A döntés szövege:
Az Alkotmánybíróság teljes ülése az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény 26. § (2) bekezdése alapján előterjesztett alkotmányjogi panaszok tárgyában – dr. Bragyova András, dr. Kiss László és dr. Pokol Béla alkotmánybírók párhuzamos indokolásával – meghozta a következő
h a t á r o z a t o t:
1. Az Alkotmánybíróság a villamos energiáról szóló 2007. évi LXXXVI. törvény 171. § (5f) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszokat elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a távhőszolgáltatónak értékesített távhő árának, valamint a lakossági felhasználónak és a külön kezelt intézménynek nyújtott távhőszolgáltatás díjának megállapításáról szóló 50/2011. (IX. 30.) NFM rendelet 5. §-a, 6. § (1) és (3) bekezdése, valamint az 1. számú melléklete alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszokat elutasítja.
3. Az Alkotmánybíróság a villamos energiáról szóló 2007. évi LXXXVI. törvény 171. § (5f) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló – az előzetes hatásvizsgálat elmulasztására alapított – alkotmányjogi panaszokat visszautasítja.
4. Az Alkotmánybíróság az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény 1. § (2) bekezdés h) pontja alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszokat visszautasítja.
I n d o k o l á s I.
[1] 1. Az Alkotmánybírósághoz hét indítvány érkezett, melyek a villamos energiáról szóló 2007. évi LXXXVI. törvény (a továbbiakban: Vet.) 171. § (5) bekezdése [tartalma szerint különös tekintettel az (5f) bekezdése] alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérték utólagos normakontroll indítvány keretében az Alkotmánybíróságtól.
[2] Ezen indítványokon kívül három indítványozó alkotmányossági vizsgálatot kért az időközben hatályba lépett, a távhőszolgáltatónak értékesített távhő árának, valamint a lakossági felhasználónak és a külön kezelt intézménynek nyújtott távhőszolgáltatás díjának megállapításáról szóló 50/2011. (IX. 30.) NFM rendeletre (a továbbiakban: R.), valamint az ennek módosításáról szóló 66/2011. (XI. 30.) NFM rendelettel szemben is. Előadták, hogy a jogalkotó a lakossági távhőszolgáltatás díját kivette az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény (a továbbiakban: Ártv.) hatálya alól [Ártv. 1. § (2) bekezdés h) pontja], mely álláspontjuk szerint sérti a jogbiztonság [Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés] követelményét, és az Alaptörvény M) cikk (1) bekezdésében biztosított vállalkozáshoz való jogot, valamint ellentétes a hátrányos megkülönböztetés tilalmát [Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdés] kimondó rendelkezéssel is.
[3] 2. 2012. január 1. napjával hatályba lépett Magyarország Alaptörvénye, illetve ehhez kapcsolódóan az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) is. Tekintettel arra, hogy az indítványozók az alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványaikat még 2011-ben utólagos normakontrollként terjesztették elő, az Alkotmánybíróság – az Abtv. 71. § (1) bekezdése értelmében – végzésben megállapította az eljárások megszűnését. Ugyanakkor – az Abtv. 71. § (3) bekezdése alapján – felhívta az indítványozók figyelmét arra, hogy az el nem bírált indítványokban meghatározott jogszabállyal összefüggő, és az abban felvetett tartalomnak megfelelő alkotmányossági aggályt tartalmazó indítványaikat alkotmányjogi panaszként 2012. március 31-ig az Alkotmánybíróság elé terjeszthetik, ha az abban megjelölt alkotmányos jogsérelem alaptörvény-ellenességet valósít meg. Ennek az indítványozók valamennyien eleget is tettek.
[4] A folyamatban levő ügyeket – azok tárgyi összefüggése miatt – az Alkotmánybíróság az Abtv. 58. § (2) bekezdése, valamint az Alkotmánybíróság teljes ülésének az Alkotmánybíróság ügyrendjéről szóló 1/2012. (I. 3.) Tü határozata (a továbbiakban: Ügyrend) 32. § (1) bekezdése alapján egyesítette, és egy eljárásban bírálta el.
[5] 3. Az indítványozói probléma kiindulópontja az volt, hogy az energetikai szerkezetátalakítás részeként az állam megpróbálta ösztönözni, hogy szénerőművek helyett inkább földgázüzemű távfűtőerőművek létesüljenek. Ennek elemeként egyfelől új erőművek épültek, másrészt a már meglevő, kifejezetten távfűtési célra épült erőművek átalakításra kerültek, annak érdekében, hogy megfeleljenek a földgázüzemű működtetésnek. A földgázból távhőt előállító erőművek azonban nem tudtak volna rentábilisan működni kizárólag a távhő értékesítéséből, különös tekintettel arra, hogy a távhő ára hatósági áras volt. Ezért már a Vet. is lehetőséget biztosított arra, hogy az erőművek távhőtermelés mellett kapcsoltan villamos energiát is termeljenek. Ezzel összhangban a Vet. 1. § h) pontjában célként határozta meg a kapcsoltan termelt villamos energia termelésének elősegítését. A Vet. 11. § (4) bekezdése szerint az e törvényben vagy külön jogszabályban meghatározott (a piaci árnál magasabb) átvételi áron történő kötelező átvétel (a továbbiakban: KÁT) legfeljebb az adott beruházásnak az adott átvételi ár melletti megtérülési idejére biztosítható.
[6] A Vet. hatálybalépésekor hatályos 171. § (5) bekezdése akként rendelkezett, hogy az átvételi kötelezettség alá eső villamos energia átvételének időtartamát a Magyar Energia Hivatal (a továbbiakban: Hivatal) – a termelő kérelmére – a távhőfelhasználók teherbíró képességére való tekintettel 2015. december 31-ig meghosszabbíthatja.
[7] Ezt a jogszabályi rendelkezést a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény módosításáról szóló 2008. évi CXI. törvény hatálybalépésével és a belső piaci szolgáltatásokról szóló 2006/123/EK irányelv átültetésével összefüggő törvénymódosításokról szóló 2009. évi LVI. törvény 374. § (15) bekezdése, később pedig az energetikai tárgyú törvények módosításáról szóló 2010. évi VII. törvény is módosította.
[8] Ezt követően 2010. december 31. napján lépett hatályba a Vet. újabb módosítása [171. § (5c) és (5d) bekezdések], miszerint a KÁT rendszert ugyan nem szüntetik meg, de a villamos energia emelt átvételi ára a 2010. évhez képest 2011. évben 15%-kal, 2012. évben 30%-kal csökken.
[9] A Vet.-et a jogalkotó 2011. március 30-án ismételten módosította. A módosítás abban állt, hogy a Vet. 171. § (5) bekezdése új (5f), (5g) és (5h) bekezdésekkel egészült ki, melyek a Hivatal által a törvény alapján kiadott és meghosszabbított, a kötelezően átveendő villamos energia mennyiséget erőművenként meghatározó jogerős közigazgatási határozatok 2011. július 1-i hatályvesztéséről rendelkeznek, azaz a jogszabály szerint a „hatósági határozattal szabályozott értékesítési jogosultságok megszűnnek”. Ezek a rendelkezések lényegében a KÁT rendszer teljes megszüntetését eredményezték az indítványozók vonatkozásában.
[10] 4. Hét indítványozó – szövegszerűen egyező indítványában – arra hivatkozott, hogy a Vet. 171. §-ának az egyes energetikai tárgyú törvények módosításáról szóló 2010. évi VII. törvénnyel módosított szövege lehetőséget biztosított arra, hogy a villamos energia kötelező átvételi rendszere megmaradjon, azaz az átvétel időtartamát a Hivatal a kereskedelmi üzem működésének kezdetétől számított legalább 7,5 éves időtartamra, de legfeljebb 2015. december 31-ig meghosszabbítsa. E törvénymódosítás alapján a Hivatal az indítványozók vonatkozásában a kötelező átvétel mennyiségének és időtartamának megállapítása tárgyában egyedi hatósági határozatot hozott, meghatározva a kötelező átvétel utolsó napját is.
[11] Az indítványozók előadták, hogy a KÁT rendszerében a piaci árnál magasabb áron értékesített villamos energiából származó árbevétel-többlet biztosítja azt, hogy a termelő költségei megtérüljenek a távhő (egyébként veszteséges) termelése során. Amennyiben – érvelnek az engedélyes indítványozók – nem jogosultak a villamos energiát a Hivatal jogerős határozata alapján a KÁT rendszerében, hanem csak a szabad piacon (azaz olcsóbban) értékesíteni, akkor a befagyasztott távhő árából adódó veszteségek miatt néhány hónapon belül ellehetetlenülnek, és nem tudják biztosítani a távhőszolgáltatást sem.
[12] Az alaptörvény-ellenességet az indítványozók a jogbiztonság [Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés] követelményének sérelmében látták. Utaltak arra, hogy a jogalkotó a szerzett jogokat csak akkor vonhatja el, ha azok jogellenesen keletkeztek, márpedig erről a hatósági határozat folytán nem lehet szó. Emellett az indítványozók hivatkoztak a bizalomvédelem elvének sérelmére is. Az indítványozók a kötelező átvételből származó bevételt vették alapul a pénzügyi és a gazdasági tervek elkészítésekor, a beruházásokat is ezekhez mérten alakították. Utaltak arra is, hogy a jogállamiság súlyos sérelmét eredményezi a jogerős, határozott időre szóló közigazgatási határozatok törvénnyel történő hatályon kívül helyezése.
[13] Végül azt is előadták, hogy a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) nem ismeri a jogerős közigazgatási határozat „hatályvesztését”, ezért a jogalkotó megoldása a Ket.-tel is ellentétes.
[14] 5. Három indítványozó az alkotmányossági vizsgálatot kiterjesztette a módosított R., valamint az Ártv. 1. § (2) bekezdés h) pontjára is. Álláspontjuk szerint a jogalkotó megsértette a jogbiztonság [Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés] követelményét. Azzal érveltek, hogy az R. nem felel meg a távhőszolgáltatásról szóló 2005. évi XVIII. törvény (a továbbiakban: Távhőtv.) 57. § (2) bekezdése b) pontjában foglaltaknak (a távhőszolgáltatónak értékesített távhő árát, valamint a lakossági felhasználónak és a külön kezelt intézménynek nyújtott távhőszolgáltatás díját úgy kell meghatározni, hogy figyelembe kell venni a folyamatos termelés és a biztonságos szolgáltatás indokolt költségeit). Utaltak arra is, hogy az R. megalkotását nem előzte meg hatásvizsgálat sem, ezért az a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 17. §-ával ellentétes, így szintén sérti a jogbiztonság követelményét. Arra is hivatkoztak, hogy az R. 2011. szeptember 30-án jelent meg a Magyar Közlönyben és 2011. október 1. napján lépett hatályba, így a jogalkotó által biztosított 1 nap nem felel meg a kellő felkészülési idő követelményének, mely a Jat. 2. § (3) bekezdésével, és emiatt is a jogbiztonság követelményével ellentétes.
[15] Az indítványozók szerint az R. az Alaptörvény M) cikk (1) bekezdésében biztosított vállalkozáshoz való jogot is sérti. Ennek indokaként az indítványozók előadták, hogy a jogalkotó az R.-ben (annak 1. számú mellékletében) megállapított árral úgy avatkozott be a vállalkozások működésébe, hogy azokat ellehetetlenítette, ugyanis ezen árak mellett a vállalkozásnak még a költségei sem térülnek meg.
[16] Végül hivatkoztak arra is, hogy a hátrányos megkülönböztetés tilalma [Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdés] is sérelmet szenved. Ennek alátámasztásául előadták, hogy a módosított R. 5. §-a a távhőtermelő részére nyereségkorlátot állít fel. E rendelkezés kimondja, hogy amennyiben a távhőtermelő nyeresége meghaladta a nyereségkorlátot, akkor a Hivatal kötelezi arra, hogy a nyereségkorláton felüli nyereségtöbblet összegét a tőle vásárló távhőszolgáltató részére adja át. Ha pedig a távhőszolgáltató nyeresége is meghaladta a nyereségkorlátot, akkor a Hivatal a távhőszolgáltatót kötelezi arra, hogy a nyereségkorláton felüli nyereségtöbblet összegét a Vet. 147. § (1) bekezdés c) pontjában meghatározott célra létrehozott számla javára, a kapott távhőszolgáltatási támogatás erejéig fizesse be, továbbá az ezen felüli összeget a végfelhasználónak adja át. Az alkotmányossági aggályt az indítványozók abban látják, hogy a távhőtermelőtől elvett nyereség egy bizonyos részét a távhőszolgáltatónak kell átadnia. Álláspontjuk szerint a jogalkotó ezzel hátrányosan különbözteti meg a távhőtermelőket, ugyanis úgy vélték, hogy ők a távhőszolgáltatókkal azonos csoportba tartoznak. Ennek a különbségtételnek az indítványozók szerint nincs ésszerű indoka, azaz a megkülönböztetés önkényes.
II.
[17] 1. Az Alaptörvénynek az indítványokkal érintett rendelkezései:
„B) cikk
[18] (1) Magyarország független, demokratikus jogállam.”
„M) cikk
[19] (1) Magyarország gazdasága az értékteremtő munkán és a vállalkozás szabadságán alapszik.”
„XIII. cikk
[20] (1) Mindenkinek joga van a tulajdonhoz és az örökléshez. A tulajdon társadalmi felelősséggel jár.”
„XV. cikk
(…)
[21] (2) Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja.”
[22] 2. A Vet.-nek az indítványokkal támadott és érintett, 2011. április 1-jén hatályos rendelkezései:
[23] „171. § (1) A termelői engedélyesek, amennyiben a villamos energiáról szóló 2001. évi CX. törvény előírásainak megfelelően kiadott engedélyüket a jelen törvény hatálybalépésekor üzemelő erőmű vonatkozásában az érvényességi idő lejáratának esedékességekor meg kívánják hosszabbítani, 2015. január l-jétől kötelesek teljesíteni a külön jogszabályban előírt, az elsődleges energiaforrás típustól függően eltérő minimális energetikai hatásfok követelményeket. A Hivatal a külön jogszabály előírásainak figyelembevételével és az ellátásbiztonság veszélyeztetésére tekintettel az előírt minimális energetikai hatásfok követelményeket nem teljesítő erőművek működési engedélyének meghosszabbításához is hozzájárulhat az ellátásbiztonság veszélyeztetettségének előrelátható időtartamára.
[24] (2) Az e törvény 9. §-a szerinti kötelező átvételi rendszer bevezetése nem érinti a villamos energiáról szóló 2001. évi CX. törvény, valamint az átvételi kötelezettség alá eső villamos energia átvételéről szóló külön jogszabály alapján keletkezett támogatási jogosultságokat, valamint a Hivatal által kiadott határozatokban meghatározott kötelezően átveendő villamos energia mennyiséget, az átvétel időtartamát, valamint az e határozatok alapján kötelezően átveendő villamos energiára vonatkozó, a villamos energiáról szóló 2001. évi CX. törvényben szabályozott és a (3)–(4) bekezdés szerint meghatározott legmagasabb átvételi árnak megfelelő átvételi árat.
[25] (3) A 11. § (1) bekezdés b) pontja szerinti, átvételi kötelezettség alá eső megújuló energiaforrásból előállított villamos energia legmagasabb induló átvételi ára k*24,71 Ft/kWh.
[26] (4) A (3) bekezdésben meghatározott k tényező értéke 2008. január l-jétől a Központi Statisztikai Hivatal által 2007-ben utoljára közzétett, 2006 azonos időszakához viszonyított aktuális (utolsó) éves fogyasztói árindex értéke. Az ezt követő naptári években a k értéke minden év első napjától a tárgyév január 1-jét megelőzően a Központi Statisztikai Hivatal által utoljára közzétett, az előző év azonos időszakához viszonyított aktuális (utolsó) éves fogyasztói árindex értékének és a k tárgyévet megelőző évi értékének szorzata.
