A döntés szövege:
Az Alkotmánybíróság teljes ülése folyamatban lévő ügyben alkalmazandó jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezés tárgyában – dr. Balogh Elemér, dr. Kiss László, dr. Lévay Miklós és dr. Stumpf István alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő
h a t á r o z a t o t:
1. Az Alkotmánybíróság – hivatalból eljárva – az Alaptörvény II. cikke és XVI. cikke (4) bekezdése alapján – és ezeket a Nemzeti hitvallással összhangban értelmezve – alkotmányos követelményként megállapítja: a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény 4. § (1) bekezdése a) pontjának aa) alpontja és a 115. § (2) bekezdése alapján az intézményfenntartó a személyi térítési díjat úgy köteles megállapítani – ha annak viselésére a 114. § (2) bekezdésének c) pontjában foglalt személy köteles –, hogy a megállapított térítési díj a kötelezett személy saját szükséges tartását ne veszélyeztesse.
2. Az Alkotmánybíróság a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény 4. § (1) bekezdés a) pont, aa) alpontja szerinti „ideértve a jövedelemként figyelembe nem vett bevételt és az adómentes jövedelmet is” fordulata alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére, továbbá a Kúria előtt Kfv.39.051/2012. számon folyamatban lévő ügyben történő alkalmazhatóságának kizárására irányuló indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
I n d o k o l á s I.
[1] Az indítványozó, a Kúria háromtagú tanácsa az előtte a Kfv.39.051/2012. szám alatt folyamatban lévő ügyben – az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 25. §-a alapján – kezdeményezte a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (a továbbiakban: Sztv.) 4. § (1) bekezdés a) pont, aa) alpontja szerinti „ideértve a jövedelemként figyelembe nem vett bevételt és az adómentes jövedelmet is” fordulata alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését, továbbá a Kúria előtt Kfv.39.051/2012. számon folyamatban lévő ügyben történő alkalmazhatóságának kizárását.
[2] A Kúria előtt Kfv.39.051/2012. számon folyamatban lévő ügyben a felperes édesanyja önkormányzati fenntartású ápolást, gondozást nyújtó intézmény demens részlegében elhelyezett, aki 67 000 forintos jövedelméből nem képes megfizetni ellátásáért a megemelt összegű intézményi térítési díjon alapuló személyi térítési díjat. Ezért az első fokon eljáró polgármester, majd az intézményt fenntartó település képviselőtestülete közigazgatási határozatban kötelezte a felperest mint tartásra köteles és képes hozzátartozót a személyi térítési díj megfizetésére. Az önkormányzat által tárgyban elfogadott önkormányzati rendelet a szűkös költségvetési forrásaira tekintettel nem ad lehetőséget a személyi térítési díj méltányosságból történő mérséklésére. A felperes keresettel támadta a közigazgatási határozatot, jogalapja és összegszerűsége tekintetében is. A közigazgatási bíróság jogerős bírósági ítéletével a keresetet elutasította. A felperes felülvizsgálati kérelmében arra hivatkozott, hogy a jogerős ítélet jogszerűtlenül értelmezte az Sztv. 4. § (1) bekezdés a) pontja szerinti jövedelemfogalmat. Amennyiben ugyanis a kötelezett teljes havi jövedelme képezi a kötelezés alapját, úgy az ellentétes az Sztv. preambulumában megállapított céljaival. Az Sztv. ugyanis a rokoni kötelezettségek megállapítása esetén munkaképes korú, kereső személyeket feltételez, ezzel szemben a felperes maga is állami ellátásra jogosult rokkantnyugdíjas.
[3] A felperes jövedelme rokkantsági nyugdíjból és közgyógyellátásból áll, egészségkárosodásának mértéke 80%-os. A felperes kötelezetti helytállását az Sztv. 114. § (1)–(2) bekezdései, valamint a személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátások térítési díjáról szóló 29/1993. (II. 17.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) 18. §-a alapozzák meg. A személyes térítési díj mérséklésére a fenntartó önkormányzat által megalkotott önkormányzati rendelet – az Sztv. 115. § (3) bekezdésében foglalt felhatalmazás ellenére – nem ad lehetőséget.
[4] A bíróság álláspontja szerint az Sztv. 4. § (1) bekezdés a) pont, aa) alpont szerinti „ideértve a jövedelemként figyelembe nem vett bevételt és adómentes jövedelmet is” fordulatával az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdésébe ütközően, vagyoni különbségtételre tekintettel alkotmányellenes. A bíróság szerint ugyan nem kétséges, hogy az Sztv. hatálya alá tartozó díjfizetésre kötelezettek csoportja és a személyi jövedelemadóról szóló 1995. évi CXVII. törvény (a továbbiakban: Szja. tv.) szerint adófizetésre kötelezettek köre jól elhatárolható egymástól, ezért a két csoportba tartozó személyek eltérő jogalkotói kezelése főszabály szerint okszerű, ám a tárgyilagos mérlegelés szerint nem látható az indoka annak a jogalkotói döntésnek, amely a rászorultságon alapuló állami juttatást – más rászorultak ellátásának biztosításakor – a térítési díjfizetés alapjául kötelezően számításba veszi, holott a rokkant nyugdíj mint bevétel esetében nem ír elő közteherviselési kötelezettséget. A két szabályozási koncepció eltérő célt fogalmaz meg, hiszen az egyik az adófizetési kötelezettség, a másik pedig a rokontartás kérdéskörébe tartozik. Az egyéni cselekvési autonómia alapját adó jövedelem fogalma, az abba beletartozó szociális ellátás azonban kapcsolatot teremt a két szabályozás között. A bíróság véleménye szerint az a különbségtétel, amely az egyik csoport esetében értékeli a rokkantsági ellátás szociális jellegét, a másik csoport tekintetében azonban ezt a szempontot teljességgel figyelmen kívül hagyja, nem törekszik a társadalmi valóságban eleve meglévő különbségek csökkentésére, sőt kifejezetten mélyíti azokat. A bíróság álláspontja szerint tehát ésszerű indok hiányában önkényes az a szabályozás, amely a rászorultsági alapon juttatott állami ellátást díjfizetési kötelezettség tárgyává teszi a szociális ellátások rendszerén belül.
[5] A Kúria szerint az Sztv. 4. § (1) bekezdés a) pont aa) alpont megjelölt szövegfordulata sérti az Alaptörvény II. cikkében megfogalmazott emberi méltóság védelméhez fűződő alapjogot, az emberi minőség megőrzéséhez elengedhetetlen megélhetési minimumot is. A megélhetési minimum az absztrakció szintjén csak kellően körültekintő jogalkotással határozható meg, egységesíthető. A bíróság szerint önmagában azzal, hogy az Sztv. nyomán az R. 18. §-a az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének két és félszeresét jelöli meg a díjfizetési kötelezettség mércéjéül, az állam nem tesz eleget intézményvédelmi kötelezettségének akkor, ha – mint jelen esetben is – a díjfizetési kötelezettség alapjául szolgáló jövedelemként a rokkantsági ellátás és a közgyógyellátás keretében juttatott állami ellátást jelöli meg. Amennyiben az Sztv. 4. § (1) bekezdés a) pontja szerinti jövedelem fogalmába a rokkant nyugdíj is beleértendő, úgy – a bíróság szerint – ez azt jelenti, hogy az állam „továbbosztja” az állami ellátást, azaz rászorult érdekében ugyan, mégis rászorulttól vonja el az emberi minőség fenntartására szolgáló anyagi alapot, ezért az állam alapjogot sértően avatkozik be az emberi méltóság védelme érdekében, hiszen az intézeti ellátott jogainak védelmében alkotmányellenesen korlátozza, sérti a rokkantsági ellátásból élő kötelezett alapjogát.
II.
