A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság népszavazási kezdeményezés aláírásgyűjtő
íve mintapéldányának hitelesítését megtagadó határozat ellen
benyújtott kifogás tárgyában — dr. Bragyova András
alkotmánybíró különvéleményével — meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 568/2006.
(XI. 21.) OVB határozatát megsemmisíti, és az Országos
Választási Bizottságot új eljárásra utasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben
közzéteszi.
Indokolás
I.
1. Az Országos Választási Bizottság (a továbbiakban: OVB)
568/2006. (XI. 21.) OVB határozatával úgy döntött, hogy a
Fidesz – Magyar Polgári Szövetség és Kereszténydemokrata
Néppárt által 2006. október 24-én benyújtott országos
népszavazási kezdeményezés aláírásgyűjtő íve hitelesítését
megtagadja.
Az aláírásgyűjtő íven a következő kérdés szerepel:
„Egyetért-e Ön azzal, hogy a háziorvosi ellátásért,
fogászati ellátásért és a járóbeteg-szakellátásért továbbra
se kelljen vizitdíjat fizetni?”
Az OVB döntése értelmében a kezdeményezés az Alkotmány 28/C.
§ (5) bekezdés a) pontjában szereplő tilalomba ütközik, mert „a
2007. évre vonatkozó költségvetési törvényjavaslat (T/1145.)
12. számú melléklete, mely az Egészségbiztosítási Alap 2007.
évi költségvetését részletezi, az 1. cím, 7. alcím, 12.
Vizitdíj, kórházi napidíj soron 22 milliárd Ft bevételt tervez
ebből a forrásból. A vizitdíjnak mint az Egészségbiztosítási
Alap egyik forrásának a léte vagy kiiktatása az
Egészségbiztosítási Alap bevételei közül közvetlenül a
költségvetést érintő kérdés.” A döntés indokolása szerint a
kérdés „ugyan nem érint már hatályos költségvetést, azonban egy
jövőbeli költségvetéssel kapcsolatban összegszerűen
meghatározható, számszerűsíthető mértékkel változtatja meg a
költségvetési bevétel mértékét.”
2. A határozat a Magyar Közlöny 2006. évi 144. számában,
2006. november 24-i dátummal jelent meg.
A határozat ellen a kezdeményezők nyújtottak be kifogást. A
kifogás 2006. december 8-án, 13.20-kor érkezett az
Alkotmánybírósághoz. A kifogást a választási eljárásról szóló
1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 130. §-ának (1)
bekezdésében meghatározott tizenöt napos határidőn belül, 2006.
december 9-én 16.00 óráig lehetett előterjeszteni. A kifogás
határidőn belül érkezett.
Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálta el.
A kifogás szerint a kérdésben népszavazást lehet tartani,
mert a kérdésből eredményes népszavazás esetén sem következik
okszerűen a költségvetési törvény módosítása, illetve a kérdés
nem arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak
meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes
kiadásokat. Utaltak arra, hogy a költségvetési törvény idevágó
előirányzatát akkor sem kell feltétlenül módosítani, ha a
népszavazás eredményes. Az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát
ezért szerintük az OVB-nek hitelesítenie kellett volna.
3. A kifogás elbírálásához tartozó kérdés, hogy a Magyar
Köztársaság 2007. évi költségvetéséről szóló, T/1145. számú
törvényjavaslatot 2006. október 31-én nyújtotta be a Kormány az
Országgyűlésnek. A törvényjavaslatot az Országgyűlés december
21-én fogadta el és azt december 22-én hirdették ki.
A vizitdíjról a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól
szóló 1997. évi LXXXIII. törvény (a továbbiakban: Ebtv.) 18/A.
§-a szól. Ez a törvényi szabály vonatkozik arra a kérdésre,
hogy kell-e vizitdíjat fizetni. Ez a törvényi szabály az,
amelynek következménye a költségvetésben a vizitdíjra vonatkozó
előirányzat megjelenése. Az Ebtv. 18/A. §-át az egyes, az
egészségügyet érintő törvényeknek az egészségügyi reformmal
kapcsolatos módosításáról szóló 2006. évi CXV. törvény (a
továbbiakban: Tv.) 7. §-a állapította meg.
