A döntés szövege:
Az Alkotmánybíróság hatásköri összeütközés megszüntetése iránti indítvány alapján – Dr. Bragyova András alkotmánybíró különvéleményével – meghozta az alábbi
v é g z é s t:
Az Alkotmánybíróság a hatásköri összeütközés megszüntetésére és az eljáró szerv kijelölésére irányuló indítványt visszautasítja.
I n d o k o l á s
I.
[1] Az indítványozó, Szigliget és Hegymagas községek Körjegyzősége (a továbbiakban: Körjegyzőség) mint elsőfokú szabálysértési hatóság negatív hatásköri összeütközés megszüntetését kérte. A Tapolcai Rendőrkapitányság (a továbbiakban: Rendőrkapitányság) Bűnügyi Osztálya a személyes iratok, készpénz és bankkártyák eltulajdonítása miatt nála megtett feljelentést, valamint a feljelentésről készült jegyzőkönyvet megküldte az indítványozó Körjegyzőségnek arra hivatkozással, hogy álláspontja szerint a cselekmény az okozott kár összegére tekintettel nem bűncselekmény, hanem tulajdon elleni szabálysértés. A Rendőrkapitányság szerint pusztán arra tekintettel, hogy az elkövető az idegen dologgal együtt rövid időre magához vette az okiratokat, még nem állapítható meg az okirattal visszaélés vétsége.
[2] Az indítványozó Körjegyzőség hatáskör hiányának megállapítása mellett visszaküldte az iratokat a Rendőrkapitányságnak, mert álláspontja szerint azzal, hogy az elkövető a készpénz mellett közokiratokat is megszerzett, megvalósítja a visszaélés közokirattal bűncselekmény tényállását. A Rendőrkapitányság válaszlevelében továbbra is a cselekmény tulajdon elleni szabálysértésként történő elbírálásához ragaszkodott. Az indítványozó Körjegyzőség azonban ezt követően is fenntartotta, hogy a cselekmény megvalósítja a visszaélés közokirattal bűncselekmény tényállását, amely miatt a további eljárás a Rendőrkapitányság hatáskörébe tartozik.
[3] A Körjegyzőség kikérte az ügyben az Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium véleményét is. A minisztérium tájékoztatása szerint a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény (a továbbiakban: Sztv.) a szabálysértési hatóságok közötti hatásköri vita esetére tartalmaz rendelkezéseket, a büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény (a továbbiakban: Be.) pedig a nyomozó hatóságok közötti hatásköri összeütközést rendezi, a szabálysértési hatóság és a nyomozó hatóság között felmerült hatásköri összeütközés megszüntetését egyik törvény sem szabályozza. A Körjegyzőség ezt követően a Tapolcai Városi Ügyészséghez fordult, amely kifejtette, hogy a negatív hatásköri összeütközés oka valójában a személyes iratok „megszerzése” fordulat konkrét tényállásra történő értelmezése. Mind a minisztérium, mind a Tapolcai Városi Ügyészség egyetértett azonban abban, hogy a konkrét ügyben felmerült negatív hatásköri összeütközés feloldása az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik. A Körjegyzőség ezt követően az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 50. §-ára hivatkozással megküldte az ügy iratanyagát az Alkotmánybíróságnak és kérte a negatív hatásköri összeütközés megszüntetését, valamint az eljáró szerv kijelölését.
[4] 2012. január 1-jével megváltoztak az Alkotmánybíróság hatáskörére és működésére vonatkozó rendelkezések. Az indítványozó Körjegyzőség az Alkotmánybíróság felhívására kiegészítette indítványát azzal, hogy a negatív hatásköri összeütközés elbírálására az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 36. § (1) bekezdése alapján továbbra is az Alkotmánybíróságnak van hatásköre.
II.
[5] Az Alkotmánybíróságnak a hatásköri összeütközés feloldására irányuló hatáskörét az Abtv. 36. § (1) bekezdése határozza meg. Az Abtv. 36. § (1) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik – a bíróságok és a közigazgatási hatóságok kivételével – az állami szervek, illetve állami és önkormányzati szervek közötti hatásköri összeütközésnek az Alaptörvény értelmezése alapján történő megszüntetése. Az értelmezés alapján dönt az Alkotmánybíróság arról, hogy a felmerült vitában mely szervnek van hatásköre, és kijelöli az eljárásra kötelezett szervet.
