Hungarian

Ügyszám: .	1104/B/1992
Előadó alkotmánybíró: Ádám Antal Dr. .

Az indítvány lényege: .

A döntés száma: 18/1993. (III. 19.) AB határozat .

ABH oldalszáma: 1993/161 .

A döntés kelte: Budapest, 03/16/1993 .

.

A döntés szövege: .

A döntés szövege:                  A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az    Alkotmánybíróság      jogszabályi    rendelkezések utólagos alkotmányossági       vizsgálatára,         valamint mulasztásban megnyilvánuló   alkotmányellenesség    megállapítására  irányuló, egyesített indítványok alapján meghozta a következő                           határozatot:        1.   Az   Alkotmánybíróság  megállapítja,   hogy   a helyi önkormányzatokról szóló   1990. évi  LXV. törvény  45.§(1) és (2) bekezdése, a   46.§(2)  bekezdése,  52.§(3)  bekezdésének második mondata és   53.  §  első mondata  alkotmányellenes, ezért azokat megsemmisíti. A  megsemmisített rendelkezések  1993. december 31- én vesztik hatályukat.        2. Az  Alkotmánybíróság  mulasztásos alkotmányellenességet állapít meg   amiatt,  hogy  a törvényalkotó  nem határozta meg a helyi   önkormányzás    népszavazás  útján  történő gyakorlásának alapvető feltételeit és biztosítékait.        Az  Alkotmánybíróság  felhívja  az  Országgyűlést, hogy  e jogalkotási   feladatának    1993.  december  31.  napjáig tegyen eleget.       3. Az  Alkotmánybíróság a  mulasztásban megnyilvánuló egyéb alkotmánysértések    megállapítására      irányuló  indítványokat elutasítja.        4.   Az   1990.   évi   LXV.   törvény   46.§(1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására   vonatkozó indítványt és e    rendelkezés      megsemmisítésére    irányuló    kérelmet az Alkotmánybíróság visszautasítja.       Az Alkotmánybíróság  ezt a  határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.                            Indokolás                                I.       Az indítványozók  a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény   ( a továbbiakban: Ötv. ) 45.§(1) és (2) , valamint a    46.§(1)      és     (2)    bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezték.        1. Sérelmezték,  hogy az  Ötv.  45.§(1)  bekezdése csak  a településen   állandó    lakóhellyel  rendelkező  lakosok részére biztosítja a   helyi népszavazásban való részvétel lehetőségét, s így   a   helyi  népszavazásban  nem  vehetnek  részt  azok, akik Magyarországon állandó   lakóhellyel nem, de az adott településen ideiglenes lakóhellyel   rendelkeznek.   Álláspontjuk  szerint az Ötv.   -nek   ez  az  előírása  ellentétes  az  Alkotmány 44.§(1) bekezdésével és   áttételesen  a  42. §-ban,  valamint  a 70.§(1) bekezdésében foglalt rendelkezéssel is.       2. Az  egyik indítványozó  az üdülőtulajdonosoknak  a helyi népszavazásban való   részvételét  szabályozó  rendelkezéseket is kifogásolta.    Az      Alkotmány   2.§(1)    bekezdésében védett jogbiztonság súlyos   sérelmének  tekintette,  hogy az  Ötv. erre irányuló rendelkezései  eltérően értelmezhetők, illetve nem adnak egyértelmű jogkövetési   lehetőséget az  önkormányzatok, valamint az állampolgárok   számára. Azt  is kifogásolta, hogy az Ötv. nem határozza   meg,   mi  tekinthető  üdülőterületet  érintő ügynek. Álláspontja szerint   a törvénynek ez a hiányossága, valamint az, hogy az   Ötv. nem  szabályozza a helyi népszavazás érvényességi, eredményességi feltételeit,   olyan  jogalkotói  mulasztás, amely alkotmányellenes.        3.   Ez   az  indítványozó   a  mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását   arra hivatkozással is kérte, hogy a   jogalkotó az  Ötv. megalkotása  során nem biztosította a helyi önkormányzás   helyi népszavazás  útján történő gyakorlását azok   számára,    akik  magyarországi   állandó  lakóhellyel nem rendelkeznek, de  az adott településen - mint ideiglenes  lakosok - életvitelszerűen tartózkodnak.                                  II.       Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályi előírásokra alapozta.        A  helyi   önkormányzás  jogáról   az  Alkotmány   42. §-a megállapítja: "A   község,   a  város,  a  főváros  és kerületei, valamint a   megye   választópolgárainak  közösségét megilleti  a helyi önkormányzás  joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő   helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása".       Az Alkotmány  44.