A Tv. javaslatát T/1093. szám alatt 2006. október 20-án
nyújtotta be a Kormány és azt az Országgyűlés a 2006. december
11-i ülésnapján fogadta el; a Tv.-t december 18-án hirdették
ki. A Tv. vizitdíj-fizetési kötelezettséget előíró 7. §-a 2007.
február 15-én lépett hatályba, a Tv. 43. § (2) bekezdése
értelmében.
II.
A kifogás elbírálásánál figyelembe vett jogszabályok:
1. Az Alkotmány érintett rendelkezései:
„2. § (2) A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé,
amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint
közvetlenül gyakorolja.
28/C. § (...)
(2) Országos népszavazást kell tartani legalább 200 000
választópolgár kezdeményezésére. (...)
(3) Ha az országos népszavazást el kell rendelni, az
eredményes népszavazás alapján hozott döntés az Országgyűlésre
kötelező. (...)
(5) Nem lehet országos népszavazást tartani:
a) a költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról, a
központi adónemekről és illetékekről, a vámokról, valamint a
helyi adók központi feltételeiről szóló törvények tartalmáról,
(...)”
2. A Ve. érintett rendelkezései:
„130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az
aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével
kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét
követő tizenöt napon belül lehet – az Alkotmánybírósághoz
címezve – az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani. (...)
(3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az
Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az
Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti,
és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az
Országgyűlést új eljárásra utasítja.”
3. Az 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.)
érintett rendelkezései:
„10. § Az Országos Választási Bizottság megtagadja az
aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha (...)
b) a kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani,”
III.
A kifogás az alábbiak szerint megalapozott.
1. Az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontját az
Alkotmánybíróság az 51/2001. (XI. 29.) AB határozatban
értelmezte (ABH 2001, 392.).
Az Alkotmánybíróság eljárása során megállapította, hogy az
Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésében szereplő tiltott
népszavazási tárgykörök olyan alkotmányi felsorolást
tartalmaznak, amelyek bővítése csak az Alkotmány módosításával
lehetséges [64/1997. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1997, 380,
384.].
A határozat hangsúlyozta: az alkotmányi felsorolásból
következik, hogy az alkotmányi szabályozás kiemelkedő
jelentőségével a tiltott tárgykörök zárt, szoros értelmezése
áll összhangban. Az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontjában
szereplő rendelkezés konkrét törvények, többek között a
költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról szóló törvény
tartalmát vonja ki a népszavazás jogintézménye alól. A
költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról szóló törvény
az adott alkotmányi rendelkezés közvetlen végrehajtásaként
megjelenő törvényhozási tárgykört jelenti. Az Alkotmány 19. §
(3) bekezdés d) pontjában, valamint a 32/C. § (1) bekezdésében
szereplő költségvetés és annak végrehajtása (zárszámadás)
fordulat teljes egészében megegyezik az Alkotmány 28/C. § (5)
bekezdés a) pontjában szereplő kifejezésekkel. A
költségvetésről szóló törvény fogalmába semmiképpen sem
tartozhat bele az összes olyan jogszabály, amelynek pénzügyi-
költségvetési vonzata van. A költségvetés végrehajtásáról
fordulat pedig semmiképpen nem jelenti valamennyi, a
költségvetés érvényesítését szolgáló törvény tartalmát, hanem
kifejezetten a zárszámadási törvényre utal.
A határozat megállapította, hogy az Országgyűlés hatáskörébe
tartozó kérdések közül alig van olyan, amelynek nincs
költségvetési kapcsolódása. Önmagában már az országos
népszavazás megtartása is költségvetési vonzatú, hiszen az
Nsztv. 14. § (2) bekezdése szerint a népszavazást elrendelő
határozatában az Országgyűlés dönt a népszavazás
költségvetéséről. Önmagában az, hogy a népszavazás eredménye
esetlegesen érinti az Országgyűlés mozgásterét a következő
költségvetési törvény megalkotásakor, nem teszi tiltottá a
népszavazást.