[6] Az Abtv.-nek ez a rendelkezése a hatásköri vita tárgyát képező ügy jellegére tekintet nélkül hatalmazza fel az Alkotmánybíróságot arra, hogy az eljáró szerv kijelölésével megszüntesse az állami szervek között, valamint az állami szervek és önkormányzatok között keletkezett hatásköri összeütközést.
[7] A Körjegyzőség mint szabálysértési hatóság hatáskörét a Sztv. 32. §-a rendezi, mely szerint szabálysértés miatt – ha a szabálysértést meghatározó jogszabály másként nem rendelkezik – a jegyző jár el. A Sztv. 33. §-a értelmében a rendőrség hatáskörébe utalt szabálysértések miatt a rendőrkapitányságok járnak el. A Sztv. 39. §-a szabályozza, hogy ha vitás, hogy melyik szabálysértési hatóság jogosult eljárni, akkor az eljáró szabálysértési hatóságot a felettes szervük, ennek hiányában a felügyeletüket ellátó miniszter jelöli ki. A Be. 37. §-a rendelkezik a büntetőeljárásban a nyomozó hatóságok hatásköréről, illetve a nyomozóhatóságok közötti hatásköri összeütközés esetén az eljáró nyomozó hatóság kijelölésének szabályairól.
[8] Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványban részletezett hatásköri vita nem az Alaptörvény értelmezésével dönthető el, ezért nem minősül az Abtv. 36. § (1) bekezdésében meghatározott hatásköri összeütközésnek. Az indítvány alapjául szolgáló ügyben az eldöntendő kérdés az, hogy az elkövetett cselekmény szabálysértésnek vagy bűncselekménynek minősül. A kérdésre adott választól függően a Sztv. és a Be. szabályai egyértelműen meghatározzák, hogy a bűncselekmény illetve szabálysértés miatti feljelentés esetén az eljárás lefolytatására mely szerv rendelkezik hatáskörrel. Ebből következően a konkrét ügyben nem áll fenn hatásköri összeütközés, mert az elkövetett cselekmény minősítésétől függően az eljáró hatóság egyértelműen meghatározható. Annak eldöntése azonban, hogy az elkövetett cselekmény szabálysértésnek vagy bűncselekménynek minősül, nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe, ezért az Alkotmánybíróság az Abtv. 64. § a) pontja alapján az indítványt visszautasította.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
. |
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró | Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss lászló s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szalay Péter s. k.,
alkotmánybíró |
.
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró |
Dr. Bragyova András alkotmánybíró különvéleménye
[9] Nem értek egyet a többség által elfogadott határozat rendelkező részével, és így indokolásával sem.
[10] 1. A többség szerint az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre az indítvány elbírálásra, ezért visszautasítja. Szerintem azonban az Abtv. 36. §-ában foglalt feltételek teljesültek, ezért az Alkotmánybíróságnak volt hatásköre az indítvány érdemi elbírálására. Az Abtv. 36. § (1) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság két feltétel együttes fennállása esetén dönt hatásköri összeütközésről:
1. ha állami szervek, illetve állami és önkormányzati szervek közötti hatásköri összeütközés áll fenn (kivéve a bíróságok és a közigazgatási hatóságok egymás közötti hatásköri vitáját, melyben a bíróságok döntenek); és
2. a vita eldönthető az Alaptörvény alapján.
[11] Van egy harmadik, ki nem mondott, mégis fontos feltétel: az, hogy a jogszabályok alapján nincs más szerv a vita eldöntésére (tehát hiányoznak a hatásköri vita rendezésének legalább az eljárási szabályai). A legtöbb hatásköri vita megoldására természetesen vannak eljárási és anyagi jogi szabályok, amelyek alapján a vitában dönteni köteles szerv megállapítható (ilyen például a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 23. §-a). Ha kivételesen mégis előfordul, hogy a jogszabályok alapján egy hatásköri vita nem rendezhető, akkor alkotmányos érdek, hogy az állam gépezete ne álljon meg, és ne is akadozzon.