§(1) bekezdése szerint "A választópolgárok a helyi   önkormányzást  az  általuk választott képviselőtestület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják".       Ezekkel az  alkotmányi előírásokkal  összhangban az Ötv. 5. §-a a  következőket állapítja meg. "A helyi önkormányzati jogok a településen választójoggal   rendelkező  lakosok  ( továbbiakban: választópolgárok )  közösségét illetik meg. A választópolgárok az önkormányzati testületbe   választott   képviselőik  útján, és  a helyi    népszavazáson     való   részvételükkel   gyakorolják az önkormányzáshoz   való    közösségi    jogaikat.   "   Az idézett rendelkezésekből kitűnik,   hogy a helyi önkormányzáshoz való jog alanya    a     településen   választójoggal   rendelkező lakosok közössége.        A    választójogra    vonatkozóan   az    Alkotmány 70.§-a megállapítja: "   (1) Minden  nagykorú magyar állampolgárnak joga van ahhoz,   hogy -  ha állandó lakóhelye Magyarországon van - az országgyűlési és  a helyi önkormányzati választásokon választható és -   ha a  választás napján  az ország  területén tartózkodik - választó legyen.         (2)  Nincs választójoga  annak, aki  a cselekvőképességet korlátozó vagy  kizáró gondnokság alatt, illetőleg aki a közügyek gyakorlásától eltiltó   jogerős ítélet hatálya alatt áll, továbbá aki      jogerős      szabadságvesztés    büntetését,    vagy aki büntetőeljárásban          jogerősen           elrendelt intézeti kényszergyógykezelését tölti.        (3)  A helyi  önkormányzati választásnál  a választójog  - külön törvény   szerint  -  megilleti  a  Magyarországon tartósan letelepedett nem magyar állampolgárokat is".        Az Alkotmány  71.§(3) bekezdése  pedig  előírja,  hogy "az országgyűlési       képviselőknek,         illetőleg      a helyi képviselőtestületek    tagjainak     és   a   polgármestereknek a választásáról      külön       törvények    rendelkeznek, amelyek elfogadásához a  jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges".        A   helyi   önkormányzati   képviselők   és polgármesterek választásáról szóló   1990. évi  LXIV. törvény  ( a továbbiakban: Övtv. )   az  általános  választójog  alkotmányos követelményének megfelelően -   szűk körű és pontosan meghatározott kivételekkel, fő   szabályként    -   minden   nagykorú   magyar állampolgárnak biztosítja a választójogot.      Az Övtv. 2. §-a így rendelkezik.        "  (1)  Minden nagykorú magyar állampolgár, akinek állandó (   ennek   hiányában:  ideiglenes  )  lakóhelye  ( továbbiakban: lakóhely )   Magyarországon van,  az  önkormányzati választásokon választó és   választható.     A    választás   joga megilleti  a Magyarországon tartósan  letelepedett nem  magyar állampolgárt is ( továbbiakban: választópolgár ) .       (2) Nincs választójoga annak:       a ) aki cselekvőképességet korlátozó vagy kizáró gondnokság alatt áll;       b ) aki  közügyek  gyakorlásától    eltiltó  jogerős ítélet hatálya alatt áll;       c ) aki szabadságvesztés büntetését tölti;       d ) aki   büntetőeljárásban  jogerősen  elrendelt  intézeti kényszergyógykezelés alatt áll.       (3)  A választópolgár  a választójogát szabad  elhatározása alapján, -   az e  törvényben foglaltak  kivételével - lakóhelyén gyakorolja. "       (4)  Az   a  választópolgár, aki  állandó lakóhelye mellett legalább 5   éve folyamatosan ideiglenes lakóhellyel rendelkezik, igazolással választójogát ideiglenes lakóhelyén gyakorolhatja. "                                 III.        1.  Az   Alkotmánybíróság  álláspontja   kialakítása során elsősorban   arra    a   kérdésre   kereste   a   választ, milyen elvi elméleti alapja van annak, hogy a helyi népszavazásban és az önkormányzati         képviselők        választásában részvételre ( pontosabban:  szavazásra    )  jogosultak  körét azonosnak kell tekinteni, illetve   biztosítja-e ezt  a törvényi szabályozás. Az Alkotmány 44.§(1)  bekezdése egyértelműen úgy rendelkezik, hogy a helyi    önkormányzás      mindkét   módját    a választópolgárok gyakorolják. A   vázoltak alapján  először az  érdemel kiemelést, hogy az   Övtv.  2.§(1)  bekezdése  az  önkormányzati választások tekintetében meghatározza  a "választópolgár"  fogalmát.  Ezzel a kifejezéssel illeti   1)   azt  a  nagykorú  és  a választójogból egyébként   ki   nem  zárt  magyar  állampolgárt,  akinek állandó lakóhelye   Magyarországon    van,  2)   azt  a   nagykorú  és  a választójogból egyébként  ki nem zárt magyar állampolgárt, akinek állandó lakóhelye   hiányában ideiglenes lakóhelye Magyarországon van, 3)  azt a nagykorú és a választójogból egyébként ki nem zárt nem    magyar      állampolgárt,   aki    Magyarországon tartósan letelepedett.    ( Az utóbbit csak a választás joga illeti meg. ) Az Ötv.   5.§-a  szerint  pedig  a  helyi  önkormányzati jogok  a településen választójoggal  rendelkező lakosok közösségét illetik meg. E   §-ból  az  is kitűnik,  hogy az  Ötv.  a továbbiakban  a választópolgárok"   kifejezést    "a   településen választójoggal rendelkező lakosok" megjelölésére használja.        Az  Ötv. 45.§(1)  bekezdése ezzel  szemben a következőként rendelkezik: "A   helyi  népszavazásban  és népi kezdeményezésben való   részvételre    az  a   választópolgár  jogosult, akinek  a településen      állandó       lakóhelye      van".     A fentiek figyelembevételével   az    Ötv.  45.   §-ának alkotmányosságával összefüggésben kétségtelenül megállapíthatók a következők.        a )  Az Alkotmány  44. §-a  a  helyi  önkormányzás mindkét összetevőjének, tehát   mind  a  képviseleti úton,  mind pedig  a helyi népszavazással   történő gyakorlására  a választópolgárokat jogosítja fel.        b )   Az   Ötv.   5.  §-a   egyértelművé  teszi,   hogy az önkormányzati       jogok         gyakorlása     szempontjából  a "választópolgárok" kifejezés alatt a  településen  választójoggal rendelkező lakosok értendők.       c ) Az Övtv. 2. és 5. §-a alapján a településen a következő lakosok rendelkeznek választójoggal.       a )  azok a  nagykorú magyar állampolgárok, akiknek állandó lakóhelye a településen van;       b )  azok a  nagykorú magyar állampolgárok, akiknek állandó lakóhely hiányában ideiglenes lakóhelye a településen van;       c )   az  a   nagykorú  magyar   állampolgár,  aki  állandó lakóhelyén   kívül    legalább   5   éve  folyamatosan ideiglenes lakóhellyel   rendelkezik,  választójogát  ideiglenes  lakóhelyén kívánja   gyakorolni    és  ehhez   az  Övtv.   7.  §-ában előírt igazolással rendelkezik;       d )  azok a  Magyar Köztársaságban tartósan letelepedett és 18.   életévüket   betöltött   nem  magyar  állampolgárok, kik  a külföldiek személyi   igazolványával rendelkeznek és lakóhelyük a településen, illetőleg az egyéni választókerületben van.        Az    Ötv.   a   népszavazás   és   a   népi kezdeményezés vonatkozásában sem   a 45. §-ában, sem másutt nem állapítja meg a választópolgár   fogalmát.   Ebből  az  adottságból  logikusan az következik, hogy   az Ötv.  45. §-ában  használt "választópolgár" jelentésének egybe   kell   esnie  az  Övtv.  2.§(1) bekezdésében meghatározott értelemmel.   Ennek   lehetőségét  azonban  a helyi népszavazásban   és    népi   kezdeményezésben   való jogosultság tekintetében   a    településen  állandó  lakóhellyel rendelkezés kikötésével   az    Ötv.   45.   §-a  kizárja   az   olyan polgár tekintetében:      a )  akinek   a  településen és  Magyarországon másutt sincs állandó   lakóhelye   és  ennek  hiányában  az  adott településen ideiglenes  lakóhellyel   rendelkezik.      b ) Az Ötv. 45. § (1) bekezdése azt sem teszi lehetővé, hogy az Övtv. 2. § (4) bekezdésének  analógiájára az a választópolgár, aki állandó lakóhelyén kívül legalább 5 éve folyamatosan az adott településen ideiglenes  lakóhellyel  rendelkezik,  kívánságára  e településen részt  vehessen a  helyi népszavazásban.  Bár az Ötv. sem 45.  §-ában, sem  másutt nem nyilvánítja ki, de abból, hogy a 45.§(1) bekezdése  a "választópolgár"  kifejezés előtt  mellőzi a "magyar"  jelzőt,   az  következik,   hogy   az   Ötv.   ehelyütt feljogosította a  helyi népszavazásban (és népi kezdeményezésben) való  részvételre   a  településen   vagy  Magyarországon  másutt tartósan letelepedett  és 18. életévét betöltött azt a nem magyar állampolgárt, akinek állandó lakóhelye a településen van. Mindezek  alapján   az  Alkotmánybíróság  utólagos  normakontroll keretében megállapította, hogy az Ötv. 45.§(1) bekezdése sérti az Alkotmány 42. §-át, 44.§(1) bekezdését és ellentétes az Alkotmány 2.§(1)  bekezdésében   megjelölt  demokratikus  jogállam  szerves összetevőjeként  szereplő  jogbiztonság  követelményével  is.  Az utóbbi  tekintetében   a  11/1992.   (III.5.)  AB   határozat  is megállapította, a  jogbiztonság  "az  államtól  és  elsősorban  a jogalkotótól azt várja el, hogy a jog egésze, egyes részterületei és egyes szabályai is világosak, egyértelműek, hatásukat tekintve kiszámíthatók .  . .  legyenek". Az  Ötv. 45.§(1)  bekezdésének a helyi  népszavazásban   (  és   népi  kezdeményezésben   )   való részvételre vonatkozó  előírásai az  Alkotmánybíróság előbbiekben vázolt  megállapításai   szerint  nem   feleltek  meg   ennek   a követelménynek,  ezért  is  megsemmisítésre  szorultak.  Az  Ötv. 45.§(1) bekezdését  a bemutatott  többszörös alkotmányellenessége miatt  az   Alkotmánybíróság  1993.   december  31-iki  hatállyal semmisítette  meg.   A   későbbi   időpontban   kezdődő   hatályú megsemmisítéssel  az  Alkotmánybíróság  lehetőséget  teremtett  a törvényalkotónak  ahhoz,  hogy  addig  az  Ötv.  alkotmányellenes rendelkezését alkotmányos szabályokkal váltsa fel.      2.   Az    összefüggések   alapján   elvégzett   vizsgálatai eredményeként -  amelyet megerősítettek  az Alkotmánybíróságnak a helyi  népszavazás   alkotmányosságával   összefüggő   gyakorlati tapasztalatai -  az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ötv. -nek a  helyi népszavazást érintő bizonyos egyéb rendelkezései is eltérően értelmezhetők,  illetve nem adnak egyértelmű jogkövetési lehetőséget az  önkormányzatok, valamint  a polgárok  számára.  A helyi népszavazással  összefüggő anyagi  és  eljárási  kérdéseket szabályozó rendelkezéseket az Ötv. - a már elemzett 5. §-án kívül - a  "Helyi népszavazás,  népi kezdeményezés"  c. IV.  fejezetben (45-51.§)  tartalmazza.   A  helyi   népszavazásról   találhatunk előírásokat továbbá  "A község,  a  város  és  területük"  c.  V. fejezeten belül az 52. és az 53. , valamint az 56. §- okban.        E §-ok  áttekintése alapján  megállapítható, hogy  a helyi népszavazásban,   vagy    az   azt   bizonyos   feltételek esetén helyettesíteni hivatott  falugyűlésen részvételre jogosult alanyi kör   megjelölésére    az   Ötv.   eltérő  kifejezéseket használ. Mindenekelőtt feltűnő,   hogy a  IV. fejezet élén álló és a helyi népszavazásban való  jogosultságot általános igénnyel meghatározó kifejezés,   nevezetesen    a   településen   állandó lakóhellyel rendelkező "választópolgár"   megjelölés  a  többi említett §-ban nem található.       Megjegyzendő, hogy az itt vizsgált, fent jelzett §-ok közül csak két  esetben, nevezetesen a 47.§(4) bekezdésében, valamint a lakott településrész   átadása,  átvétele,  cseréje  tárgyában az érintett   képviselőtestületek    által    kötött megállapodáshoz szükséges, az   ott  lakó  választópolgárok  -  falugyűlésen vagy helyi népszavazással   kinyilvánított   -  többségi támogatásáról rendelkező 56.§(2)  bekezdésében fordul  elő az  Ötv. 5.  §- ában meghatározott tartalmú   "választópolgárok" kifejezés a következő összefüggésekben: "A   képviselőtestület az  ötszáz lakoson aluli községben   a    helyi   népszavazást   a  falugyűlés hatáskörébe utalhatja, azzal   a feltétellel, hogy a falugyűlés döntése abban az esetben   számít népszavazási  döntésnek, ha  a falugyűlésen a választópolgároknak több  mint a fele jelen van" [ 47.§(4) bek.]. "Lakott      területrész      átadása    esetén     az   ott lakó választópolgárok   -    falugyűlésen  vagy   helyi népszavazással kinyilvánított      -       többségi    támogatása    szükséges a megállapodáshoz. Lakott   területrész átadása  nem tagadható meg, ha    azt     az   ott   lakó   választópolgárok   többsége helyi népszavazással kezdeményezi" [ 56.§(2) bek. ] .        Ezzel szemben  a helyi  népszavazás külső kezdeményezéstől függetlenül   kötelező  tárgyai közül  a  46.  §   (2)  bekezdése alapján a  községegyesítésnek és községegyesítés megszűntetésének kezdeményezésére, valamint   közös   képviselőtestület alakítása, illetve közös   képviselőtestületből  kiválás  tárgyában tartandó helyi   népszavazásban    "az    érintett   településrész, község választói" vehetnek   részt.  Az  Ötv. 46.§(1)  bekezdése alapján ugyancsak kötelező   népszavazási  tárgynak  minősülő  "új község alakításának" kezdeményezését   a  46.§(2)  bekezdése nem sorolja azok közé   az ügyek  közé, amelyekre vonatkozó népszavazásban az érintett   településrész   "választói"  vehetnek  részt. Ebben  a tekintetben az  52.