cél vagy indok, amely elkerülhetetlenné teszi az alapjog-korlátozást.
[93] 2.1. Egyes kivételes esetekben az Alkotmánybíróság a szükségesség fennállásának vizsgálata során teret engedett a fent ismertetett általános alapjogi tesztnél enyhébb mérce alkalmazásának is. E szerint: „[a]lkotmányellenes a jog tartalmának korlátozása, ha az kényszerítő ok, nyomós közérdek nélkül történik, […] nem elkerülhetetlenül szükséges, […] a korlátozás által elérni kívánt célhoz képest aránytalan” [pl.: 20/2005. (V. 26.) AB határozat, ABH 2005, 227.]. Nézetem szerint még ennek az enyhébb alapjog-korlátozási tesztnek sem felelnek meg a támadott törvényi rendelkezések vállalkozáshoz való jogot korlátozó szabályai. Ennek elsődleges oka az, hogy a határozat többségi indokolásához képest – az alapjog-korlátozó rendelkezések vizsgálatakor – más állásponton vagyok az alapjog-korlátozásra vonatkozó bizonyítási kötelezettség megosztásának alakulásáról.
[94] 2.2. Ahogy fent már rámutattam az alapjogi teszt alkalmazása során – kivételesen – hangsúlyt kaphat a „nyomós közérdekre” való hivatkozás is. A tulajdonhoz való joggal, még inkább a vállalkozáshoz való joggal összefüggésben a „nyomós közérdekre” hivatkozó jogalkotó maga köteles ennek fennállását bizonyítani. És pedig – álláspontom szerint – úgy, hogy annak közvetlennek és reálisnak kell lennie. Jelen esetben a nyomós közérdek fennállását nem tudta bizonyítani a törvényalkotó. Csupán emlékeztetek arra, hogy már több – így legutóbb a 26/2013. (IX. 30.) AB határozathoz fűzött – különvéleményemben nyomatékosan hangsúlyoztam azt, hogy – a 2007 óta kirajzolódó alkotmányértelmezési gyakorlat alapján is kimutathatóan – a jog-, illetve a törvényalkotót terheli a közérdekből fakadó jogkorlátozás szükségességének bizonyítása, és különösen így van ez a vállalkozáshoz való jog kapcsán, amelynek a korlátozásához – fő szabály szerint – nem elfogadható a közérdekűségi megfontolásokra való hivatkozás.
[95] 3. Jelen ügyben alapvető jelentősége van annak, hogy az alapjog-korlátozásnak van-e alkotmányos indoka. A trafiktörvény preambuluma megjelöli a dohánytermék-kiskereskedelmi tevékenység törvényben megjelenő korlátozásának, a korábbi szabályozáshoz képest szigorúbb rendelkezések bevezetésének a törvényalkotó által meghatározott indokait. A törvényalkotó célja az volt, hogy visszaszorítsa a fiatalkorúak dohányzását, s ennek érdekében korlátozta a dohánytermékek széleskörű kiskereskedelmi beszerezhetőségét, megjelenítését.
[96] Még egyszer hangsúlyozom: ez a cél (mint közérdekű cél) törvényben (annak is a preambulumában) került rögzítésre, amely a határozat többségi indokolása szerint alkotmányos céllá, értékké nemesült. Emellett azonban a határozat többségi indokolása az alaptörvény több rendelkezését is olyan „értékhordozókként” említi, amelyek e „nyomós közérdek” szolgálatában alkalmasak lehetnek a támadott törvényi rendelkezésekben megfogalmazott jogkorlátozások szükségességének az alátámasztására. Ezek különösen: „Magyarország külön intézkedésekkel védi a családokat, a gyermekeket, a nőket, az időseket és a fogyatékkal élőket.” [XV. cikk (5) bekezdése]; „[m]inden gyermeknek joga van a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéshez szükséges védelemhez és gondoskodáshoz”. [XVI. cikk (1) bekezdés]; „[m]indenkinek joga van a testi és lelki egészséghez”. [XX. cikk (1) bekezdése]
[97] A határozat többségi indokolása szerint az iménti bekezdésekbe foglalt, az államot terhelő alkotmányos kötelezettségek teljesítése megfelelő súlyú alkotmányos indokát adják a vállalkozáshoz való alapjog korlátozásának, ezért az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében foglalt, az alapjogi korlátozás alkotmányosságának első feltételét képező szükségesség a vizsgált esetben fennáll.