[6] Az Alkotmánybíróság az eljárása során a következő jogszabályi rendelkezéseket vette figyelembe:
[7] 1. Az Alaptörvény indítvánnyal érintett rendelkezései:
„II. cikk Az emberi méltóság sérthetetlen. Minden embernek joga van az élethez és az emberi méltósághoz, a magzat életét a fogantatástól kezdve védelem illeti meg.”
„XV. cikk (1) A törvény előtt mindenki egyenlő. Minden ember jogképes.”
[8] 2. Az Sztv. érintett rendelkezései:
„4. § (1) E törvény alkalmazásában
a) jövedelem: – az (1a) bekezdésben foglalt kivétellel, valamint figyelemmel az (1b)–(1c) bekezdésekben foglaltakra – az elismert költségekkel és a befizetési kötelezettséggel csökkentett
aa) a személyi jövedelemadóról szóló törvény szerint meghatározott, belföldről vagy külföldről származó – megszerzett – vagyoni érték (bevétel), ideértve a jövedelemként figyelembe nem vett bevételt és az adómentes jövedelmet is,”
„114. § (2) A térítési díjat az e törvényben meghatározottak szerint
[…]
c) a jogosultnak az a házastársa, élettársa, egyeneságbeli rokona, örökbe fogadott gyermeke, örökbe fogadó szülője, akinek családjában az egy főre jutó jövedelem a tartási kötelezettség teljesítése mellett meghaladja az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének két és félszeresét, […]
[a c)–e) pont alattiak a továbbiakban együtt: tartásra köteles és képes személy]
köteles megfizetni [az a)–e) pont alattiak a továbbiakban együtt: kötelezett].”
„115. § (2) A kötelezett által fizetendő térítési díj összegét (a továbbiakban: személyi térítési díj) az intézményvezető konkrét összegben állapítja meg, és arról az ellátást igénylőt a megállapodás megkötésekor írásban tájékoztatja. Az önkormányzati fenntartó a személyi térítési díjat határozattal is megállapíthatja. A személyi térítési díj nem haladhatja meg az intézményi térítési díj összegét. Ha az intézményi térítési díj számítása nem eredményez pozitív számot, a személyi térítési díj összege nulla.”
III.
[9] 1. Az Alkotmánybíróság elsőként az emberi méltósághoz való jog állított sérelmét vizsgálta.
[10] A Kúria az emberi méltóság sérelmére alapozott indítványát főként azzal indokolta, hogy amennyiben az Sztv. 4. § (1) bekezdés a) pontja szerinti jövedelem fogalmába a rokkant nyugdíj is beleértendő, úgy – a bíróság szerint – ez azt jelenti, hogy az állam „továbbosztja” az állami ellátást, azaz rászorult érdekében ugyan, mégis rászorulttól vonja el az emberi minőség fenntartására szolgáló anyagi alapot, ezért az állam alapjogot sértően avatkozik be az emberi méltóság védelme érdekében, hiszen az intézeti ellátott jogainak védelmében alkotmányellenesen korlátozza, sérti a rokkantsági ellátásból élő kötelezett alapjogát.
[11] Az Sztv. 4. § (1) bekezdése fogalmi meghatározásokat ad. Az indítványozó a jövedelem Sztv. 4. § (1) bekezdés szerinti meghatározásának emberi méltóságba ütközését kizárólag a személyi térítési díjfizetési kötelezettség mércéjének meghatározása tekintetében véli alaptörvény-ellenesnek. Ugyanakkor az Sztv. 4. § (1) bekezdése nemcsak a személyes gondoskodást nyújtó ellátásokért fizetendő térítési díjfizetési kötelezettség tekintetében, hanem a természetben nyújtott és pénzbeli szociális ellátások tekintetében is meghatározza a jövedelem összegszerűségének kiszámítását. Az Sztv.-n kívül a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény értelmező rendelkezése is az Sztv. jövedelem-meghatározására utal vissza [5. § r) pont]. A szociális biztonság és ellátás vagyoni értékének vagy jövedelmi összegszerűségének meghatározására és változtatására a jogalkotónak széleskörű lehetősége van, az Sztv.-ben meghatározott szociális ellátási formák igénybevételének lehetősége nem minősül alapjognak; az állampolgároknak nincs Alaptörvényben biztosított joga az életszínvonaluk megőrzésére, ez ugyanis egyebek között a nemzetgazdaság teherbíró képességének, a társadalombiztosítás állapotának, az érdekérvényesítést szolgáló intézményeknek és számos egyéb tényezőnek a függvénye.
[12] Az Alaptörvény N) cikk (1) bekezdése kifejezetten elő is írja az állam számára a kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható költségvetési gazdálkodás elvének érvényesítési kötelezettségét, amelyet – az N) cikk (3) bekezdés alapján – a helyi önkormányzatok és az állami szervek is kötelesek tiszteletben tartani feladatuk ellátása – így a különféle szociális ellátások biztosítása – során.
[13] Az Alkotmánybíróság szerint önmagában az, hogy az Sztv. támadott rendelkezése – amely utaló szabályozással az Szja. tv. jövedelem fogalmát rendeli alkalmazni az Sztv. jövedelem fogalmának a meghatározásánál – adómentes jövedelmeket is bevon azon jövedelmek közé, amelyek a személyi térítési díj kiegészítésénél figyelembe vehetőek a tartásra kötelezett személynél, nem sérti az Alaptörvény II. cikkében foglalt emberi méltóság alapjogát. Az Szja. tv-ben biztosított adómentességeknek ugyanis csak egy része alapul szociális megfontolásokon, mint például egyes – társadalombiztosítási vagy szociális ellátás keretében az önkormányzat által adott – szociális juttatások. Bizonyos jövedelmek gyakorlati, adminisztratív okokból mentesülnek az adózás alól, mint például az 1988. január 1-je előtt megállapított és nem bruttósított baleseti és kártérítési járadék vagy az 1988. január 1. előtt kibocsátott kötvény, vagyonjegy kamata, osztaléka. Egyes jövedelmeket a kettős terhelés elkerülése érdekében mentesít az Szja. tv. az adófizetés kötelezettsége alól, így például az olyan vagyoni érték megszerzését, amely illetékkötelezettséggel jár. Számos adómentességet gazdasági-társadalmi megfontolások indokolnak, mint például egyes alapítványi kifizetéseket.
[14] Az imént kifejtettekre tekintettel a támadott rendelkezés megsemmisítésére nincs szükség, ahol ugyanis az Sztv. 4. § (1) bekezdése a) pontja problémákat jelenthet, ott az alkotmányos követelmény kimondásával kiküszöbölhető.
[15] Az Alkotmánybíróság tehát az indítvány emberi méltóság sérelmére alapított részét elutasította.
[16] Ugyanakkor az Abtv. 46. § (3) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság hatásköre gyakorlása során folytatott eljárásban határozattal megállapíthatja azokat az Alaptörvény szabályozásából eredő, és az Alaptörvény rendelkezéseit érvényre juttató alkotmányos követelményeket, amelyeknek a vizsgált jogszabály alkalmazásának meg kell felelnie.