A határozat értelmében az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a)
pontjában szereplő, a költségvetési törvényre vonatkozó kizáró
ok alapján valamely kérdés akkor nem bocsátható népszavazásra,
ha a kérdés a költségvetési törvény módosítását tartalmazza,
vagy a kérdésből okszerűen következik a tiltott tárgykörként
megjelölt törvények megváltoztatása, illetve ha a kérdés arra
irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg
jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat
(ABH 2001, 392, 395.)
Az 59/2004. (XII. 4.) AB határozat is abból indult ki, hogy
az Alkotmány 28. § (5) bekezdésének a) pontjában szereplő
költségvetésről szóló törvény fogalmába nem tartozhat bele az
összes olyan jogszabály, amelynek valamilyen költségvetési
vonzata van. Ebben a határozatban azonban az Alkotmánybíróság
azt állapította meg, hogy az eredményes népszavazás
költségvetési törvény megváltoztatását vonta volna maga után: a
népszavazásra bocsátandó, nyugdíjemelésre vonatkozó kérdés
szövegszerűen ugyan nem tartalmazta a költségvetési törvény
módosítását, de okszerűen következett a kérdésből a tiltott
tárgykörként megjelölt törvény — a költségvetési törvényben a
Nyugdíjbiztosítási Alap költségvetése kiadási főösszege —
megváltoztatása. A határozat megállapította, hogy a
népszavazásra szánt kérdésből eredményes népszavazás esetén
szükségszerűen következik a nyugdíjak emelése, a költségvetési
törvényben meghatározottaktól eltérő mértékben. A népszavazásra
szánt kérdés közvetlenül a költségvetésre vonatkozik, így az
Alkotmányban tételesen megjelenített kizárt népszavazási
tárgykörbe ütközik (ABH 2004, 834, 837.).
Az Alkotmánybíróság 15/2005. (IV. 28.) AB határozata
értelmében annak megítélésénél, hogy az aláírásgyűjtő íven
szereplő kérdés, illetve a megtartandó népszavazás a
költségvetési törvényben szereplő egyes bevételi vagy kiadási
tételekkel közvetlen és jelentős kapcsolatban áll-e, a
költségvetés egyes elemeinek akár pozitív, akár negatív
meghatározását jelenti-e, az Alkotmánybíróság — az Alkotmány
szabályai és az Alkotmánybíróság gyakorlatában kialakult elvek
alapján — esetenkénti mérlegelés alapján dönt. A vizsgálatnál
az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi szempontokat veszi alapul,
nem a költségvetéssel kapcsolatos pénzügyi jogi
megfontolásokat. A privatizáció leállításáról szóló kérdéssel
kapcsolatban hozott határozat megállapította, hogy „az
aláírásgyűjtő íven megfogalmazott kérdésről tartott eredményes
népszavazás a privatizáció azonnali hatályú leállításával az
ország éves költségvetéséről szóló törvényt közvetlenül és
jelentős módon érinti. Ezért az aláírásgyűjtő íven szereplő
kérdés az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének a) pontjával
ellentétes” (ABH 2005, 165, 171.).
2. Az Alkotmánybíróság hatáskörét a jelen ügyben az
Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a
továbbiakban: Abtv.) 1. §-a h) pontja alapján a Ve. 130. §-a
határozza meg. Az Alkotmánybíróság eljárása ebben a hatáskörben
jogorvoslati természetű. Az Alkotmánybíróság az OVB
határozatában, valamint a kifogásban foglaltak alapján azt
vizsgálja, hogy az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítése során
az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e
el [63/2002. (XII. 3.) AB határozat, ABH 2002, 342, 344.]. Az
Alkotmánybíróság feladatát e hatáskörben eljárva is alkotmányos
jogállásával és, rendeltetésével összhangban látja el [25/1999.
(VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251, 256.].
A jelen esetben a hitelesítésről szóló OVB-határozat
meghozatalakor vizitdíjról, kórházi napidíjról költségvetési
törvény nem rendelkezett. Ezt, miként azt az OVB határozata is
megállapítja, csak a 2007. évre vonatkozó költségvetési
törvényjavaslat (T/1145.) 12. számú melléklete tartalmazta.
Jövőbeli költségvetésre, valamely költségvetési
törvényjavaslatra hivatkozva az aláírásgyűjtő ív hitelesítése
megalapozottan nem tagadható meg. A költségvetési
törvényjavaslat az elfogadásáig módosulhat és előállhat az az
eset is, hogy az elfogadott törvény olyan költségvetést
tartalmaz, amelyben egyáltalán nem szerepel a népszavazásra
feltenni kívánt kérdéssel kapcsolatba hozható előirányzat.
Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság a rendelkező rész
szerint határozott. A megismételt eljárásban az OVB-nek azt
kell vizsgálnia, hogy a szóban lévő kérdés a jelen határozat
III. 1. pontjában említett döntések tükrében az Alkotmány 28/C.
§ (5) bekezdés a) pontjában szereplő, a költségvetési törvényre
vonatkozó kizáró ok hatálya alá vonható-e.
Az Alkotmánybíróság — figyelemmel az OVB határozatának
Magyar Közlönyben való megjelenésére — elrendelte e
határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét.
Dr. Bihari Mihály
Az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér Dr. Bragyova András
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád Dr. Harmathy Attila
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Holló András Dr. Kiss László
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter Dr. Paczolay Péter
alkotmánybíró előadó alkotmánybíró
Dr. Bragyova András alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet a határozattal: az Alkotmánybíróságnak
helyben kellett volna hagynia az OVB határozatát a következő
indokok alapján.
1. A népszavazásra feltenni kívánt kérdés az Alkotmány 28/C.
§ (5) bekezdés a) pontja szerint nem tartozik a népszavazási
tárgyak közé. Ez az állítás – ellentétben a többségi határozat
álláspontjával – igaz volt a népszavazási ív hitelesítésre
benyújtása pillanatától mind a mai napig, és az is marad
mindaddig, amíg az Alkotmány népszavazásra vonatkozó jelenlegi
szabályai érvényben maradnak. Annak eldöntése, hogy az orvosi
ellátás vizitdíj ellenében történő igénybevétele a
költségvetésről szóló törvény tartalmát érintő — és ezáltal az
országos népszavazás tárgyköréből kizárt — kérdés-e, alapvetően
két fogalom meghatározásától és ezek viszonyától függ: egyrészt
a költségvetésről szóló törvény, másrészt a vizitdíj
fogalmától.
Az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontjában szereplő „a
költségvetésről szóló törvény” meghatározásával az
Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során már több határozatában
foglalkozott, de mindmáig nem sikerült egyértelmű mércét
találni a „költségvetésről szóló törvény” és más törvények
elhatárolására, így ez minden esetben mérlegelés tárgya [Lsd:
pl. 59/2004. (XII. 14.) AB határozat, (ABH 2004, 834.);
51/2001. (XI. 29.) AB határozat, (ABH 2001, 392.)]. Annyi
bizonyos csak, hogy „a költségvetésről szóló törvény” nem
azonos a felhatalmazó (appropriációs) törvénnyel [4/2006. (II.
15.) AB határozat, (ABK, 2006, február, 68.)]. Általánosságban
csak azt lehet megállapítani az Alkotmánybíróság eddigi
gyakorlata alapján, hogy a költségvetéssel való távoli és
közvetett kapcsolat nem elegendő ahhoz, hogy egy kérdés az
Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontja alapján „a
költségvetésről (…) szóló törvény tartalmáról” szóló kérdés
legyen.
Ha abból az általánosan elfogadott definícióból indulunk ki,
hogy a költségvetés az állam meghatározott időtartamra
előirányzott kiadásainak és bevételeinek tételes felsorolása és
mérlege, akkor a költségvetésről szóló törvény tartalmán
mindazt érteni kell, ami a költségvetés bevételeinek és
kiadásainak jogcímét érinti. Különösen igaz ez a megállapítás a
költségvetés bevételi jogcímeire, mert míg a költségvetés
kiadási jogcímeinek katalógusa szinte végtelen, addig a
költségvetés bevételi jogcímei viszonylag korlátozottak.
A vizitdíj nem egyszerűen érinti az államháztartás —
pontosabban annak egyik alrendszere, az Egészségbiztosítási
Alap — bevételeit és kiadásait, hanem egyben közvetlenül
bevételi jogcímet is keletkeztet, és ezáltal közvetlenül
befolyásolja a költségvetés egyenlegét: az elmaradó bevételt az
államnak vagy más forrásból kell fedeznie, vagy a kiadásokat
kell csökkentenie. Ezen nem változtat az sem, hogy a vizitdíj
bevétele a beszedő intézménynél marad, mert a beszedés jogcíme
szerint költségvetési bevétel. Az állami kiadások
megállapítása, és az azok fedezéséhez szükséges anyagi eszközök
előteremtése — ennek keretében esetlegesen új adónemek
bevezetése, vagy az állam által biztosított szolgáltatások
igénybevételéhez kapcsolódó ellenszolgáltatás megállapítása —
kétséget kizáróan az Országgyűlés hatásköre.
Ezen érvelés alapján megállapítható, hogy — az aláírásgyűjtő
ív mintapéldánya és az azon szereplő kérdés hitelesítés
céljából történő benyújtása pillanatában, illetve az
aláírásgyűjtő ív mintapéldánya hitelesítésének megtagadásakor
jogilag még nem létező — vizitdíjról szóló népszavazás
szükségképpen a költségvetési törvény tartalmát jelentős
mértékben érintő törvényről (jelenleg: A kötelező
egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII.
törvény 18/A. §) szóló népszavazás lenne. A vizitdíjról szóló
népszavazási kérdés fenti értelemben vett költségvetés
tartalmát érintő jellege tehát független a mindenkori tételes
jogi helyzettől, azaz attól, hogy van-e éppen érvényben a
vizitdíjat szabályozó törvény vagy sem, és attól is, mit mond
erről az éppen hatályban lévő költségvetési törvény. Annál is
inkább igaz ez az állítás, mert a még be nem vezetett
vizitdíjról nem is tartalmazhat rendelkezést a vizitdíj
bevezetése előtti évre érvényes költségvetési törvény.
E kérdés vizsgálatakor nem feledkezhetünk meg arról sem, hogy
a költségvetési törvény és a vele szorosan összefüggő, az
államháztartás bevételeit és kiadásait szabályozót törvények
különleges törvények. Ennek kapcsán fontos azt megemlíteni,
hogy az államnak mindig van – ha más nem, átmeneti (lsd.: Az
államháztartásról szóló többször módosított 1992. évi XXXVIII.
törvény 34. §) – költségvetése (és így költségvetésről szóló
törvénye), amelynek tartalma nagyon különböző lehet, de jogi
fogalma nem változik. A költségvetés az állam létezésének
velejárója. A költségvetési ciklus folyamatos: a következő évre
vagy évekre szóló költségvetés és az azt alátámasztó, illetve
végrehajtásához szükséges törvények előkészítése idején is van
hatályban költségvetésről szóló törvények. A „költségvetésről
szóló törvény” tehát nem azonosítható egy adott időpontban
érvényes törvénnyel vagy törvényekkel.
2. A vizitdíjról szóló népszavazási kérdés, ahogyan a kérdés
megfogalmazásából kitűnik, nem egy évre kívánja a vizitdíj
fizetési kötelezettséget eltörölni, hanem arra kötelezné az
Országgyűlést, hogy a jövőben se alkosson a vizitdíjról szóló
törvényt. Eltekintve ebben a különvéleményben az ilyen típusú
kérdések alkotmányosságának vizsgálatától, annyit említek csak
meg, hogy a kérdés természete miatt a kérdés költségvetési
jellege sem kapcsolható kizárólag egy adott évre vonatkozó
költségvetési törvény tartalmához.
Ha pedig, ahogyan azt már fentebb is említettem, a
népszavazási kérdéssel elérni kívánt cél az, hogy egyetlen
jövőbeli költségvetésről szóló törvény se tartalmazhasson a
vizitdíjról szóló rendelkezést, akkor az is indokolatlan, hogy
egy meghatározott év költségvetési törvénye – vagy az éppen
érvényben lévő a költségvetést közvetlenül érintő törvények –
alapján dőljön el a vizitdíjról szóló népszavazási kérdés
megengedettsége.
Budapest, 2007. március 8.
Dr. Bragyova András
alkotmánybíró
. |