[27] (5) A villamos energiáról szóló 2001. évi CX. törvény, valamint az annak felhatalmazása alapján kiadott, az átvételi kötelezettség alá eső villamos energia átvételéről szóló külön jogszabály alapján a hővel kapcsoltan termelt villamos energia kötelező átvétel keretében történő értékesítésére vonatkozó, az átvételi kötelezettség alá eső villamos energia mennyiségét és a kötelező átvétel időtartamát meghatározó hatósági határozattal nem szabályozott értékesítési jogosultságok – a lakossági távhő célra vagy külön kezelt intézmény céljára történő távhőtermelésre, illetve a külön kezelt intézmény ellátásának céljára történő hasznos hőtermelésre vonatkozó jelen, illetve az (5a) bekezdés szerinti meghosszabbítás esetét kivéve – 2010. december 31-én megszűnnek. A villamos energiáról szóló 2001. évi CX. törvény, valamint az átvételi kötelezettség alá eső villamos energia átvételéről szóló külön jogszabály alapján lakossági távhő célra vagy külön kezelt intézmény céljára történő távhő célú hőenergiával, illetve külön kezelt intézmény ellátásának céljára történő hasznos hőenergiával kapcsoltan termelt villamos energia kötelező átvétel keretében történő értékesítésére jogosult villamosenergia-termelő kérelmére – az átvétel egyéb feltételeinek megtartásával, az átvételi kötelezettség alá eső villamos energia mennyiségének meghatározásával – a Hivatal a távhő felhasználók teherbíró képességére és az egyes termelési eljárások átlagos megtérülési idejére való tekintettel az átvétel időtartamát legfeljebb 2015. december 31-ig meghosszabbítja, ha a távhőszolgáltatásról szóló 2005. évi XVIII. törvénynek a 2011. március 1-jén hatályban lévő 57. § (2)–(3) bekezdésében meghatározott szempontokat figyelembe véve a Hivatal megállapítja, hogy a kapcsoltan termelt villamos energia kötelező átvételi rendszerében történő részvételből származó előny a távhőfogyasztókhoz, illetve a külön kezelt intézményhez kimutathatóan eljut, a megtermelt hasznos hő 70%-ot meghaladó mértékben lakossági távhő és külön kezelt intézmény, illetve külön kezelt intézmény céljára kerül értékesítésre, és a termelő vállalja, hogy legkésőbb 2011. december 31-ig a termelő kapacitását alkalmassá teszi az 5. § (1) bekezdése szerinti erőművi teljesítőképesség felajánlására és a hőfogyasztáshoz nem kötött működésre is. Az e bekezdésben rögzített feltételeknek megfelelő, 50 MW beépített teljesítőképességet el nem érő teljesítőképességgel rendelkező villamosenergia-termelő esetében az átvétel időtartamát a Hivatal a kereskedelmi üzem kezdetétől számított legalább 7,5 éves időtartamra, de legfeljebb 2015. december 31-ig hosszabbítja meg. E bekezdés alkalmazásában az 50 MW beépített teljesítőképességet el nem érő teljesítőképességű erőműben kapcsoltan termelt villamos energia kötelező átvételi rendszerében történő részvételből származó előny a távhőfogyasztókhoz, illetve a külön kezelt intézményhez akkor jut el kimutathatóan, ha a kereskedelmi üzemidő alatt kapcsoltan termelt hőmennyiség súlyozott átlagárának Ft/MJ-ban kifejezett értéke nem haladja meg a termelő számára elérhető – 2009. július 1-je előtt a közüzemi, 2009. július 1-je után az egyetemes szolgáltatói – földgáz árának rendszerhasználati díjakkal és a földgázellátásról szóló 2008. évi XL. törvény 138/A. §-ában meghatározott pénzeszközzel növelt, Ft/MJ-ban számított értékét. A feltételek teljesülését a Hivatal ellenőrzi. Ha a termelő a hosszabbítás feltételeit nem teljesíti, a Hivatal a termelőt kizárja a kötelező átvételből. Az átvétel időtartamának e bekezdés szerinti meghosszabbítása esetén legkésőbb 2010. április 30-ig a termelő és az átviteli rendszerirányító a kötelező átvételről a Hivatal által meghatározott meghosszabbítás időtartamára, a határozatban és az e törvényben, valamint a 2009. november 1-jén hatályos külön jogszabályban foglalt feltételeknek megfelelő szerződést kötnek.
[28] (5a) A villamos energiáról szóló 2001. évi CX. törvény, valamint az annak felhatalmazása alapján kiadott, az átvételi kötelezettség alá eső villamos energia átvételéről szóló külön jogszabály alapján a hővel kapcsoltan termelt villamos energia kötelező átvétel keretében történő értékesítésére jogosult villamosenergia-termelő kérelmére a Hivatal a kötelező átvétel időtartamát az e bekezdés szerinti feltételek teljesülése esetén 2011. június 30-ig meghosszabbítja és a kötelező átvétel alá eső villamos energia mennyiségét meghatározza. A kötelező átvétel alá eső villamos energia mennyiségét a Hivatal a kérelem benyújtását megelőző két naptári évre vonatkozó villamosenergia-termelési adatok súlyozott átlaga alapján határozza meg. A meghosszabbítás feltétele, hogy
[29] a) a lakossági távhő célra vagy külön kezelt intézmény céljára szolgáló távhő célú hőenergia, illetve külön kezelt intézmény ellátásának céljára szolgáló hasznos hőenergia értékesítésének aránya a kérelem benyújtását megelőző két naptári évre vonatkozóan elérje a 35%-os arányt,
[30] b) a termelő legfeljebb a 2010. december 1-jén alkalmazott hőenergia értékesítési átlagárát alkalmazza 2011. június 30-ig, és
[31] c) legkésőbb 2011. december 31-ig a termelő kapacitását alkalmassá teszi az 5. § (1) bekezdése szerinti erőművi teljesítőképesség felajánlására és a hőfogyasztáshoz nem kötött működésre is. A lakossági távhő célra vagy külön kezelt intézmény céljára szolgáló távhő célú hőenergia, vagy külön kezelt intézmény ellátásának céljára szolgáló hasznos hőenergiaértékesítés arányának a kötelező átvétel meghosszabbított időtartama alatt minden naptári évben el kell érnie a 35%-ot. A feltételek teljesülését a Hivatal ellenőrzi.
[32] (5b) A villamosenergia-termelők a kötelező átvétel (5a) bekezdés szerinti meghosszabbítása iránti kérelmüket legkésőbb 2011. január 3 l-ig nyújthatják be a Hivatalhoz, a kérelmet a Hivatal 2011. április 15-ig elbírálja. A kérelem elbírálásáig a kérelmező 2010. december 31-én fennálló értékesítési jogosultsága alapján jogosult a kötelező átvétel keretében villamos energiát értékesíteni. Amennyiben a Hivatal a kérelmet elutasítja, azon termelők által termelt, 2011. január 1-jét követően a kötelező átvétel keretében értékesített villamos energia vonatkozásában, amely termelők kötelező átvételi rendszerben történő értékesítési jogosultsága 2011. január 1-jén megszűnt, a Hivatal az átvételi kötelezettség alá eső villamos energia átvételéről szóló külön jogszabályban meghatározott, a kötelező átvételi rendszerben a jogszabályi feltételeknek nem megfelelően értékesített villamos energiára vonatkozó rendelkezések szerint jár el.
[33] (5c) Az (5) bekezdés, valamint az (5a) és (5b) bekezdés szerinti meghosszabbított a kötelező átvétel keretében történő értékesítésre kerülő, hővel kapcsoltan termelt villamos energia 2011. január 1-jétől hatályos csúcsidőszaki átvételi árát és völgyidőszaki átvételi árát úgy kell megállapítani, hogy az 15%-kal alacsonyabb legyen, mint az átvételi kötelezettség alá eső villamos energia átvételéről szóló külön jogszabály 2010. december 1-jén hatályos rendelkezései szerint 2011. január 1-jére számított átvételi árak.
[34] (5d)
[35] (5e) Az (5a) és (5b) bekezdés szerint a kötelező átvételi jogosultság meghosszabbítását kérelmező, a kötelező átvétel keretében értékesítő termelő a kérelem (5b) bekezdés szerinti elbírálásáig az átvételi kötelezettség alá eső villamos energia elszámolására létrehozott mérlegkör tagja marad, azzal hogy vonatkozásában nem alkalmazhatók az átvételi kötelezettség alá eső villamos energia átvételéről szóló külön jogszabályban meghatározott, havi termelési menetrenddel kapcsolatos szankciók a januári termelési menetrend vonatkozásában, amennyiben az (5b) bekezdés szerinti kérelem hiányában 2010. december 31-én megszűnt volna jogosultsága a kötelező átvétel keretében történő értékesítésre.
[36] (5f) Az (5) bekezdés alapján kiadott határozatok 2011. július 1-jén hatályukat vesztik.
[37] (5g) E törvénynek az energetikai tárgyú törvények módosításáról szóló 2011. évi XXIX. törvénnyel megállapított 171. § (5a) bekezdését annak hatálybalépésekor folyamatban lévő ügyekben is alkalmazni kell.
[38] (5h) E törvények az energetikai tárgyú törvények módosításáról szóló 2011. évi XXIX. törvénnyel megállapított 11. § (3) bekezdésének hatálybalépését megelőzően hatályos 11. § (3) bekezdése alapján, valamint e törvény felhatalmazása alapján kiadott, a megújuló energiaforrásból vagy hulladékból nyert energiával termelt villamos energia, valamint a kapcsoltan termelt villamos energia kötelező átvételéről és átvételi áráról szóló külön jogszabály alapján a hővel kapcsoltan termelt villamos energia kötelező átvétel keretében történő értékesítésére vonatkozó, az átvételi kötelezettség alá eső villamos energia mennyiségét és a kötelező átvétel időtartamát meghatározó hatósági határozattal szabályozott értékesítési jogosultságok – a megújuló energiaforrásból vagy a hulladék, mint energiaforrásból kapcsoltan termelt villamos energiával esetét kivéve – 2011. július 1-jétől megszűnnek.”
[39] 3. Az Ártv. támadott rendelkezése:
[40] „1. § (2) A törvény hatálya nem terjed ki:
(…)
[41] h) a távhőszolgáltatónak értékesített távhő árára, valamint a lakossági felhasználónak és a külön kezelt intézménynek nyújtott távhőszolgáltatás (fűtés és használati melegvíz) díjára.”
[42] 4. Az R. támadott rendelkezései:
[43] „5. § (1) Az 1. mellékletben meghatározott értékesítő, valamint a távhőszolgáltató tárgyévi auditált éves beszámolójában szereplő, a Tszt. hatálya alá tartozó tevékenységéből származó adózás előtti eredménye nem haladhatja meg az ármegállapítás során figyelembe vett könyv szerinti bruttó eszközérték és a nyereségtényező szorzatának mértékét (a továbbiakban: nyereségkorlát).
[44] (2) A nyereségtényező
[45] a) azon értékesítő esetében, amely 2011. június 30. napján a villamos energiáról szóló 2007. évi LXXXVI. törvény (a továbbiakban: Vet.) szerinti átvételi kötelezettség alá eső villamos energia elszámolására létrehozott mérlegkör tagja volt (ideértve a felfüggesztett mérlegkör tagságot is), és a létesítményére vonatkozó beruházás a Hivatal 2011. június 30. napján hatályos határozata alapján nem térült meg: 4,5%;
[46] b) az a) pont alá nem tartozó értékesítő esetében: 2,0%;
[47] c) a távhőszolgáltató esetében 2,0%.
[48] (3) A nyereségkorlát ellenőrzését a Hivatal árelőkészítő tevékenysége során, az éves beszámoló nyilvánosságra hozatala után végzi.
[49] (4) Ha a Hivatal az ellenőrzés során megállapítja, hogy
[50] a) a távhőtermelő nyeresége meghaladta a nyereségkorlátot, a távhőtermelőt kötelezi arra, hogy a nyereségkorláton felüli nyereségtöbblet összegét a tőle vásárló távhőszolgáltató részére adja át,
[51] b) a távhőszolgáltató nyeresége meghaladta a nyereségkorlátot és a távhőszolgáltató az ellenőrzéssel érintett időszakban távhőszolgáltatási támogatásban részesült, a távhőszolgáltatót kötelezi arra, hogy a nyereségkorláton felüli nyereségtöbblet összegét a Vet. 147. § (1) bekezdés c) pontjában meghatározott célra létrehozott számla javára, a kapott távhőszolgáltatási támogatás erejéig fizesse be, továbbá az ezen felüli összeget a végfelhasználónak adja át,
[52] c) a távhőszolgáltató nyeresége meghaladta a nyereségkorlátot és a távhőszolgáltató az ellenőrzéssel érintett időszakban távhőszolgáltatási támogatásban nem részesült, a távhőszolgáltatót kötelezi arra, hogy a nyereségtöbblet teljes összegét a végfelhasználónak adja át.
[53] 6. § (1) Ez a rendelet – a (2)–(3) bekezdésben meghatározott kivétellel – 2011. október 1. napján lép hatályba.
(…)
[54] (3) Az 5. § 2012. január 1-jén lép hatályba.”
III.
[55] Az alkotmányjogi panaszok nem megalapozottak.
[56] 1. Az Alkotmánybíróság az alkotmányossági vizsgálat során észlelte, hogy az indítványok benyújtását követően is a támadott jogszabályi rendelkezések egy része hatályon kívül helyezésre került, illetőleg módosult, más része viszont változatlan formában hatályban maradt. Ennek megfelelően – a támadott jogszabályi rendelkezések érdemi vizsgálatát megelőzően – azt kellett megállapítani, hogy az alkotmányossági vizsgálat mely jogszabályokat, illetve azon belül a jogszabályok mikori időállapotát érintheti, különös tekintettel arra, hogy jelen ügyben immár nem utólagos normakontroll indítványokról, hanem alkotmányjogi panaszokról van szó.
[57] Az indítványozók ügyében bírósági eljárás lefolytatására nem került sor, az indítványozók által állított jogsérelem annak folytán következett be, hogy a jogerős közigazgatási határozatok egy később megalkotott – és az indítványozók által támadott – jogszabállyal hatályukat vesztették. A jogalkotó azonban az elsődlegesen támadott, Vet. 171. § (5) bekezdését, valamint az (5a)–(5e)-ig terjedő bekezdéseit az energetikai tárgyú törvények módosításáról szóló 2011. évi XXIX. törvény 126. §-ával, 2012. január 1-jével hatályon kívül helyezte.
[58] 2. Ezt követően az Alkotmánybíróságnak azt kellett megvizsgálnia, hogy az indítvány a jogszabály milyen időpontban hatályos szövegállapotát támadta.
[59] Az Abtv. 26. § (2) bekezdése alapján alkotmányjogi panasz kivételesen akkor is kezdeményezhető, ha az alaptörvény-ellenes jogszabály rendelkezésének alkalmazása vagy hatályosulása folytán közvetlenül, bírói döntés nélkül következett be a jogsérelem, és nincs a jogsérelem orvoslására szolgáló jogorvoslati eljárás, vagy a jogorvoslati lehetőségeit az indítványozó már kimerítette.
[60] Az indítványozók által támadott jogszabályok esetében kérdés volt az is, hogy az indítványozók által állított jogsérelem mikor következett be, azaz a sérelmezett jogszabályok mikor hatályosultak. Az indítványok tartalmából – különösen az alaptörvény-ellenesség indokaiból – egyértelműen megállapítható, hogy azok nem a Vet. és az Ártv. egészét, hanem kizárólag a Vet. 171. § (5f) bekezdését, az Ártv. 1. § (2) bekezdésének h) pontját, valamint a módosított R. egészét támadták. A jogszabályi rendelkezések időállapota és a fenti gyakorlat összevetéséből az állapítható meg, hogy az Alkotmánybíróság az alkotmányossági vizsgálatot a Vet. 171. § (5f) bekezdésének 2011. március 30-ától az indítvány elbírálásáig hatályos, az Ártv. 1. § (2) bekezdése h) pontjának 2011. október 1-től az indítvány elbírálásáig hatályos, valamint a módosított R. 2011. november 30-tól az indítvány elbírálásáig hatályos szövege tekintetében kell, hogy az alábbiak szerint elvégezze.
