Hungarian

Ügyszám: .	799/B/2001
Előadó alkotmánybíró: Tersztyánszkyné Dr. Vasadi Éva Dr. .

Az indítvány lényege: .

A döntés száma: 799/B/2001. AB határozat .

ABH oldalszáma: 2005/1007 .

A döntés kelte: Budapest, 09/06/2005 .

.

A döntés szövege: .

A döntés szövege:                  A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!                                 Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítására,     valamint    mulasztásban     megnyilvánuló alkotmányellenesség   megállapítására   irányuló    indítványok alapján – dr. Harmathy Attila alkotmánybíró különvéleményével – meghozta a következő                          határozatot: 1.  Az  Alkotmánybíróság  a gyógyszerek kereskedelmi  árréséről szóló  19/2001.  (V. 23.) EüM rendelet 2.  §  (2)  bekezdés  b) pontjához  tartozó  táblázat  utolsó  sorában  az  5001  forint feletti  nagykereskedelmi ár esetén  az  árrést  850  forintban rögzítő rendelkezés alkotmányellenességének megállapítására  és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja. 2.  Az  Alkotmánybíróság  a gyógyszerek kereskedelmi  árréséről szóló  19/2001.  (V.  23.)  EüM rendelet  5.  §  (3)  bekezdése alkotmányellenességének  megállapítására  és   megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja. 3.  Az  Alkotmánybíróság  a gyógyszerek kereskedelmi  árréséről szóló  19/2001.  (V.  23.) EüM rendelet 5. §  (3)  bekezdésével kapcsolatos   mulasztásban  megnyilvánuló   alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasítja.                            Indokolás                                                               I. Az   Alkotmánybírósághoz  több  olyan  indítvány  is  érkezett, amelyek a gyógyszerek kereskedelmi árréséről szóló 19/2001. (V. 23.)  EüM rendelet (a továbbiakban: rendelet) 2. § (2) bekezdés b)  pontjához  tartozó táblázat utolsó sorában  a  3501  forint feletti  nagykereskedelmi ár esetén  az  árrést  630  forintban rögzítő  rendelkezés, továbbá e rendelet  5.  §  (3)  bekezdése alkotmányellenességének   megállapítását   és   megsemmisítését kérték.   Az  indítványokat  az  Alkotmánybíróság  a   tartalmi azonosságukra tekintettel egyesítette és egy eljárásban bírálta el. Eljárása  során az Alkotmánybíróság észlelte, hogy  a  70/2003. (XII.  19.)  ESzCsM  rendelet 1. §-a  2004.  január  1-jétől  a vitatott  szabályozást 5001 forint feletti nagykereskedelmi  ár esetén alkalmazza, az árrést 850 forintban állapítva meg. Mivel a  szabályozás  változása  csak az összegszerűséget  érintette, tartalmi    változtatást    azonban    nem    jelentett,     az Alkotmánybíróság  a  rendelet  hatályos  szövege   tekintetében folytatta le az alkotmányossági vizsgálatot. Az    indítványozók   azt   kifogásolták,    hogy    az    árak megállapításáról   szóló   1990.  évi   LXXXVII.   törvény   (a továbbiakban: Át.) 7. §-ában adott felhatalmazást az  illetékes miniszter  a rendelet megalkotásakor túllépte, mivel  az  árrés fix  összegű  befagyasztásával az Át.  8.  §  (1)  bekezdésében foglalt  előírásokat figyelmen kívül hagyta. Ezáltal a rendelet a  jogalkotásról  szóló 1987. évi XI. törvény (a  továbbiakban: Jat.)  1.  §  (1)  bekezdésében rögzített  jogforrási  rangsort sérti,  és sérti az Alkotmány 37. § (3) bekezdését is,  mely  a Kormány  tagjainak  rendeletalkotási  jogát  határolja  be.  Az indítványozók   álláspontja   szerint   a   rendelet   támadott rendelkezései  a  lehető  legmagasabb szintű  egészséghez  való jogot  is érintik, mivel veszélyeztetik a gyógyszertári hálózat stabilitását    és   a   gyógyszerforgalom   biztonságát.    Az indítványozók  álláspontja  szerint  a  rendeletben   közzétett ármegállapítás  az Alkotmány tulajdonvédelmi rendelkezéseit  is sérti,  mivel  a  tulajdonosokat  önkényes  mértékű  közhatalmi beavatkozás ellenszolgáltatás nélküli tűrésére kényszeríti.  Az indítványozók  álláspontja  szerint  a  rendelet   5.   §   (3) bekezdésében   foglalt   rendelkezés   sérti   a   jogbiztonság követelményét,  mivel  tényállása túl  elvont,  általános,  nem tartalmaz  se  garanciákat,  sem határidőt.  Több  indítványozó kérte  annak megállapítását is, hogy jogalkotó e jogszabályhely alapján fennálló jogalkotói feladatát elmulasztotta, mivel  nem alkotott   jogszabályi  előírást  a  gyógyszerek   kereskedelmi árrésének  éves  kötelező felülvizsgálatára.  Az  indítványozók kérték  az  Alkotmánybíróságot,  hogy  a  jogalkotó  szervet  – határidő  megjelölésével – hívja fel feladatának teljesítésére. Egy  indítványozó  mulasztásban  megnyilvánuló  alkotmánysértés megállapítását  kérte azért is, mert a rendelet  nem  tartalmaz előírást  a  gyógyszerek kereskedelmi árrésének  éves  kötelező felülvizsgálatára, éves árkorrekciók alkalmazására. Az  Alkotmánybíróság az indítvánnyal kapcsolatos észrevételének megtétele  érdekében megkereste az egészségügyi,  szociális  és családügyi minisztert.                               II. Az  indítványozók az Alkotmány következő rendelkezéseit  hívták fel: „2.   §   (1)  A  Magyar  Köztársaság  független,  demokratikus jogállam.” „13.  § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz  való jogot. (2)  Tulajdont  kisajátítani csak kivételesen  és  közérdekből, törvényben  szabályozott esetekben és módon, teljes,  feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet.” „37.   §  (3)  A  Kormány  tagjai  feladatuk  ellátása  körében rendeleteket  adhatnak  ki.  Ezek  azonban  törvénnyel  vagy  a Kormány    rendeletével   és   határozatával    nem    lehetnek ellentétesek.  A  rendeleteket  a  hivatalos  lapban  ki   kell hirdetni.” „70/A.  §  (1)  A  Magyar  Köztársaság biztosítja  a  területén tartózkodó  minden  személy  számára  az  emberi,  illetve   az állampolgári  jogokat,  bármely  megkülönböztetés,  nevezetesen faj,  szín,  nem, nyelv, vallás, politikai vagy  más  vélemény, nemzeti  vagy  társadalmi  származás, vagyoni,  születési  vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül. (2)  Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti. (3)  A  Magyar  Köztársaság a jogegyenlőség  megvalósulását  az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó  intézkedésekkel  is segíti.”   „70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez. (2)  Ezt  a  jogot  a  Magyar Köztársaság  a  munkavédelem,  az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg.” Az  emberi felhasználásra kerülő gyógyszerekről szóló 1998. évi XXV. törvény (a továbbiakban: Gyógyszertörvény) szerint: „2.   §   A  gyógyszerellátással  kapcsolatos  feltételrendszer meghatározása  az  állam  feladata. Ennek  keretében  az  állam meghatározza azon követelményrendszert, amely biztosítja,  hogy a  rászorulók  biztonságos, hatásos, az előírásoknak  megfelelő minőségű gyógyszerekhez juthassanak.” A  Polgári  Törvénykönyvről szóló  1959.  évi  IV.  törvény  (a továbbiakban: Ptk.) szerint: „226.  §  (3) Hatósági ár megállapítására külön törvény szerint kerülhet sor.” Az Át. indítvány által érintett rendelkezései a következők: „7. § (1) A mellékletben felsorolt termékekre, szolgáltatásokra (a  továbbiakban együtt: termék) az ott feltüntetett miniszter, illetve  a helyi önkormányzat (a továbbiakban együtt:  hatósági ár  megállapítója) legmagasabb árat vagy legalacsonyabb árat (a továbbiakban együtt: hatósági ár) állapít meg. (2)  A termék hatósági árát a pénzügyminiszterrel egyetértésben kell  megállapítani, ha az árat a miniszter állapítja meg, vagy az árat az állami költségvetés támogatja.” „8.  §  (1) A legmagasabb árat – a (2) bekezdésben szabályozott kivétellel  – úgy kell megállapítani, hogy a hatékonyan  működő vállalkozó ráfordításaira és a működéséhez szükséges nyereségre fedezetet   biztosítson,  tekintettel  az  elvonásokra   és   a támogatásokra is. (…) (3)  A  legalacsonyabb  árat úgy kell  megállapítani,  hogy  az legalább   a   hatékonyan   működő  vállalkozó   ráfordításaira fedezetet   biztosítson,   tekintettel   az   elvonásokra    és támogatásokra is.” „9.  § (1) A hatósági ár megállapítása történhet tételesen vagy a hatósági ár kiszámítására vonatkozó előírásokkal. (2) A hatósági árat alkalmazási feltételeivel (pl. a minőség, a határidő,  a  szállítások ütemezése, a megrendelés nagysága,  a teljesítés   helye,   a   fizetési  feltételek)   együtt   kell megállapítani.” Az indítványozók a rendelet következő rendelkezéseit támadják: „2. § (2) A gyógyszer legmagasabb kiskereskedelmi árrése az (1) bekezdés   szerinti  árrést  magába  foglaló   nagykereskedelmi eladási ár függvényében    (…)  b)   az   (1)  bekezdés  b)  pontjában  megjelölt  gyógyszerek esetében   a   következő  táblázat  vonatkozó  nagykereskedelmi eladási   ár   sorához  tartozó  százalékos   mérték,   illetve forintösszeg:     Nagykereskedelmi          Árrés          Fogyasztói ár         ár                (%, Ft)              (Ft)        (Ft)        0-500                 26%               0-630       501-590              130 Ft             631-720       591-1500               22%              721-1830      1501-1737             330 Ft            1831-2067      1738-3500               19%             2068-4165      3501-3911             665 Ft            4166-4576      3912-5000               17%             4577-5850        5001-               850 Ft              5851-  „ „5.   §   (3)   Az   e   rendelet  hatálybalépését   megelőzően érvényesített legmagasabb kiskereskedelmi árrés és  e  rendelet szerint   alkalmazható   legmagasabb   kiskereskedelmi    árrés különbözetéből  adódó árréstömegnek a gyógyszer kiskereskedelem részére  történő – jövedelmezhetőséget javító – kompenzálásáról külön jogszabály rendelkezik.”                              III. Az  alkotmányellenesség utólagos megállapítására és a  támadott jogszabályhelyek    megsemmisítésére    irányuló    indítványok megalapozatlanok. 1.    Az   indítványozók   álláspontja   szerint   a   rendelet megalkotásával   az   egészségügyi  miniszter   felhatalmazását túllépte,    és   olyan   módon   szabályozta   a   gyógyszerek kiskereskedelmi árrését, hogy az nem biztosít a  ráfordításokra és a működéshez szükséges nyereségre fedezetet. A   Ptk.   226.   §   (3)   bekezdése  szerint   „hatósági   ár megállapítására külön törvény szerint kerülhet sor”. Az Át.  7. §-a  alapján  az  Át.  mellékletében  felsorolt  termékekre  az illetékes miniszter hatósági árat állapít meg. Az Át. 9. §  (1) bekezdése  értelmében a hatósági árrés megállapítása  történhet tételesen,   vagy   a   hatósági  ár  kiszámítására   vonatkozó előírásokkal.   Adott  esetben  a  rendelet  a  hatósági   áras gyógyszerek     kiskereskedelmi    árrését    5000     forintos nagykereskedelmi árig százalékosan, azaz az árrés kiszámítására vonatkozó  előírással határozta meg (tételesen meghatározva  az árrés    minimumát),    míg   az   5001   forintnál    magasabb nagykereskedelmi  árú gyógyszerek vonatkozásában  az  árhatóság tételesen állapította meg az árrést, egységesen 850 forintban. A  tételesen  meghatározott árrésű  termékek  a  gyógyszerek  a gyógyszertárak  forgalmának csupán egy  szegmensét  képezik.  A gyógyszertárak   a  tételesen  meghatározott  árrésű   termékek mellett   forgalmaznak   százalékosan   meghatározott    árrésű termékeket,  valamint hatósági árszabályozás  alá  nem  tartozó termékeket   is.   Így   önmagában  nem   vizsgálható   az   az indítványozói hivatkozás, mely szerint egy termékkör  árrésének tételes meghatározása, rögzítése olyan módon vezet a működéshez szükséges nyereség hiányához, hogy az alkotmányossági  kérdést, a   tulajdonhoz  való  jog  sérelmét  vetné  fel.  A   törvényi előírásnak  megfelelően, a hatósági ár szabályozására  jogosult miniszternek az árrés szabályozásakor tekintettel kell lennie a nagy részben hatósági áras termékeket forgalmazó gyógyszertárak működőképességére.  A hatósági árszabályozás  egésze  keretében kell  e törvényi előírásnak olyan helyzetet biztosítania, amely az  Át.  8.  §-ában  meghatározott  követelményeknek  megfelel. Alkotmányossági  kérdést  csak  az  árszabályozásra   vonatkozó törvényi   előírások  szélsőséges  áthágása   vetne   fel.   Az Alkotmánybíróság ilyen körülményt nem állapított meg. 2.  Az  indítványozók  szerint  a  gyógyszerek  kiskereskedelmi árrésének  tételes megállapítása veszélyezteti a  gyógyszertári hálózat stabilitását, gyógyszerforgalom biztonságát és ezzel az egészséghez való, az Alkotmány 70/D. §-ában biztosított jogot. A    Gyógyszertörvény    az   állam    feladatává    teszi    a gyógyszerellátással        kapcsolatos         feltételrendszer meghatározását.   Kormányzati  felelősség  kérdése,   hogy   az árszabályozás  eszközével az illetékes miniszter  milyen  módon él:  a  biztonságos  gyógyszerellátást a kiskereskedelmi  árrés meghatározása,   rögzítése  elősegítheti,  de   hátráltathatja, szélsőséges esetekben el is lehetetlenítheti. A  gyógyszerellátás  biztonsága alapvető követelmény,  mely  az egészséghez   való  jog  érvényesülésének   is   feltétele.   A gyógyszerellátás  biztonságáról számos jogszabály  gondoskodik. Nem  bizonyítható azonban az az indítványozói hivatkozás,  mely szerint  egyes  gyógyszerek kiskereskedelmi  árrésének  tételes meghatározása   a   gyógyszertári   hálózat   stabilitását,   a gyógyszerforgalom  biztonságát olyan módon veszélyeztetné,  ami más  alapvető  jogok, így az egészséghez való jog csorbulásához vezetne. Az árrés tételes meghatározása – maximálása – éppen az egészséghez  való  jog  érvényesülése  érdekében  történt;   az árhatóság  ezzel  arról kívánt gondoskodni, hogy  a  betegek  a szabályozott,  és ne a piac által meghatározott  áron  jussanak hozzá a számukra szükséges gyógyszerekhez. A rendeletben testet öltő szabályozás az Alkotmány 70/D. §-át nem sérti. 3. Az indítványozók álláspontja szerint a kiskereskedelmi árrés maximálása tulajdoni sérelmet okoz, és ezzel sérti az Alkotmány 13. §-a által védett, tulajdonhoz való jogot. Az Alkotmánybíróság kezdettől fogva követett gyakorlata szerint az  Alkotmány 13. §-ának (1) bekezdésében kimondott tulajdonhoz való jog alapjogként részesül védelemben. [7/1991. (II. 28.) AB határozat,  ABH 1991, 22, 25.] Az Alkotmánybíróság következetes álláspontja  szerint  [64/1993. (XII. 22.)  AB  határozat,  ABH 1993, 373.] azonban az alkotmányi tulajdonvédelem köre és módja nem   szükségképpen  követi  a  polgári  jogi  fogalmakat.  „Az Alkotmány  szerinti tulajdonvédelem köre tehát nem azonosítható az absztrakt polgári jogi tulajdon védelmével... Az alapjogként védett tulajdon tartalmát a mindenkori (alkotmányos) közjogi és magánjogi korlátokkal együtt kell érteni.” (ABH 1993, 373, 379- 380.) Az   Alkotmánybíróság  64/1993.  (XII.  22.)  AB  határozatában rámutatott, hogy „Az Alkotmány a tulajdonjogot mint  az  egyéni cselekvési  autonómia  hagyományos  anyagi  alapját   részesíti alapjogi   védelemben.  Az  alkotmányos  védelemnek  úgy   kell követnie  a  tulajdon  társadalmi szerepének  változását,  hogy közben ugyanezt a védelmi feladatot elláthassa. Amikor tehát az egyéni    autonómia   védelméről   van   szó,    az    alapjogi tulajdonvédelem  kiterjed  a tulajdon  egykori  ilyen  szerepét átvevő  vagyoni  jogokra, illetve közjogi alapú jogosítványokra is  (például társadalombiztosítási igényekre). A másik oldalról viszont,   a   tulajdon  szociális  kötöttségei  a  tulajdonosi autonómia   messzemenő   korlátozását  alkotmányosan   lehetővé teszik.   Az   alkotmányos  védelem   módját   meghatározza   a tulajdonnak  az  a  –  más  alapjogoknál  fel  nem  lelhető   – sajátossága,   hogy  alkotmányosan  védett  szerepét   tekintve altalában   helyettesíthető.  Az  alkotmányos  védelem   tárgya elsősorban a tulajdoni tárgy, azaz a tulajdon állaga.  Maga  az Alkotmány  teszi  azonban lehetővé közérdekből a  kisajátítást, jelezve ezzel, hogy a tulajdon alkotmányos garanciájának határa a tulajdon értékének biztosítása.” (ABH 1993, 373, 380.) A  gyógyszer sajátos termék, melynek kereskedelmére nem pusztán piaci  szempontok  érvényesülnek. Míg a gyártók  és  kereskedők alapvetően piaci szempontokat követnek, addig a forgalmazás  és értékesítés  során  nem hagyható figyelmen  kívül  az,  hogy  a betegnek  a  gyógyszerre egészsége érdekében  van  szüksége.  A szabályozás  azt  is  figyelembe veszi, hogy  a  gyógyszerekkel kapcsolatos  kiadások  jelentős részét a  társadalombiztosítás, illetve  a  központi  költségvetés fedezi, azaz  a  szabályozás során  a járulékfizetők és az adófizetők érdekeit is szem előtt kell  tartani.  Az Át. éppen ezen okok miatt vonta  a  hatósági árszabályozás   körébe   a   humán   gyógyszerek    nagy-    és kiskereskedelmi árrését. Ahogy  az  Alkotmánybíróság a 19/2004. (V. 26.) AB határozatban megállapította,  a nyereséget vagy veszteséget  számos  tényező befolyásolja, ezek közül csak az egyik az ár. A gyógyszerpiacot nagymértékű állami szabályozottság jellemzi. Ebben az ügyben az Alkotmánybíróság  azt  állapította meg,  hogy  „az  alkotmányos értelemben    vett    tulajdonjog   nem    vonatkoztatható    a gyógyszertermék  mint sajátos áru várható  árára.”  (ABK  2004. 402,  416)  A hatósági árszabályozás a tulajdonhoz  való  jogot legfeljebb  közvetetten  érinti;  az  árszabályozás,   mely   a miniszter   egyedi   döntéseiben  ölt  testet,   korlátozza   a szerződési  szabadságot,  azaz  a  piacgazdaság  egyik  lényegi elemét.  A  szerződési szabadság azonban alkotmányos alapjognak nem  tekinthető (32/1991. (VI. 6.) AB határozat, 146, 159), így lényeges  tartalma  is korlátozható. A korlátozás  célja  adott esetben a fogyasztók és az Egészségbiztosítási Pénztár (illetve áttételesen a járulékfizetők, valamint a központi költségvetés) érdekeinek   védelme.  A  felhatalmazás  túllépésének   kérdése összefüggésében   fent   kifejtettek  szerint   önmagában   nem vizsgálható  az  sem, hogy egy-egy termékkör árrésének  tételes rögzítése a működéshez szükséges nyereség realizálását  okozná, ezzel   a  gyógyszertár-tulajdonosok  tulajdonhoz  való   jogát sértené. Így nem állapítható meg az sem, hogy a szabályozás  az Alkotmány 13. §-ának sérelméhez vezetne. 4.  Az  indítványozók szerint a kilátásba helyezett kompenzálás túl elvont, biztosítékai hiányoznak és a kompenzálás a rendelet megalkotása óta várat magára. Álláspontjuk szerint ez  sérti  a jogbiztonság  elvét,  mely  az Alkotmány  2.  §-ában  rögzített jogállamiság fogalmi eleme. A  rendelet  megalkotásakor  az illetékes  miniszter  kilátásba helyezte,    hogy   a   rendelet   hatálybalépését   megelőzően érvényesített legmagasabb kiskereskedelmi árrés és  a  rendelet szerint   alkalmazható   legmagasabb   kiskereskedelmi    árrés különbözetéből  adódó árréstömegnek a gyógyszer kiskereskedelem részére  történő – jövedelmezhetőséget javító – kompenzálásáról külön   jogszabállyal  intézkedik.  Adott   esetben   politikai felelősséget   felvethet   az,  hogy  az   érdekképviseletekkel lefolytatott  alku  nyomán  megszülető  szabályozáshoz  további szabályok  megalkotásának ígérete kapcsolódott, és ezen  ígéret nem  kerül  végrehajtásra, azonban ez a  vállalás  nélkülözi  a garanciákat,  sem megfogalmazási módjára, sem  beváltására  nem vezethetők le az Alkotmányból tartalmi követelmények. 5.  Az  indítványozó  álláspontja szerint a rendeletben  testet öltő   szabályozás  által  okozott  kár  tulajdoni   sérelemnek tekintendő,  a károkozásért pedig a közhatalom is felelősséggel tartozik. Az Alkotmány 70/A. §-a alapján nem tehető különbség a károsultak  között aszerint, hogy a károsultaknak a  közhatalom okozta-e a kárt. Az   Alkotmánybíróság  számos  határozatában   foglalkozott   a tulajdonhoz való joggal. Így a fentiekben hivatkozott  64/1993. (XII.  22.)  AB határozatában rámutatott arra, hogy a  tulajdon alkotmányjog és polgári jogi fogalma egymástól eltér. A polgári jogi  tulajdonban okozott kár nem feltétlenül jelenti  egyúttal az  Alkotmányban biztosított tulajdonhoz való jog sérelmét  is. Mivel az Alkotmánybíróság a fentiek szerint nem állapított  meg tulajdoni  sérelmet,  a  sérelmet szenvedők  közötti  hátrányos megkülönböztetés kérdése sem merül fel. Erre  tekintettel az Alkotmánybíróság a támadott  rendelkezések alkotmányellenességének  megállapítására  és   megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasította.                               IV. A  mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása iránti indítványok sem megalapozottak. A  rendelet megalkotása után több intézkedés történt, melyek  a gyógyszer-kiskereskedelem     jövedelmezőségének      növelését eredményezhetik,  a  fent  jelzettek  szerint   a   gyógyszerek kereskedelmi  árrésének felülvizsgálatára is sor  került  2004. január   1-jei  hatállyal,  azonban  a  rendelet   5.   §   (3) bekezdésében  vállalt,  kifejezetten  a  kiskereskedelmi  árrés csökkenését     kompenzáló,     a     gyógyszer-kiskereskedelem jövedelmezőségét javító jogszabály nem született meg. Az  Alkotmánybíróságról  szóló  1989.  évi  XXXII.  törvény  (a továbbiakban: Abtv.) 49. § (1) bekezdése alapján a mulasztásban megnyilvánuló    alkotmányellenesség   megállapítására    bárki indítványára  –  és  hivatalból is –  sor  kerülhet,  és  annak megállapítása esetén az Alkotmánybíróság a mulasztást  elkövető szervet   –   határidő  megjelölésével  –  felhívja  jogalkotói feladatának   teljesítésére.  Az  Abtv.  49.  §-a   szerint   a mulasztásban     megnyilvánuló     alkotmányellenességet     az Alkotmánybíróság akkor állapíthat meg, ha a jogalkotó  szerv  a jogszabályi  felhatalmazásból  származó  jogalkotói   feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett  elő.  Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a  jogalkotó  szerv jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül  is köteles eleget tenni, ha az alkotmányellenes helyzet –  a  jogi szabályozás iránti igény – annak nyomán állott  elő, hogy    az   állam   jogszabályi   úton   avatkozott   bizonyos életviszonyokba,  és  ezáltal az állampolgárok  egy  csoportját megfosztotta  alkotmányos jogai érvényesítésének  lehetőségétől [22/1990.  (X.  16.)  AB  határozat  ABH  1990,  83,  86.].  Az Alkotmánybíróság           mulasztásban           megnyilvánuló alkotmányellenességet  állapít  meg  akkor   is,   ha   alapjog érvényesüléséhez  szükséges  jogszabályi  garanciák  hiányoznak [37/1992. (VI. 10.) AB határozat ABH 1992, 227, 231.]. A  jogalkotásra szóló jogszabályi felhatalmazás a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 15. § (1) bekezdése értelmében – és így  az Abtv. értelmében is – magasabb szintű jogszabály  által más   jogalkotó  számára  adott  felhatalmazást  jelent,   mely tartalmazza  a felhatalmazás jogosultját, tárgyát és  kereteit. Maga   a   rendelet  ilyen  jogszabályi  felhatalmazás  alapján született  meg,  az  5.  §  (3)  bekezdése  azonban  nem  újabb felhatalmazást  tartalmaz,  hanem  illetékes  miniszter  vállal saját  maga  további jogalkotást. A vállalt további  jogalkotás teljesítésének elmaradása okozhat átmeneti jogbizonytalanságot, önmagában  azonban nem valósít meg az Abtv. 49. § (1) bekezdése értelmében vett mulasztást. A  jogalkotási  kötelezettség alkotmányellenes  elmulasztásának további  feltétele  az,  hogy a mulasztás alkotmányellenességet idézzen  elő. A fent kifejtettekre tekintettel nem  állapítható meg,   hogy   akár   a   kompenzációhoz,  illetve   annak   egy meghatározott  formájához,  akár az árrések  felülvizsgálatának gyakoriságához   az   Alkotmányból  levezethető   követelmények fűződnének,    így   az   Alkotmánybíróság    a    mulasztásban megnyilvánuló    alkotmányellenesség    iránti    indítványokat elutasította.                        Dr. Holló András                   az Alkotmánybíróság elnöke                                       Dr. Bagi István                  Dr. Bihari Mihály       alkotmánybíró                        alkotmánybíró                                       Dr. Erdei Árpád                Dr. Harmathy Attila       alkotmánybíró                        alkotmánybíró                                       Dr. Kiss László               Dr. Kukorelli István       alkotmánybíró                        alkotmánybíró                                               Dr. Tersztyánszkyné Dr. Vasadi Éva                      előadó alkotmánybíró Dr. Harmathy Attila alkotmánybíró különvéleménye                                      Nem  értek egyet a határozat rendelkező részének  harmadik pontjával.  Nézetem  szerint  meg kellett  volna  állapítani  a mulasztásban  megnyilvánuló alkotmányellenességet.  Indokaim  a következők:     1.    Az   egyik   indítványozó   azt   kérte,   hogy    az Alkotmánybíróság  állapítson  meg  mulasztásban   megnyilvánuló alkotmányellenességet  és  kötelezze a  jogalkotót  feladatának teljesítésére.         Az  indítványozó  előadta, hogy a gyógyszerek  kereskedelmi árréséről   szóló  19/2001.  (V.  23.)  Eü.  M.   rendelet   (a továbbiakban: R.) meghatározta az árrés maximumát és  az  5.  § (3)  bekezdésében kimondta, hogy az árrés szabályozása miatt  a jövedelmezőséget   javító   kompenzálásról   külön   jogszabály rendelkezik. Ilyen jogszabály azonban nem született. Az  R.-ben nincs  kötelező  előírás  a gyógyszerek kereskedelmi  árrésének éves    kötelező   felülvizsgálatára,   nincs    rögzítve    az ármegállapítás mechanizmusa az árkalkuláció során, és mindennek hiányában  nincs biztosítva a működéshez szükséges nyereség.  A jogi  szabályozás  hiányossága következtében  a  gyógyszertárak üzemeltetőinek    a    tulajdonjoga   aránytalan    korlátozást szenvedhet.  Az  indítványozó a tulajdonjog  sérelmén  kívül  a jogbiztonság hiányára hivatkozott.         2.  Az R. az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény  (a  továbbiakban: Át.) 7. §-ában foglalt felhatalmazás alapján  határozta  meg a gyógyszerek kis- és  nagykereskedelmi elosztásával  foglalkozó  gazdálkodó  szervezetek  által  –   a termelői,  illetve  az  import ár függvényében  –  alkalmazható legmagasabb  árrés mértékét. Az R. 5. §-ának  (3)  bekezdése  a következőket írta elő: „Az   e   rendelet  hatálybalépését  megelőzően   érvényesített legmagasabb   kiskereskedelmi  árrés  és  e  rendelet   szerint alkalmazható  legmagasabb kiskereskedelmi árrés  különbözetéből adódó   árrés  tömegnek  a  gyógyszer  kiskereskedelem  részére történő  –  jövedelmezhetőséget javító – kompenzálásáról  külön jogszabály rendelkezik.”     Az R. 2001. július 1-jén lépett hatályba, azóta az R. 5. §- ának (3) bekezdésében meghatározott jogszabály nem jelent meg.      3.  Az  indítvány elbírálásánál az R. említett  szabályain túlmenően, figyelembe kell venni, hogy - a gyógyszer-nagykereskedelmi engedély jogosultja köteles azon gyógyszereket beszerezni és forgalmazni, amelyek forgalmazására nagykereskedelmi tevékenységi engedélyt kapott, a  gyógyszertár működtetőjét pedig – külön jogszabály rendelkezései  szerint  – ellátási  felelősség  terheli [az emberi felhasználásra  kerülő gyógyszerekről szóló 1998. évi XXV. törvény 20. §-ának  (3)  és (4) bekezdése]. -   az  Át.  szerint  a  hatósági  árat  jogszabályban,  az  ár alkalmazási feltételeivel együtt kell megállapítani [9.  §  (2) bekezdése   és   11.  §  (1)  bekezdése];  a   legmagasabb   ár megállapításával   biztosítani   kell   a   hatékonyan   működő vállalkozás ráfordításainak és a működéséhez szükséges nyereség fedezetét [8. § (1) bekezdése].      4.  Az indítvány kérdéses része mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányult.      Az  Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény  (a továbbiakban:   Abtv.)   49.  §-ának  (1)   bekezdése   szerint mulasztásban     megnyilvánuló    alkotmányellenesség     akkor állapítható    meg,   ha   a   jogalkotó   szerv    jogszabályi felhatalmazásból  eredő jogalkotói feladatát  elmulasztotta  és ezzel alkotmányellenességet idézett elő.      Az  Abtv.  49.  §-ának (1) bekezdése  szerinti  jogalkotói mulasztás feltételeit – a korábbi gyakorlatban kialakult  elvet megfogalmazva   –   az   1395/E/1996.   AB   határozatban    az Alkotmánybíróság   már  megállapította.  A  határozat   szerint jogalkotói  mulasztás akkor áll fenn, ha konkrét  jogszabályból eredő  felhatalmazás ellenére nem kerül sor jogalkotásra,  vagy ha  konkrét  felhatalmazás nincs ugyan, mégis  az  Alkotmányból következik   a   jogalkotás  feladata  valamely  alapvető   jog érvényesülésének biztosítása érdekében, vagy ha az Alkotmányban nincs     kifejezett     rendelkezés,    valamelyik     alapjog érvényesítéséhez  szükség  van  jogalkotásra  (ABH  1998,  667, 669.).      5.  A  jelen esetben az Át. 7. §-a alapján kibocsátott  R. hiányos   tartalma  miatt  merül  fel  a  jogalkotói  mulasztás kérdése.         Az  Át.  preambuluma  szerint az  alapelv  az  árak  szabad alakulása.  Ennek  ellenére sor kerülhet  az  árakra  vonatkozó közvetlen  kormányzati beavatkozásra, ha a  piac  működése  nem zavartalan.  Az  Át. a beavatkozás kereteit  határozza  meg.  A beavatkozás egyik esetköre a hatósági ármeghatározás. Az Át.  a hatósági ármeghatározás több feltételét határozza meg.       Az   Át.   7.   §-ának  (1)  bekezdése  a   hatósági   ár megállapításának  kötelezettségét  mondja  ki  a   mellékletben felsorolt  gazdasági területeken a megjelölt miniszter  vagy  a helyi  önkormányzatok számára. Az ármegállapítás az Át. 11.  §- ának  (1) bekezdése szerint jogszabályban történik. Azokban  az esetekben  tehát, amelyekben az Át. 7. §-a és az Át. melléklete szerint  a  megjelölt miniszternek vagy a helyi önkormányzatnak hatósági    árat    kell   megállapítania,    ez    jogalkotási kötelezettséget jelent.      Az  Át.  nem áll meg a jogalkotásra való felhatalmazásnál, hanem   meghatározza   –  az  állami  beavatkozás   feltételein túlmenően   –  a  szabályozandó  kérdéseket  és  a  szabályozás tartalmi  szempontjait.  A 9. § (2)  bekezdése  szerint  az  ár meghatározása  mellett a szabályozásnak ki kell  térnie  az  ár alkalmazásának feltételeire is. A 8. § (1) bekezdése pedig  azt írja  elő,  hogy  az ár meghatározása biztosítsa  a  hatékonyan működő  vállalkozó  ráfordításainak és a működéséhez  szükséges nyereségnek a fedezetét, figyelembe véve a gazdasági szabályozó rendszer áron kívüli egyéb elemeit (elvonások, támogatások) is.      A  hatósági  ármegállapítás  sajátos  feladatot  jelent  a gyógyszerpiacon.  Ezekre  a  sajátosságokra  tekintettel   vált szükségessé   az   Át.-nek  speciálisan  a  gyógyszerek   árára vonatkozó módosítása. Az Át.-t módosító 2004. évi LVI.  törvény javaslatának indokolása az új szabályok alapjaként  hivatkozott a  677/B/1995.  AB  határozatra. Az  Alkotmánybíróságnak  ez  a határozata  az Alkotmány 70/D. §-ának (1) bekezdését értelmezve kifejtette,  hogy  az  egészségügyi intézmények  és  az  orvosi ellátás működtetésének követelménye kiterjed a gyógyszerellátás zavartalanságának  biztosítására is. Az  egészséghez  való  jog irvényesülése   érdekében  áll   fenn   az   államnak   ez   az intézményvédelmi feladata (ABH 2000, 590, 597.).         Az   R.   az   Át.   7.  §-ára  hivatkozva  a   legmagasabb kereskedelmi  árrést határozta meg, az Át.-ben felsorolt  egyéb kérdésekre azonban nem tért ki. Az R. tehát az Át.-ből származó jogalkotási kötelezettségnek csak egy részét teljesítette.  Ezt jelezte  maga  a jogalkotó is, amikor az 5. § (3)  bekezdésében további jogszabályi rendezésre utalt.         Mindennek  alapján a jogalkotási kötelezettség elmulasztása megállapítható.         6.  Az  indítványozó  a tulajdonnak az árszabályozás  adott módja    miatt    bekövetkező    sérelmére    hivatkozik.    Az Alkotmánybíróság  a  19/2004. (V.  26.)  AB  határozatban  –  a gyakorlatban kialakult elveket összefoglalva – kifejtette, hogy az   Alkotmány  a  piacgazdaság  elvét  deklarálja  ugyan,   de gazdaságpolitikailag semleges. Az Alkotmányból közvetlenül  nem vezethető   le   tilalom  az  állami  beavatkozás   nagyságára. Ugyanakkor  alkotmányellenes lehet az olyan állami beavatkozás, amely  valamilyen alapjog korlátozásával jár  (ABH  2004,  321, 340.).         A   tulajdonhoz   való   jog  alapvető   jogként   részesül alkotmányos   védelemben.  Ennek   a   jognak   is   lehetséges közérdekből történő korlátozása, ha ez közérdekből szükséges és a   korlátozás   az   elérni  kívánt  célhoz  viszonyítva   nem aránytalan. A tulajdontól való megfosztás közel áll az  alapjog lényeges   tartalmának  sérelméhez  [7/1991.   (II.   28.)   AB határozat, ABH 1991, 22, 25-26.]. Az Alkotmány 13. §-a  alapján a tulajdonhoz való jog a cselekvési szabadság anyagi alapjaként élvez   védelmet.  A  tulajdonjog  tárgyának   elvonására   sor kerülhet, ha ez közérdekből szükséges, de a beavatkozás  határa a  tulajdon  értékének  biztosítása, a  kártalanítás  [64/1993. (XII.   22.)   AB  határozat,  ABH  1993,  373,  379-380.].   A tulajdonhoz való jog alkotmányos védelmének köre nem  azonos  a polgári  jogi tulajdoni tárgyak körével, hanem kiterjed  minden vagyoni jogra [17/1992. (III. 30.) AB határozat, ABH 1992, 104, 108.].  Az  alkotmányjogi tulajdoni védelem kiterjed például  a bankszámlán  lévő  pénzeszközökre  is  [4/2004.  (II.  20.)  AB határozat,  ABH 2004, 66, 72,; 1/2005. (II. 4.)  AB  határozat, ABK 2005. február].         A  19/2004.  (V.  26.) AB határozatban az  Alkotmánybíróság már   foglalkozott  a  gyógyszerár  szabályozás   következtében fellépő    veszteséggel.   A   veszteség    megítélése    olyan ténykérdésekben   való  vizsgálatot  és  döntést   tett   volna szükségessé,    amely   nem   tartozik   az    Alkotmánybíróság hatáskörébe. Az ár ugyanis csak egyik tényezője a  nyereség  és veszteség  keletkezésének, alakulásának, és  a  végeredményt  a szabályozó rendszer egyéb tényezői is befolyásolják (ABH  2004, 321, 349.)         A  jelen  ügyre  is  irányadó az  a  megállapítás,  hogy  a szabályozó  rendszernek csak egyik eleme az ár és a veszteséget más  tényezők  is  befolyásolják. A korábbi ügyhöz  viszonyítva lényeges  különbséget jelent azonban, hogy az R. 5. §-ának  (3) bekezdése  megállapítja  a hatósági ár  meghatározása  miatt  a kompenzálás  szükségességét. Erre a kompenzálásra annál  inkább szükség  van,  mert  a  jogszabályok  a  gyógyszer-kereskedelmi tevékenységet folytató gazdálkodó szervezetek terhére  ellátási felelősséget,  illetve beszerzési, értékesítési kötelezettséget ínak  elő.  A  jelen esetben a hatósági ár meghatározása  miatt keletkező   veszteség  tényét  jogszabály  állapítja   meg   és kimondja, hogy külön jogi szabályozásra vár a kérdés rendezése. Ilyen körülmények között megállapítható az Alkotmány 13. §-ának (2)  bekezdésében  meghatározott  kártalanítás  elmaradása;  ez alkotmányellenes helyzetet jelent.         Minderre      tekintettel      nézetem      szerint      az Alkotmánybíróságnak   meg   kellett   volna    állapítania    a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet, és köteleznie kellett volna a jogalkotót feladatának teljesítésére. Budapest, 2005. szeptember 6.                                             Dr. Harmathy Attila                                                   alkotmánybíró .

English: .
Petition filed: .
.
Number of the Decision: .	799/B/2001
Date of the decision: .	09/06/2005
.
.