§(3) bekezdésének második mondata az irányadó, amely szerint   "A lakosság  falugyűlésen vagy  a településrészen tartott helyi népszavazással kezdeményezi a községalakítást".        Nemcsak      szóhasználati    eltérés,    hanem kifejezett ellentmondás tapasztalható   a 46.  § és az 53. § között. A 46. § szerint ugyanis   -  amint  ez már  az előbbiekből  is kitűnt - a községegyesítés    megszűntetése      tárgyában    tartandó helyi népszavazásban   "az   érintett  településrész,  község választói vehetnek   részt".    Ezzel   szemben   az  53.   §  első mondata kinyilvánítja: "Községegyesítés   megszűntetésének kezdeményezése az 52.   §-ban  foglalt  feltételekkel és  eljárásban történhet". Ezek között   pedig -  amint ezt  már idéztük - az 52. § azt írja elő,   hogy    "a  lakosság"  gyakorolhatja  falugyűlésen vagy  a településrészen tartott   helyi  népszavazással  a kezdeményezési jogot.       Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 2.§(1) bekezdésébe, 42. §- ába és  44.§(1) bekezdésébe ütközés miatt megsemmisítette az Ötv. 45.§(1)   bekezdését.    Az   Ötv.   46.§(2)  bekezdését, 52.§(3) bekezdésének második   mondatát  és  53. §-ának  első mondatát az Alkotmánybíróság azért   semmisítette   meg,  mert  ezek  a helyi népszavazáson részvételre  jogosultak körét - az Alkotmány 2.§(1) bekezdéséből   fakadó    jogbiztonság    követelményét   sértve - indokolatlanul eltérően,   sőt bizonyos tekintetben ellentmondóan állapítják meg.       Az Alkotmánybíróság  az 500/B/1990/10. AB határozatában már megállapította,   hogy    a    jogszabályszerkesztés hiányosságai alkotmányellenes   helyzetet    idéznek   elő,   ha  alapvető jog érvényesülését      akadályozzák.      Megerősítette    és egyben kiegészítette   ezt    az  állásfoglalást  a 11/1992. (III.5.) AB határozat azzal,  hogy a törvény alkotmányellenessége állapítható meg,   ha   szövegezésének  határozatlansága,  bizonytalansága és többértelműsége sérti a jogbiztonság elvét. Az Ötv.   46.§(2)   bekezdése,  az  52.§(3)  bekezdésének második mondata és   53. §-ának  első mondata megsemmisítési időpontjának az   egyéb    alkotmányellenességek  megszűntetésére  nyitva álló határidővel történt   egybeeső megállapítása  lehetőséget nyújt a törvényalkotónak    ahhoz,      hogy   az   Ötv.   utóbb említett rendelkezései helyett  a helyi népszavazásban és esetleg az azzal azonos rendeltetésű  falugyűlésen részvételre jogosultak körét az egyéb új alkotmányos rendelkezésekkel összhangban állapítsa meg.       3. Az  Alkotmánybíróság a  2/1993. (I.22.) AB határozatában mulasztásban   megnyilvánuló   alkotmányellenességnek tekintette, hogy az  Országgyűlés a népszavazásról és a népi kezdeményezésről szóló 1989.   évi XVII.  törvényt (  a továbbiakban:  Nsztv. )  a hatályos Alkotmánnyal  nem hozta összhangba. Ezt a döntését azzal indokolta, hogy  az 1989-ben elfogadott jogállami Alkotmány előtt alkotott Nsztv.-nek    a  népszavazásra bocsátható kérdések körét meghatározó szabályai   nincsenek összhangban  a hatalommegosztás elvére épülő  új alkotmányi  előírásokkal. Az Alkotmány 19. § (5) bekezdésének második   mondata  szerint  "a  népszavazásról szóló törvény   elfogadásához    a  jelenlévő  országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata  szükséges".  Ez a törvényi megfogalmazás nem kizárólag   az   országos  népszavazásra,  hanem általában  a népszavazásról szóló   törvényre utal. Az Ötv. 115.§(1) bekezdése szerint   e    törvény  hatálybalépésével  egyidejűleg hatályukat vesztették   az   Nsztv.-nek  a   helyi  népszavazásról   és népi kezdeményezéséről szóló rendelkezései.       Az Alkotmánybíróság  álláspontja szerint a választópolgárok közösségének a   helyi   önkormányzáshoz  való  alapvető  joga az önkormányzati jogok  anyajogát jelenti. A helyi önkormányzás joga - noha  az Alkotmány nem az ún. alapvető jogok között szabályozza - tartalmánál   fogva  az  alapvető  jogokhoz  hasonló védelemben részesül. Így   az  Alkotmány  8.§(2) bekezdése  szerint  e jogra vonatkozó alapvető  szabályokat is csak törvény állapíthatja meg. Alátámasztja ezt   a megállapítást  az Ötv. 50. §-a is, amikor az önkormányzati   rendeletalkotás   hatáskörébe  kizárólag  a helyi népszavazás   és    népi  kezdeményezés  "további"  feltételei és eljárási rendje   megállapítását utalja.  