[17] A rokontartás szabályai közül a szülőtartást immáron az Alaptörvény XVI. cikk (4) bekezdése alapvető kötelességként határozza meg. A rokontartás szabályainak célja, hogy a tartásra szoruló személy a megélhetéséhez szükséges ellátásban, gondozásban részesüljön. Ez alapvetően két – eltérő jogi jelleggel bíró – formában valósulhat meg. A polgári jogi jogviszony keretében megvalósuló rokontartás a felek kölcsönös együttműködésén (vagy bíróság döntésén) alapul, továbbá a jogosult és a kötelezett körülményeire tekintettel pénzben vagy természetben történhet a kötelezettség teljesítése. Ettől lényegesen eltérő helyzet az, amikor például az eltartásra jogosult egészségi állapota, az eltartásra kötelezett körülményei, vagy a jogosult és a kötelezett egymás közti viszonya miatt nem várható el, hogy a tartásra kötelezett természetben teljesítse a kötelezettségeit, illetve ilyen módon a szükséges ellátás nem biztosítható. Ezekben az esetekben az állam által megszervezett szociális ellátórendszer igénybevételével kell a gondozást biztosítani. Az Alaptörvény XIX. cikk (1) bekezdése rögzíti, hogy „Magyarország arra törekszik, hogy minden állampolgárának szociális biztonságot nyújtson. Anyaság, betegség, rokkantság, fogyatékosság, özvegység, árvaság és önhibáján kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén minden magyar állampolgár törvényben meghatározott támogatásra jogosult.” A (2) bekezdés szerint pedig „Magyarország a szociális biztonságot az (1) bekezdés szerinti és más rászorulók esetében a szociális intézmények és intézkedések rendszerével valósítja meg.” Az államnak ezen alaptörvényi előírásokból eredően feladata egy olyan intézményrendszer megszervezése, fenntartása, amely a rászorultakról gondoskodik. Ennek alapvető szabályait az Sztv. állapítja meg, amely – egyebek mellett – meghatározza az intézményi és személyi térítési díj megállapításának és megfizetésének garanciális szabályait (Sztv. 114–119/B. §) is. A szociális ellátás tehát pontosan szabályozott feltételek alapján, állami, önkormányzati és más szervek által fenntartott intézményekben történik. Azáltal azonban, hogy az állam biztosítja azokat a feltételeket, amelyek a gondozás megvalósításához szükségesek, illetve – amennyiben a körülmények nem teszik lehetővé az otthoni gondozást – átvállalja az ellátás feladatát, a kötelezettet mentesíti a tartás körébe tartozó feladatok tényleges (természetbeni) elvégzése alól. A gondozás megszervezése, biztosítása költségeinek egy részét az állam térítési díj formájában az ellátást igénybevevő jogosultra, vagy annak tartásra köteles és képes hozzátartozójára hárítja.
[18] A szociális ellátásért fizetendő térítési díj megállapítása jogi szabályozásában a jogalkotó szándéka szerint az ellátottak szociális rászorultsága fejeződik ki. A szociális rászorultság öregség esetén bekövetkezhet a megélhetéshez szükséges anyagiak hiánya, vagy ellátásra, gondozásra szorulók esetében a személyi ellátás megoldatlansága miatt is. Nem alaptörvény-ellenes tehát az, hogy az állam, illetőleg az önkormányzat a térítési díjat csak abban az esetben vállalja át, ha azt a rászorultság megalapozza.
[19] Ugyanakkor az Alkotmánybíróság az Alaptörvénnyel összeegyeztethetetlennek tartja, hogy a bíróság az Sztv. 114. § (2) bekezdése c) pontja szerinti kötelezetti kör esetében nem vizsgálhatja, hogy a tartásra kötelezett hozzátartozó által havi rendszerességgel megfizetett személyi térítési díjkiegészítés megfizetését követően a tartásra kötelezett megmaradó jövedelme elegendő-e a saját megélhetésének a biztosítására.
[20] Az Alaptörvény 28. cikke értelmében a bíróságok a jogalkalmazás során a jogszabályok szövegét elsősorban azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban kötelesek értelmezni. Az Sztv. 114. § (2) bekezdése szerint a térítési díjat az ellátást igénybe vevő jogosult és a szülői felügyeleti joggal rendelkező törvényes képviselő mellett a – c)–e) pont alatt felsorolt – tartásra köteles és képes személyek kötelesek megfizetni. Az Sztv. szabályozási céljából tehát az következik, hogy a törvény a tartásra kötelezhető és arra képes személytől várja el a személyi térítési díj megfizetését. Az Sztv. 114. § (2) bekezdése d) pontja szerinti kötelezetti kör – vagyis a jogosult tartását szerződésben vállaló személy – díjfizetési kötelezettsége egy, az egyén magánautonómiáján alapuló szerződésben vállalt tartási kötelezettségen alapul, így ezen önként vállalt kötelezettség alanyait – a szerződési szabadság elvére is tekintettel – a jogalkotó indokoltan tartja tartásra köteles és képes személynek.
[21] Az Sztv. 114. § (2) bekezdése e) pontja szerinti kötelezetti körbe azok tartoznak, akik a jogosult tartására bíróság által kötelezettek. A bíróság a tartási kötelezettséget a házasságról, a családról és a gyámságról szóló 1952. évi IV. törvény (a továbbiakban: Csjt.) rendelkezései, így többek közt a Csjt. 66. § (1) bekezdésének figyelembevételével állapítja meg, amely kimondja: nem köteles mást eltartani, aki ezáltal a saját szükséges tartását veszélyeztetné.
[22] Az Sztv. 114. § (2) bekezdés c) pontja szerinti tartásra – és ezáltal térítési díjfizetésre – kötelezettek körébe a törvény a jogosultnak azt a házastársát, élettársát, egyeneságbeli rokonát, örökbe fogadott gyermekét, örökbe fogadó szülőjét sorolja, akinek családjában az egy főre jutó jövedelem a tartási kötelezettség teljesítése mellett meghaladja az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének két és félszeresét. Az ő esetükben azonban semmi nem indokolja alkotmányosan, hogy a bíróságnak ne kellene figyelembe vennie a megélhetésük biztosítását. Ugyanezen kötelezetti kör egy része esetén, nevezetesen a nagykorú gyermekek esetében a rászoruló szüleikről való gondoskodási kötelezettséget az Alaptörvény XVI. cikk (4) bekezdése alapvető (alaptörvényi) kötelességként deklarálja. Az Alaptörvény R) cikk (3) bekezdése szerint azonban az Alaptörvény rendelkezéseit nem önmagukban, hanem azok céljával, a benne foglalt Nemzeti hitvallással és történeti alkotmányunk vívmányaival összhangban kell értelmezni. A Nemzeti hitvallás szerint pedig: „Valljuk az elesettek és a szegények megsegítésének kötelességét”, továbbá „Valljuk, hogy a polgárnak és az államnak közös célja a jó élet […] kiteljesítése.” A Nemzeti hitvallásból következik az utódokért viselt felelősség kötelezettsége is („Felelősséget viselünk utódainkért”).
[23] Az Alaptörvény XVI. cikk (4) bekezdése szerinti szülőtartási kötelezettség, mint alapvető kötelesség is – az Alkotmánybíróság szerint – csak akkor áll összhangban a Nemzeti hitvallásban foglalt – imént idézett – elvekkel, ha az utódokra rótt tartási kötelesség nem hárít rájuk aránytalan és a teljesítőképességüket meghaladó terheket. A nagykorú gyermek tartási kötelezettségének teljesítése tehát nem veszélyeztetheti a kötelezett saját megélhetését, önmaga fenntartását, ezért az ezen alapuló személyi térítési díjfizetési kötelezettség megállapítása során is figyelembe kell venni az egyén létfenntartását megalapozó, szükséges költségeit. Az egyén szükséges tartásának figyelembevételi kötelezettségét nem lehet önmagában azzal pótolni, hogy az Sztv. 114. § (2) bekezdés c) pontja csak azokra vonatkozik, akiknek az egy főre jutó jövedelme a tartási kötelezettség teljesítése mellett meghaladja az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének két és félszeresét. Ez ugyanis még önmagában nem feltétlenül biztosítja a kötelezett saját szükséges tartását. Azt, hogy a szükséges tartás mikor kerül veszélybe, csak az eset összes körülményének, a kötelezett jövedelmi, vagyoni viszonyainak, lakáshelyzetének, egészségi állapotának (és az ezzel kapcsolatban felmerülő indokolt költségeinek), munkaképességének valamint az adott időszak életviszonyainak figyelembevételével lehet eldönteni. Ezt tehát a jogalkalmazó szerveknek – az Sztv. 114. § (2) bekezdés c) pontjában meghatározott kötelezettek tekintetében is – mindig a konkrét eset kapcsán kell vizsgálat tárgyává tenniük és megállapítaniuk.