[61] A módosított R. tekintetében az Alkotmánybíróság az alábbiakat állapította meg. Az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban már rámutatott arra, hogy ha az indítványozó egy új rendelkezés tartalmának alkotmányellenességét állítja, akkor az Alkotmánybíróság nem az új rendelkezést hatályba léptető, hanem a módosítás révén az új rendelkezést magába foglaló (inkorporáló) jogszabály alkotmányellenességét vizsgálja meg [8/2003. (III. 14.) AB határozat, ABH 2003, 74, 81.; 28/2005. (VII. 14.) AB határozat, ABH 2005, 290, 297.]. Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság az alkotmányossági vizsgálatot a jelen ügyben is az indítványozó által támadott R. módosított rendelkezései tekintetében végezte el. IV.
[62] 1. Az Alkotmánybíróságnak ezután azt kellett megvizsgálnia, hogy az alkotmányjogi panaszok megfelelnek-e az Abtv.-ben foglalt, a panaszok befogadhatóságára vonatkozó kritériumoknak, azaz a panaszok befogadhatóak-e.
[63] 2. Az Abtv. 51. § (2) bekezdése szerint az alkotmányjogi panasz eljárás során kötelező a jogi képviselet, melyet igazolni kell. Az indítványozók képviseletét az Ügyrend 27. § (1) bekezdésének megfelelő, teljes bizonyító erejű magánokiratba foglalt meghatalmazással rendelkező ügyvédek látják el. Ennek megfelelően az indítványozók a képviseleti jogosultságot megfelelően igazolták.
[64] 3. A panaszok megfelelnek az Abtv. 52. § (1) bekezdésében az indítványokkal szemben támasztott tartalmi követelményeknek is, ugyanis megjelölik az Alkotmánybíróság hatáskörét megalapozó törvényi rendelkezés mellett a támadott jogszabályi rendelkezéseket, illetve azt is, hogy a támadott jogszabályi rendelkezések az Alaptörvény mely rendelkezését sértik, valamint az indítványozók megindokolták a jogszabályok alaptörvény-ellenességét is.
[65] 4. Az Abtv. 30. §-a szerint az Abtv. 26. § (2) bekezdése alapján benyújtott panaszt a vitatott jogszabály hatályba lépésétől számított 180 napon belül kell benyújtani. Ezt a határidőt azonban az Abtv. 71. § (4) bekezdésében foglaltak szerint a megszűnt, ám alkotmányjogi panaszként újból előterjesztett indítványokra nem kell alkalmazni, így a panaszokat a törvényi határidőn belül érkezetteknek kell tekinteni.
[66] 5. Az Abtv. 56. § (2) bekezdése alapján a befogadhatóságról dönteni jogosult tanács mérlegelési jogkörében vizsgálja az alkotmányjogi panasz befogadhatóságának törvényben előírt tartalmi feltételeit, különösen a 26-27. § szerinti érintettséget, a jogorvoslat kimerítését, valamint a 29-31. § szerinti feltételeket. Az Ügyrend 30. § (7) bekezdése szerint az előadó alkotmánybíró a panasz befogadásáról szóló döntés helyett a panasz érdemi elbírálását tartalmazó határozat-tervezetet a testület elé terjesztheti.
[67] Az indítványozók által benyújtott panasz tartalmi követelményeit az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés c) pontja, az Alaptörvény átmeneti rendelkezéseinek (a továbbiakban: Aár.) 22. cikk (1) bekezdés b) pontja, valamint az Abtv. 26. § (2) bekezdése határozza meg.
[68] Az Alaptörvény 24. cikkének vonatkozó rendelkezése:
[69] „(2) Az Alkotmánybíróság (…)
[70] c) alkotmányjogi panasz alapján felülvizsgálja az egyedi ügyben alkalmazott jogszabálynak az Alaptörvénnyel való összhangját;”
[71] Az Aár. 22. cikk (1) bekezdés b) pontja:
[72] „(1) Az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés c) pontja alkalmazásában alkotmányjogi panasz (…)
[73] b) az indítványozó Alaptörvényben biztosított jogát sértő, egyedi ügyben közvetlenül, bírói döntés nélkül alkalmazott vagy hatályosuló jogszabály ellen az indítványozó jogorvoslati lehetőségeinek kimerítését követően vagy jogorvoslati lehetőségeinek hiányában benyújtott panasz.”
[74] Az Abtv. 26. § (2) bekezdése:
[75] „(2) Az (1) bekezdéstől eltérően, az Alkotmánybíróság eljárása kivételesen akkor is kezdeményezhető, ha
[76] a) az alaptörvény-ellenes jogszabály rendelkezésének alkalmazása vagy hatályosulása folytán közvetlenül, bírói döntés nélkül következett be a jogsérelem, és
[77] b) nincs a jogsérelem orvoslására szolgáló jogorvoslati eljárás, vagy a jogorvoslati lehetőségeit az indítványozó már kimerítette.”
[78] Jelen ügyben az indítványozók által állított jogsérelem abból adódott, hogy jogerős közigazgatási határozatok hatályát szüntette meg a jogalkotó a Vet. indítványozók által támadott 171. § (5f) bekezdésével. Azaz megállapítható, hogy az indítványozók által állított jogsérelem az alaptörvény-ellenesnek vélt jogszabály rendelkezésének hatályosulása folytán következett be. A panasz tárgyát képező ügyekben a vélt sérelem közvetlenül, bírói döntés nélkül következett be. Ezen túlmenően megállapítható az is, hogy az indítványozóknak a jogsérelem orvoslására szolgáló jogorvoslati eljárás nem állt rendelkezésre, tekintettel arra, hogy a sérelem nem egy határozat meghozatala, hanem egy jogszabályi rendelkezés hatályosulása miatt következett be. Végül az indítványozók érintettsége nyilvánvaló, hiszen a támadott jogszabályi rendelkezések okozták számukra az indítványokban megjelölt bevételkiesést, illetve a várt bevételek csökkenését.
[79] 6. A panasz alapvető jelentőségű alkotmányossági kérdést érint. Az indítványozók a jogállamiság követelményét több szempontból is sérülni vélték, illetve a vállalkozáshoz való jog tekintetében saját gazdasági ellehetetlenülésükre hivatkoztak, végül a hátrányos megkülönböztetés tilalmának a sérelmét is megjelölték. Emiatt alaptevő alkotmányjogi jelentősége van annak, hogy az Alkotmánybíróság az Alaptörvény rendelkezései alapján is állást foglaljon a jogbiztonság követelménye érvényesülésének alkotmányjogi panaszban való elbírálhatóságáról, valamint a vállalkozáshoz való jog és a diszkrimináció tilalmának az indítványozók által állított sérelméről. Így a panasz az Abtv. 29. §-ában szabályozott követelménynek is megfelel.V.
[80] 1. Ezt követően az Alkotmánybíróságnak azt kellett megvizsgálnia, hogy az indítványozók alkotmányjogi panasz eljárásban hivatkozhatnak-e az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésének a sérelmére. Ehhez azonban az alkotmányossági vizsgálat kezdetén a KÁT rendszere jogszabályi alapjainak áttekintésére van szükség.
[81] A távhőt termelő erőművek KÁT-on keresztül történő finanszírozása egy sajátos konstrukció alapján működött. Az átvételi kötelezettség alá eső villamos energia átvételének szabályairól és árának megállapításáról szóló 56/2002. (XII. 29.) GKM rendeletet váltotta fel a megújuló energiaforrásból vagy hulladékból nyert energiával termelt villamos energia, valamint a kapcsoltan termelt villamos energia kötelező átvételéről és átvételi áráról szóló 389/2007. (XII. 23.) Korm. rendelet (a továbbiakban: KR.).
[82] E jogszabály 3. § (1) bekezdése kimondja, hogy a kötelező átvételi rendszerben az Értékesítő [a villamos energia termelője] jogosult a Hivatal határozatában foglaltaknak megfelelő mennyiségű villamos energiát a Befogadónak [a villamos energia elsődleges vásárlója, aki egyúttal a kötelező átvételi mérlegkör felelőse] átadni, a Befogadó köteles azt befogadni, valamint az Értékesítővel a villamos energia ellenértékét a külön jogszabályban foglaltaknak megfelelően a kötelező átvételi mérlegkörben elszámolni. Ezzel összhangban a Vet. 10. § (4) bekezdése akként rendelkezik, hogy az átvételi kötelezettség alá eső villamos energia termelői kötelesek az átviteli rendszerirányító üzletszabályzata szerinti mérlegköri szerződést megkötni (…).
[83] A Vet. 11. § (3) bekezdése értelmében az átvételi kötelezettség alá eső villamos energia mennyiségét és a kötelező átvétel időtartamát a jogszabályban meghatározott feltételek szerint a Hivatal állapítja meg. A kötelező átvétel a Vet. 11. § (4) bekezdése szerint legfeljebb az adott beruházásnak az adott átvételi ár melletti megtérülési idejére biztosítható. A megtérülés várható időpontját – azaz a kötelező átvételi időszak végét – a Hivatal fűtőerőművenként külön-külön, formailag egy közigazgatási határozat keretében határozta meg, a rendeletben [KR.] foglalt tényezők (energiaforrások, termelési eljárások, az ésszerű telephelyválasztás, a legkisebb költség elve és a legjobb elérhető technológia alapján megvalósított és működtetett beruházások hazai és nemzetközi adatai, valamint az e rendelet szerinti árak) figyelembevételével. A szabályozás hátterében az a megfontolás állt, hogy a távhő fajlagosan magas piaci árát a távhőfogyasztók – a jogalkotó megítélése szerint – nem volnának képesek hosszú távon megfizetni. Ezért az állam olyan – a szociális szempontrendszert is érvényre juttató – sajátos konstrukciót dolgozott ki, melyben a távhő magas árát mesterségesen tartja a fogyasztók számára elviselhető, a piaci árnál alacsonyabb szinten. Az ehhez szükséges bevételt pedig egy, a távhőfogyasztók közösségénél nagyobb csoport tagjai, nevezetesen a villamosáram-fogyasztók között (az áram árába beépítve) osztja szét (keresztfinanszírozás).
[84] A jelentős részben gazdasági-gazdaságossági természetű probléma mellett tehát a kérdés szociális (azaz társadalmi-szolidaritási), valamint energiahatékonysági, legszélesebb értelemben környezetvédelmi aspektusa sem elhanyagolható.
[85] Emiatt jelen ügy megítélése nem pusztán egy jogtechnikai megoldás alkotmányosságának vizsgálatát kell, hogy jelentse, hanem a vizsgálat során mindezekre a fent bemutatott szempontokra is figyelemmel kell lenni. Az Alkotmánybíróság feladata is sajátos, mivel egy komplex jogviszony-halmazt kell alkotmányossági szempontból értékelnie. A megalapozott döntéshez nem elegendő sem a jogviszony valamely részének az összefüggéseiből kiemelt vizsgálata, sem az egyoldalú közjogi vagy magánjogi megközelítés.
[86] 1.1. Az indítványok mindenekelőtt a Vet. 171. § (5f) bekezdését abból a szempontból támadták, hogy az véleményük szerint nem felel meg a jogbiztonság követelményének. Az Alkotmánybíróság a 2011. december 31. napjáig hatályos Alkotmánnyal összefüggésben az alkotmányjogi panaszokat érdemben valamely Alkotmányban biztosított jog sérelemére való hivatkozás esetén vizsgálta. A jogbiztonság követelményének sérelmére való hivatkozást alapvetően két esetben, a visszaható hatályú jogalkotásra és a felkészülési idő hiányára alapított indítványok esetén vizsgálta (összefoglalóan: 1140/D/2006. AB végzés, ABH 2008, 3578, 3580.).
[87] Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 48. § (1) bekezdése „Alkotmányban biztosított jog megsértése” esetén engedte meg az alkotmányjogi panasz előterjesztését. Ezzel összhangban rendelkezik az Abtv. 26. §-a: az alkotmányjogi panasz az indítványozó „Alaptörvényben biztosított jogának sérelme”, illetve „alaptörvény-ellenes jogszabály rendelkezésének alkalmazása vagy hatályosulása folytán” bekövetkezett jogsérelem esetén nyújtható be.
[88] Következetes alkotmánybírósági gyakorlat alakult ki abban a tekintetben, hogy valamely jogszabály nem csupán akkor minősülhet az említett tilalomba [visszaható hatályú jogalkotás tilalma] ütközőnek, ha a jogszabályt a jogalkotó visszamenőlegesen léptette hatályba, hanem akkor is, ha a hatálybaléptetés nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit – erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint – a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell [57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316, 324.].
[89] Az Alkotmánybíróság gyakorlatában a „létrejött jogviszonyok” alatt az anyagi jog alapján létrejött jogviszonyokat értette, és e jogviszonyok védelme érdekében állapított meg alkotmányellenességet a visszaható hatályú jogalkotás tilalmának sérelme miatt. A visszaható hatályú jogalkotás tilalmába ütközés miatt állapította meg az Alkotmánybíróság pl. a lakáscélú kölcsönök kamatainak felemeléséről szóló [25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 131.] és a jogszabályban biztosított adókedvezmény, illetőleg adómentesség megvonásáról rendelkező [16/1996. (V. 3.) AB határozat, ABH 1996, 61.] jogszabályi rendelkezések alkotmányellenességét.
[90] A jelen alkotmányjogi panaszok indítványozói éppen ezt sérelmezték, arra hivatkoztak ugyanis, hogy jogszabályból eredő, majd jogerős közigazgatási határozattal megerősített értékesítési jogosultságokat szereztek, melyeket a jogalkotó egy jogszabályi rendelkezés elfogadásával hatályon kívül helyezett, azaz a jogalkotó szerzett jogaikat vonta el a jövőre nézve, beavatkozva a már lezárt („létrejött”) jogviszonyokba.
[91] Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a jogbiztonság sérelmére – ezen belül a visszaható hatályú jogalkotásra és a felkészülési idő hiányára – alapított alkotmányjogi panasz vizsgálatának a jelen ügyben nem látta akadályát.
[92] 1.2. Ahhoz azonban, hogy az indítványozók által felvetett alkotmányossági kérdést megalapozottan el lehessen dönteni, elengedhetetlenül szükséges, hogy az Alkotmánybíróság először megvizsgálja az annak alapjául fekvő jogviszony természetét, majd ennek megfelelően kell meghatároznia a helyesen minősített jogviszony jogrendszerbeli helyét, közjogi és/vagy magánjogi jellegét.
[93] Általánosan elfogadott jogelv ugyanis, hogy egy jogviszonyt nem annak formája (elnevezése), hanem a tartalma alapján kell minősíteni. Jelen esetben olyan hosszú távú – több évre szóló –, formailag hatósági engedélyekről van szó, melyek erőművenként meghatározták, hogy milyen feltételekkel, mennyi villamos energiát értékesíthet az adott erőmű a Befogadónak a KÁT rendszerében, emelt áron.
[94] A Befogadó és az Értékesítő között közhatalmi aktusok (jogszabályok és hatósági engedélyek) alapján létrejött áram-átvételi jogviszonyok azonban jellegükből adódóan adásvételi szerződések. Ezek lényeges tartalmi elemeinek meghatározásában a távhő termelők és szolgáltatók érdekegyeztetés keretében, valamint a konkrét engedélyekhez szükséges adattartalom szolgáltatásával maguk is részt vettek.
[95] A szerződésnek minősítést támasztják alá a végrehajtási jellegű miniszteri rendeletekben foglalt további szabályok is.
[96] Az átvételi kötelezettség alá eső villamos energia átvételének szabályairól és árainak megállapításáról szóló 56/2002. (XII. 29.) GKM rendelet (a továbbiakban: Rát.). szabályozta először a kötelező átvétel kérdését, mely rendelet 2010. december 31-jével hatályát vesztette. E rendeletet váltotta fel a KR. Mindkét rendeletből egyértelműen kitűnik, hogy a kötelező átvételt a termelő és az átvételi rendszerirányító közötti szerződés rendezte. [A Rát. 3. számú melléklet 1. pont a) alpont szerint a villamos energia átvevője és az Értékesítő között érvényesülő árak alkalmazási feltételei: Amennyiben az Értékesítő és az átvevő közötti szerződésben meghatározott éves átadott villamos energia mennyisége a 30 000 MWh-t meghaladja, az Értékesítő hó közben egy egyszerűsített számlát, jelen esetben ún. havi részszámlát, és havonta egy számlát állít ki az átvevő részére. Ezzel összhangban rendelkezik a KR. 3. § (15) bekezdése, miszerint ha a kötelező átvételi rendszerben értékesíthető villamos energia a Vet. 5. §-ának megfelelően az átviteli rendszerirányító által a rendszerszintű szolgáltatások biztosításához igényelt villamosenergia-termelés során az átviteli rendszerirányító részére kerül értékesítésre, akkor a felek közötti szerződés megkötése során a Vet. 5. § (3) bekezdés szerinti költségek számításának keretében a villamos energia áraként az e rendelet szerinti átvételi árakat kell figyelembe venni.]
[97] A közigazgatási engedélyező határozatokra tehát, azok tartalmával lényegében megegyező, járulékos magánjogi szerződések, ún. mérlegköri szerződések épültek. Ahogyan a közigazgatási határozatok, úgy a mérlegköri szerződések is tartalmazták az Értékesítőt és a Befogadót (azaz lényegében a szerződő feleket), illetve a szolgáltatást (távhő termelésével kapcsoltan termelt villamos energia), valamint az átvételi kötelezettséget is (az átvételi árat is törvény, a Vet. tartalmazta). A szerződésekben foglaltak szerint azok addig álltak fenn változatlan tartalommal és formában, amíg a jogszabályi környezet is változatlan.
[98] A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 198. § (3) bekezdése alapján „szolgáltatásra irányuló kötelezettség és jogosultság jogszabályból vagy hatósági rendelkezésből szerződéskötés nélkül is keletkezhet, ha a jogszabály vagy a törvényes jogkörében eljáró hatóság így rendelkezik, és a kötelezettet, a jogosultat és a szolgáltatást kellő pontossággal meghatározza. Ebben az esetben – jogszabály vagy hatóság eltérő rendelkezése hiányában – a szerződésre vonatkozó szabályokat kell megfelelően alkalmazni”.
[99] E jellemzőkből az következik, hogy a fent szabályozott jogviszonyok komplex jogviszonynak minősülnek, a közigazgatási jog és a polgári jog határterületén a két nagy jogterület „átfedésében” jönnek létre. A jelenségről már Szladits Károly 1941-ben megállapította, hogy vannak „kétlaki, vegyes jogi helyzetek, melyek egyik részben közjogiak, más részükben magánjogiak. (…) A jogfejlődés irányzata a közjogi és magánjogi intézmények kombinációja és felcserélhetősége felé utal: új átcsoportosítások folynak le szemünk előtt, főleg az ú.n. gazdasági jog (…) körében, melyek közjogi és magánjogi elemeket új szintézisben egyesítenek” (in: Szladits Károly: Magyar magánjog I. kötet, Budapest, 1941, 20. o.).
[100] Jelen ügyben ugyanez elmondható. A törvény és a miniszteri rendelet alapján, közigazgatási határozattal megállapított értékesítési jogosultságok a közigazgatási jog szabályainak hatálya alá esnek, a jogerős határozatok alapján megkötött szerződésekre pedig a magánjog, a polgári jog szabályai irányadók. Tekintettel arra, hogy a közigazgatási határozatok (jelen esetben a lakosság számára megfizethető árú távhőszolgáltatás kötelezettségében megtestesülő közérdek) és az ezek alapján létrejött emelt-áras áram-átvételi szerződések (melyek a felek, különösen a távhőtermelők nyereséges működésre irányuló magánérdekét testesítik meg) nem választhatók el egymástól, ezért az alkotmányossági vizsgálat sem szorítkozhat a jogviszony kizárólag egyik nézőpontból történő áttekintésére és elbírálására. A közigazgatási szabályok alapján létrejött engedélyező határozatok és az ezeket konkretizáló, magánjogi „lebonyolító” szerződések ugyanis egy egységes, a lényeges tartalmi elemekben egymást átfedő, komplex (vegyes) jogviszonyt képeznek. A határozatok és a szerződések egymást feltételezik, ezáltal érvényesülésük is együttes. Ezeket a komplex jogviszonyokat az alkotmányossági vizsgálat érdekében sem lehet kettészakítani, ezért olyan alkotmányos minősítést kell találni, mely mindkét szempontból elfogadható. Ez a feladat azonban azért is rendkívül nehéz, mert éppen az ilyen komplex (vegyes) jogviszonyok dogmatikája alig kidolgozott. Ezek a jogviszonyok – Harmathy Attila szavaival – a közigazgatási jog és a magánjog közötti „senki földjén” helyezkednek el (in: Harmathy Attila: Szerződés, közigazgatás, gazdaságirányítás, Akadémiai Kiadó, Budapest, 1983, 84. o.). Emiatt az Alkotmánybíróság akkor jár el helyesen, ha az alkotmányossági vizsgálat során a jogviszonyokat mind a két aspektusból megvizsgálja, majd ez után dönti el, hogy a jogalkotó megoldása alkotmányosan elfogadható-e, avagy sem.
[101] 1.3. Amennyiben az értékesítési jogosultságokat mint a magánfelek közötti szerződéseket vizsgáljuk, akkor a közigazgatási határozat által megállapított jogok „megváltoztathatatlansága”, azaz a jogerő védettsége helyett a Ptk. a clausula rebus sic stantibus elve kerül előtérbe. Ez a szerződési jogi alapelv, a „pacta sunt servanda” alapelv szigorát enyhíti, és – a szerződés tartalmát a megváltozott körülményekhez igazítva – a szerződéses igazságot szolgálja. Ennek megfelelően a Ptk. 226. § (2) bekezdése alapján jogszabály – kivételesen – a hatályba lépése előtt megkötött szerződések tartalmát megváltoztathatja, illetve a Ptk. 241. §-a alapján bíróság a szerződést módosíthatja, ha a felek tartós jogviszonyában a szerződéskötést követően beállott körülmény folytán a szerződés valamelyik fél lényeges jogos érdekét sérti.
[102] A lakáscélú kölcsönök kamataival kapcsolatban született 32/1991. (VI. 6.) AB határozat (a továbbiakban: Abh.) kimondta, hogy „[a] szerződésekbe történő beavatkozás lehetősége és a szerződési szabadságnak a nemzetközi jogösszehasonlításban is felismerhető korlátozása összefügg azzal, hogy az állami szerveknek a szerződésekkel kapcsolatos magatartása a gazdasági élet változásai folytán korunkban világviszonylatban lényegesen megváltozott. Az állam a polgári jogi szerződések fontos tényezőjévé vált. Az állam ma már sok esetben nem ad teljesen szabad teret a felek megállapodásának, hanem törvényekben, rendeletekben meghatározott szabályok útján különféle korlátokat szab a megállapodásoknak és meghatározza a szerződések tartalmát, amelytől a felek nem térhetnek el. A szerződések területén tehát nagy átalakulás megy végbe, a szerződések »közjogiasodnak«.
[103] Nemzetközi tapasztalatok egyértelműen mutatják, hogy összgazdasági, továbbá nemzetgazdasági szempontok a szerződési szabadság közérdekű korlátozását esetenként szükségessé teszik. A fejlett kortársi jogrendszerekben ilyen korlátozási területek különösen a versenykorlátozások joga, a kartelljog, a gazdasági erőfölénnyel való visszaélés, a szervezeti egyesülések ellenőrzése, az árszabályozás, a szabványszerződések, a környezetvédelem, a fogyasztóvédelem stb. területei. E szabályozási körökben gyakran kétségessé válik a felek szerződéskötési szabadsága, a szerződések tartalmának a felek részéről történő meghatározása, sőt a szerződések tartalmának változatlanul maradása is” (ABH 1991, 146, 151–152).
[104] „…önmagában nem piacgazdaság ellenes az indítványokkal támadott 226. § (2) bekezdésének első fordulatában írt rendelkezés, mert az állam beavatkozásának – adott feltételek fennállása esetén meglevő – lehetősége vonatkozik a már megkötött szerződésekre is. Különösen a hosszú évekig fennálló szerződési jogviszonyokra ugyanis a jelentős gazdasági -esetleg politikai -, pénzügyi és egyéb társadalmi változások nyilvánvalóan hatást gyakorolnak (háború, válság, infláció, politikai kockázatok, gazdasági lehetetlenülés stb.). A szerződéskötéskor előre nem látott körülmények lényegesen megváltoztathatják a szerződő felek helyzetét, a jogok és kötelezettségek arányát, és valamelyikük számára rendkívül terhessé vagy egyenesen lehetetlenné tehetik a szerződés változatlan tartalommal történő fenntartását, illetőleg a szerződés teljesítését. Ezekben az esetekben tehát az állami beavatkozásra, a szerződési kötelezettségek átértékelésére, megváltoztatására, esetlegesen a szerződések megszüntetésére kifejezetten szükség van.
[105] Minden olyan szerződés, amelyet a szerződés megkötését követően nem rögtön teljesítenek, bizonyos fokú kockázatot jelent a felek számára. A szerződéskötést követően ugyanis olyan változások állhatnak be, amelyek eredményeként a szerződés gazdasági egyensúlya teljesen felborulhat, de legalábbis jelentős aránytalanságok következhetnek be. Ha ezeket a szerződő felek megállapodásukkal, szerződésmódosításukkal nem tudják rendezni, ezek kiküszöbölése ugyancsak a szerződésekbe történő beavatkozást teheti szükségessé. A beavatkozás történhet bírói úton és történhet törvényi vagy rendeleti úton is. A bíróság feladata egy-egy konkrét szerződés megbomlott egyensúlyát helyreállítani. A társadalmi méretű változásoknak a szerződések nagy tömegét azonosan érintő következményeit azonban az egyes peres eljárások keretei között nem lehet célszerűen megoldani, itt már indokolt, hogy a törvényhozás dolgozzon ki általános megoldást” (ABH 1991, 146, 152–153.).
[106] „A törvényhozó feladata meghatározni és felelőssége eldönteni, hogy melyek azok a területek, amelyeken a beavatkozás már jogalkotási követelmény. Az Alkotmánybíróság feladata azonban azoknak a határoknak az elbírálása, amelyek között az állami beavatkozás nem alkotmányellenes” (ABH 1991, 146, 153.).
[107] „A már fennálló szerződések tartalmának jogszabály útján való megváltoztatása tehát általában csak akkor kivételes, ha a szerződéskötést követően beállott körülmény folytán a szerződés valamelyik fél lényeges jogos érdekét sérti, a körülményváltozás nem volt ésszerűen előrelátható, ugyanakkor túlmegy a normális változás kockázatán és a beavatkozás társadalmi méretű igényt elégít ki. Azt, hogy a Ptk. 226. § (2) bekezdésében biztosított felhatalmazás alapján a beavatkozás feltételei alkotmányosan fennállnak-e, az Alkotmánybíróság jogosult eldönteni, ugyanúgy, ahogy a konkrét szerződésekben a Ptk. 241. §-a alapján esetenként azt a bíróság is teszi” (ABH 1991, 146, 154.).
[108] 1.4. Ezt követően azt kellett az Alkotmánybíróságnak megvizsgálnia, hogy a fent bemutatott, a magánjog területén érvényesülő gyakorlat hasonlóan kivételesen a közjog területén is alkotmányosnak minősülhet-e.
[109] A közigazgatási határozatok jogereje feltörésének kivételes eseteit a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) maga is tartalmazza (újrafelvételi eljárás, a döntés módosítása vagy visszavonása, felügyeleti eljárás).
[110] A Vet. 91. §-a ezeken túl a hatósági engedély módosításának speciális esetéről rendelkezik, miszerint az engedélyben foglaltakat – a körülmények jelentős megváltozása esetén – az engedélyes kérelmére módosítani lehet. Emellett az engedélyt a Hivatal is módosíthatja jogszabályváltozás esetén, a jogszabállyal való összhang megteremtése érdekében.
[111] Látható tehát, hogy a magánjog kivételes megoldásához hasonlóan a jogerős közigazgatási határozatok esetében is lehetőség van arra, hogy a jogalkotó és a hatóság azok tartalmát utólag megváltoztassa.
[112] Jelen ügyben az alkotmányossági kérdés tehát az, hogy a bemutatott törvényi és jogelvi háttérben alkotmányosan igazolható-e, és ha igen, milyen feltételek mellett az, hogy az érintett sajátos hatósági engedélyek hatályát törvény szüntette meg. Döntése során az Alkotmánybíróság a következő szempontokat vette figyelembe.
[113] a) Ahogyan azt az Alkotmánybíróság az Abh.-ban kifejtette, a szerzett jogok védelme a jogállamban főszabályként érvényesül, de nem abszolút érvényű, kivételt nem tűrő szabály. A kivételek elbírálása azonban csak esetenként lehetséges. Azt, hogy a kivételes beavatkozás feltételei fennállnak-e, végső fórumként az Alkotmánybíróságnak kell eldöntenie [ABH 1991, 146, 154.].
[114] A jogbiztonság és a szerzett jog alkotmányos védelme nem értelmezhető akként, hogy a múltban keletkezett jogviszonyokat soha nem lehet alkotmányos szabályozásokkal megváltoztatni [515/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 976, 977.; 1011/B/1999. AB határozat, ABH 2001, 1365, 1370.; 495/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1382, 1390.].
[115] Az Alkotmánybíróság a 16/1996. (V. 3.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh2.) – hivatkozva a 43/1995. (VI. 30.) AB határozatra (ABK 1995, 252.) – kimondta, a jogállamisághoz hozzátartozik a szerzett jogok tiszteletben tartása. Az Alkotmánybíróság egyidejűleg rámutatott arra, hogy a szerzett jogok védelme nem változtathatatlan (abszolút) érvényű, ám a kivételek – a kivételes jogalkotói beavatkozások – alkotmányosságának elbírálása csak esetről esetre lehetséges. A szerzett jogok védelme szempontjából nem közömbös a szerzett jogok tárgyát képező jogalkotói ígéret érvényesülésének időtartama. A rövid időre szóló ígéretek fokozott védelmet élveznek, azok idő előtti, lejárat előtti megszüntetése szerzett jogokat sért, ezért általában alkotmányellenes. Hosszú távú ígéretek esetében azonban adott esetben a gazdasági helyzet változása megalapozott és alkotmányosként elfogadható indoka lehet az állam, a jogalkotó által végrehajtott – a szerzett jogokat érintő – változtatásoknak (ABH 1996, 61, 64.).
[116] A fent idézett Abh2. szerint a hosszabb időtartamra szóló adókedvezmények fenntartása esetén – az időtartam hosszabbodásával egyenes arányban – kivételesen lehetőséget kell a jogalkotónak biztosítani arra, hogy a kedvezmények biztosításakor fennálló helyzetben beállott jelentős, alapvető változások esetén – még az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére is figyelemmel és annak keretei között maradva – a kedvezményeket csökkentse, adott esetben meg is vonja. Ez a helyzet különösen akkor, ha a változások a kedvezmények fenntartását az állam számára a kedvezmények megadásakor fennálló körülményekhez képest (amelyek fennállásában viszont a jogalkotó bízott) aránytalanul terhessé, vagy kifejezetten lehetetlenné teszik. Hosszú időtartamra biztosított kedvezmények ilyen körülmények miatt történő megvonásának, az adórendszer adóalanyokra nézve terhesebb módosításának a jogbiztonság követelménye önmagában véve, elvi jelleggel nem állja útját (ABH 1996, 61, 68.).
[117] Ennek indokát a határozat abban látta, hogy a jogalkotó mozgástere a kedvezmények igénybevételi lehetőségével egyenes arányban áll: minél hosszabb időtartamra adták azokat, annál nagyobb a valószínűsége annak, hogy időközben az alapul vett körülmények jelentősen megváltoznak. A nagyobb valószínűséggel együtt arányosan csökken az az elvárhatósági mérce, amelynek alapulvételével az államtól a kedvezmények fenntartása még elvárható. Ez a jogbiztonság oldaláról azt a megfontolást juttatja kifejezésre, hogy a jogbiztonság alkotmányos követelménye az egyszer megadott kedvezmények igénybevétele lehetőségének időtartamával együtt: ennek hosszabbodásával együtt válik egyre viszonylagosabbá. Minél hosszabb az időtartam, a jogbiztonság követelménye annál viszonylagosabb – csökkenő mértékű – állandóság iránti követelményt foglal magában (ABH 1996, 61, 69.).
[118] Ezzel összhangban a módosítás indokaként fogadta el az Alkotmánybíróság, hogy a határozott időre, több évre, abból a célból megállapított adókedvezményeket, hogy a gazdasági élet szereplői számára hosszú távra, eleve előre meghatározott időtartamra szóló garanciákat nyújtson az állam, akkor lehet csökkenteni vagy megvonni, ha a kedvezmények megadásakori helyzet megváltozása az állam számára aránytalanul terhessé teszi a kedvezmények változatlan fenntartását (24/B/2007. AB határozat, ABH 2008, 2627, 2640.).
[119] A fenti ügyben kifejtett álláspont megerősítésével jelen ügyben is megállapítható, hogy a jogalkotónak lehetősége van a tartós, komplex jogviszonyok (és az azok alapján szerzett jogok) megváltoztatására.
[120] b) A Vet. 11. § (4) bekezdése szerint a kötelező átvétel legfeljebb az adott beruházásnak az emelt átvételi ár melletti megtérülési idejére, több évre, tehát tartósan biztosítható. A KÁT rendszerben való részvételre azonban – hasonlóan az adókedvezményekben való részesülésre – senkinek nincs Alaptörvényen alapuló alanyi joga. A villamos áram emelt áron történő átvételének a bevezetése, illetőleg a feltételeinek a módosítása vagy akár megszüntetése a jogalkotó mérlegelési jogkörébe tartozik. A KÁT bevezetésével tehát a beruházók jogot szereztek a kapcsoltan termelt villamos energia piaci árnál magasabb áron történő átvételére, ez azonban nem jelentette a tartós jogviszonyok teljes megváltoztathatatlanságát. Maga a Rát. a 6. § (4) bekezdésében – már a hatálybalépésekor, 2002-ben – azt is kimondta, hogy a rendelet 2010. december 31-én hatályát veszti. Ez tehát azt jelenti, hogy a távhőtermelők a beruházásaikat eleve abban a tudatban kezdték meg, hogy a távhőnek a kapcsoltan termelt villamos energia árán keresztül nyújtott támogatása 2010 végén megszűnik. Ezt követte a Vet. hatályba lépése (2008. január 1.), mely alapján a Hivatal az átvételi kötelezettség időtartamát 2015. december 31-ig meghosszabbíthatta, azaz a jogviszony nem zárult le. Az eleve tartós jogviszonyok ilyen meghosszabbítása sem eredményezte azonban az adott jogviszonyok megváltoztathatatlanságát. Az ezekbe való kivételes beavatkozás is jogszerűnek minősült, amennyiben az emelt ár mértékét is megváltoztathatta a jogszabály [Vet. 11. § (1) bekezdés b) pont], és ez automatikusan az átvételi (mérlegköri) szerződések módosulását vonta maga után (KÁT szerződés 9. pont).
[121] A hatósági határozatok alapján megkötött szerződések 16. pontjának 1. i) alpontja pedig kifejezetten utalt arra, hogy a megállapodás megszűnhet, ha jogszabály a KÁT rendszer vagy „jelen szerződés megszüntetéséről rendelkezik”.
[122] Ez tehát azt jelentette, hogy maguk a szerződő felek – azaz valamennyi engedélyes is – annak tudatában végezte a tevékenységét, hogy elfogadta: a KÁT rendszer egészének vagy egy-egy szerződésnek a megszüntetését jogszabály is elrendelheti.
[123] c) A szerződések bíróság általi módosításának feltételei, hogy a felek tartós jogviszonyában, a szerződéskötést követően beállott körülmény folytán, a szerződés valamelyik fél lényeges, jogos érdekét sértse (Ptk. 241. §). Ezeknek a feltételeknek a megléte a jelen komplex jogviszonyok teljessége tekintetében is vizsgálható. Ezzel összefüggésben az Alkotmánybíróság – figyelembe véve a fent bemutatott gyakorlatát is – megállapította, hogy a 2005–2006-os időszak gazdasági körülményei 2008–2009-ben lényegesen megváltoztak. Az állam beavatkozása általában a piaci viszonyokba – jelen ügyben speciálisan az energiapiaci viszonyokba – a világgazdasági, globális pénzügyi, nemzetgazdasági, államadóssági, költségvetési egyensúlyi, lakossági teherviselési szempontok miatt kivételesen lehet indokolt, az alkotmányossági vizsgálat tárgya a beavatkozás mértéke lehet. A KÁT rendszerben a kifizetések összege 2003-tól kezdődően évről évre emelkedett, a támogatás meghatározó része pedig nem a megújuló (nap, szél, geotermikus energia, hullám-, árapály- vagy vízenergia, biomassza, biogáz stb.) energiát termelőknek, hanem a kapcsolt energiát előállítóknak jutott. Emellett számos más diszfunkcionális hatást (a termelő és a szolgáltató közé történő további szereplő beiktatása, üzemeltetési költségek elszámolása stb.) is érzékelt a jogalkotó, amely a rendszernek az eredeti rendeltetésétől (olcsóbb legyen a távfűtés) eltérő működését eredményezte. Ezek miatt a korábbi rendszer változatlan tartalommal az állam részéről fenntarthatatlanná vált.
[124] A jogalkotó azonban a támogatási rendszert nem szüntette meg, hanem – igaz ugyan, hogy jelentősen, de – azt csak átalakította. Azaz a jogalkotó nem a távhőtermelőknek nyújtott előnyök elvételéről rendelkezett, hanem a hatósági határozatok hatályon kívül helyezését követően egy alapjaiban újfajta támogatási rendszert vezetett be.
[125] Egyfelől ugyanis a gazdasági-pénzügyi válság indokolta, hogy az állam az eredetileg 2010 végéig tervezett, de utóbb meghosszabbított rendszer elemeit módosítsa, másfelől a Hivatal által elvégzett utólagos konkrét hatásvizsgálat is a módosítás szükségessége irányába mutatott.
[126] A Jat. 21. § (1) bekezdése szerint a miniszter folyamatosan figyelemmel kíséri a feladatkörébe tartozó jogszabályok hatályosulását, és szükség szerint lefolytatja a jogszabályok – a 17. § (2) bekezdésében meghatározott szempontok szerinti – utólagos hatásvizsgálatát, ennek során összeveti a szabályozás megalkotása idején várt hatásokat a tényleges hatásokkal. A Jat. 17. § (2) bekezdése többek között az alábbi szempontokat jelöli meg: társadalmi, gazdasági, költségvetési hatások, valamint a jogszabály alkalmazásához szükséges személyi, szervezeti, tárgyi és pénzügyi feltételek.
[127] Mindezeken túl az Alkotmánybíróság külön is hangsúlyozza az ügy szociálpolitikai vonzatait. A piaci árnál olcsóbb távhő előnyeit a lakosság egy része élvezte, terhét viszont a teljes lakosság (valamennyi áramfogyasztó) viselte, az elfogyasztott villanyáram árába (kb. 11,8 %) beépítve. A KÁT rendszer társadalmi rendeltetésének megfelelő működését tehát az állam köteles volt felülvizsgálni.
[128] Bár az indítványozók szerint az új támogatási rendszer hátrányos rájuk nézve a korábbi (előnyös) rendszerhez képest, ezt azonban csak állították, de semmilyen módon nem igazolták és – természetszerűleg – egyáltalán nem tértek ki az államot és a társadalmat terhelő kötelezettségi (teherviselési) vonzatokra. Ennek megfelelően az sem állapítható meg, hogy az újfajta támogatási rendszer mennyivel kedvezőtlenebb a távhőtermelőkre nézve, és az sem, hogy mennyivel kedvezőbb az államra nézve. Mindennek a megítélése azonban – ténykérdésekről és nem alkotmányjogi kérdésekről lévén szó – nem is tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe. Úgyszintén nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe annak vizsgálata, hogy a KÁT helyébe lépő, új alapokon nyugvó támogatási rendszerben a jogalkotó milyen kompenzációs szisztémát választott.
[129] 1.5. Ahogyan azt a korábban idézett határozatok kimondták, a bizalomvédelem követelményéből nem vezethető le a jogviszonyok megváltoztatásának tilalma. Annak eldöntésénél, hogy megváltoztathatatlanság vagy az alkotmányos korlátok közé szorított, kivételes esetben érvényesített módosítás elve élvez elsőbbséget, azoknak a szempontoknak a súlyát kell megmérni, melyek egyik vagy másik elvet indokolják. Az Alkotmánybíróság tehát ezen komplex alkotmányossági kérdést nem egyetlen tényező vizsgálatával döntötte el, hanem a változtatás teljes szempontrendszerét át kellett, hogy tekintse.
[130] Ha az állam közhatalmi eszközökkel (jogalkotással, hatósági engedélyezéssel) a piaci viszonyokba beavatkozik, a változások és a kockázatok területére lép.
[131] A KÁT rendszerének kiépítésével az állam az energiapiacba avatkozott be. Ezen a területen a gazdasági élet és a piaci viszonyok más területeihez képest is folyamatosan, viszonylag gyors, és nagyarányú változások zajlanak, melyekre a jogalkotónak döntései meghozatalakor, illetve azok felülvizsgálatakor figyelemmel kell lennie. Az alkotmányosság szempontjából fontos, hogy ez a jogalkotási figyelem kiterjedjen arra is, hogy a beavatkozáshoz mikor célszerűbb a kötöttebb közjogi, mikor a rugalmasabb magánjogi eszköztárat igénybe venni, illetőleg hogy mikor kell (mint jelen esetben) komplex jogi megoldást alkalmazni és azon belül a súlypontot melyik jogterületre helyezni. Az Alkotmánybíróság rámutat arra is, hogy a Hivatal helyzete is sajátos (Vet. 158-159. §-ok), hiszen nemcsak hatóságként lép fel (hatóság-ügyfél relációban), hanem ellátja pl. a felhasználók és az engedélyesek érdekeinek védelmét, valamint elősegíti a fogyasztók védelmét is. A KÁT rendszerhez való csatlakozás törvényi feltételei alapján kiadja a rendszerbe lépéshez szükséges engedélyeket, majd jogszabályban meghatározott esetekben módosíthatja, illetve vissza is vonhatja azokat.
[132] Az Alkotmánybíróság itt jegyzi meg azt is, hogy amennyiben már a KÁT rendszerének kialakításakor tisztább közjogi vagy tisztább magánjogi eszközöket alkalmazott volna a jogalkotó és nem pedig egy sajátos, komplex jogviszonyt hozott volna létre, akkor a rendszer utólagos módosítása, illetve a módosításnak az alkotmányossági megítélése is sokkal egyszerűbb volna. Egy tisztább jogi helyzetben a KÁT rendszerének átalakítása nem feltétlenül igényelte volna a törvényhozó közvetlen beavatkozását.
[133] Az Alkotmánybíróság az utólagos hatásvizsgálaton túlmenően tényként tudomásul vette azt is, hogy a 2008–2009-es globális gazdasági-pénzügyi válság (melynek hatásai a mai napig érzékelhetőek) és ezzel párhuzamosan a magyar gazdasági-pénzügyi-költségvetési helyzet együttesen a körülmények olyan lényeges megváltozását eredményezték, melyek indokolttá tették a KÁT-rendszer közjogi és magánjogi elemeinek is a felülvizsgálatát és átalakítását, azaz a korábbi támogatási rendszertől eltérő támogatási szisztéma bevezetését, a távhőtermelők másfajta kompenzálását.
[134] Változatlanul igaz azonban, hogy lezárt jogviszonyokba a gazdaságpolitikai okokból történő beavatkozás is csak alkotmányos korlátok közé szorítva, kivételes esetben megengedett. Az ilyen kivételes állami beavatkozásnak az alaptörvény-ellenességét az Alkotmánybíróság szélső esetben megállapíthatja. Ilyen szélső eset azonban a fent kifejtett szempontok alapján a jelen ügyben nem állapítható meg.
[135] Összességében tehát mindezek alapján a jogalkotó alkotmányosan dönthetett úgy, hogy a korábbi támogatási rendszerről egy alapjaiban más szisztémára tér át. A jogalkotó nem a támogatás megszüntetéséről, hanem annak átalakításáról rendelkezett, amikor megalkotta az R.-t, valamint amikor azt módosította. A támogatás mértéke az előző rendszerhez képest más szempontok alapján (az értékesített hőmennyiségen belül a meghatározott kapcsolt technológiából származó hőmennyiség legkisebb aránya, az értékesítők meghatározott kapcsolt berendezéseire vonatkozó összhatásfok legkisebb elfogadható mértéke egy adott időszak hónapjaiban) került meghatározásra. Erre a törvényhozónak – az utólagos hatásvizsgálat alapján – alkotmányos lehetősége volt. A hangsúly tehát nem a kedvezmények megszüntetésére, hanem a rendszer átalakítására, a támogatások – módosított formában történő – kifizetésére helyeződött. A törvényhozó szabadságában áll, hogy – kivételesen, a szükséges mértékben – gazdasági-gazdaságossági, energiahatékonysági, szociális, illetve szociálpolitikai szempontokat is figyelembe vegyen a döntése meghozatalakor.
[136] Összefoglalva megállapítható, hogy a kötelező támogatási rendszer átalakítása az alaptörvény-ellenességet elérő mértékben nem sért szerzett jogokat, nem ellentétes az Alaptörvénnyel. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a jogbiztonság sérelmének megállapítására irányuló indítványokat ebben a tekintetben elutasította.
[137] 1.6. Az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz keretében a jogállami jogbiztonság sérelmére való hivatkozásokat a fent idézett állandó gyakorlata alapján a visszaható hatályú jogalkotásra és a felkészülési idő hiányára alapított indítványok esetén vizsgálta. Ezért az indítványoknak a jogállamiság sérelmére – ezen belül a jogszabály elfogadását megelőző hatásvizsgálat elmulasztására – alapított hivatkozásait az Alkotmánybíróság nem vizsgálta, és azokat az Abtv. 64. § d) pontja alapján visszautasította.
[138] 1.7. Az R.-rel összefüggésben is irányadó a korábbiakban bemutatott alkotmánybírósági gyakorlat, miszerint az Alkotmánybíróság érdemben vizsgálja meg azokat az alkotmányjogi panaszokat, amelyekben nem közvetlenül valamely Alkotmányban biztosított jogra hivatkoztak, de az indítványban foglaltak közvetlenül érintették valamely alkotmányos jogot, így például a visszaható hatály tilalmával vagy a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez szükséges kellő idő hiányával összefüggő indítványokat. [pl: 724/B/1994. AB határozat, ABH 1995, 706, 710.]
[139] Jelen ügyekben az indítványozók a visszaható hatályú jogalkotásra az R. tekintetében nem hivatkoztak, kizárólag arra utaltak, hogy az R. 2011. szeptember 30-án jelent meg a Magyar Közlönyben és 2011. október 1. napján lépett hatályba, így arra a jogalkotó által biztosított 1 nap nem felelt meg a kellő felkészülési idő követelményének, mely a Jat. 2. § (3) bekezdésével, és emiatt a jogbiztonság követelményével is ellentétes.
[140] Az Alkotmánybíróság számos határozatot hozott, amelyekben a jogszabály hatálybalépése kapcsán az új rendelkezések alkalmazásához szükséges felkészülési idő biztosítását az Alkotmányból folyó követelményként határozta meg. [7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 45, 47.; 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 131, 132.; 28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 155, 156–159.; 57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 322, 324.; 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188, 196.]