A jogbiztonság  - és  a helyi    önkormányzás      helyi    népszavazás    útján történő, korlátozástól mentes   gyakorlása  -  érdekében  elengedhetetlen, hogy   a   helyi  önkormányzáshoz  való  jog  mint  alapjog helyi népszavazás útján   történő gyakorlásával  összefüggő garanciális jelentőségű rendelkezéseket  törvény állapítsa meg. Nincs a helyi népszavazás   esetére    alkalmazható    törvényi   rendelkezés a részvételre jogosultaknak   a névjegyzékből való kihagyása esetén alkalmazható   eljárásról    és  azon   belül  az  igénybe vehető jogorvoslatról.    Az     az   önkormányzatok   által alkalmazott szabályozási megoldás,   hogy   a  helyi  népszavazásra vonatkozó önkormányzati rendelet   a lebonyolítás feltételeit illetően csak néhány átfogó  rendelkezést tartalmaz, s "az itt nem szabályozott kérdésekben" az   Övtv.  alkalmazását  írja  elő, alkotmányossági szempontból    súlyosan      aggályos.   Ily   módon   ugyanis az önkormányzati rendelet   más  célra  alkotott  törvény előírásait rendeli alkalmazni,  sőt, bírósági hatáskört is alapít, hiszen az Övtv. 51.§(1)   bekezdésének  első  mondata szerint  a választási törvény megsértése   esetén  bármely  választópolgár a választási szervhez kifogást,   illetőleg a bírósághoz jogorvoslati kérelmet nyújthat be.       Figyelmet érdemel  e vonatkozásban  az a körülmény, hogy az Nsztv. 2.§(1)  bekezdése szerint az országos "népszavazásban és a népi kezdeményezésben  való részvételre választójoggal rendelkező állampolgárok .   . . jogosultak". E törvény 27.§(1) bekezdésének első   mondata    előírja,  hogy   "a  népszavazásban  részt vevő állampolgárokat az   országgyűlési képviselők választásáról szóló törvény alapján  nyilvántartásba kell venni". A 32.§(5) bekezdése pedig úgy   rendelkezik, hogy  "az állampolgár a nyilvántartásból való kihagyás   ellen   a  választójogi  törvényben meghatározott jogorvoslattal élhet".       Alkotmányellenes jogalkotói  mulasztásnak tekintendő az is, hogy   a   törvényalkotó  nem  rendelkezett  a  helyi népszavazás érvényességének      és       eredményességének    kereteiről. Az Alkotmánybíróság korábbi  döntéseiben, így a 61/1991.(XI.19.) AB, valamint   az   1/1992. (I.16.)  AB,  s  a  41/1992. (VII.16.) AB határozatokban megsemmisítette  azokat az önkormányzati rendeleti előírásokat,   amelyek    a  helyi   népszavazás  érvényességi és eredményességi feltételei   szabályozása  során megakadályozták a demokratikus   népi    döntésalkotás  bizonyos   alapvető elvének érvényesülését. Feltűnő,   hogy míg a népszavazás érvényességi és eredményességi feltételeinek   törvényi előíráson alapuló alsó és felső határa   nincs, addig  a helyi népszavazás kezdeményezésére vonatkozóan   e    törvény   a   kezdeményezésre  jogosultak köre meghatározásánál számszerű feltételeket is előír.       Az Alkotmánybíróság az előbbiekben már megállapította, hogy a helyi   önkormányzáshoz való jog alapvető jognak minősül. Ezért az Alkotmány   idézett 8.§(2) bekezdéséből a törvényalkotóra az a kötelezettség hárul,   hogy az  e jogra  vonatkozó szabályokat  - ezek   között    e  jog  gyakorlásának  alapvető biztosítékait  - törvényben határozza   meg. Az  Alkotmány 78.§(2) bekezdése pedig arra kötelezi   a  Kormányt,  hogy  az  Alkotmány végrehajtásához szükséges törvényjavaslatokat az Országgyűlés elé terjessze.       A garanciális jelentőségű szabályok megalkotásának hiánya - mivel a  jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladat elmulasztása alapvető   jog érvényesítését alkotmányellenes módon akadályozza    -     megalapozza   a   mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását.   Ezért az Alkotmánybíróság - figyelemmel a  már idézett 2/1993.(I.22.) AB határozatára is - az említett   jogalkotói    mulasztásokat  -   indítvány  alapján és hivatalból   vizsgálva    -   alkotmányellenesnek minősítette,  s határidő   tűzésével    hívta  fel   az  Országgyűlést jogalkotói kötelezettsége teljesítésére.        Az Alkotmánybíróság  az  egyéb  mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség    megállapítására     irányuló indítványokat elutasította. Az   Alkotmánybíróságról   szóló  1989.  évi XXXII. törvény ( a  továbbiakban:  Abtv. )  49. § (1)  bekezdése szerint ugyanis     mulasztásban       megnyilvánuló  alkotmányellenesség megállapítására akkor   kerülhet  sor,  ha  a  jogalkotó szerv  a jogszabályi   felhatalmazásból    származó   jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő.       Az az indítványban megfogalmazott követelmény, hogy a helyi népszavazásban való   részvétel  szabályozásával  az Ötv. 45.§(1) bekezdése a   választópolgár fogalmát nem az Övtv. idézett 2. §-a előírásainak    megfelelően      alkalmazza,    az    e határozat indokolásában már   említettek szerint  nem tekinthető jogalkotói mulasztásban     megnyilvánuló        alkotmányellenességnek.  Az Alkotmánybíróság megsemmisítő   döntését  ebben  a tekintetben az utólagos    elvont      normakontroll     keretében megállapított alkotmányellenességre alapozta.       4. Az  Ötv. 45.§(2) bekezdése szerint "Az üdülőterületen az üdülőterületet érintő   ügyben  a  helyi  népszavazásban  és népi kezdeményezésben jogosult   részt venni  az üdülőterületen önálló ingatlantulajdonnal rendelkező  választópolgár akkor is, ha nincs ott    állandó      lakóhelye".   Az   Alkotmánybíróság   a helyi önkormányzati rendeleti   előírások   alkotmányosságának utólagos vizsgálata,    valamint     alkotmányossági   panaszok elbírálása alkalmával   több    olyan  esetet   tárt  fel,   amikor  a helyi népszavazás önkormányzati  rendeleti szabályozása során az Ötv. - nek az   üdülőtulajdonosokra  vonatkozó,  a  45.§(2) bekezdésében foglalt rendelkezését  az önkormányzatok, társadalmi szervezetek, illetve az   állampolgárok  eltérően  értelmezték. Számos jogvita kiindulópontja az,   hogy  sem  az Ötv.  ,  sem  más  törvény nem határozza meg, mi tekinthető üdülőterületet érintő ügynek.       Az Ötv.  45.§(2) bekezdésével összefüggésben felmerült az a kérdés   is:    lehet-e  valamely   településen  bővebb   a helyi népszavazásban  részvételre   jogosultak köre,  mint a települési önkormányzati választásra  jogosultaké. Az Ötv. 45.§(2) bekezdése olyan    személyi     kör   részére   is   biztosította   a helyi népszavazásban (   és  népi  kezdeményezésben  )  való részvételi jogot,   amelynek    tagjai    a   településen   nem rendelkeznek választójoggal. A   45.§(2) bekezdése  ugyanis nem választójogot, hanem   a    helyi   önkormányzási   jog   második  megvalósulási formájában,   a    helyi  népszavazásban   való  részvételi jogot állapított   meg   az  üdülőterületen,  az  üdülőterületet érintő ügyben       az         önálló     ingatlantulajdonnal rendelkező választópolgárnak akkor   is, ha  ott nincs  állandó lakóhelye. A fentiek   alapján   megállapítható,  hogy  a  településen állandó lakóhellyel nem   rendelkező   üdülőtulajdonosok  -  ha egyéb,  a III/1. pontban   is jelzett  címen a településen nem rendelkeznek választójoggal, -   nem  minősülnek  a településen választójoggal rendelkező lakosoknak,   vagyis  az  Ötv. 5.  §-a értelmében vett választópolgároknak, és   így e  § alapján nem illetik meg őket a fenti    értelemben     vett   választópolgárok   közössége által gyakorolható   önkormányzási   jognak  sem   a  képviselők  útján gyakorolható   összetevője,    hiszen    saját   képviselőket nem választhatnak,   a    települési   képviselők   választásában nem vehetnek részt,   sem  a  helyi  népszavazáson  való részvétellel gyakorolható közösségi  jogok. Az Ötv. 45.§(2) bekezdése tehát az 5.   §-ban   megfogalmazott  általános  rendelkezéssel ellentétes kivételt   tesz    a  településen  választójoggal  nem rendelkező üdülőtulajdonosok javára.       Az Alkotmánybíróság  e határozata  indokolásában -  a helyi népszavazásokat   érintő    eddigi    alkotmányvédelmi gyakorlata alapján   -    szükségesnek   tartja   felhívni   a   figyelmet a következőkre is.  Az önkormányzati törvényi - illetve általában a törvényi -   szabályozás  nemcsak  az  üdülőterületet  érintő ügy fogalmát nem   határozza   meg.  A  törvényi  szabályozás  nem ad útmutatást arra   vonatkozóan sem,  hogyan (  milyen módon ) kell megállapítani   a    helyi  népszavazásban   részvételre jogosult üdülőtulajdonosok   körét.    A  magyarországi  hagyományok és  a jelenlegi   gyakorlat    szerint   az   ingatlannak  gyakran több tulajdonosa van.   Szinte   általánosnak  mondható  a házastársak közös tulajdona.   A  törvény  szövege ebben  a  vonatkozásban is ellentmondásos.   Nem    egyértelmű   ugyanis,   hogy   az önálló ingatlantulajdon   meghatározás  a  kizárólagos tulajdonosra utal ( ebben az esetben a szabályozás a résztulajdonnal  rendelkezőket kizárná a   helyi  népszavazásban  és népi  kezdeményezésben való részvételből )   , vagy a tulajdonhányaddal rendelkezők is önálló tulajdonosoknak tekinthetők.   Így viszont  nagy számban jutnak a településen   a    helyi  népszavazásban  való  részvétel jogához mindazok, akik   pl.  öröklés  vagy más  címen  bármilyen csekély mértékű résztulajdont szereztek.        Az    üdülőtulajdonosok   részvételével   szervezett helyi népszavazás során   további  gyakorlati  nehézséget  okoz  az is, hogy    milyen      nyilvántartást    lehet    alapul    venni az üdülőtulajdonosok   körének    megállapítása  érdekében.  A helyi építményadó fizetésére   kötelezettek jegyzéke  általában csak az dó    fizetésére      kötelezett    személyeket   tartalmazza, az ingatlan nyilvántartás adatai  pedig közismerten  nem tekinthetők naprakésznek.  A    törvényi   szabályozás  arra  vonatkozóan sem tartalmaz   rendelkezést,   hogyan,  milyen  módon  igazolható az üdülőtulajdonnal    való     rendelkezés.   A   helyi népszavazás lebonyolítására   vonatkozó    törvényi  szabályozás hiányosságát jelzi   az    a   körülmény  is,  hogy  az  Ötv. a népszavazásban részvételre   jogosultak    köre    értesítéséről   sem tartalmaz rendelkezést. Nincs  tehát törvényi biztosíték arra, hogy a helyi népszavazásban   részvételre    jogosult   személyekről készített névjegyzéket   az   érintettek  megismerjék,  vagy  azzal szemben jogorvoslattal éljenek.      Az üdülőterületet  érintő  ügyek  törvényi  meghatározásának hiányára    vonatkozó,     ugyancsak     jogalkotói     mulasztás megállapítására   irányuló    indítvánnyal   összefüggésben    az Alkotmánybíróság   a    következőket   hangsúlyozza.   A   vázolt szabályozási   hiányok    pótlására   és   gyakorlati   problémák rendezésére  vonatkozó   vizsgálódások   keretében  mindenekelőtt elemzésre és  eldöntésre vár  az a  kérdés, hogy  az önkormányzás alapjogának és  az arra  épülő  hazai  önkormányzati  rendszernek alkotmányos keretében megtalálható-e az elvi alapja annak, hogy a településen  választójoggal   nem   rendelkező   és   ezért   ott választópolgárnak   nem   minősülő   üdülőtulajdonosok   bizonyos tárgykörökben  a   település  népszavazásában   részvételi  jogot élvezzenek. Alkotmányossági,  illetve  jogbiztonsági  szempontból nem  az   üdülőterületet  érintő   ügyek  teljes körű,   törvényi felsorolásának hiánya  kifogásolható, hanem  az a körülmény, hogy az Ötv.  ( vagy  más törvényi  rendelkezés ) sem állapítja meg az ilyen ügyek  fogalmi körét  és  ehhez  igazodó  főbb  alakzatait, valamint   az    üdülőtulajdonosoknak   biztosított   jogosultság gyakorlásának   garanciáit.   E   mulasztások   pótlásának   vagy megszűntetésének mérlegelése  alkalmat nyújt  a  törvényalkotónak ahhoz is,  hogy az Ötv. 5.§-a, valamint 45.§(2) bekezdése közötti jelentős ellentmondást feloldja.        5. Az  Ötv. 46.§(1)  bekezdése arra  vonatkozóan tartalmaz szabályozást,   hogy    milyen    kérdéskörökben   köteles kiírni népszavazást   a    képviselőtestület.  Az   indítvány  ezeket az előírásokat érdemben   nem  támadja,  alkotmányossági kifogásokat nem   hoz    fel,  s  csak  az  Ötv.  más,  a  rendelkező részben megsemmisített szabályaival  való összefüggésben említi. Az Abtv. 20. §-a   alapján az Alkotmánybíróság az arra jogosult indítványa alapján   jár    el.  E   törvény  22.§(2)  bekezdése  szerint az indítványnak meg  kell jelölnie a kérelem alapjául szolgáló okot. Az   előbbiekből   kitűnik,  hogy   az  Ötv.   46.§(1)  bekezdése vonatkozásában    az      indítványozó     az alkotmányellenesség megállapítására   alkalmas   okot  nem  jelölt  meg,  ezért az  e rendelkezés      megsemmisítésére       irányuló      kérelmet az Alkotmánybíróság érdemi vizsgálat nélkül visszautasította.                        Dr. Sólyom László                    az Alkotmánybíróság elnöke                          Dr. Ádám Antal                       előadó alkotmánybíró                         Dr. Herczegh Géza                           alkotmánybíró         Dr. Kilényi Géza              Dr. Schmidt Péter           alkotmánybíró                  alkotmánybíró        Dr. Szabó András            Dr. Tersztyánszky Ödön          alkotmánybíró                   alkotmánybíró                        Dr. Zlinszky János                          alkotmánybíró .

English: .
Petition filed: .
.
Number of the Decision: .	18/1993. (III. 19.)
Date of the decision: .	03/16/1993
.
.