[12] 2. Az Alkotmánybíróság eljárásának tárgya Szigliget és Hegymagas községek Körjegyzősége, valamint a Tapolcai Rendőrkapitányság között felmerült negatív hatásköri összeütközés megszüntetése volt az Abtv. 36. § (1) bekezdése alapján. A határozat szerint az összeütközés azért nem oldható fel (tehát azért nem jelölhető ki az ügyben eljárni köteles szerv), mert az eldöntendő kérdés az, hogy „az elkövetett cselekmény szabálysértésnek, vagy bűncselekménynek minősül-e”.
[13] A többség szerint nincs szó hatásköri vitáról, hanem a szabálysértési törvény, illetve az anyagi büntetőjog értelmezéséről. Szerintem viszont hatásköri szabályok igen gyakran, mondhatni tipikusan, anyagi jogi fogalmakkal határozzák meg az egyes állami szervek hatáskörét. A polgári perjog éppúgy, mint a közigazgatási és büntető eljárásjog számtalan példát ad erre. Esetünkben is erről van szó: a hatásköri szabály anyagi jogi fogalom használatával határozza meg egy-egy szerv eljárási kötelezettségét. Ettől azonban a hatásköri szabály hatásköri szabály marad. Ezért szerintem hatásköri vita állt fenn.
[14] A hatásköri összeütközés két egymást (legalább részben) kizáró hatásköri állítást jelent, amelyek ezért nem lehetnek egyszerre jogilag helyesek. Ez a feltétel esetünkben teljesült, mert mindkét érintett közigazgatási szerv megállapította hatáskörének hiányát, holott egyiküknek biztosan volt hatásköre. Így volt hatásköri összeütközés, amelyet rendezni kellett volna. A hatásköri vita rendezése kétféle szabályt kíván: egyrészt a hatásköri vita rendezésének eljárási szabályait (az eljáró fórum meghatározását, amely maga is hatásköri szabály), másrészt azt az anyagi hatásköri szabályt, amely megoldja a vitát.
[15] 3. A többség szerint az Alkotmánybíróságnak azért sincs hatásköre, mert a hatásköri vita – ha lenne is – nem dönthető el az Alaptörvény értelmezésével. Ezzel sem tudok egyetérteni.
Esetünkben a jogszabályok alapján a hatásköri vita nem volt megoldható, jóllehet a jogállamiság elve [Magyarország Alaptörvénye B) cikk (1) bekezdés, amely érdemben megegyezik a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 2. § (1) bekezdésével] szerint ez nem fordulhatna elő: tehát kellett volna lennie a hatásköri vitát rendező jogszabálynak. Ezért hivatalból alkotmányellenes mulasztást kellett volna megállapítani. Ennek nem lett volna akadálya, mert az Abtv. 46. § (1) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság valamennyi hatásköre gyakorlása során megállapíthat a jogalkotó által mulasztással előidézett alaptörvény-ellenességet. Az Abtv. 46. § (2) bekezdése meghatározza mi minősül a jogalkotói feladat elmulasztásának, az Abtv. 46. § (2) bekezdésének c) pontja e körbe sorolja azt az esetet, ha „a jogi szabályozás Alaptörvényből levezethető lényeges tartalma hiányos”. E szabály kivétel az Abtv. 52. § (2) bekezdése alól, amely szerint „az Alkotmánybíróság által lefolytatott vizsgálat kizárólag a megjelölt alkotmányossági kérelemre korlátozódik”.
[16] 4. A kérdés tehát a továbbiakban az, hogy az Alaptörvény rendelkezéseiből levezethető-e a jogi szabályozás lényeges tartalmi hiányossága. Szerintem, mint már az előző pontból kiderült, a válasz igenlő. Ez különben ugyanaz a feltétel, amelyet az Abtv. 36. § (1) bekezdése a hatásköri vita eldöntéséhez is megkíván: t.i., hogy az Alaptörvényből levezethető legyen a vita rendezése.
[17] A válasz az Alaptörvény B) cikkének (1) bekezdésében foglalt alapvető elvben, nevezetesen a jogállamiságban található. A jogállam elve számos fontos alkotmányjogi követelményt támaszt, melyet az Alkotmánybíróság már részletesen elemzett. A jogállamiság mindenképpen megköveteli az állam joghoz kötöttségét, amelyből következik, hogy az állam minden cselekvésének érvényes jogi – végső elemzésben alkotmányos – felhatalmazáson kell alapulnia, miért is az állam szervei csak azt tehetik, és csakis úgy járhatnak el, ahogyan a jog megengedi. Ebből legalább a négy követelmény vezethető le. Először is, (1) minden állami szerv csak törvényes hatáskörében járhat el; másodszor (2) egyik államszerv sem járhat el olyan ügyben, amely jogszabály alapján nem tartozik a hatáskörébe, tehát más szerv hatáskörét nem gyakorolhatja; viszont (3) minden állami szerv köteles hatáskörében eljárni (részleges kivételt jelentenek a politikai szervek, de ennek itt nincs jelentősége); és végül (4) minden államszerv köteles más szervekkel együttműködni hatásköre gyakorlása során.
[18] Az állam szervei közötti kapcsolatok, mint a hatáskörök elrendezése, az alá- és fölérendeltség, a mellérendeltség, az ellenőrzés, irányítás, koordináció és így tovább jogi szabályozást igényelnek. Ez a jogállam elvéből következik, mert az állam nem lehet joghoz kötött, ha működése jogilag nem szabályozott; a joghoz kötöttség feltételezi a jogi szabályozottságot.
[19] Az állam joghoz kötöttsége továbbá – az előbb felsoroltak után ötödikként – megkívánja az állami szervek közötti kapcsolatokban előálló viták jogi szabályozását. Ez két dolgot jelent: egyrészt a vitákat megelőző szabályozást, másrészt ennek hiányában a vitarendezés eljárásának meghatározását. Ha egyik sem található, bizonyára joggal állapítható meg mulasztással előidézett alaptörvény-ellenesség. A negatív hatásköri összeütközés egyébként is kivételes, egyben a jogállamiság elvét sértő eset, hiszen a hatáskör nem-gyakorlása ellentétes az állami szervek hatáskör–gyakorlási kötelezettségével. Ezért negatív hatásköri összeütközés esetén, ha nincs a hatásköri vitát eldöntő szerv, az üggyel elsőként foglalkozó – jellegzetesen az első eljárási, ennek hiányában igazgatási, cselekményt (mint pl. irat átvételét) elvégző szerv köteles érdemben eljárni. Ez pedig éppen az a szerv, amely el kívánja hárítani az ügy elintézését, és ezért a negatív hatásköri vitát elindítja. Az Alaptörvényből a hatáskör-gyakorlás általános kötelezettsége segítségével tehát levezethető a negatív hatásköri összeütközés általánosan – törvény eltérő rendelkezése hiányában mindenképpen – érvényes megoldása, melyet bumeráng-szabálynak is nevezhetünk.
[20] 5. Végül érdemes megjegyezni, hogy a törvényhozó időközben az itt vizsgált hatásköri összeütközés megelőzésére (illetve eldöntésére) az előbb vázolt elveknek megfelelő szabályozást adott az Sztv. módosított 128/A. § (1)-(2) bekezdése, amely 2010. VIII. 19-től hatályos. Ezt a rendezést a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvény 38. § (3) bekezdése, valamint 40. § (5) bekezdése fenntartotta. Az Sztv. fent megjelölt, 2010. VIII. 19-től hatályos módosítását a közbiztonság javítása érdekében szükséges törvénymódosításokról szóló 2010. évi LXXXVI. törvény vezette be, amely 23. § (1) bekezdésében úgy rendelkezik, hogy a törvény „eljárásjogi rendelkezéseit a hatálybalépése után indult ügyekben kell alkalmazni”; ugyanígy a 2012. április 15-én hatályba lépő új Sztv. 251. § (1) bekezdése szerint is „a törvény rendelkezéseit (…) a hatálybalépése után elkövetett szabálysértésekre kell alkalmazni”.
[21] Az indítvány visszautasításának ennek alapján sem lett volna helye. A korábbi joghézag valóban megszűnt, és így az indítvány elbírálása időpontjában már volt a hatásköri összeütközést a jövőre nézve feloldó, ám a jelen ügyben nem alkalmazható szabály. Ezért az Alkotmánybíróságnak kellett volna az Abtv. 36. § (2) bekezdése szerint kijelölni az eljáró szervet.
. |