[24] A személyi térítési díjfizetési kötelezettség megállapítása során nem sérülhet az Alaptörvény II. cikke által garantált emberi méltósághoz való jog. Ennek az alapjognak az eredeti tartalmát ugyanis a megaláztatás tilalma adja. Ezért a jogalkalmazó szerveknek – az emberi méltóság érvényre jutása érdekében – minden esetben vizsgálniuk kell, hogy az Sztv. 114. § (2) bekezdés c) pontja szerinti, személyi térítési díjfizetésre kötelezett megmaradt jövedelme milyen mértékben elégséges a havi létszükségleteinek kielégítésére, vagyis olyan életfeltételek megteremtésére, ami nem eredményezi az emberi méltóság, mint a megaláztatás tilalmának sérelmét, és ezáltal a társadalom teljes értékű tagjainak érezhessék magukat.
[25] Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Alaptörvény II. cikk és XVI. cikk (4) bekezdése alapján – a Nemzeti hitvallásban foglaltakkal összhangban – alkotmányos követelmény, hogy a személyi térítési díjfizetési kötelezettség megállapításánál az Sztv. 4. § (1) bekezdése a) pontjának aa) alpontjában, a 114. § (2) bekezdés c) pontjában és a 115. § (2) bekezdésében foglalt törvényi rendelkezéseket úgy kell alkalmazni, hogy a megállapított térítési díj a kötelezett személy szükséges tartását ne veszélyeztesse.
[26] 2. Az indítvány szerint a vitatott jogszabályi rendelkezés az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdésébe ütközően, vagyoni különbségtételre tekintettel alkotmányellenes. Az indítványozó szerint nem kétséges, hogy az Sztv. hatálya alá tartozó díjfizetési kötelezettek csoportja és az Szja. tv. szerint adófizetésre kötelezettek köre jól elhatárolható egymástól, így a két csoportba tartozó személyek eltérő jogalkotói kezelése főszabály szerint okszerű. Az indítványozó szerint azonban tárgyilagos mérlegelés szerint nem látható az indoka annak a jogalkotói döntésnek, amely a rászorultságon alapuló állami juttatást – más rászorultak ellátásának biztosításakor – a térítési díjfizetés alapjául kötelezően számításba veszi, holott a rokkant nyugdíj mint bevétel esetében nem ír elő közteher-viselési kötelezettséget. A két szabályozási koncepció eltérő célt fogalmaz meg, hiszen az egyik az adófizetési kötelezettséggel, a másik pedig a rokontartás kérdéskörébe tartozik, az egyéni cselekvési autonómia anyagi alapját adó jövedelem fogalma, az abba beletartozó szociális ellátás azonban kapcsolatot teremt a két szabályozás között. Az a különbségtétel, amely az egyik csoport esetében értékeli a rokkantsági ellátás szociális jellegét, a másik csoport tekintetében azonban ezt a szempontot teljességgel figyelmen kívül hagyja, az indítványozó szerint nem törekszik a társadalmi valóságban eleve meglévő különbségek csökkentésére, sőt kifejezetten mélyíti azokat. Az indítványozó szerint tehát ésszerű indok hiányában önkényes az a szabályozás, amely a rászorultsági alapon juttatott állami ellátást díjfizetési kötelezettség tárgyává teszi a szociális ellátások rendszerén belül.
[27] Az Alkotmánybíróság értelmezésében személyek közötti, alkotmánysértő hátrányos megkülönböztetés akkor állapítható meg, ha valamely személyt vagy embercsoportot más, azonos helyzetben lévő személyekkel vagy csoporttal történt összehasonlításban kezelnek hátrányosabb módon. A megkülönböztetés akkor alkotmányellenes, ha a jogszabály a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó (egymással összehasonlítható) jogalanyok között tesz különbséget anélkül, hogy annak alkotmányos indoka lenne {legújabban 3086/2013. (III. 27.) AB határozat, Indokolás [32]–[37], 3087/2013. (III. 27.) AB határozat, Indokolás [39]–[41]}.
[28] Az indítványozó szerint e két kötelezetti kör „jól elhatárolható egymástól”, ám a jövedelem fogalmába tartozó szociális ellátás megteremti a kapcsolatot a kettő között.
[29] A térítési díj megfizetésére kötelezhető személyeket az Sztv. 114. § (2) bekezdése sorolja föl, amely sorban az ellátottat és a törvényes képviselőt követően nyert szabályozást a – jelen ügy tárgyát is képező, c) pont alá tartozó – személyi kör, azaz a jogosultnak az a házastársa, élettársa, egyeneságbeli rokona, örökbe fogadott gyermeke, örökbe fogadó szülője, akinek családjában az egy főre jutó jövedelem a tartási kötelezettség teljesítése mellett meghaladja az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének két és félszeresét. Az Alkotmánybíróság szerint a térítési díj megfizetésére az Sztv. 114. § (2) bekezdés c)–e) pontjai alapján kötelezetté válható, tartásra köteles és képes személyek köre tekinthető homogén, azonos szabályozási körbe tartozó csoportnak. E körön belül a jogalkotó – a határozat korábbi részében kifejtett alkotmányos követelmény figyelembevételével – nem tesz önkényes megkülönböztetést.
[30] Erre – vagyis a homogén csoport hiányára és az alkotmányos követelményre – tekintettel az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdésére vonatkozó indítványt az Alkotmánybíróság elutasította.
[31] Az Alkotmánybíróság e határozatának a Magyar Közlönyben történő közzétételét az Abtv. 44. § (1) bekezdés második mondata alapján, az ügy elvi jelentőségére tekintettel rendelte el.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
. |
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Juhász Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Salamon László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szalay Péter s. k.,
alkotmánybíró | Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Pokol Béla s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró |
Dr. Balogh Elemér alkotmánybíró különvéleménye
[32] A rendelkező rész 1. pontjában foglalt – hivatalból megállapított – alkotmányos követelményt önmagában nem tartom elegendőnek az alaptörvény-ellenesség megszüntetéséhez, ezért azt nem szavaztam meg. A rendelkező rész 2. pontját, a bírói kezdeményezés elutasítását megszavaztam, mert az Sztv. 4. § (1) bekezdés a) pont aa) alpontjának „ideértve a jövedelemként figyelembe nem vett bevételt és adómentes jövedelmet is” szövegrésze álláspontom szerint önmagában nem alaptörvény-ellenes. Az, hogy az Sztv. támadott rendelkezése – utaló szabályozással – az Szja. tv. jövedelem fogalmát rendeli alkalmazni az Sztv. jövedelem fogalmának a meghatározásánál, és ezzel adómentes jövedelmeket is bevon azon jövedelmek közé, amelyek a személyi térítési díj kiegészítésénél a tartásra kötelezett személynél figyelembe vehetők, álláspontom szerint még nem sérti az Alaptörvény II. cikkében foglalt emberi méltóság alapjogát.