[98] A határozat többségi indokolása szerint ugyanis „a dohánytermékek kiskereskedelmi tevékenységének állami monopóliumba vételéhez nyomós közérdek fűződik, amelyet egészségügyi okok igazolnak, mint a fiatalkorúak dohányzásának a visszaszorítása, ezen keresztül a társadalom közegészségügyi állapotának közép- és hosszútávon való javítása.” Nézetem szerint, ha konszenzus lenne az alapjog-korlátozás indokának elfogadottságában, akkor sem lehetne – logikai kapcsolat híján – kimutatni azt, hogy a törvényhozó által alkalmazott eszköz alkalmas a kitűzött cél elérésére, mivel a dohányzás egészségre gyakorolt káros hatása nyilvánvalóan és önmagában nem csökken attól, hogy állami monopóliummá vált a dohánytermékek kiskereskedelme és csak koncesszióval rendelkezők végezhetik e tevékenységet.
[99] Álláspontom szerint e körben különös jelentőséget kellett volna tulajdonítani annak a ténynek, hogy a vitatott rendelkezések elfogadásakor is hatályos (fogyasztóvédelmi) jogkövetkezményekhez képest nem alkotott újat a törvényhozó. Ez a közérdekűségi (a fiatalkorúak dohányzásának visszaszorítására vonatkozó) érvelés akkor lenne a szükségesség vizsgálatának körében elfogadható, ha a jogalkotó új, a korábbinál hatékonyabb elemmel bővítette volna a szankciós eszköztárat.
[100] 4. Álláspontom szerint – mint fentebb is írtam – azonban önmagában nem elég egy-egy absztrakt alaptörvényi rendelkezés megjelölése ahhoz, hogy „nyomós közérdekből” valamely alapjog korlátozására kerülhessen sor. Úgy vélem az alapjog-korlátozást indokoló – alaptörvényi normában is testet öltő – „nyomós közérdeknek”, pontosabban szólva e „nyomós közérdek” veszélyeztetettségének közvetlennek, reálisnak, bizonyíthatónak, de legalábbis valószínűsíthetőnek és elkerülhetetlennek kell lennie. Ha nem így lenne (ha nem támasztanánk ezt a kritériumot), úgy gyakorlatilag pusztán a – közelebbről meg nem határozott (meg sem határozható) – absztrakt alaptörvényi rendelkezésekre visszavezetett törvényi deklarációk jelenthetnék a konkrét alapjogok korlátozásának az alapját. Jelen esetben is ez történt. Egyáltalán nem biztos például, hogy az egyes helyeken nehezebben hozzáférhető új, ám a korábbiaknál szembetűnőbb dohánytermék kiskereskedelmi egységek miatt éppen nem nő-e meg az államilag nem vagy alig szankcionálható feketekereskedelem; hogy a 18 éven aluliak különösebb akadályok nélkül juthatnak hozzá a dohánytermékekhez; vagy, hogy az eddigi szakértelmet leváltó új, koncesszióval rendelkező engedélyesi réteg megjelenése pozitív hatást gyakorolna akár a közegészség védelmére, akár a piacra. Ha tehát az elérni kívánt – a határozat többségi indokolása szerint az Alaptörvényben tételezett – célokra és indokokra vetítjük a támadott törvényi rendelkezésekben megjelenő alapjog-korlátozást, úgy inkább az bizonyítható, hogy a szabályozás inkább diszfunkcionális eredményekre vezet, mintsem, hogy a kitűzött és nyomós közérdekkel nem bizonyított alkotmányos célok és értékek megvalósulnának.
[101] 5. A mostani határozatnak távolabbra mutató jelentősége is van. Felveti ugyanis annak a veszélyét, hogy az alapjog-védelem a jövőben elveszítheti a reális alaptörvényi alapjait azáltal, ha pusztán törvényi szinten (vagy törvény preambulumában) deklarált célkitűzéseket is alkotmányos értékekké emelünk, illetve azzal, hogy az alapjogok korlátozásának szükségességéhez megelégszünk egy közelebbről nem is vizsgált alaptörvényi deklarációval.
[102] Mindezekre figyelemmel a támadott törvényi rendelkezések ex tunc hatályú megsemmisítését tartottam volna indokoltnak.
Budapest, 2014. július 7.
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró . |