A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN !
Az Alkotmánybíróság jogszabály és állami irányítás egyéb
jogi eszköze alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára,
valamint mulasztásos alkotmánysértés megállapítására
irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot :
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Magyar
Népköztársaság Minisztertanácsa tagjainak és az
államtitkároknak jogállásáról és felelősségéről szóló 1973.
évi III. törvény és az állami vezetők munkaviszonyával
összefüggő kérdésekről szóló 1077/1987. (XII. 31.) MT
határozat alkotmányellenes, ezért azokat megsemmisíti. A
megsemmisített törvény és MT határozat 1997. június 15.
napjával veszti hatályát.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Országgyűlés
mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet követett el
azzal, hogy nem tett eleget az Alkotmány 39. § (2)
bekezdésében meghatározott jogalkotói feladatának. Az
Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotói
feladatát 1997. június 15. napjáig teljesítse.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben
közzéteszi.
Indokolás
I.
1. A Magyar Népköztársaság Minisztertanácsa tagjainak és az
államtitkároknak jogállásáról és felelősségéről szóló 1973.
évi III. törvény ( a továbbiakban : Tv. ) 13. §-a szerint
"Felhatalmazást kap a Minisztertanács elnöke, hogy a
Minisztertanács tagjainak és az államtitkároknak a
munkaviszonyával összefüggő kérdéseket - a Munka
Törvénykönyve általános rendelkezéseinek figyelembevételével
- szabályozza".
A Tv. 13. §-ában foglalt felhatalmazás alapján az
állami vezetők munkaviszonyával összefüggő kérdésekről
szóló, többször módosított 1077/1987. (XII. 31.) MT
határozat ( a továbbiakban : MTh. ) állapította meg
meghatározott állami vezetők munkaviszonyával kapcsolatos
rendelkezéseket.
2. Az indítványozó a Tv. 13. §-a és az MTh. teljes egésze
alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését,
valamint mulasztásos alkotmánysértés megállapítását és
megszüntetését kérte.
Álláspontja szerint a Tv. 13. §-a és az MTh. sérti az
Alkotmány 39. § (2) bekezdését, 2. § (1) bekezdését és a 7.
§ (2) bekezdését. Az MTh. az előbbieken túlmenően az
Alkotmány 35. § (2) bekezdésébe is ütközik. Megállapítása
szerint az Alkotmány 39. § (2) bekezdéséből ered az
Országgyűlésnek a vizsgált kérdésekre vonatkozó jogalkotói
feladata, amelynek nem teljesítése mulasztásos
alkotmánysértést valósít meg.
Az indítvány szerint a miniszterek jogállását és
felelősségét a már elavult Tv. szabályozza, amely
alkotmányellenesen ad felhatalmazást a "Minisztertanács
elnöke" részére a jelzett tárgykör szabályozására. Az MTh.
pedig formai és tartalmi szempontból egyaránt
alkotmányellenes.
Az indítványozó véleménye alapján az MTh. már megalkotásakor
ellentétes volt a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény
( a továbbiakban : Jat. ) 3. § d ) pontjával és a 4. § e )
pontjával. Az MTh. ugyanis a Jat. kihirdetését követően
született és azzal azonos időpontban lépett hatályba. Úgy
véli, hogy "a dátumok véletlen egybeesése felveti, hogy az
Mt. határozat megalkotásakor a másnap hatályba lépő Jat.
megkerülésére törekedtek".
Az MTh. tartalmi szempontból is alkotmányellenes, mert olyan
szabályokat tartalmaz, amelyek az Alkotmány hatályos
rendelkezéseivel és a Jat. -tal is ellentétesek. Az MTh. - a
Jat. hatálybalépését követő többszöri módosításaival - olyan
alapvető kérdésekről rendelkezik - így különösen a
munkaviszony keletkezéséről, a munkáltatói jogok
gyakorlásáról, a munka díjazásáról és a szabadságolásról -,
amelyek törvényi szabályozást igényelnek.
Az indítványozó végül utalt arra is, hogy az MTh. -ban
szabályozott munkajogi kérdésekben a versenyszférában és a
költségvetési szférában ( köztisztviselők,
közalkalmazottak ) , valamint egyes speciális területeken
dolgozók ( bírók, ügyészek, polgármesterek ) tekintetében
újszerű törvényi előírások születtek. Ebben a tekintetben a
Kormány tagjaira vonatkozó törvényi szabályozás sem lett
volna halogatható, ezért az MTh. alkotmányellenessége és az
Országgyűlés jogalkotói mulasztása egyaránt fennáll.
II.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt határozatát
az alábbiakra alapozta.
1. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése kinyilvánítja : "A
Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam".
A 7. § (2) bekezdése szerint : "A jogalkotás rendjét
törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelenlévő
országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges".
A 33. § (1) - (4) bekezdése a következőket tartalmazza : "
(1) A Kormány
a ) miniszterelnökből és
b ) miniszterekből áll.
(2) A miniszterelnököt az általa kijelölt miniszter
helyettesíti.
(3) A miniszterelnököt a köztársasági elnök javaslatára az
Országgyűlés tagjai többségének szavazatával választja. A
miniszterelnök megválasztásáról, továbbá a Kormány
programjának elfogadásáról az Országgyűlés egyszerre
határoz.
(4) A minisztereket a miniszterelnök javaslatára a
köztársasági elnök nevezi ki és menti fel".
A 33/A. § alapján "A Kormány megbízatása megszűnik :
a ) az újonnan megválasztott Országgyűlés megalakulásával,
b ) a miniszterelnök, illetőleg a Kormány lemondásával,
c ) a miniszterelnök halálával, illetőleg,
d ) ha a 39/A. § (1) bekezdésében foglaltaknak megfelelően
az Országgyűlés a miniszterelnöktől a bizalmat megvonja és
új miniszterelnököt választ".
A 35. § (2) bekezdése többek között előírja : "A Kormány
rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes".
A 39. § (1) - (2) bekezdése így rendelkezik :
" (1) Működéséért a Kormány az Országgyűlésnek felelős.
Munkájáról az Országgyűlésnek rendszeresen köteles
beszámolni.
(2) A Kormány tagjai a Kormánynak és az Országgyűlésnek
felelősek, tevékenységükről kötelesek a Kormánynak és az
Országgyűlésnek beszámolni. A Kormány tagjai és az
államtitkárok jogállását, díjazását, továbbá felelősségre
vonásuk módját törvény szabályozza".
A Jat. 3. § d ) pontja alapján "a miniszterek és az
államtitkárok jogállását és felelősségét", 4. § e ) pontja
szerint pedig "a munkaviszony és a munkavédelem alapvető
kérdéseit" törvényben kell szabályozni.
2. Az Országgyűlés a Tv. -t az akkor hatályos alkotmányi
rendelkezések alapján alkotta meg. A Tv. -t az Országgyűlés
az 1989. évi IX. törvénnyel módosította. A módosítás a Tv.
két rendelkezését érintette. Az államtitkárok jogállásának
átmeneti szabályozásáról szóló 1990. évi XXXIII. törvény
pedig a Tv. -nek az államtitkárokra vonatkozó egyes
rendelkezéseit helyezte hatályon kívül.
E változások ellenére is megállapítható, hogy a Tv.
jelenlegi szövege a rendszerváltozáshoz kapcsolódó 1989.
októberi átfogó alkotmányreform előtt született és a
pártállami kormányzati rendszerbe illeszkedett.
Az Alkotmány 1989. októberi és azt követő módosításai
alapján az alkotmányos berendezkedésben és azon belül a
kormányzati rendszerben is lényeges változások történtek. Az
Alkotmány Kormányról szóló VII. fejezetének rendelkezései az
1989. évi XXXI. törvénnyel, valamint az 1990. évi XXIX. és
XL. törvénnyel végrehajtott módosítások következtében a
többpártrendszerű parlamenti választásokon alapulnak és az
államhatalmi ágak elválasztásának elvét követik. A
korábbitól lényegesen eltér a Kormány tagjai megbízatásának
rendje, jogállása és felelőssége is.
Mivel az Alkotmány említett módosításait követően a Tv. -nek
a hatályos Alkotmánnyal való összhangba hozására nem került
sor, a Tv. bizonyos rendelkezései semmissé, mások pedig az
Alkotmánnyal ellentétessé váltak. Például említi az
Alkotmánybíróság a Tv. következő §-ait :
"1. § (1) Az Országgyűlés a Népköztársaság Elnöki Tanácsának
javaslatára választja meg, menti fel, illetőleg hívja vissza:
a ) a Minisztertanács elnökét;
b ) a Minisztertanács elnökhelyetteseit és tagjait".
"2. § (1) A Minisztertanács tagjainak megbízatása megszűnik:
a ) lemondásával;
b ) felmentésével;
c ) visszahívással;
d ) a bizalom megvonásával;
e ) a Minisztertanács tagjának halálával".
"3. § Ha az Országgyűlés nem ülésezik, a Minisztertanács
tagjait a Népköztársaság Elnöki Tanácsa választja meg, menti
fel, illetőleg hívja vissza".
"9. § A Minisztertanács tagjai és az államtitkárok a
Minisztertanácsnak, továbbá az Országgyűlésnek, illetőleg a
Népköztársaság Elnöki Tanácsának felelősek".
A Tv. -nek a Kormány tagjai jogállására és felelőségére
vonatkozó fenti előírásai ellentétesek az Alkotmány idézett
33. §-ával, 33/A. §-ával és 39. § (1) bekezdésével.
A Tv. kifogásolt 13. §-a felhatalmazást adott a
Minisztertanács elnöke részére a Minisztertanács tagjai és
az államtitkárok munkaviszonyával kapcsolatos kérdések
szabályozására. Ez a rendelkezés csupán azt a feltételt
szabta meg, hogy a jogalkotónak a szabályozásnál figyelemmel
kell lennie a Munka Törvénykönyve általános rendelkezéseire.
A Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásához
megbízatásuk elnyerésének rendje mellett szervesen
kapcsolódik munkaviszonyuk szabályozottsága. Az Alkotmány
39. § (2) bekezdése alapján az állami vezetők jogállásának
részét képező munkaviszony alapvető kérdéseit törvényben
kell szabályozni. Az államhatalmi ágak elválasztásának elvét
érvényesítő magyar alkotmányos jogállamban a végrehajtó
hatalmat gyakorló Kormány tagjainak jogállása olyan jelentős
alkotmányossági ügy, amelynek tartalma nem nyugodhat sem a
szabályozatlanságból fakadó esetlegességen, sem pedig a
Kormány saját privilegizálását lehetővé tevő
önszabályozáson. Ezt a követelményt egyértelműen kifejezi az
Alkotmány 39. § (2) bekezdése, amely az érintett állami
vezetők tekintetében a jogállás, a díjazás és a felelősség
törvényi szabályozását írja elő. A Tv. kifogásolt
felhatalmazása ezért ellentétes a jogállamiság és az annak
szerves összetevőjét képező jogbiztonság alkotmányos
követelményével. A Tv. 13. §-a tehát sérti az Alkotmány 39.
§ (2) bekezdését és a 2. § (1) bekezdését.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a Tv. -t teljes
egészében alkotmánysértőnek minősítette és megsemmisítette.
3. Abból, hogy az Alkotmánybíróság a Tv. egészét és azon
belül a kifogásolt felhatalmazást adó rendelkezést
alkotmányellenesnek nyilvánította és megsemmisítette, már
következik az alkotmányellenes felhatalmazáson nyugvó MTh.
alkotmányellenessége és megsemmisítésének szükségessége. Az
Alkotmánybíróság emellett a következőket állapítja meg.
A Tv. 13. §-a az állami vezetők munkaviszonyának
szabályozására vonatkozó felhatalmazást a Minisztertanács
elnöke részére állapította meg. E felhatalmazás alapján a
Minisztertanács a munkaviszonyra vonatkozó szabályokat
minisztertanácsi határozatban állapította meg. Az MTh. a
hatálybalépés időpontjában már az állami irányítás egyéb
jogi eszközének minősült.
Az MTh. - amint ez a preambulumából is kitűnik - az állami
vezetők munkaviszonyával összefüggő, az általánostól eltérő
rendelkezéseket tartalmazott. A MTh. hatálya a Kormány
tagjára, az államtitkárra, a helyettes államtitkárra és az
ilyen besorolású személyekre, valamint az országos hatáskörű
állami szerv vezetőjére és helyettesére, továbbá a
kormánybizottság titkárára terjedt ki.
Az MTh. ellentétes a Jat. 3. § d ) pontjával és 4. § e )
pontjával és sérti az Alkotmány 35. § (2) bekezdését,
valamint 2. § (1) bekezdését. Ezen túlmenően az MTh. - a
határozat indokolásának 2. pontjában kifejtettek alapján -
az Alkotmány 39. § (2) bekezdésébe is ütközik.
A fentiekben kifejtett indokok alapján az Alkotmánybíróság a
kifogásolt MTh. -t teljes egészében megsemmisítette.
4. Az Abtv. 49. § (1) bekezdése alapján mulasztásos
alkotmánysértés akkor áll fenn, ha a jogalkotó a jogszabályi
felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta
és ezzel alkotmányellenességet idézett elő.
Az Alkotmány 39. § (2) bekezdése a Kormány tagjai és az
államtitkárok tekintetében három nevesített tárgykörben - a
jogállás, díjazás és felelősség kérdésében - teszi
kötelezővé a törvényi szabályozást.
Az Alkotmány 78. § (2) bekezdése előírja : "A Kormány
köteles az Alkotmány végrehajtásához szükséges
törvényjavaslatokat az Országgyűlés elé terjeszteni".
Az Alkotmánybíróság e határozatával a Tv. -t és a kifogásolt
felhatalmazó rendelkezésén alapuló MTh. -t
alkotmányellenesnek nyilvánította és azokat teljes egészében
megsemmisítette.
Mivel a törvényalkotó nem hozta összhangba a Tv. -nek az
érintett állami vezetők jogállására és felelősségére
vonatkozó rendelkezéseit az Alkotmányban megállapított
parlamentáris kormányzati rendszerrel, illetve az Alkotmány
39. § (2) bekezdésében megjelölt tárgykörökre vonatkozóan az
Országgyűlés nem alkotott új törvényt, jogalkotói
mulasztással előidézett alkotmányellenes helyzet
keletkezett. Ezért az Alkotmánybíróság mulasztásban
megnyilvánuló alkotmányellenesség fennállását állapította
meg és felhívta az Országgyűlést jogalkotói feladatának
teljesítésére.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a rendelkező részben
foglaltak szerint határozott.
Dr. Sólyom László
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal
előadó alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás Dr. Schmidt Péter
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Szabó András Dr. Tersztyánszky Ödön
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre Dr. Zlinszky János
alkotmánybíró alkotmánybíró
. |