[33] 1. A bírói kezdeményezés alapjául fekvő ügyben az emberi méltóság alapjogát sértő alkotmányellenes helyzet szerintem a törvényalkotót terhelő alaptörvény-ellenes mulasztásból állt elő, ezért az Alkotmánybíróságnak – hivatalból eljárva – az alaptörvény-ellenes mulasztást is ki kellett volna mondania az alkotmányos követelmény mellett. A törvényalkotó az Sztv. törvényi szabályozásának a kialakítása során elmulasztotta annak a garanciális törvényi rendelkezésnek a megalkotását, amely a tartásra kötelezett személy személyi térítési díjkiegészítésének a megállapítása során azt biztosítja, hogy a tartásra kötelezett a saját szükséges tartásának a veszélyeztetésével ne legyen kötelezhető a személyi térítési díj kiegészítésére. Álláspontom szerint az Sztv. szabályozási céljából is az következik, hogy a törvény a tartásra kötelezhető és arra képes személytől várja el a személyi térítési díj kiegészítését. Az Sztv. 114. § (2) bekezdésének c) pontja a személyes gondoskodást nyújtó ellátásokért fizetendő térítési díj megfizetésére kötelezhetőnek tekinti – egyebek mellett – a jogosult egyeneságbeli rokonát is, akinek családjában az egy főre jutó jövedelem a tartási kötelezettség teljesítése mellett meghaladja az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének két és félszeresét. Ha tehát a vizsgált esetben a havi 28 ezer forintos személyi térítési díjkiegészítésnek a tartásra kötelezett rokkant nyugdíjából és közgyógyellátásából, mint havi rendszeres jövedelméből történő levonását követően a fennmaradó jövedelem meghaladja az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének két és félszeresét, akkor – függetlenül attól, hogy a levonást követő összeg ténylegesen fedezi-e a tartásra kötelezett megélhetését – a tartásra kötelezett hozzátartozó a személyi térítési díj kiegészítésére kötelezhető.
[34] 2. Az Sztv. 114. § (2) bekezdésének c) pontja – eltérően a Csjt. 66. § (1) bekezdésében foglaltaktól – nem teszi lehetővé a tartásra kötelezett személy tényleges teljesítőképességének a vizsgálatát. Ez arra vezet, hogy a tartásra kötelezett személy oldalán teljesen figyelmen kívül marad az, hogy a kötelezettség (a vizsgált esetben a személyi térítési díj havi rendszerességű kiegészítése) teljesítése után fennmaradó havi rendszeres jövedelem fedezi-e a tartásra kötelezett személy megélhetését, önmaga létfenntartását. Az Alaptörvény O) cikke értelmében mindenki felelős önmagáért, képességei és lehetőségei szerint köteles az állami és közösségi feladatok ellátásához hozzájárulni. Az állami és közösségi feladatok ellátásához való hozzájárulás esetében is a „képesség” és „lehetőség” szerinti hozzájárulás kötelezettségét rögzíti az Alaptörvény. Álláspontom szerint a személyi térítési díjkiegészítésre kötelezett hozzátartozó esetében sem támasztható az állami és közösségi feladatok ellátásához való hozzájárulásnál az Alaptörvény által előírt mércénél („képesség” és „lehetőség”) szigorúbb mérce. Véleményem szerint a rokontartásra vonatkozó, a Csjt. 66. § (1) bekezdésében foglalt törvényi rendelkezés olyan garanciális szabály, amely összhangban áll az Alaptörvény II. cikkében foglalt emberi méltóság alapjogával. Az említett garanciális szabályt az Sztv. nem tartalmazza, ezzel a kötelezett „képességeit” és „lehetőségeit” és ez által a saját szükséges tartását figyelmen kívül hagyó személyi térítési díj kiegészítési kötelezettséget ír elő.
[35] 3. Szilárd véleményem, hogy az Alaptörvény II. cikkében foglalt emberi méltósághoz való alapjog alkotmányos tartalma szélesebb a többségi határozat indokolásában az alapjog eredeti tartalmaként megjelölt megaláztatás tilalmánál. (Megjegyzem: az Alaptörvény III. cikk (1) bekezdése külön rögzíti a megalázó bánásmód tilalmát.) Az Alkotmánybíróság a 73/2009. (VII. 10.) AB határozatában (ABH 2009, 735, 741.) kimondta, hogy az emberi méltóság védelme megköveteli azt, hogy az állam tartózkodjon olyan intézkedések törvénybe foglalásától, amelyek alkalmazása – a jogszabályi környezetből felismerhetően – súlyosan veszélyezteti a magánszemély és a vele együtt élő közeli hozzátartozók megélhetését. Az Alkotmánybíróság a 37/2011. (V. 10.) AB határozatának indokolásában megerősítette az említett határozat idézett megállapítását, hozzátéve ahhoz azt, hogy az emberi méltóságnak van egy ellátási igényt megalapozó funkciója is: az államnak be kell avatkoznia, ha az egyén nem képes a maga számára az anyagi értelemben vett méltó életet biztosítani és az anyagi létminimum alatt él (ABH 2011, 225, 235.). Álláspontom szerint az emberi méltóság alapjogának részét képező cselekvési autonómia anyagi alapjaként az Alkotmánybíróságnak védelemben kell részesítenie azt a megélhetési minimumot, amely az emberhez méltó lét fenntartásához elengedhetetlenül szükséges. Az Alaptörvény II. cikkében foglalt emberi méltóság alapjoga magában foglalja az emberhez méltó lét fenntartásához elengedhetetlenül szükséges megélhetési minimum alkotmányos védelmét. A rokkantsági járadék (korábban nyugdíj) rendeltetése a rokkantság miatti munkaképesség csökkenésből eredő jövedelem kiesés pótlása, illetve a közgyógyellátás, az Sztv.-ben szabályozott természetben nyújtott szociális ellátás, ami az arra szociálisan rászoruló rokkant személy gyógyszerellátásához történő állami segítségnyújtást jelent. Ezek az adómentes jövedelmek elsősorban szociálisan rászoruló személyek megélhetését szolgálják, és csak kivételesen – meghatározott feltételek esetén és mértékig – képezhetik az alapját más, az említett személyek tartási kötelezettségébe tartozó és szociálisan ugyancsak rászoruló személyek tartásának (ennek részeként a vizsgált esetben a személyi térítési díjfizetési kötelezettség kiegészítésének).
[36] 4. Álláspontom szerint az Alaptörvény II. cikkében foglalt emberi méltóság alapjogának, illetve az Alaptörvény rokontartási kötelezettséget előíró XVI. cikk (4) bekezdésének az együttes és egymásra tekintettel történő helyes értelmezéséből egyértelműen következik, hogy senki nem kötelezhető a méltó emberi élethez szükséges és alkotmányosan védett megélhetési minimumot veszélyeztető, a képességeit és lehetőségeit meghaladó tartásra. Véleményem szerint a vizsgált esetben a személyi térítési díj kiegészítésére csak abban az esetben kötelezhető a tartásra egyébként köteles hozzátartozó, amennyiben az a saját tartását nem veszélyezteti, a személyi térítési díj kiegészítése után fennmaradó rokkantsági nyugdíjból és közgyógyellátásból eredő jövedelem – tekintettel a rokkantságból és betegségből eredő valamennyi jellemző kiadásra, így a gyógyszerköltségekre is – biztosítja a tartásra kötelezett emberhez méltó megélhetését.
[37] 5. Összegezve az álláspontom: a vizsgált ügyben az alkotmányellenes helyzetet a törvényalkotó alaptörvény-ellenes mulasztása idézte elő, ezért az Alkotmánybíróságnak – hivatalból eljárva – ki kellett volna mondania az alaptörvény-ellenes mulasztást és határidő tűzésével köteleznie kellett volna a törvényalkotót az emberi méltóság alapjogának az érvényesülését biztosító garanciális törvényi rendelkezés Sztv.-be iktatására. A rendelkező rész 1. pontjában foglalt alkotmányos követelmény a bírói kezdeményezés alapjául szolgáló egyedi ügyben kötelezővé teszi az Sztv. itt megjelölt rendelkezéseinek és a Csjt. 66. § (1) bekezdésének az együttes és egymásra tekintettel történő olyan értelmezését és alkalmazását, amely megfelel az Alaptörvény alkotmányos követelményben megjelölt rendelkezéseinek, de ezzel nem pótolja az Sztv. hiányzó garanciális törvényi rendelkezését. Az alkotmányos követelmény csak részben, és alapvetően az egyedi ügyre vonatkozóan ad lehetőséget az eljáró bíróság számára arra, hogy az Alaptörvénynek megfelelő jogértelmezéssel és jogalkalmazással a konkrét ügyben megszüntesse az alaptörvény-ellenes helyzetet. Az emberi méltóság alapjogának védelme ugyanakkor álláspontom szerint megkövetelte volna azt, hogy ne csak a bírói kezdeményezés alapjául szolgáló egyedi ügyben, de a jövőre nézve és általánosan is megszüntethető legyen az alaptörvény-ellenes helyzet.
[38] A vizsgált esetben az emberi méltóság alapjogának érvényesülése álláspontom szerint nem függhet attól, hogy az intézményfenntartó önkormányzat rendelkezik-e megfelelő forrással ahhoz, hogy méltányossági alapon a rendeletében mentesítse a személyi térítési díjkiegészítésére nem képes, ám arra kötelezett hozzátartozót. Úgyszintén, nem függhet az említett alapjog érvényesülése attól sem, hogy az egyedi ügyben hogyan értelmezi és alkalmazza az alkotmányos követelményt az eljáró bíróság, illetve, hogy az alkotmányos követelménynek megfelelő jogértelmezést követi-e majd hasonló ügyekben a bírói joggyakorlat. Ezen túlmenően az emberi méltóság alapjogának érvényesülését szolgáló – fent említett – garanciális szabály mellett, a törvényalkotónak ahhoz kapcsolódóan (annak végrehajtásaként) további részletszabályokat is meg kell alkotnia, amelyek alkotmányos követelmény kimondásával nem pótolhatók (ilyen részletszabály például az, hogy milyen szempontok és feltételek alapján állapíthatja meg az intézményfenntartó azt, hogy a tartásra kötelezett hozzátartozó nem kötelezhető a hozzátartozója személyi térítési díjának a kiegészítésére).
[39] A kifejtettekre tekintettel álláspontom szerint az Alkotmánybíróságnak a rendelkező rész 1. pontjában hivatalból megállapított alkotmányos követelmény mellett meg kellett volna állapítania az alaptörvény-ellenes mulasztást is.
Budapest, 2013. október 7.
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
[40] A különvéleményhez csatlakozom.
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleménye I.
[41] 1. Nem értek egyet a többségi határozat rendelkező része 1. és 2. pontjában foglalt alkotmányos követelmény megfogalmazásával, illetőleg az elutasítással.
[42] 2. Álláspontom szerint az Alkotmánybíróságnak meg kellett volna állapítania és ennek megfelelően meg kellett volna semmisítenie a szociális igazgatásról és ellátásról szóló 1993. évi III. törvény (a továbbiakban: Sztv.) 4. § (1) bekezdés a) pont aa) alpontjában írt „ideértve a jövedelemként figyelembe vett bevételt és az adómentes jövedelmet is” szövegrészét. Ennek következményeként el kellett volna rendelnie a Kúria előtt folyamatban lévő, Kfv. 39.051/2012. számú ügyben történő alkalmazási tilalmat is.
[43] Az ügyben osztom az Alkotmánybírósághoz fordult Kúriai tanács álláspontját.
[44] A konkrét ügyben négy alany között kell egy felmerült fizetési kötelezettséget széttelepíteni, megosztani. Ezek az alanyok: az állam, az önkormányzat, a tartásra kötelezett és a tartásra szoruló személy.
[45] Az állam az Sztv. 4. § (1) bekezdés a) pont aa) alpontja szerint kizárja a saját fizetési kötelezettségét azzal, hogy azt egyértelműen – mindenre tekintet nélkül – a tartásra kötelezhető hozzátartozóra telepíti. „[a) jövedelem:] aa) a személyi jövedelemadóról szóló törvény szerint meghatározott, belföldről vagy külföldről származó – megszerzett érték (bevétel), ideértve a jövedelemként figyelembe nem vett bevételt és az adómentes jövedelmet is”.
[46] Az önkormányzat álláspontja (nem különben az általa meghivatkozott helyi önkormányzati rendeletének szabályozása) az Sztv. imént idézett, eltérést nem engedő, kogens szabályaira épül: „A jogszabályi rendelkezésekből kitűnően fizetési kötelezettség megállapításánál a havi személyi térítési díj mértéke, a tartásra kötelezhető személyi térítési díj mértéke, a tartásra kötelezhető hozzátartozó családjának jövedelme és az egy főre jutó jövedelem vizsgálandó, egyéb körülmények nem”.
[47] Adott a harmadik alany is (nevezetesen az eltartott), akinek az intézményi tartására nem elegendő az az összeg, amelyet ő maga tud nyújtani.
[48] A jelenlegi jogszabályi környezetben tehát a rendelkezésre álló és az intézményi tartáshoz szükséges személyi térítési díj közötti különbözet megtérítése egyedül és kizárólag a tartásra kötelezett (ő a negyedik alany) személyre hárul, akinek a jövedelme rokkantsági nyugdíjból és közgyógyellátásból áll. Kistelepülésen él, krónikus betegségei miatt rendszeres gyógyszeres ellátásra, illetve gyógykezelésre szorul. Egészség-károsodásának mértéke 80%.
II.
[49] 1. Az Alaptörvény II. cikke szerint: „Az emberi méltóság sérthetetlen. Minden embernek joga van az élethez és az emberi méltósághoz, a magzat életét a fogantatástól kezdve védelem illeti meg.”
[50] Az Alkotmánybíróság a 32/1998. (VI. 25.) AB határozatában elvi követelményként fogalmazta meg a következőket: „Az Alkotmánybíróság megállapítja: az Alkotmány 70/E. §-ában meghatározott szociális biztonsághoz való jog a szociális ellátások összessége által nyújtandó olyan megélhetési minimum állami biztosítását tartalmazza, amely elengedhetetlen az emberi méltósághoz való jog megvalósulásához.” (ABH 1998, 251.)
[51] Ezt az elvi követelményt a többségi határozatnak figyelembe kellett volna vennie az előtte fekvő ügy elbírálása során is, hiszen mind a rokkantsági nyugdíj, mind pedig a közgyógyellátás a tartásra kötelezett olyan „bevételének” számít, amelynek kiesése, vagy összegszerűségében való lényeges csökkenése saját „fenntartását” alapjaiban veszélyeztetné. Az ilyen jogcímen való kifizetések az emberhez méltó egzisztencia-minimumot biztosítják, amely szoros kapcsolatban áll az emberi méltósággal.
[52] Nem osztom tehát a többségi határozat álláspontját, amely szerint ezek figyelembevétele a személyi fizetési díj kiegészítésénél nem sérti az emberi méltóságot. Hangsúlyozom: ezek alkotmányjogi megítélésénél nem az a döntő, hogy mentesek-e az adó megfizetése alól, hanem az, hogy ezekre a most elbírált ügyben a 80%-ban egészségkárosodott személynek a puszta létfenntartása végett van szükség. Helytálló tehát a Kúriai tanács álláspontja, amely szerint: „Az ellátás biztosításának az indoka az állam részéről az a belátás, hogy a felperes – lévén 80%-ban munkaképtelen – az emberi minőség megőrzéséhez elengedhetetlenül szükséges megélhetési minimumot a maga számára önhibáján kívül megteremteni nem képes. A rokkantnyugdíj összege hivatott fedezni a felperes minden létfenntartással kapcsolatos – ideértve a krónikus megbetegedésekkel összefüggő többletkiadásokat is – költségét. Számára ez az emberi minőség fenntartásának költsége.”
[53] Az állam tehát tényleg úgy „osztotta” tovább az állami ellátást, hogy rászorult érdekében ugyan, de másik rászorulttól vonta el az emberi minőség fenntartására szolgáló anyagiakat.
[54] Magam is osztom ezért azt a véleményt, hogy ésszerű indok hiányában önkényes az a szabályozás, amely a rászorultsági alapon juttatott állami ellátást – minden másra tekintet nélkül – további díjfizetési kötelezettség tárgyává teszi.