[141] A 28/1992. (IV. 30.) AB határozatában az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy a jogbiztonság követelménye azt a kötelezettséget hárítja a jogalkotóra, hogy a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatároznia, hogy kellő idő maradjon
[142] – a jogszabály szövegének megismerésére;
[143] – a jogalkalmazó szervek számára a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez;
[144] – a jogszabállyal érintett szervek és személyek számára annak eldöntéséhez, hogy miként alkalmazkodjanak a jogszabály rendelkezéseihez. (ABH 1992, 155, 157.)
[145] A 7/1992. (I. 30.) AB határozatban az Alkotmánybíróság kifejtette azt is, hogy a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez szükséges kellő idő megállapítása és biztosítása a jogalkotó felelősséggel terhelt mérlegelésének és döntésének függvénye. Az alkotmányellenesség csak a jogszabály alkalmazására való felkészülést szolgáló időtartam kirívó, a jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető vagy sértő elmaradása, illetőleg hiánya esetén állapítható meg. Önmagában a kihirdetés és a hatálybalépés egybeesése sem feltétlenül sérti a kellő felkészülési követelményét, más esetekben viszont ez éveket is igénybe vehet [7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 45, 47.; 267/B/2000. AB határozat, ABH 2002, 1126, 1135.; 797/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1437, 1443.].
[146] 1.7.1. Az indítványok tartalmuk szerint egyfelől az R. 5. §-át, másfelől az R. módosított szövegét támadták. Az R. 6. § (1) bekezdése szerint az R. 5. §-ának kivételével 2011. október 1. napján lép hatályba. Az R. 5. §-ára vonatkozó hatálybalépés dátuma az R. 6. §-ának (3) bekezdése szerint 2012. január 1-je. Ez tehát azt jelenti, hogy ugyan maga a rendelet valóban a kihirdetését követő napon, azaz 2011. október 1. napján lépett hatályba, azonban az indítványozók által támadott rendelkezés ennél az időpontnál később, 2012. január 1. napján hatályosult. Így az indítványozóknak – az állításukkal ellentétben – nem egy napjuk, hanem pontosan három hónapjuk volt a jogszabályra való felkészülésre, mely nyilvánvalóan nem tekinthető kirívóan rövidnek.
[147] 1.7.2. Az R.-rel összefüggésben az Alkotmánybíróság az alábbiakra mutat rá: Mind az R., mind pedig annak módosításai – a fenti kivételtől eltekintve – a kihirdetésüket követő napon léptek hatályba.
[148] Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során a felkészülési idő hiánya miatt akkor állapította meg valamely jogszabály alkotmányellenességét, ha az szerzett jogot korlátozott, a korábbihoz képest úgy állapított meg hátrányosabb rendelkezést, illetőleg oly módon hárított fokozott kockázatot a címzettekre, hogy a megismerés és a felkészülés lehetőségének hiánya sérelmet okozott az érintettek számára, akadályozta a jogalkalmazót a jogszabály alkalmazásában. [7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 45, 47.; 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 131, 132.; 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188, 196.; 44/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 203, 207.; 723/B/1998. AB határozat, ABH 1999, 795, 799–800.; 1021/B/2001. AB határozat, ABK 2003. február, 57, 59.]
[149] Az indítvány alapján az Alkotmánybíróságnak a vitatott jogszabályi rendelkezésekkel kapcsolatosan két kérdést kellett vizsgálni. Egyrészt vizsgálnia kellett azt, hogy a jogszabály azonnali hatállyal történő hatályba léptetése valóban a felkészülési idő hiányát eredményezte-e. Másrészt, mivel az Alkotmánybíróság ismertetett gyakorlata szerint önmagában a felkészülési idő hiánya nem elegendő az alkotmányellenesség megállapításához, vizsgálnia kellett azt is, hogy a támadott jogszabályok esetében megállapítható-e a felkészülési idő elmaradása miatt a jogbiztonság súlyos sérelme, illetőleg veszélyeztetése.
[150] Ugyanakkor az R. a távhőszolgáltatónak értékesített távhő árának, valamint a lakossági felhasználónak és a külön kezelt intézménynek nyújtott távhőszolgáltatás díjának megállapításáról szóló szabályokat tartalmaz.
[151] E szabályok vizsgálata alapján megállapítható, hogy az indítványozóknak a támadott jogszabályi rendelkezésekből közvetlen fizetési vagy más kötelezettségük nem keletkezett, emiatt az azonnali hatályba léptetés miatt hátrányuk nem származott, illetve az indítványok az újfajta támogatási rendszer bevezetésével okafogyottá is váltak. Ennek megfelelően a felkészülési idő hiánya miatt a jogbiztonság súlyos sérelme nem volt megállapítható, így az Alkotmánybíróság az indítványokat ebben a tekintetben is elutasította.
[152] 2. Az indítványozók szerint a módosított R. az Alaptörvény M) cikk (1) bekezdésében biztosított vállalkozáshoz való jogot is sérti. Ennek indokaként az indítványozók azt adták elő, hogy a jogalkotó az R.-ben (annak 1. számú mellékletében) megállapított árral úgy avatkozott be a vállalkozások működésébe, hogy azokat ellehetetlenítette, ugyanis ezen árak mellett a vállalkozásnak még a költségei sem térülnek meg.
[153] Az Alaptörvény M) cikk (1) bekezdése szerint Magyarország gazdasága az értékteremtő munkán és a vállalkozás szabadságán alapszik, valamint a XII. cikk (1) bekezdése szerint mindenkinek joga van a vállalkozáshoz.
[154] Ezzel összhangban az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a vállalkozáshoz való jog alapjog, mely azt jelenti, hogy bárkinek Alaptörvényben biztosított joga a vállalkozás, azaz üzleti tevékenység kifejtése. A vállalkozás joga azonban egy bizonyos, a vállalkozások számára az állam által teremtett közgazdasági feltételrendszerbe való belépés lehetőségének biztosítását, más szóval a vállalkozóvá válás lehetőségének – esetenként szakmai szempontok által motivált feltételekhez kötött, korlátozott – biztosítását jelenti. A vállalkozás joga tehát nem abszolutizálható, és nem korlátozhatatlan: senkinek sincs alanyi joga meghatározott foglalkozással kapcsolatos vállalkozás, sem pedig ennek adott vállalkozási jogi formában való gyakorlásához. A vállalkozás joga annyit jelent – de annyit alkotmányos követelményként feltétlenül –, hogy az állam ne akadályozza meg, ne tegye lehetetlenné a vállalkozóvá válást [54/1993. (X. 13.) AB határozat, ABH 1993, 340, 341–342.].
[155] Jelen esetben az Alkotmánybíróságnak tehát nem azt kellett megvizsgálnia, hogy a támadott jogszabályi rendelkezés, azaz a távhőszolgáltatás díjának megállapításáról szóló R. (ténylegesen annak 1. számú melléklete) a távhőtermelő társaságok ellehetetlenítését eredményezi-e, hanem azt, hogy a szabályozás kizárja-e a távhőtermelés megkezdését, tehát az adott közgazdasági feltételrendszerbe való belépés lehetőségét.
[156] A Vet. 2011. március 31-i módosítása a közigazgatási határozatok 2011. július 1-i hatályvesztéséről rendelkezett, azaz a jogszabály szerint a „hatósági határozattal szabályozott értékesítési jogosultságok megszűnnek”, ami tehát a KÁT rendszer teljes hatályon kívül helyezését, megszűnését eredményezte. Ennek értelmében a továbbiakban a kapcsoltan termelt villamos energia emelt áron történő értékesítéséből származó többletbevételt a távhőtermelők nem szerezhették meg. Bevételeik kizárólag a távhő hatósági áras értékesítéséből, valamint a kapcsoltan termelt villamos energia világpiaci áron való értékesítéséből keletkezhettek. Ezt a helyzetet szüntette meg az R. (valamint a módosítása), mely egy, a korábbi támogatási rendszertől (KÁT) különböző módszert vezetett be a távhőtermelők kiesett bevételeinek a kompenzálására. Az R. 2. § (1) bekezdése értelmében a távhőszolgáltató az értékesítő (azaz a távhőtermelő) részére a távhő és a távhőtermeléssel összefüggő szolgáltatások – keringtetés, pótvíz biztosítása, vegyszerezés és vízlágyítás – ellenértékeként a) értékesítői teljesítménydíjat és értékesítői hődíjat, vagy b) értékesítői hődíjat (a továbbiakban együtt: értékesítői díjak) fizet. Az értékesítői hődíj a távhőszolgáltató által ténylegesen igénybe vett hőmennyiség után fizetendő, Ft/GJ-ban kifejezett díj, az értékesítői teljesítménydíj pedig a távhőszolgáltatónak értékesített távhő távhőszolgáltató által lekötött teljesítménye alapján fizetendő Ft/MW/év mértékegységben kifejezett díj. Az értékesítő az R. mellékletében rá nézve egyedileg meghatározott értékesítői hődíjat akkor alkalmazhatja, ha a tárgyhó vonatkozásában a távhőszolgáltatónak értékesített hőmennyiségen belül a meghatározott kapcsolt technológiából származó hőmennyiség egy adott időszak hónapjaiban meglévő legkisebb aránya tekintetében a 2. melléklet A. pontja szerinti táblázatban, és a kapcsolt berendezésekre vonatkozó összhatásfok egy adott időszak hónapjaiban elfogadható legkisebb mértéke tekintetében a 2. melléklet B. pontja szerinti táblázatban rá vonatkozóan meghatározott feltételeknek eleget tesz. Ezen túlmenően az 5. § (1) bekezdése az értékesítő és a tárvhőszolgáltatóra vonatkozóan ún. nyereségkorlátot állított fel. Ennek értelmében az értékesítő, valamint a távhőszolgáltató tárgyévi auditált éves beszámolójában szereplő adózás előtti eredménye nem haladhatja meg az ármegállapítás során figyelembe vett könyv szerinti bruttó eszközérték és a nyereségtényező szorzatának mértékét. Ennek a szabálynak a betartását a Hivatal ellenőrzi. Ha ennek során megállapítja, hogy:
[157] a) a távhőtermelő nyeresége meghaladta a nyereségkorlátot, akkor arra kötelezi, hogy a nyereségkorláton felüli nyereségtöbblet összegét a tőle vásárló távhőszolgáltató részére adja át;
[158] b) a távhőszolgáltató nyeresége meghaladta a nyereségkorlátot és a távhőszolgáltató az ellenőrzéssel érintett időszakban távhőszolgáltatási támogatásban részesült, a távhőszolgáltatót kötelezi arra, hogy a nyereségkorláton felüli nyereségtöbblet összegét a Vet. 147. § (1) bekezdés c) pontjában meghatározott célra létrehozott számla javára, a kapott távhőszolgáltatási támogatás erejéig fizesse be, továbbá az ezen felüli összeget a végfelhasználónak adja át;
[159] c) a távhőszolgáltató nyeresége meghaladta a nyereségkorlátot és a távhőszolgáltató az ellenőrzéssel érintett időszakban távhőszolgáltatási támogatásban nem részesült, a távhőszolgáltatót kötelezi arra, hogy a nyereségtöbblet teljes összegét a végfelhasználónak adja át.
[160] Az Alkotmánybíróság a 282/B/2007. AB határozatában – mely azt vizsgálta, amikor az önkormányzatok az üzletek működésére vonatkozó jogi környezet bizonyos elemének meghatározására váltak jogosulttá – kimondta, hogy „[a] vállalkozáshoz való jognak nem tulajdonítható olyan jelentés, amely szerint a már működő vállalkozásokra vonatkozó jogi környezet módosíthatatlan lenne” (ABH 2007, 2168.).
[161] Kétségtelen, hogy a jogalkotó a Vet. támadott módosításával és az R. megalkotásával az e jogszabályok megalkotásáig hatályban volt rendszert megváltoztatta és új alapokra helyezte. Önmagában azonban ez a változtatás nem eredményezi azt, hogy bárki (bármely vállalkozó vagy vállalkozás) is el legyen zárva a távhőtermelő tevékenység megkezdésétől vagy folytatásától. Annak a megítélése azonban, hogy az újfajta árképzési és támogatási rendszerben megéri-e, kifizetődő-e a tevékenységet megkezdeni vagy folytatni, nem alkotmányossági, hanem közgazdasági kérdés.
[162] Ebben a tekintetben utal az Alkotmánybíróság a Vet. 11. § (4) bekezdésére, miszerint a kötelező átvétel legfeljebb az adott beruházásnak az adott átvételi ár melletti megtérülési idejére biztosítható. A jogalkotó tehát itt ebben a szabályban sem garantálja a beruházás teljes megtérülését, hanem azt mondja ki, hogy a KÁT rendszerben alkalmazott, a piacinál magasabb ár legfeljebb a beruházás megtérüléséig biztosítható. Ez azt jelenti, hogy a beruházónak már a befektetése megkezdésekor számolnia kellett azzal, hogy a beruházása teljes megtérülésére nincsen állami garanciavállalás. A szerzett jog nem azonos az állami garanciavállalással. A finanszírozási (támogatási) rendszer átalakítása pedig önmagában nem eredményezi a tevékenység végzésének a lehetetlenné tételét, sőt ezzel éppen ellentétesen a piac működéséből eredő hátrányok mérséklését, részleges kiküszöbölését célozza.
[163] Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványokat ebben a tekintetben is elutasította.
[164] 3. Ezt követően az Alkotmánybíróság azt az indítványi elemet vizsgálta meg, mely szerint a szabályozás indokolatlanul és önkényesen különbséget tesz a távhőtermelők és a távhőszolgáltatók között.
[165] Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt megállapítja, hogy a Alkotmány 70/A. § (1) cikke lényegében szó szerint megegyezik az Alaptörvény XV. cikkének (2) bekezdésével (a különbség mindössze annyi, hogy az Alaptörvény a fogyatékosság szempontjával egészítette ki a korábbi felsorolást). Emiatt az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Alaptörvény XV. cikkére hivatkozó indítványok elbírálása kapcsán az Alkotmánybíróságnak az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésével összefüggésben kialakult – és alább bemutatásra kerülő – gyakorlata a jelen ügyben irányadó és alkalmazható.
[166] Az Alaptörvény e rendelkezését az Alkotmánybíróság – állandó gyakorlata szerint – a jogegyenlőség általános elvét megfogalmazó alkotmányi követelményként értelmezte és kifejtette, hogy bár az Alkotmány szövegszerűen az alapvető jogok tekintetében tiltja a hátrányos megkülönböztetést, a tilalom – ha a megkülönböztetés sérti az emberi méltósághoz való alapvető jogot – kiterjed az egész jogrendszerre. Így abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem az emberi vagy az alapvető állampolgári jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmánybíróság gyakorlata során ez utóbbi körben akkor ítélte alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között [először: 9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.]. Az Alkotmánybíróság gyakorlatában személyek közötti diszkriminációról csak akkor lehet szó, ha a jogalkotó valamely személyt vagy embercsoportot más, azonos helyzetben lévő személyekkel vagy embercsoporttal történt összehasonlításban kezel hátrányosabb módon [először: 32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 161–162.]. Az Alkotmánybíróság több határozatában leszögezte, hogy az Alkotmányban meghatározott alapjog-kategóriák, így az Alkotmány 70/A. §-ában írt, a diszkrimináció tilalmát meghatározó rendelkezés – annak ellenére, hogy azokat az Alkotmány állampolgári aspektusból fogalmazza meg – a személyekre általában, így a jogi személyekre is vonatkoznak [21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 72, 82.; 7/1991. (II. 28.) AB határozat, ABH 1991, 22, 27–28.; 28/1991. (VI. 3.) AB határozat, ABH 1991, 88, 114., 10/2001. (IV. 12.) AB határozat, ABH 2001, 123, 141. stb.], a jogi személyek számára is biztosított tehát, hogy alkotmányos jogaikat alkotmányosan indokolatlan megkülönböztetés nélkül érvényesítsék [40/2005. (IX. 19.) AB határozat, ABH 2005, 427, 440.].
[167] Az Alkotmánybíróság fentebb ismertetett gyakorlatának megfelelően vizsgálta e megkülönböztetés tilalmának az indítványozók által állított sérelmét a támadott jogszabályi rendelkezések vonatkozásában.
[168] Az Alkotmánybíróság ezzel összefüggésben megállapította, hogy a távhőtermelők és a távhőszolgáltatók nem tartoznak homogén csoportba. A két csoport tevékenysége, működése eltérő, rájuk természetszerűleg nem azonos szabályok vonatkoznak, azaz nincsenek összehasonlítható helyzetben. Ennek megfelelően e két csoport vonatkozásában a hátrányos megkülönböztetés tilalmára való hivatkozás nem helytálló, így az Alkotmánybíróság az indítványokat ebben a vonatkozásban – összehasonlítható helyzet hiányában – is elutasította.
[169] 4. Végül az Alkotmánybíróság azt az indítványi elemet vizsgálta meg, miszerint az Ártv. 1. § (2) bekezdés h) pontja a jogbiztonság követelményét sérti. Az indítványozók arra hivatkoztak, hogy a távhő árát az Ártv. 8. § (1) bekezdése figyelembe vételével kellett volna meghatározni, azaz a legmagasabb árat a hatékonyan működő vállalkozás ráfordításaira, és a működéshez szükséges nyereségre fedezetet biztosítva – az elvonásokra és támogatásokra figyelemmel – kellett volna megállapítani.
[170] Az Alkotmánybíróság az indítványozók ezen hivatkozásával kapcsolatban az alábbiakat állapítja meg. A támadott törvényi rendelkezés kimondja, hogy a törvény hatálya nem terjed ki: a távhőszolgáltatónak értékesített távhő árára, valamint a lakossági felhasználónak és a külön kezelt intézménynek nyújtott távhőszolgáltatás (fűtés és használati melegvíz) díjára.
[171] Ezzel a jogalkotó a távhőszolgáltatónak értékesített távhő árát kivette az ártörvény hatálya alól és arra külön szabályt, jelesül az R.-t alkotta meg. Ezzel összefüggésben az indítványozók a jogbiztonság követelményének a sérelmét önmagában és nem valamely, az Alaptörvényben biztosított joggal összefüggésben kérték megállapítani. Az Alkotmánybíróság fent (V. rész 1.1. pont) kifejtett álláspontja szerint az indítványozók alkotmányjogi panaszban az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésének, azaz a jogállamiság követelményének sérelmére önmagában – Alaptörvényben biztosított jog megjelölése nélkül – nem hivatkozhatnak.
[172] Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszokat ebben a tekintetben érdemben nem bírálta el, hanem azokat az Abtv. 64. § d) pontja alapján – mint a törvényi feltételeknek meg nem felelő tartalmú indítványokat – visszautasította.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke |
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró | Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró |
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró | Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró |
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró | Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró |
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró | Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
előadó alkotmánybíró |
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró | Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró |
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró | Dr. Szalay Péter s. k.,
alkotmánybíró |
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró |
Dr. Bragyova András alkotmánybíró párhuzamos indokolása
[173] A határozat érvelésével nem, következtetésével viszont egyetértek.
[174] 1. Ebben az ügyben a fő alkotmányjogi kérdés az volt, hogy a törvény megszüntetheti-e a hatályba lépésekor fennálló jogerős közigazgatási határozatok érvényességét (kötelező erejét). A Vet. módosított 171. § (5f) bekezdése kifejezetten ezt teszi, amikor kijelenti: a jogerős közigazgatási határozatokkal biztosított jogok 2011. július 1-jén megszűnnek.
[175] A közigazgatási határozat jogereje, egyszerűsítve a bonyolult kérdést, a határozat megváltoztathatatlanságát jelenti. Ha egy határozat jogerős, a határozatban jogosított személy vagy gazdasági társaság erre alapozva folytathatja tevékenységét: döntéseket hozhat, kötelezettségeket vállalhat arra alapozva, hogy a határozatban foglaltakon a közigazgatás nem változtathat, jogai tehát a határozatban foglaltak szerint alakulnak.
[176] Esetünkben arról volt szó, hogy a Hivatal közigazgatási határozatban biztosított jogot egyes, jellemzően kisebb erőműveknek a megtermelt villamos energia átvételére. Erre a Vet. hatalmazta fel. A Hivatal egyedi ügyekben eljárva, az ügyfél által benyújtott kérelmet megvizsgálva hozta meg – hatósági eljárás keretében – érdemi döntését. Az eljárás során azt vizsgálta, hogy a kérelem megfelel-e a jogszabályokban foglaltaknak. Mivel az ügyfél által kérelméhez benyújtott mellékletek alapján a Hivatal megállapította, hogy működése, paraméterei megfelelnek a jogszabályi feltételeknek, jogot megállapító érdemi döntést hozott. E hatósági eljárást a Hivatal a Ket. szabályai szerint folytatta le, következésképp: ezen eljárás keretében meghozott jogerős, érdemi döntések megváltoztatása is a Ket. szabályai szerint lehetséges.
[177] A jogerős közigazgatási határozatokkal biztosított jogok visszavonása, a határozat gondolatmenete szerint alapvetően polgári jogi kérdés, mivel a közigazgatási határozat jogosítottja és kötelezettje között szerződéses kapcsolat is volt, azaz a KÁT rendszer végső formájában szerződéseken alapult. A határozat érvelése arra alapoz, hogy a közigazgatási határozatokkal polgári jogi (részben quasi ex contractu, részben valódi szerződéses) kapcsolatok jöttek létre a KÁT rendszerben, illetve az ún. mérlegközösségekben résztvevők – erőművek és a rendszerirányító, valamint az áramszolgáltatók – között. E szerződések, megint a többségi érvelés szerint, a polgári jog szabályai szerint módosíthatók, illetve a polgári jogi szabályok kiterjeszthetők a közigazgatási határozatokon alapuló kapcsolatokra is. Ezért nem állapítható meg az Alaptörvény B) cikkében foglalt jogállamiság, közelebbről a visszamenőleges jogalkotás és/vagy a szerzett jogok tiszteletben tartásának sérelme.
[178] Ezt az érvelést nem tudom követni.
[179] A KÁT törvényben létrehozott, egyedi közigazgatási határozatokon alapuló rendszer, amelyben a távhőszolgáltatók maradék (melegvíztermelésre fel nem használt) kapacitásukkal villamos energiát állítottak elő, és bizonyos feltételekkel hatósági engedély alapján értékesíthették meghatározott áron. A távhőtermelők mint kiserőművek működtetői és a villamos energiát a közigazgatási határozat alapján megvásárló rendszerirányító közötti ún. mérlegköri szerződések (kicsit hasonlatosan a tervszerződésekhez) a hatósági határozatok megvalósítását szolgálták; és ezek nélkül nem is jöttek volna létre.
[180] A KÁT rendszerben a panaszos villamos energiatermelők hosszabb, meghatározott időtartamra kaptak közigazgatási határozatban biztosított jogokat, elsősorban villamos energia értékesítésére (átvételére), másodsorban de ezzel együtt, az eladott villamos energia átvételi árára is jogot szereztek a közigazgatási határozattal. Erre alapozva beruházásokat hajtottak végre, illetve gazdasági tevékenységüket a határozatok jogerejére (fennmaradására) alapítva folytatták.
[181] Az egyedi hatósági határozatok jogerejének védelme alkotmányjogilag a jogbiztonság elvéből vezethető le. Az Alkotmánybíróság 9/1992. (I. 30.) AB határozatában fejtette ki, hogy „a jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák.” (ABH 1992, 59, 65.) Az Alkotmánybíróság ugyanebben a határozatában megfogalmazta: „[a]z anyagi igazságosság és a jogbiztonság követelményét a jogerő intézménye hozza összhangba – megint csak a jogbiztonság elsődlegessége alapján. A jogerő intézménye, alaki és anyagi jogerőként való pontos meghatározottsága a jogállamiság részeként alkotmányos követelmény. Az Alkotmánynak megfelelően biztosított jogorvoslati lehetőségek mellett beállott jogerő tiszteletben tartása a jogrend egészének biztonságát szolgálja. A jogerős határozatok megváltoztathatatlanságához és irányadó voltához alapvető alkotmányos érdek fűződik (...). A jogbiztonság megköveteli, hogy a jogerős határozat – az eldöntött kérdés személyi és tárgyi keretei között – irányadóvá váljék mind az eljárásban résztvevőkre, mind a később eljáró bíróságra, illetőleg más hatóságra.” (ABH 1992, 66.) Ezt kiegészítette az Alkotmánybíróság 2/2000. (II. 25.) AB határozatában azzal, hogy „a jogbiztonság követelménye a közigazgatás működésével kapcsolatosan is azt a követelményt támasztja a törvényhozással szemben, hogy megteremtse a lezárt jogviszonyok stabilitásának eljárásjogi biztosítékait”.
[182] A szerzett jogok tiszteletben tartására irányuló követelménnyel összefüggésben az Alkotmánybíróság korábban már több határozatában elvi jelentőséggel mutatott rá arra, hogy az Alaptörvény B) cikkében – éppúgy, mint az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében – deklarált jogállamisághoz hozzátartozik a szerzett jogok tiszteletben tartása. [Pl. 62/1993. (XI. 29.) AB határozat, ABH 1993, 364, 367.] Az Alkotmánybíróság azt is megfogalmazta, hogy „[a] szerzett jogok védelme a jogállamban érvényesül, de nem abszolút érvényű, kivételt nem tűrő szabály. A kivételek elbírálása azonban csak esetenként lehetséges. Azt, hogy a kivételes beavatkozás feltételei fennállnak-e, végső fórumként az Alkotmánybíróságnak kell eldöntenie.” [32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 154.]
[183] A Vet. 171. § (5f) bekezdésében megfogalmazott közigazgatási határozatok hatálytalanítása azt a kérdést is fölveti, van-e lehetőség normatív döntésben, szabályozási tárgykörben egyedi ügyeket érintő döntést hozni. Különös tekintettel arra, hogy a törvényhozó megtehette volna, hogy felhatalmazza a hatóságot (azaz a Hivatalt) a kiadott hatósági határozatok visszavonására. Ekkor a Hivatal a Ket. 114. § (1) bekezdése alapján – és korlátai között – járhatott volna el. Ennek azonban következménye lett volna – ha az érintett fél él jogorvoslati jogával – a határozat bírósági felülvizsgálata. Az Alkotmánybíróság 5/2007. (II. 27.) AB határozatában kifejtette, hogy „[a] normatív aktus szükségképpeni eleme ugyanis az, hogy a címzettek köre szélesebb, s nem közvetlenül és konkrétan meghatározott egy vagy több személy, vagyis a rendelkezés nem valamely konkrét egyedi ügyre vonatkozik. Ha a jogalkotó a hatályos jogszabály alkalmazását, vagy a jogszabály normatív módon történő módosítását kerüli meg az egyedi döntés jogszabályi formába öntésével, a megoldás visszaélésszerűvé válik. A konkrét jogviszonyokat ezzel a módszerrel megszüntető jogszabályi rendelkezés (…) tartalmában jogalkalmazói (…) aktus, amely ellen viszont (tekintettel a jogszabályi formára) az érintettek jogorvoslattal nem élhetnek.” [ABH 2007, 126.]
[184] 2. Egyetértek azzal, hogy a törvényhozó, ha a közérdek – mely politikai mérlegelés dolga – megköveteli, kivételesen akár jogerős közigazgatási határozatok érvényességi idejét is lerövidítheti, illetve megszüntetheti vagy korlátozhatja a határozatokban biztosított jogokat.
[185] Az alkotmányjogi kérdés, ha nem fogadjuk el a polgári jogi analógiát, hanem közjogi kapcsolatnak tartjuk a KÁT rendszert, a következő: milyen feltételekkel avatkozhat a törvényhozó egy már kialakított, az egyes résztvevőknek közigazgatási határozatban biztosított jogokat és kötelezettségeket tartalmazó rendszerbe.
[186] A modern alkotmányos kapitalizmusban (szabályozott piacgazdaságban) az ilyen esetek igen gyakoriak, hiszen a legtöbb gazdasági tevékenységet a közigazgatás nemcsak felügyeli, hanem közvetlenül szabályozza is. Erősen jellemző ez az energiagazdálkodásra, illetve minden gazdasági (szolgáltató) tevékenységre, amely hálózatok útján jut el a fogyasztóhoz; ezeknek köztudottan jelentős szerepe van a társadalom működése gazdasági előfeltételeinek fenntartásában. A közérdek tartalmáról, mibenlétéről az Alkotmánybíróság nem dönthet: el kell fogadnia a törvényhozó politikai értékelését, legalábbis akkor, ha a cél és eszköz között ésszerű kapcsolat fedezhető fel.
[187] Más a helyzet a közérdek megvalósítására alkalmazott jogi megoldással: ebben a törvényhozó lehetősége korlátozott. Esetünkben a jogerős közigazgatási határozatokban biztosított jogok elvesztéséért vagy korlátozásáért kártalanítania kell a sérelmet szenvedetteket, vagy a megszüntetett szabályozási rendszert egyenértékű gazdasági előnyökkel járó másikkal kell pótolnia.
[188] 3. Az előbb kifejtettek szerint meg kellett volna vizsgálni, megfelel-e a KÁT helyébe léptetett, az R. által meghatározott szabályozási rendszer a fenti alkotmányos követelményeknek.
[189] Az új rendszerben megszűnik az eddigi kedvezőbb (magasabb) áron történő kötelező áramátvétel rendszere, de a megtermelt villamos áram – mivel a panaszos tulajdonában levő kiserőművek üzemeltetői továbbra is engedélyesek maradnak, a Vet. 74. § (3) bekezdése alapján – piaci áron értékesíthető. Ez ugyan valószínűleg nem elegendő a távhőszolgáltatás gazdaságos fenntartásához, hiszen különben nem lett volna szükség a KÁT rendszerre, de mindenképpen pótlólagos bevételt jelent. Ugyanakkor az értékesített távhő, az új rendszert szabályozó R. 5. §-a szerint számított, árában a hőszolgáltatók garantált eszközarányos nyeresége több mint kétszerese – 2,00 %-al szemben 4,5% – akkor, ha a hőszolgáltató beruházása, amiben a döntő rész a kiserőművek létesítése, még nem térült meg. A megtermelt áram piaci áron történő értékesítése és az érvényesíthető magasabb távhődíj együttesen feltehetően ellensúlyozza a KÁT rendszer megszűnéséből eredő hátrányok jó részét.
[190] Az Alkotmánybíróságnak nem lehet feladata gazdasági számításokat végezni, de annyi megállapítható, hogy az indítványok sem állították, hogy az új rendszer a panaszosok számára veszteséges, hanem csak a KÁT megszűnéséből származó hátrányokról szóltak. Ha mégis másként lenne, az indítványozó-panaszosok a KÁT helyébe lépett rendszer alkotmányellenességét még mindig vitathatják.
Budapest, 2012. június 4.
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
[191] A párhuzamos indokoláshoz csatlakozom azzal, hogy – az 50/2007. (VII. 10.) AB határozatban kifejtett álláspontot továbbra is irányadónak tekintve – a jogalkotót terheli a közérdekből fakadó jogkorlátozás szükségességének bizonyítása.
Budapest, 2012. június 4.
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Pokol Béla alkotmánybíró párhuzamos indokolása
[192] A határozat rendelkező részének pontjaival egyetértek, ugyanígy az indokolás nagyobbik részével is, de az indokolás V. részének 3. pontját nem tudom elfogadni. Itt ugyanis a konkrét ügy kapcsán a jogegyenlőség és a diszkriminációellenesség problémakörét illetően az előző Alkotmány alapján egy nagy kihatással bíró álláspont lefektetésére kerül sor, melyet nem lehet elfogadni a mostani Alaptörvény tükrében. Látni kell, hogy az alkotmánybírósági döntéseknek két rétege van azáltal, hogy a legtöbb esetben egy konkrét probléma veti fel a döntést, ám ennek eldöntése kapcsán elvi-általános normákat és alkotmányértelmező megállapításokat is lefektet a határozat. Azt lehet mondani, hogy bár a konkrét probléma és annak mikénti eldöntése uralja legtöbbször a politikai közvéleményt és az ezzel foglalkozó médiahíradásokat az alkotmánybírósági döntésre várva, de az egész alkotmánybíráskodást tekintve a határozatok második rétege, az elvi-általános normatívák lefektetése az igazán fontos. A határozatoknak a konkrét problémára és ennek eldöntésére adott válaszára néhány hónap múlva már alig emlékeznek – és ez mint precedens alkalmazása is csak évenként vagy többévenként egyszer-egyszer merülhet fel –, de az ennek kapcsán lefektetett elvi-általános támpontok és megállapítások az egész alkotmányosság értelmét a legmélyebben meghatározzák, és a későbbi döntések százait és ezreit meghatározzák. Az első ciklus alkotmánybírái által „láthatatlan alkotmánynak” nevezett normatív rendszert a határozatoknak ez a második, elvi-általános rétege hozza létre. A határozatoknak ez a belső kettőssége és a két réteg eltérő fontossága megkívánja, hogy legalább egy párhuzamos véleményben adjak hangot ellenvéleményemnek a határozat e mélyebb rétegében fekvő probléma kapcsán.
[193] Az általam vitatott pont az indítványozónak az előző Alkotmányra és annak alkotmánybírósági értelmezésére alapozott diszkriminációellenesség-panaszát veszi alapul, és az új Alaptörvény szövegének közelebbi elemzése nélkül csak deklarálja annak egyezését a korábbival, majd a régi szövegen alapuló AB-döntéseket veszi döntési alapnak. Mivel az új Alaptörvény hatályba lépése óta ez az első döntéseink egyike a diszkriminációellenesség kérdésében, különösen fontos, hogy ellenálljunk a korábbi évek rutinjának, és tüzetesen vegyük szemügyre az Alaptörvény szövegét, annak esetleges eltérését a korábbi alkotmányi szövegtől. A két szöveg eltérésének elemzése azt mutatja, hogy részben a jogegyenlőség biztosításának az elvi kerete is átalakult az új Alaptörvényben, noha egyezés is kimutatható. Az átalakulás lényege, hogy az új szabályozásban kitágításra került a régi szövegnek a „bíróság előtti egyenlőség” deklarálása, és általánosabban a törvény előtti egyenlőség került a szövegbe, ami egy lehetséges értelmezés szerint már az „állam előtti egyenlőség” általános tételeként fogható fel. (Lásd a régi Alkotmány 57. § (1) bekezdése első mondatának első fordulatát, illetve az új Alaptörvény XV. cikkének (1) bekezdését.) Az előző Alkotmány – a bírói eljáráson belüli jogegyenlőség deklarálásán túl – a 70/A. § (3) bekezdésében csak az esélyegyenlőtlenség kiküszöbölése kapcsán érintette az általános jogegyenlőséget, és általánosabban csak az állampolgári- és emberi jogok vonatkozásában írta elő az egyenlőség biztosítását. Ez a régi szöveg most is megmaradt – alapvető jogoknak és nem emberi- illetve állampolgári jogoknak nevezve a védett jogokat –, de elé került a törvény előtti jogegyenlőség tétele [lásd a XV. cikk (1) és (2) pontjait].
[194] Az Alaptörvény jogegyenlőségre vonatkozó, megváltozott rendelkezései kötelezik az Alkotmánybíróságot, hogy gondolja újra a jogegyenlőség és a diszkriminációtilalom formuláit. Az első, amit az újragondolás közben a kiindulópontban szem előtt kell tartani a különbségtevések alkotmányos vizsgálatának eddigi gyakorlatát illetően, a kezdeti alkotmánybírósági aktivizmus e téren, mely a vonatkozó döntési alapokban benne rejtve azóta is feszültségben áll az országgyűlési törvényhozói többség alkotmányos jogkörével. Az előző Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése ugyanis csak az emberi és állampolgári jogok vonatkozásában biztosított jogkört az Alkotmánybíróságnak a törvényhozó és más jogszabályalkotó különbségtevéseinek ellenőrzésére, ami a teljes jogrendszert illetően csak egy kis töredéket jelent, és ez a törvényhozó szabadságát a jog többi részén érintetlenül hagyta. A felsőbb ellenőrzés alatt nem álló Alkotmánybíróság első bírái azonban a felhatalmazásukat önhatalmúan kitágítva ezt az ellenőrzést a teljes jogrendszerre kiterjesztették. Az eredetileg a megaláztatás tilalmát jelentő emberi méltóság sérthetetlenségi tételét ugyanis mint valami „összemberi lényeget” védő vezérelvet értelmezték át, és ezzel egy sor alkotmányos jogelvet és alapjogot módosítottak, többek között a különbségtevések feletti alkotmánybírósági ellenőrzést a korábbi szűk körből a teljes jogrendszerre kiterjesztették [lásd ennek részletes bírálatát a 821/B/2009. (X. 25.) AB határozathoz fűzött párhuzamos indokolásomban (ABK 2011. október, 932, 936.)]. E gyakorlat a kritikák ellenére a döntési formulák megszilárdulása miatt azóta is uralta az Alkotmánybíróság döntéseit, ezért most, az új Alaptörvény kapcsán az első egyenlőségi tézisre vonatkozó döntéseket kialakítva gondosan elemezni kell a megváltozott alaptörvényi szöveg értelmét.
[195] A jogegyenlőség és a különbségtevések alkotmányosságának problémakörénél fontos kiemelni, hogy a mai Alaptörvény nemcsak a jogegyenlőségre vonatkozó rendelkezések szövegét változtatta meg, hanem a teljes alaptörvényi szöveg értelmezési keretét is új alapokra fektette. Különösen az Alapvetés rész R) cikkének (3) bekezdése jelent itt nagy változásokat, kimondva: „Az Alaptörvény rendelkezéseit azok céljával, a benne foglalt Nemzeti Hitvallással és történeti alkotmányunk vívmányaival összhangban kell értelmezni.” A történeti alkotmány vívmányai, mint értelmezési alapok még a jövőben kibontandó feladatot jelentenek az Alkotmánybíróság számára, de a Nemzeti Hitvallás szövegszerűen egy sor erkölcsi-morális értéket is belefoglalt az Alaptörvénybe, és ezek kötelező értelmezési keretként közvetlenül érintik a most vitatott egyenlőségi szabályozás tartalmát. Az egyenlőség ugyanis a morális-erkölcsi értékek egyike, és ez a Nemzeti Hitvallás által tartalmazott további erkölcsi értékek, a közösséghez tartozás hűsége, a család és a közelállók szeretete, az összetartozásban való hit fontossága alapján, a társadalom fennállásának biztosítására a biztonság, a rend, az igazság és a szabadság középpontba emelése alapján mindig csak ezekkel együtt, egymást kölcsönösen korlátozva irányíthatja az Alkotmánybíróság döntési munkáját. De az egyenlőség mint érték és a többi erkölcsi érték egységben szemlélését és egymást korlátozó jellegét lehet kiemelni az Alaptörvény 28. cikkének második fordulatából is: „Az Alaptörvény és más jogszabályok értelmezésekor azt kell feltételezni, hogy a józan észnek és a közjónak megfelelő, erkölcsös és gazdaságos célt szolgálnak”. A közösség erkölcsi értékeinek középpontba emelése értelmezési parancsként az alkotmánybírák felé azt is kötelezővé teszi, hogy a korábbi alkotmánybírósági gyakorlat sokszor extrém individualizmusa helyébe – mely az egyének alapjogait érinthetetlennek deklarálta a közösség létéhez szükséges tevékenységek felől – egy közösségi primátus lépjen. Az egyének alapjogai mindig csak a közösség fennállása és harmonikus létének biztosítása fényében, ennek alárendelten létezhetnek.
[196] A fenti elemzések alapján az Alaptörvény egyenlőségi jogra vonatkozó XV. cikke, különösen az általánosan szabályozó (1) és (2) pontjai megítélésem szint három értelmezési irányt vetnek fel.
[197] 1. A XV. cikk (1) pontjának törvény előtti egyenlőséget kimondó rendelkezése – szemben az előző Alkotmány „bíróság előtti egyenlőség” deklarálásával és ennek bírósági eljáráshoz kötésével – egy lehetséges értelmezés szerint már az „állam előtti egyenlőség” általános tételeként fogható fel. Ebben az értelmezésben akkor, amit az első alkotmánybírósági többség a jelzett módon önhatalmúan megadott magának az emberi méltóság átértelmezésével és ennek révén a diszkriminációellenesség tilalmának általános egyenlőségi parancsként felfogásával – és ezzel az Országgyűlés törvényhozási tevékenységén belüli különbségtevési szabadságának megszüntetésével – most mint alaptörvényi felhatalmazás jelenne meg. Ekkor az állam a jogalkotási és jogalkalmazási tevékenysége révén vele kapcsolatba kerülő magánszemélyeket és magánszervezeteket mindig az egyenlőség elve szerint kell, hogy kezelje, a törvényhozási többség bármely különbségtevését az Alkotmánybíróság ellenőrizheti, és ez feltehetően akkor minősíti a felmerült különbségtevést alaptörvény-konformnak, ha ezt más alapjogok, vagy alkotmányos elvek, értékek ésszerűnek és szükségesnek mutatják. (Ez lényegében megfelelne az eddigi alkotmányos felhatalmazás nélkül kialakított alkotmánybírósági joggyakorlatnak – feleslegessé téve ebből az emberi méltóság sérthetetlenségének kitágítási eszközként felhasználását –, és ez az értelmezés mintegy „szentesítené” azt.)
[198] A (2) pontban található szűkebb diszkriminációtilalom („az alapjogokat mindenkinek megkülönböztetés nélkül, nevezetesen faj, szín, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyon, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja”) ekkor úgy kaphat értelmet, ha ezt mint az Alaptörvény által kötelezővé tett kiterjesztést fogjuk fel az általános egyenlőségi formula, állam és magánszemélyek (szervezetek) közötti viszonyán túl a magánszemélyek egymás közötti viszonyában megkövetelt egyenlőségi követelményére. Ez a kiterjesztés túlmegy a Felvilágosodás óta az európai civilizációban megkövetelt demokratikus elven, az állam előtti egyenlőség elvén, és most már minden magánszemély egymás közötti viszonyában is kötelezővé tenné az egyenlőnek tekintést, az „egyenlő bánásmódot”. E kiterjesztési törekvés az amerikai polgárjogi politikai mozgalmak harcaiban merült fel az 1960-as években, és mivel a magánemberek a velük szembeni embercsoportokhoz tartozókat a korábbi tapasztalataik alapján utasítják el, vagy éreznek rögtön szimpátiát ezekkel szemben, a kritikák hosszú ideig ezt, mint a politikai motivációkból fakadó megengedhetetlen egyenlősítést utasították el. De végül nemzetközi szinten áttörést ért el ez a törekvés, és az Európai Unióban is mint a diszkriminációellenes irányelv vált kötelezővé 2001-ben a tagállamok felé. Jó néhány tagállamban évekig ellenálltak ennek az uniós irányelvnek , például Németország csak ötévi visszautasítás és vita, illetve többszöri kötelezettségszegési eljárások után 2006-ban ültette át ezt a hazai jogrendjében, és azóta is vitatják ott az egyenlőség állam kontra magánszemélyek viszonyán túli kiterjesztését a magánszemélyek egymás közötti viszonyára, mivel ez a teljes erkölcsi értékrend helyett egyetlen értéket, az egyenlőség értéket abszolutizálja, és kényszeríti a közösség kialakult viszonyrendszerét átalakításra. Magyarországon lényegében a közvélemény figyelme és vita nélkül került a vonatkozó uniós irányelv átvezetésre 2003-ban a diszkriminációellenes törvényben, és most akkor az Alaptörvény XV. cikkének (2) bekezdését ennek alaptörvényi rögzítéseként is lehetne értelmezni, ha ezt az értelmezési irányt fogadnánk el.
[199] Összegezve tehát az első értelmezési irány szerint a XV. cikk (1) pontját mint általános egyenlőségi követelményt az állam magánszemélyek felé való viszonyban lehet értelmezni, és a (2) pontban felsorolt megkülönbözetések tilalmát ezen túl mint a magánszemélyek között is tilalmazott különbségtevéseket.
[200] 2. A másik irány szerinti értelmezés lényegesen szűkebben fogja fel a két érintett alaptörvényi rendelkezést, és az (1) pont törvény előtti egyenlőség formuláját csak mint általános keret megadását értelmezi, ami után az ennek pontos tartalmat adónak tekinti a (2) pontban felsorolt tilalmazott különbségtevéseket. Ekkor a keret által meghúzva egyrészt csak az állami cselekvés vonatkozásban lenne kötelező a felsorolt diszkriminációtilalom – és a magánszemélyek ezek általi korlátozása megszűnne –, másrészt az állami tevékenység (jogalkotás és jogalkalmazás) is csak a felsorolt különbségtevésektől lenne eltiltva, de a jogrendszer további részeinél a különbségtevések a legkülönbözőbb szociális stb. szempontok szerint lehetségesek lennének az Alkotmánybíróság ellenőrzési joga nélkül. Jelezni kell persze, hogy a magánszemélyek vonatkozásában ez ellentétben állna az említett uniós irányelvvel, és amíg azt nem lehet uniós összefogással újragondolás alá vonni, addig Magyarországra az kötelező, és az Alaptörvény ezzel szembenálló értelmezése állandó feszültségeket okozna. (Lásd a Németország ellen ebben az ügyben indított és hosszan elnyúló kötelezettségszegési procedúrát.)
[201] 3. A harmadik értelmezési irány erőteljesebben bevonná az egyenlőség értéke és az egyenlőségi jog mellé az Alaptörvény említett további erkölcsi értékeinek együttesét és azokkal együtt, azok korlátja mellett igyekezne megadni az államnak a magánszemélyek felé, illetve a magánszemélyek egymás közötti egyenlőségi követelményét és az egyenlő bánásmód korlátait e viszonyban – figyelembe véve az uniós diszkriminációellenes irányelv átléphetetlen rendelkezéseit is. E harmadik értelmezési irányban is csak a (2) pontban felsorolt különbségtevések tilalma állna, tehát az állam és az Országgyűlés törvényhozási többsége előtt korlátként, és ezen túl a különbségtevéseit szabadon megtehetné az Alkotmánybíróság kontrolja nélkül. Másrészt ekkor a magánszemélyek között szintén tilalmazottak lennének a (2) pont szerinti különbségtevések, és fennállna feléjük is az egyenlő bánásmód követelménye, szemben az előző értelmezési iránnyal. Ám az egyenlőségen túl bevont további erkölcsi értékek fényében a magánszemélyek között szűkebben lehetne felfogni az egyenlő bánásmód követelményét, ha a többi morális érték ezt kényszerű parancsként megkövetelné – legalábbis addig a pontig, amíg ez a szűk felfogás nyilvánvalóan nem ütközik az uniós diszkriminációellenes irányelvbe. Ez azonban eléggé általános ahhoz, hogy e téren a maihoz képest nagyobb szűkítést is el lehessen érni ezzel az értelmezési iránnyal.
[202] A felvázolt három értelmezési irányt meg kellene vitatni az alkotmánybíráknak, és lehet, hogy e vita közben még további verziók is felmerülnek az egyenlőségi jog és az Alaptörvény további morális értékeinek együttes értelmezésének lehetőségeként. Azt azonban megítélésem szerint nem teheti meg az Alkotmánybíróság, hogy a most vitatott határozathoz hasonlóan csak egyszerű utalással az előző Alkotmányt és annak eltérő rendelkezéseit, illetve értelmezési keretét veszik alapul. Párhuzamos véleményemben ez ellen kívántam állást foglalni.
Budapest, 2012. június 4.
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
. |