[55] 2. A többségi határozat helyesen mutat rá arra, hogy az Alaptörvény R) cikk (3) bekezdése szerint az Alaptörvény rendelkezéseit sem önmagukban, hanem azok céljaival, a benne foglalt Nemzeti Hitvallással és történeti alkotmányunk vívmányaival összhangban kell értelmezni. A Nemzeti Hitvallás szerint pedig: „Valljuk az elesettek és a szegények megsegítésének kötelességét.” Jelen esetben 80%-ban egészségkárosodott személyi térítési díj kiegészítésére kötelezettről van szó, aki azt állítja, hogy a kirótt kiegészítés után megmaradó jövedelme nem biztosítja számára az emberhez méltó egzisztencia-minimumot. Valójában azonban az a helyzet, hogy az Sztv. 114. § (2) bekezdésének c) pontja egyáltalán nem teszi lehetővé a tartásra kötelezett személy tényleges teljesítőképességének a vizsgálatát. Így teljes homályban marad az, hogy a tartásra kötelezett megélhetését fedezi-e az az anyagi háttér, amely a személyi térítési díj kiegészítése után még megmarad. Számomra a kérdés az, hogy az említett négy alany közül ki képes „garantálni” a fizetésre kötelezett hozzátartozó számára az Alaptörvényből fakadó emberi méltósághoz illeszkedő megélhetési minimumot.
[56] Álláspontom szerint az emberhez méltó egzisztencia-minimum meghatározása (mi több: garantálása) egyedül és kizárólag a törvényhozó feladata. Az ő dolga az ehhez szükséges anyagi források megjelölése, meghatározása is, amelynek többféleképpen is eleget tehet. (Teheti például azt is, hogy a hasonló helyzetekben és esetekben a „különbözet” megtérítését az önkormányzatokra bízza, s mindezt – kötelezető önkormányzati feladatként meghatározva – a feladat ellátáshoz szükséges anyagi eszközökkel is megtámogatja.) Nyilvánvaló, hogy a törvényhozónak a tartásra „képes” hozzátartozót kell szabályozásának a középpontjába állítani. Kogens szabályként tartásra az a hozzátartozó képes, akinek a családjában az egy főre jutó jövedelem a tartási kötelezettség teljesítése mellett meghaladja az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének két és félszeresét. Ugyanakkor a törvényhozó nem ad lehetőséget arra, hogy a jogalkotó (Kormány, miniszter, helyi önkormányzat képviselő-testülete) vizsgálja annak lehetőségét: a tartásra kötelezett esetében a tartási kötelezettség teljesítése – a vizsgált esetben a 80%-ban egészségkárosodott – esetén a jövedelme elegendő-e a létfenntartásával kapcsolatos költségek fedezetére. Amennyiben ez a helyzet, úgy a tartásra kötelezett hozzátartozónak ki kell egészítenie a személyi térítési díjat (éspedig függetlenül attól, hogy rokkantsági nyugdíjban és közgyógyellátásban részesül).
[57] A törvényhozó kötelessége a tárgykört érintő jogszabályi környezet egyértelművé tétele is, amely elsődlegesen abban áll, hogy összhangot teremtsen az Sztv. 4. § (1) bekezdése a) pont aa) alpontjában, 114. § (2) bekezdés c) pontjában és 115. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezései, valamint a házasságról, a családról és a gyámságról szóló 1952. évi IV. törvény 66. § (1) bekezdése, valamint az Alaptörvény 28. cikke és XVI. cikk (4) bekezdése között.
[58] Sem a többségi határozatban írt alkotmányos követelmény, sem a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása nem járható út, azok a most tárgyalt ügyben sem jelentenek (nem jelenthetnek) megoldást. Normatív (újra)szabályozásra van szükség, amely feltételezi az Sztv. 4. § (1) bekezdés a) pont aa) alpontjában írt „ideértve a jövedelemként figyelembe nem vett bevételt és az adómentes jövedelmet is” szövegrész megsemmisítését. Álláspontom szerint a jelen ügyben ezt a döntést kellett volna hoznia az Alkotmánybíróságnak, s egyben ki kellett volna mondania az alkalmazási tilalmat a Kúria előtt Kfv.39.051/2012. számon folyamatban lévő ügyben.
Budapest, 2013. október 7.
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István alkotmánybíró különvéleménye
[59] 1. Egyetértek a többségi határozat rendelkező részének 2. pontjával és az indokolásnak azt megalapozó részével, amely szerint nem ellentétes az Alaptörvénnyel önmagában az, hogy az Sztv. támadott rendelkezése – amely utaló szabályozással az Szja. tv. jövedelem fogalmát rendeli alkalmazni az Sztv. jövedelem fogalmának a meghatározásánál – adómentes jövedelmeket is bevon azon jövedelmek közé, amelyek a személyi térítési díj kiegészítésénél figyelembe vehetőek a tartásra kötelezett személynél.
[60] Szintén egyetértek a rendelkező rész 1. pontjához kapcsolódó többségi indokolás kiindulópontjával. Az Alaptörvény XVI. cikk (4) bekezdése, amely szerint a nagykorú gyermekek kötelesek rászoruló szüleikről gondoskodni, úgy értelmezhető az O) cikkbe foglalt felelősség-elvvel és a II. cikkbe foglalt emberi méltósághoz való joggal összhangban, hogy a kötelezettség nem terjedhet ki más eltartásához történő olyan mértékű hozzájárulás fizetésére, amely a kötelezett saját szükséges tartását veszélyeztetné. A rászorulókról való gondoskodáshoz szükséges, de más kötelezettre nem hárítható felelősség az Alaptörvény XIX. cikke alapján az államot terheli.
[61] Összességében ugyanakkor nem gondolom kellőképpen megalapozottnak a rendelkező rész 1. pontjában megfogalmazott alkotmányos követelmény megállapítását a következő indokok miatt.
[62] 2. Az alkotmányos követelményeknek egyre inkább két típusát különböztethetjük meg, egyrészt a támadott norma alkotmányos értelmezési tartományának meghatározására irányuló, hagyományos típusát, másrészt az Alkotmánybíróság határozatában foglaltak érvényesítésére vonatkozó változatot. Ezek a régi Abtv.-ben nem szerepeltek, azt a korábbi alkotmánybírósági gyakorlat alakította ki; azonban az új Abtv. 46. § (3) bekezdése már tételesen is megjelenítette: „Az Alkotmánybíróság hatáskörei gyakorlása során folytatott eljárásában határozattal megállapíthatja azokat az Alaptörvény szabályozásából eredő, és az Alaptörvény rendelkezéseit érvényre juttató alkotmányos követelményeket, amelyeknek a vizsgált, illetve a bírósági eljárásban alkalmazandó jogszabály alkalmazásának meg kell felelnie.”
[63] Az első, hagyományos értelemben vett alkotmányos követelmény logikailag visszavezethető az Alaptörvény 28. cikkére is, amely a bírósági jogalkalmazással kapcsolatban rögzíti, hogy annak során a jogszabályok szövegét az Alaptörvénnyel összhangban kell értelmezni. A 28. cikk szerint a jogszabály Alaptörvénnyel összhangban történő értelmezése a bíró számára nem csak jog, hanem kifejezett kötelesség: amennyiben a bíró a jogszabály szövegét az értelmezés segítségével az Alaptörvénnyel összhangban tudja alkalmazni, annyiban ennek megfelelően köteles eljárni. Ha a bíró önállóan nem találja meg azt az értelmezését a jogszabálynak, amely az Alaptörvénnyel összhangban van, de van ilyen értelmezés, akkor azt az Alkotmánybíróság akár a bíró által kezdeményezett alkotmánybírósági eljárásban, akár utólag, alkotmányjogi panasz eljárásban is kimondhatja alkotmányos követelményként.
[64] Az alkotmányos követelmény megállapításának eredeti, szűk értelemben vett funkcióját – amelyet az Abtv. 46. § (3) bekezdése is tükröz – a 38/1993. (VI. 11.) AB határozat foglalta össze; az abban foglalt megállapítások álláspontom szerint összhangban vannak az Alaptörvény 28. cikkében foglalt értelmezési szabállyal, ezért tartalmilag továbbra is irányadóak: „Ha a jogszabályi rendelkezés alkotmányossága éppen a szabályozás hiányossága vagy homályossága miatt kérdéses, az Alkotmánybíróság kifejezetten is megállapíthatja az alkotmányos értelmezés tartományát, meghatározhatja azokat az alkotmányos követelményeket, amelyeknek a norma értelmezéseinek meg kell felelniük.
[65] Ha a vizsgált jogszabálynak van (egy vagy több) olyan értelmezése, amely az alkotmányos követelményeknek megfelel, az Alkotmánybíróságnak nem feltétlenül kell megállapítania a jogszabály alkotmányellenességét. A normát nem kell minden esetben megsemmisíteni csupán azért, mert az alkotmányos követelményeknek meg nem felelő értelmezése is lehetséges vagy előfordul. Nem hagyható azonban figyelmen kívül az alkotmányossági vizsgálatnál a jogszabálynak az az értelmezése, amelyet a joggyakorlat egységesen követ, vagyis a jogszabálynak az élő jogban megnyilvánuló normatartalma. Ha a jogszabály ekként alkotmánysértő tartalommal hatályosul, az alkotmányellenesség megállapítása és jogkövetkezményeinek alkalmazása elkerülhetetlenül szükséges.
[66] Egyébként azonban a hatályos jogot lehetőleg kímélni kell. Az Alkotmánybíróság elkerüli jogszabály, illetőleg jogszabályi rendelkezés megsemmisítését vagy a törvényhozó felhívását arra, hogy az Alkotmánybíróság által meghatározott határidőn belül alkosson jogot, ha a jogrend alkotmányosságát és a jogbiztonságot enélkül is biztosítani lehet. Ilyenkor az Alkotmánybíróság azoknak az értelmezéseknek körét határozza meg általában, az alkotmányos követelményekkel, amelyek esetében a jogszabály az Alkotmánnyal összhangban van.” (ABH 1993, 256, 266.)
[67] 3. Az indítványban támadott jogszabályi rendelkezés alaptörvénnyel összhangban álló, követendő értelmezésének kibontását tartalmazó hagyományos alkotmányos követelmény megállapításánál az Alaptörvény 28. cikke, az Abtv. 46. § (3) bekezdése és a 38/1993. (VI. 11.) AB határozat érvei alapján a következő szempontokra figyelemmel kell eljárni:
[68] – olyan jogszabályi rendelkezéssel kapcsolatban van helye, amely az alkotmányossági vizsgálat tárgyát képezi, illetve amely az alapügyben alkalmazandó.
[69] – abban az esetben indokolt megállapítani, ha jogszabályi rendelkezés alaptörvénnyel való összhangja a szabályozás hiányossága vagy többértelműsége miatt kérdéses.
[70] – a követelményt nem csak az érintett alaptörvényi és jogszabályi rendelkezésekre való hivatkozással, hanem konkrét tartalmának rendelkező részi kifejtésével célszerű meghatározni. Mivel az alkotmányos követelmény megállapításán keresztül az alaptörvénnyel összhangban álló értelmezés tartományának a meghatározása történik, ami gyakorlatilag a jogszabályi rendelkezés normatartalmának a kötelező erejű meghatározása, a rendelkező részi megfogalmazásnak világosnak kell lennie.
[71] – a vonatkozó rendelkező részi pontnak három szükséges eleme van: az a jogszabályi rendelkezés, amelynek a normatartalmát az alkotmányos követelmény érinti (befolyásolja); az Alaptörvény érvényesítendő rendelkezése, amelyből a követelmény ered; és a tulajdonképpeni alkotmányos követelmény: a jogszabályi rendelkezés normatartalmának az Alaptörvényből eredő változása.
[72] 4. A határozat rendelkező része az Sztv. 4. § (1) bekezdése a) pontjának aa) alpontja és a 115. § (2) bekezdése alkalmazására nézve állapít meg alkotmányos követelményt, amely szerint „az intézményfenntartó a személyi térítési díjat úgy köteles megállapítani – ha annak viselésére a 114. § (2) bekezdésének c) pontjában foglalt személy köteles –, hogy a megállapított térítési díj a kötelezett személy saját szükséges tartását ne veszélyeztesse”.
[73] A korábban kifejtettekre is figyelemmel álláspontom szerint a fenti alkotmányos követelmény megállapítása nem volt kellőképpen megfontolt.
[74] Egyrészt, a követelmény tulajdonképpen nem egy többértelmű rendelkezés egyik – az Alaptörvénnyel összhangban álló – értelmezését választja ki és teszi kötelezővé, hanem egy, a vonatkozó törvényi rendelkezéstől eltérő, azt tartalmilag felülíró kisegítő szabályt alkot a személyi térítési díj megállapításával kapcsolatban. Az Sztv.-nek az alkotmányos követelmény által nem hivatkozott 115. § (3) bekezdése ugyanis kimondja, hogy „[a] személyi térítési díj összege önkormányzati intézmény esetén a fenntartó rendeletében foglaltak szerint, egyéb esetben a fenntartó döntése alapján csökkenthető, illetve elengedhető, ha a kötelezett jövedelmi és vagyoni viszonyai ezt indokolttá teszik”.
[75] Másrészt, a követelmény az indítványozót és hasonló helyzetben lévő – tehát más eltartására ténylegesen nem képes – személyeket ugyan anyagilag tehermentesítené, azonban kétséges, hogy jogalkotó tevékenység nélkül rendezhető lenne az ellátások finanszírozásának háttere, mivel nem tisztázott, hogy az így kieső személyi térítési díjak összegéhez hogyan jut hozzá a fenntartó. Az Sztv. 115. § (1) bekezdése szerint ugyanis „a személyes gondoskodás körébe tartozó szociális ellátások térítési díja [a továbbiakban: intézményi térítési díj] […] a szolgáltatási önköltség és a központi költségvetésről szóló törvényben biztosított támogatás egy főre jutó összegének […] különbözete”. A 115. § (2) bekezdése szerint pedig „[a] kötelezett által fizetendő térítési díj összegét [a továbbiakban: személyi térítési díj] az intézményvezető konkrét összegben állapítja meg […]. A személyi térítési díj nem haladhatja meg az intézményi térítési díj összegét.” Ha az önkormányzati fenntartónak nincs többletforrása és a központi költségvetésről szóló törvényben biztosított támogatás változatlan, akkor bizonytalanná válik a szolgáltatási önköltség fedezetének biztosítása.
[76] A rendelkező rész 1. pontjában megfogalmazott alkotmányos követelmény megállapítása tehát meglátásom szerint a jogalkalmazásban és az ellátás finanszírozásában is komoly bizonytalanságokat eredményezhet; a jelen ügyben vizsgált alkotmányjogi problémát az Alkotmánybíróság önmagában, a jogalkotó közreműködése nélkül nem tudja megoldani.
[77] Ezért álláspontom szerint – esetlegesen egy másként megfogalmazott alkotmányos követelmény mellett – mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenességet kellett volna megállapítanunk. Az emberi méltóság alapjogát – bizonyos speciális esetekben – sértő alaptörvény-ellenes helyzet tulajdonképpen a támadott szabályozás hiányosságából eredt, azáltal, hogy a törvényalkotó az Sztv. szabályozásának a kialakítása során elmulasztotta annak a garanciális törvényi rendelkezésnek a megalkotását, amely a tartásra kötelezett személy személyi térítési díjkiegészítésének a meghatározása során azt biztosítja, hogy saját szükséges tartásának a terhére ne legyen kötelezhető a személyi térítési díj kiegészítésére.
Budapest, 2013. október 7.
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró . |