A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos
vizsgálatára irányuló indítvány, valamint – hivatalból eljárva
– mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetése
tárgyában meghozta az alábbi
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a vállalkozás
keretében végzett személy- és vagyonvédelmi, valamint a
magánnyomozói tevékenység szabályairól, a Személy-,
Vagyonvédelmi és Magánnyomozói Szakmai Kamaráról szóló 1998.
évi IV. törvény 14. § (1) bekezdés b) pontja alkotmányellenes,
ezért azt 2004. december 31. napjával megsemmisíti.
2. Az Alkotmánybíróság hivatalból eljárva megállapítja: az
Alkotmány 59. § (1) bekezdésében foglalt, a magántitok és a
személyes adatok védelméhez való jogot sértő alkotmányellenes
helyzet jött létre annak következtében, hogy az Országgyűlés
nem állapította meg a vállalkozás keretében végzett személy- és
vagyonvédelmi, valamint a magánnyomozói tevékenység
szabályairól, a Személy-, Vagyonvédelmi és Magánnyomozói
Szakmai Kamaráról szóló 1998. évi IV. törvényben a személy-és
vagyonőri tevékenység körében a titoktartási kötelezettséget és
az adatkezelési szabályokat.
Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy a
mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet 2004. december
31. napjáig szüntesse meg.
3. Az Alkotmánybíróság a vállalkozás keretében végzett személy-
és vagyonvédelmi, valamint a magánnyomozói tevékenység
szabályairól, a Személy-, Vagyonvédelmi és Magánnyomozói
Szakmai Kamaráról szóló 1998. évi IV. törvény 14. § (1)
bekezdés a) pontja, (3) bekezdés b) pontja, valamint 15. § (1)
bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és
megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben
közzéteszi.
Indokolás
I.
1. Az Alkotmánybírósághoz indítvány érkezett a vállalkozás
keretében végzett személy- és vagyonvédelmi, valamint a
magánnyomozói tevékenység szabályairól, a Személy-,
Vagyonvédelmi és Magánnyomozói Szakmai Kamaráról szóló 1998.
évi IV. törvény (a továbbiakban: SzVMt.) 14. § (1) bekezdés a)-
b) pontja, valamint a (3) bekezdés b) pontja, továbbá a 15. §
(1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és
megsemmisítésére. Az indítványozó szerint a támadott
rendelkezések sértik az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében
foglalt emberi méltósághoz való jogot, az 57. § (2) bekezdés
szerinti ártatlanság vélelmét, továbbá az 59. § (1)
bekezdésében biztosított magánszféra sérthetetlenségéhez való
jogot.
Az indítványozó ezen túlmenően hivatkozott az Alkotmány 8. §
(1)-(2) bekezdéseire, amelyek előírják az alapvető jogok
tiszteletben tartását, valamint azt, hogy alapvető jog lényeges
tartalma még törvényben sem korlátozható. Utalt továbbá az
emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló,
Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény és az ahhoz tartozó
nyolc kiegészítő jegyzőkönyv kihirdetéséről szóló 1993. évi
XXXI. törvénynek, valamint az Emberi Jogok Egyetemes
Nyilatkozatának a magánélet sérthetetlenségével kapcsolatos
előírásaira.
Az indítványozó érvelése szerint a csomag vagy jármű vagyonőrök
általi ellenőrzése nem más, mint a személyes holmik
átvizsgálása, vagyis a magánszférába való betekintés.
Hangsúlyozta, hogy a vagyonőr nem minősül hatósági személynek,
mégis a rendőri jogosítványokat meghaladó mértékben végezhet
ellenőrzést.
Az indítványozó véleménye szerint nem minden létesítmény olyan
jellegű, ahol helye volna az igazoltatásnak, továbbá az sem
tisztázott, hogy a vagyonőr rendelkezik-e a feltartóztatás
jogával abban az esetben, ha az igazoltatásra hatósági személyt
kell felkérnie.
2. Az ügy elbírálásánál figyelembe vett jogszabályi
rendelkezések a következők:
2.1. Az Alkotmány rendelkezései:
„8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen
és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben
tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.
(2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és
kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg,
alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.”
„54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek
veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz,
amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.”
„57. § (2) A Magyar Köztársaságban senki sem tekinthető
bűnösnek mindaddig, amíg büntetőjogi felelősségét a bíróság
jogerős határozata nem állapította meg.”
„59. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a
jóhírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a
magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog.”
2.2. Az SzVMt. indítvánnyal támadott rendelkezései:
„14. § (1) A vagyonőr a megbízó közterületnek nem minősülő
létesítményének őrzése során jogosult:
a) a területre belépő vagy az ott tartózkodó személyt kiléte
igazolására, a belépés, illetőleg a tartózkodás céljának
közlésére, jogosultságának igazolására felhívni, ennek
megtagadása vagy a közölt adatok nyilvánvaló valótlansága
esetén az érintett belépését, ott tartózkodását megtiltani, és
távozásra felszólítani;
b) a területre belépő, az ott tartózkodó vagy onnan kilépő
személyt csomag, illetve menet-, szállítási okmány bemutatására
felszólítani, csomagját, járművét, valamint a szállítmányt
ellenőrizni;”
[…]
(3) A rendezvény biztosítását végző személy- és vagyonőr
jogosult:
[…]
b) zárt területen vagy helyen tartott rendezvényre – a
rendőrség, illetve a rendezésért felelős személy intézkedése
alapján – meghatározott tárgyaknak a bevitelét megakadályozni,
ennek érdekében a rendezvényre belépő csomagját átvizsgálni.”
„15. § (1) A személy- és vagyonőr tevékenysége gyakorlása
során – e törvényben meghatározott feltételek fennállása esetén
– jogosult az intézkedésében érintett személyt felhívni
kilétének igazolására. Ha az általa erre felkért személy önként
és hitelt érdemlően nem igazolja kilétét, a személyazonosság
megállapítására – indokolt esetben – igazoltatásra jogosult
hatósági személyt kérhet fel.”
II.
Az indítvány részben megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság elsőként az SzVMt. 14. § (1) bekezdés b)
pontjában és a (3) bekezdés b) pontjában foglalt, a csomag
ellenőrzésére, illetve átvizsgálására vonatkozó vagyonőri
jogosítvány alkotmányosságát vizsgálta.
1.1. Az SzVMt. 47. § 2. pontjában foglalt értelmező rendelkezés
szerint a személy- és vagyonvédelmi tevékenység – többek között
– létesítmény, telephely, terület, jármű vagy más dolog
őrzésére és rendezvény biztosítására terjed ki. A vizsgált
rendelkezések közül a 14. § (1) bekezdés b) pontja létesítmény
őrzése körében teszi lehetővé a csomag ellenőrzését, a (3)
bekezdés b) pontja pedig rendezvény biztosítása során jogosítja
fel a vagyonőrt a csomag átvizsgálására.
Ugyanakkor arra, hogy mit, milyen dolgokat kell csomagnak
tekinteni, az SzVMt.-ben nincs értelmező rendelkezés. A
Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban:
Rtv.) 30. § (2) bekezdése a rendőrséget feljogosítja arra, hogy
– bizonyos esetekben – épületet, építményt, helyszínt, csomagot
és járművet átvizsgálhasson. Az Rtv. értelmező rendelkezése
szerint a csomag a ruházat részét képezi [97. § (1) bekezdés b)
pont: „ruházat: az intézkedéssel érintett személy testén
viselt, illetőleg az intézkedés helyszínén nála lévő, vagy a
közvetlen felügyelete alatt, illetve rendelkezésére álló
ruházat, csomag és tárgy”]. Részben ebből az értelmezésből,
részben a szó hétköznapi fogalmából kiindulva azt a
következtetést lehet levonni, hogy csomagnak minősül minden
olyan tárgy, amely alkalmas arra, hogy más tárgyakat a külső
szemlélők – köztük a biztonsági őr – elől eltakarva tartson,
tehát különösen: táska, hátizsák, irattartó, szatyor. Az
eltakart állapotnak lehet merőben funkcionális oka, vagyis az,
hogy kisebb tárgyakat egy nagyobb tárgyban (csomagban) célszerű
tartani, szállítani, de az sem zárható ki, hogy az eltakarás a
személyes (akár intim, tehát kizárólag a magánszférába tartozó)
dolog külső szemlélők elől való elrejtését is célozza.
Az SzVMt. 47. § 1. pontjában foglalt további értelmező
rendelkezés szerint vállalkozás keretében végzett személy- és
vagyonvédelmi, valamint magánnyomozói tevékenységnek a polgári
jogi jogviszony keretében végzett olyan szolgáltatás minősül,
amelyet az egyéni, társas vállalkozó a megbízót (megrendelőt)
is megillető, a szerződésben a vállalkozóra átruházott jogok
keretein belül szerződés alapján végez.
Nem a polgári jog alapján kell azonban azokat a
rendelkezéseket vizsgálni, amelyek a vagyonőrt harmadik
személlyel szemben csomag átvizsgálására jogosítják. Ez a
jogosítvány ugyan a megbízási szerződésből, vagyis
konkrétan abból fakad, hogy a megbízó érdekében eljárva a
vagyonőr az általa őrzött vagyontárgyak tulajdonvédelmét,
illetve a rendezvény résztvevőinek személyi biztonságát
biztosítja, de túl is mutat a szerződéses jogviszony
keretein, mert a vagyonőri jogosítvány gyakorlása az
Alkotmányban garantált magánszféra védelméhez való jogot is
érinti.
1.2. Az Alkotmánybíróság a magánszféra védelmével
kapcsolatban egyik legutóbbi határozatában kifejtette:
„[a]z Alkotmány 54. § (1) bekezdése és az 59. § (1)
bekezdése védelemben részesíti az emberek magánszféráját,
magántitkait, jó hírnevét, személyes adatait. Az
Alkotmánybíróság gyakorlata szerint ezeknek az emberi
méltósághoz való jogból fakadó jogosultságoknak a sérelmét
jelentheti, ha az állam indok nélkül avatkozik be az
emberek magánéletébe, […] Az állami beavatkozás határait az
Alkotmány 8. § (2) bekezdésében meghatározott formai és
tartalmi követelmények, végső soron az Alkotmánybíróság
által az Alkotmány alapján kidolgozott szükségességi-
arányossági követelmények jelölik ki.” [50/2003. (XI. 5.)
AB határozat, ABH 2003, 566, 578.]
Az emberi méltósághoz való jogból levezetett egyes
részjogosítványok korlátozhatóságáról az un. eutanázia-
határozat a következőket állapította meg: „[a]z emberi
méltósághoz való jognak az Alkotmánybíróság az alapjogok
sorában megkülönböztetett jelentőséget tulajdonít. Ez abból is
kitűnik, hogy ez a jog, az élethez való joggal együtt, az
Alkotmánynak az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó
fejezete élén helyezkedik el, azt az Alkotmány az ember
veleszületett jogaként deklarálja, ezért az, a 23/1990. (X.
31.) AB határozat szóhasználata szerint ’minden mást megelőző
legnagyobb érték’ (ABH 1990, 88, 93.). Már ebben a határozatban
megfogalmazást nyert az Alkotmánybíróságnak azon álláspontja
is, hogy az emberi élethez és az emberi méltósághoz való jog
elválaszthatatlan egységet alkotó oszthatatlan és
korlátozhatatlan alapjog. A későbbiek során azután az
Alkotmánybíróság elvégezte annak kimunkálását is, milyen
összefüggésben érvényesül az emberi méltóság
korlátozhatatlansága. Arra az álláspontra helyezkedett, hogy az
emberi méltósághoz való jog csupán az emberi státus
meghatározójaként, csak az élettel együtt fennálló egységben
abszolút és korlátozhatatlan [64/1991. (XII. 17.) AB határozat,
ABH 1991, 297, 308, 312.]. Ezért anyajog mivoltából levezetett
egyes részjogosítványai (mint például az önrendelkezéshez és a
személy testi integritásához való jogok) az Alkotmány 8. § (2)
bekezdése szerint bármely más alapjoghoz hasonlóan
korlátozhatók [75/1995. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1995, 376,
383.].” [22/2003. (IV. 28.) AB határozat, ABH 2003, 235, 260.].
„Az Alkotmánybíróságnak a 6/1998. (III. 11.) AB
határozatban összegezett állandó gyakorlata szerint (ABH
1998, 91, 98-99.), az alapvető jog korlátozása csak akkor
marad meg az alkotmányos határok között, ha a korlátozás
elkerülhetetlen, azaz más alkotmányos alapjog, valamint
alkotmányos érték védelme vagy érvényesülése, illetve az
Alkotmányból következő feladat megvalósítása más módon nem
biztosítható, továbbá, ha az elérni kívánt cél fontossága
és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya arányban
áll egymással.” (1234/B/1995. AB határozat, ABH 1999, 524,
530.)
1.3. A vizsgált törvényi rendelkezésekben a vagyonőr
számára biztosított, a magánszférát érintő jogosítvány
alkotmányi alapját, vagyis az alapjogi korlátozás
szükségességét a személy- és vagyonvédelemhez fűződő más
alkotmányos jogok védelme teremti meg. Az Alkotmánybíróság
a korlátozás arányosságának vizsgálata során figyelembe
vette és külön értékelte a jogosítvány gyakorlása körében
mutatkozó eltérő körülményeket.
Az egyik ilyen különbséget maga a jogalkotó is relevánsnak
tekintette, mert az SzVMt. 14. § (3) bekezdés b) pontjában
foglalt szabályozás a rendezvény biztosítása körében csak
arra jogosítja fel a vagyonőrt, hogy a rendezvényre belépő
csomagját ellenőrizze. Ez a szabályozás nem tartalmaz
rendelkezéseket a rendezvényre már bejutott vagy az onnét
kilépők csomagjának átvizsgálására vonatkozóan. A csomag
átvizsgálása tehát kizárólag azt célozza, hogy olyan
tárgyak bevitelét megakadályozzák, amelyek alkalmasak
sérülés okozására vagy tömegben riadalom keltésére. A
vizsgált rendelkezés alkotmányosan értékelhető tartalma
ennek megfelelően az, hogy a magánszférához való jog
védelmének biztosítása ütközik a közbiztonság
megteremtéséhez és fenntartásához fűződő társadalmi érdek,
illetve az élethez és a személyi biztonsághoz való jog
érvényesítésével [Alkotmány 54. § (1) bekezdés, 55. § (1)
bekezdés].
Az SzVMt. 14. § (3) bekezdés b) pontjában foglalt alapjogi
korlátozás tehát megfelel annak a követelménynek, hogy arra
csak akkor kerülhet sor, ha más alkotmányos alapjog védelme
vagy érvényesülése másként nem biztosítható. A korlátozás
szükségessége tényszerűen megáll, mert az ellenőrzési
jogosultsággal érintett személyi körön belül a kötelezettek
azonos jogi helyzetben vannak. A csomagellenőrzés általános, az
alapjogi korlátozás minden esetben az élethez és a személyi
biztonsághoz való jog érvényesítésén alapul, továbbá valamennyi
érintett – saját belátása és döntése alapján – ki is vonhatja
magát az ellenőrzés alól. Mindezekre tekintettel a korlátozás
arányosságát állapította meg az Alkotmánybíróság, ezért a
rendelkezés alkotmányellenességére és megsemmisítésére irányuló
indítvány elutasította.
Az SzVMt. 14. § (1) bekezdés b) pontja – a fentebb vizsgált
rendelkezéssel ellentétben – a területre belépő, ott
tartózkodó vagy onnan kilépő személyek csomagjának
ellenőrzését egyaránt lehetővé teszi. Ebben az esetkörben
tehát az ellenőrzéssel és ezáltal alapjog-korlátozással
érintett személyi körhöz tartozó jogalanyok helyzete,
valamint a vagyonőr által védett egyes területek jellege
eltérő, ugyanakkor a szabályozás egységes. Ez annyit
jelent, hogy a szabályozás nem tartalmazza a vagyonőri
jogosultság gyakorlásának az eltérő esetekhez rendelt,
vagyis differenciált feltételeit.
A „terület” fogalmi köre tágabb és összetettebb, mint a
„rendezvény”-é. Beletartozhat ugyanis bármely,
közterületnek nem minősülő létesítmény, amelynek védelmére
a megbízó a vagyonőrnek megbízást ad. A tárgyi skála
szélességén túlmenően leginkább a létesítmények eltérő
funkciójában megragadható különbségeket kell relevánsnak
tekinteni, vagyis azt, hogy a vagyonőri védelem kiterjedhet
a közönség számára nyitva álló helyektől (üzletek,
szórakozóhelyek, kulturális létesítmények) a tipikusan
közönség elől elzárt objektumokig [közüzemi telephelyek,
ipari területek (parkok), ügyfélforgalommal részben vagy
egészben nem érintett közintézmények].
A bármely funkciójú területre belépni készülő személy
esetében két meghatározó tényező merül fel. Az egyik
feltétel az, hogy a bejutás bizonyos feltételekhez köthető;
így – többek között – ahhoz, hogy a belépő a személy- és
vagyonvédelmi követelményeknek megfeleljen. A másik tényező
pedig az, hogy az érintett személy ugyan nem áll külső
(vagyis vagyonőri) kényszerítés alatt, de saját helyzetéből
fakadóan nem minden esetben döntheti el szabadon, hogy az
adott körülmények közötti ellenőrzésnek magát aláveti, vagy
korábbi szándékáról lemond, és a belépéstől eltekint.
Előadódhatnak ugyanis olyan körülmények, amelyek a belépni
szándékozót arra kényszerítik, hogy az ellenőrzésnek vesse
alá magát, mert ügyeinek intézése végett kénytelen az adott
területre belépni, vagy erre joghátrány kilátásba helyezése
szorítja rá (pl. idézésre történő megjelenési
kötelezettség).
A területek (vagyonőrrel védett létesítmények) funkcióbeli
különbségéből adódóan a belépési feltételek szigora,
mértéke és az ellenőrzés módja is eltérő. Vannak olyan
létesítmények, ahol a belépéskor az ellenőrzés általános,
akadnak olyanok, ahol esetenként előfordul, vagy ahol
egyáltalán nincs. A vizsgált szabályozás viszont egységesen
és általánosan teszi lehetővé a belépő személyek
csomagjának ellenőrzését. A szabályozás ugyanakkor nem
tartalmaz arra vonatkozóan rendelkezést, hogy a feltételek
érvényesítése nem (így a csomagellenőrzés sem) lehet
öncélú, visszaélésszerű, valamint nem irányulhat arra, hogy
a jogszerű belépést megakadályozza. Más megközelítésben:
hiányzik az a rendelkezés, amely szabályozná, hogy a
csomagellenőrzést mely esetekben és milyen módon kell
végrehajtani.
A szabályozás azt sem tartalmazza, hogy milyen jellegű
tárgyak bevitelének megtiltása indokolt, és ebből
következően azt a kötelezettséget sem írja elő, hogy akár a
megbízónak (a létesítmény tulajdonosának, használójának)
akár a vagyonőri feladatot ellátó egyéni vagy társas
vállalkozónak erről a belépőket előzetesen tájékoztatni
kellene. Arra vonatkozóan sincs előírás, hogy a belépéskor
elvett tárgyakat hol és hogyan kell őrizni. Mindez
összefügg a magánszféra védelméhez való joggal, mert a
csomagellenőrzéssel érintett személy nem tudhatja, hogy
milyen tárgyakat vehetnek el tőle, és abban sem lehet
biztos, hogy ezek őrzése az alapjogi védelemből fakadó
követelményeknek megfelelően történik, azaz a tőle elvett
tárgyakat biztonságosan és harmadik személytől elzártan
tárolják.
A belépéskor foganatosított csomagellenőrzés is számos
problémát vet fel, de a másik két esetkörben ennél is
összetettebb a helyzet. A területen történő tartózkodás
során végrehajtott csomagellenőrzés esetén ugyanúgy, mint a
belépéskor felmerülhetnek akár biztonsági, akár
tulajdonvédelemhez kapcsolódó aggályok, de az érintett
személy az ellenőrzés alól – szabad akarat-elhatározása
alapján – már egyáltalán nem tudja kivonni magát. A
létesítményből kilépő személy biztonsági kockázatot már nem
jelent, vele szemben kizárólag a tulajdonvédelemből
fakadóan érvényesíthető a csomag ellenőrzését magában
foglaló vagyonőri jogosítvány. Az sem elhanyagolható
különbség továbbá, hogy míg a beléptetés során az
ellenőrzés a létesítmény jellegétől függően változó
(általános, alkalmankénti vagy egyáltalán nincs), addig a
helyszínen történő ellenőrzés mindig eseti: adott
körülményektől függően célzatosan végrehajtott vagy
szúrópróbaszerű. A kilépésnél is a létesítmény jellege az
irányadó, vagyis előfordulhat, hogy az ellenőrzés
általános, de számos helyen (pl. kiskereskedelmi
létesítmények) tipikusan egyedi. Ez kétségkívül fokozhatja
a visszaélésszerű joggyakorlás veszélyét, illetve az
ellenőrzéssel érintett személyben annak látszatát keltheti.
A fentiekben vázolt helyzetbeli különbségek a
jogalkalmazásban eltérő mértékben hatnak ki a
magánszférához való jog korlátozására, ugyanakkor a
vizsgált szabályozás egységesen határozza meg a vagyonőri
jogosultságot. Az egységesség azt eredményezi, hogy a
csomagellenőrzés bármely esetben elrendelhető, akár akkor
is, amikor az szükségtelen. A differenciálatlan szabályozás
ezen túlmenően annak megítélésére is alkalmatlan, hogy a
korlátozásra milyen okból kerül sor. Ennek következtében
meghatározhatatlan a csomagellenőrzés konkrét indoka,
nevezetesen, hogy annak pusztán tulajdonvédelmi vagy
biztonsági oka is van.
1.4. Az Alkotmánybíróság a fentiekhez kapcsolódóan külön is
vizsgálta azt, hogy ha a csomagellenőrzést kizárólag a
tulajdonvédelem indokolja, a jogalkotót a magánszféra
védelmével kapcsolatban milyen jellegű és tartalmú
kötelezettség terheli.
Az Alkotmány a záró rendelkezések között rögzíti, hogy az
Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok mindenkire
egyaránt kötelezőek.
Az alapvető jogok Alkotmányban történő rögzítése elsősorban
az állam és szervezetei számára jelent közvetlen
kötelezettséget.
Az Alkotmány 8. § (1) bekezdése szerint a Magyar
Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és
elidegeníthetetlen jogait, ezek tiszteletben tartása és
védelme az állam elsőrendű kötelezettsége. Az Alkotmány e
rendelkezésének második fordulata írja le az emberi jogok
érvényesülése és az állami „magatartás” kapcsolatát.
Tételesen is kifejezi, hogy az alapjogoknak van egy
szubjektív oldala, amely az egyén számára biztosítja, hogy
az alapjogával éljen, ugyanakkor kifejezi, hogy az
alapjognak van egy objektív intézményvédelmi oldala, azaz
az államnak az alapjogok érvényesülésének előmozdítása,
illetve a saját intézményeivel vagy más személyekkel,
szervezetekkel szembeni védelme érdekében intézkedéseket
kell tennie.
Az ún. első abortuszhatározat indokolásában az Alkotmánybíróság
rámutatott: „[a]z állam kötelessége az alapvető jogok
’tiszteletben tartására és védelmére’ a szubjektív alapjogokkal
kapcsolatban nem merül ki abban, hogy tartózkodnia kell
megsértésüktől, hanem magában foglalja azt is, hogy
gondoskodnia kell az érvényesülésükhöz szükséges
feltételekről.” [64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991,
297, 302.]
Az SzVMt. esetében ez a követelmény azt jelenti, hogy az állam
miközben megteremti az alkotmányos tulajdonjog védelme körében
a tulajdon technikai értelemben vett védelmét, egyúttal arról
is köteles gondoskodni, hogy ez más alapjog aránytalan sérelmét
ne idézze elő. A csomagellenőrzés lehetővé tétele adott személy
(természetes személy, jogi személy, más szervezet, állam vagy
önkormányzat) tulajdonában álló vagyontárgyak technikai
védelmének egyik eszköze, de egyúttal szükségképpen érinti más
személynek a magánszféra védelméhez való jogát. Vagyis: az
alapjogok objektív intézményvédelmi tartalma megköveteli, hogy
a jogalkotó biztosítsa bármely tulajdonvédelmi feljogosítottal
szemben más alapjogok – jelen esetben: a magánszféra védelméhez
való jog – alkotmányos érvényesülését.
A tulajdonvédelmi jog jogosultja nevében – az SzVMt.
felhatalmazása alapján – intézkedő vagyonőr ezen követelmény
alapján köteles lenne a csomagellenőrzés során úgy eljárni,
hogy az ellenőrzéssel érintett személy magántitkaihoz,
személyes adataihoz illetéktelen személy ne jusson hozzá. A
vizsgált rendelkezés ezzel szemben csak a jogosultságot
tartalmazza anélkül, hogy előírná azokat a szabályokat, amelyek
biztosítanák a magánszféra védelméhez való jog korlátozásának
arányosságát.
Az Alkotmánybíróságnak ennek alapján abban kellett állást
foglalnia, hogy a szabályozás hiányosságában megragadható
aránytalan alapjog-korlátozás közvetlen, vagy mulasztásban
megnyilvánuló alkotmányellenességét eredményez-e. Ennek
eldöntéséhez áttekintette idevonatkoztatható gyakorlatát.
Alkotmányellenességet állapít meg az Alkotmánybíróság
akkor, ha azt állapítja meg, hogy a jogalkotó az állam
szerveinek túl széles és bizonytalan tartalmú
felhatalmazást ad valamely alapjog korlátozására. A
szabályozással szemben tehát az a követelmény állítható,
hogy a korlátozásra okot adó körülmények jól körülírhatók
legyenek. [ld. 13/2001. (V. 14.) AB határozat, ABH 2001,
177, 199-200.; ill. 24/1998. (VI. 9.) AB határozat, ABH
1998, 191, 195.]
A szükségességi-arányossági teszt egyik eleme, hogy az
alapjogi korlátozás alkotmányossága megítélésénél
figyelembe kell venni a legenyhébb eszköz választásának
követelményét is. Az Alkotmánybíróság a 30/1992. (V. 26.)
AB határozatban leszögezte: „[a]z alapjog korlátozásának
alkotmányosságához tehát önmagában nem elegendő, hogy az
másik alapjog vagy szabadság védelme vagy egyéb alkotmányos
cél érdekében történik, hanem szükséges, hogy megfeleljen
az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél
fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem
súlya megfelelő arányban legyen egymással. A törvényhozó a
korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas
legenyhébb eszközt alkalmazni.” (ABH 1992, 167, 171.)
A jelen eljárásban vizsgált szabályozásról az
Alkotmánybíróság megállapította, hogy a jogalkotó a
differenciálatlan szabályozással túlságosan általános, és
ezáltal túl széles felhatalmazást adott a magánszféra
védelméhez való jog különböző helyzetekben azonos mértékű
korlátozására, amely egyúttal a legenyhébb eszköz
alkalmazása követelményének sem felel meg. Mindezek alapján
az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy az SzVMt. 14.
§ (1) bekezdés b) pontja sérti az Alkotmány 59. § (1)
bekezdésében foglaltakat, és ezért az alkotmányellenes
rendelkezést 2004. december 31. napjával megsemmisítette.
Az Alkotmánybíróság a megsemmisített rendelkezéssel
kapcsolatban hangsúlyozza: nem magának a
csomagellenőrzésnek az alkotmányellenességét állapította
meg, hanem azt, hogy a jogalkotó – az indokolásban
kifejtettek szerint – nem megfelelő módon szabályozta ezt a
vagyonőri jogosítványt.
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a
továbbiakban: Abtv.) alapján az alkotmányellenesség
megállapítása esetén főszabály a vizsgált rendelkezés
megsemmisítése és az, hogy a megsemmisített rendelkezés a
határozat közzétételének napján veszti hatályát [Abtv. 42.
§ (1) bekezdés, 43. § (1) bekezdés]. Az Alkotmánybíróság
ettől eltérően is meghatározhatja a megsemmisítés
időpontját, ha ezt a jogbiztonság indokolja [Abtv. 43. §
(4) bekezdés].
Az Alkotmánybíróság döntésénél azt mérlegelte, hogy az
SzVMt. 14. § (1) bekezdés b) pontja azonnali
megsemmisítésének következményeként olyan esetekben is
megszűnt volna a csomagellenőrzés lehetősége, amelyekben az
szükséges és arányos alapjog-korlátozást jelent. Az
alkotmányosan megfelelő, vagyis az eltérő helyzetekre
figyelemmel kellően differenciált szabályozás
megteremtésére az Alkotmánybíróság az Országgyűlésnek
elegendő időt kívánt biztosítani, ezért az alkotmányellenes
rendelkezést jövőbeni hatállyal – 2004. december 31.
napjával – semmisítette meg.
1.5. Az indítványozó a vizsgált rendelkezésekkel kapcsolatban
azt is állította, hogy azok az Alkotmány 57. § (2) bekezdésében
foglalt, az ártatlanság vélelmét kinyilvánító előírással is
ellentétesek.
Az Alkotmánybíróság több határozatában is kifejtette, hogy
az ártatlanság vélelme alkotmányos alapelvként nem csupán a
büntetőjogi felelősségre vonásra nézve irányadó, hanem
egyéb eljárásokra is. [41/1991. (VII. 3.) AB határozat, ABH
1991, 193, 195.; 1284/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 562,
563.; 63/1997. (XII. 11.) AB határozat, ABH 1997, 365,
372.]
Ugyanakkor az Alkotmánybíróság gyakorlata következetes
abban a tekintetben is, hogy az Alkotmány 57. § (2)
bekezdésének rendelkezéséből eredő alkotmányos védelem
korlátlanul nem terjeszthető ki. (26/B/1998. AB határozat,
ABH 1999, 647, 650.) Ennek megfelelően esetenként
vizsgálandó, hogy az adott jogszabály az ártatlanság
vélelmének alkotmányos elvével összefüggésben áll-e.
Az összefüggés csak azokban az esetekben állhat fenn, ha az
alkotmányossági vizsgálat felelősség megállapítását is
magában foglaló eljárásra irányul. Mivel a vizsgált
rendelkezések ilyen szabályozást nem tartalmaznak, az
Alkotmánybíróság megállapította, hogy az SzVMt. 14. § (1)
bekezdés b) pontja és a (3) bekezdés b) pontja nincs
értékelhető összefüggésben az ártatlanság vélelmével, és az
indítványt e tekintetben elutasította.
2. Az indítványnak megfelelően az Alkotmánybíróság a
továbbiakban az SzVMt. 14. § (1) bekezdése a) pontjában és
a 15. § (1) bekezdésében foglaltakat vizsgálta.
A vagyonőr tevékenysége gyakorlása során jogosult egyrészt
arra, hogy a létesítménybe belépő vagy az ott tartózkodó
személyt felhívja kilétének igazolására, másrészt arra is,
hogy az igazolás megtagadása esetén a személyazonosság
megállapítására igazoltatásra jogosult hatósági személyt
kérjen fel. Vagyis a vagyonőr a személyazonosság
megállapítását magában foglaló igazoltatási jogosítvánnyal
nem rendelkezik, ilyen intézkedés megtételére nem jogosult.
Az SzVMt. 14. § (1) bekezdés a) pontja szerinti rendelkezés
ugyan lehetővé teszi a vagyonőr számára a kilét
igazolásárára irányuló felszólítást, de a felszólítással
érintett személy ezt megtagadhatja, ezt követően a
létesítményt önként vagy felszólításra elhagyhatja,
illetőleg az oda való belépéstől eltekinthet. A vizsgált
normatartalom tehát nem haladja meg a megbízót megillető,
is a megbízási szerződésben a vállalkozóra (vagyonőrre)
átruházott jogok, jogosultságok kereteit, ezért nem hozható
összefüggésbe az indítványozó által felhívott alkotmányi
rendelkezésekkel.
Az SzVMt. 15. § (1) bekezdése valóban lehetővé teszi, hogy
a vagyonőr hatósági személyt kérjen fel a személyazonosság
megállapítására, de a vagyonőr számára a hatósági személy
megérkezéséig tartó időtartamra feltartóztatási
jogosultságot nem biztosít.
Az SzVMt. más rendelkezési szabályozzák azt, hogy a vagyonőr
milyen esetekben alkalmazhat kényszerítést. A 15. § (3)
bekezdése értelmében – többek között – erre akkor nyílik
lehetőség, ha a vagyonőr a jogosulatlan belépést kívánja
megakadályozni vagy a jogosulatlanul bent tartózkodó
eltávolítása szükséges. A 15. § (5) bekezdés szerint a vagyonőr
vegyi eszközt (gázsprayt), gumibotot, őrkutyát, valamint
lőfegyvert, gáz- és riasztófegyvert csak jogos védelmi
helyzetben, illetve végszükség esetén alkalmazhat. A
személyazonosság megállapítása érdekében tehát a vagyonőr sem
testi erőt, sem más eszközt nem vehet igénybe. Ennek
megfelelően az SzVMt. 15. § (1) bekezdése sem hozható
összefüggésbe az emberi méltósághoz való joggal, a magánszféra
védelmével és az ártatlanság vélelmével.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy
az SzVMt. 14. § (1) bekezdésének a) pontja és a 15. § (1)
bekezdése nem ütközik az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében,
57. § (2) bekezdésében és az 59. § (1) bekezdésében
foglaltakkal, ezért az indítványt elutasította.
III.
A csomagellenőrzés és a kilét igazolására vonatkozó
szabályozás alkotmányossági vizsgálata során az
Alkotmánybíróság észlelte, hogy az SzVMt. a személy- és
vagyonőr tekintetében – szemben a magánnyomozóval – nem
tartalmaz szabályozást a titoktartási kötelezettségre és a
személyes adatok kezelésére vonatkozóan.
A területre belépő vagy az ott tartózkodó személy,
amennyiben önként eleget tesz a kiléte igazolására irányuló
felszólításnak, személyes adatait a vagyonőr rendelkezésére
bocsátja. A csomag ellenőrzésekor is előfordulhat, hogy az
ellenőrzést végző vagyonőr a magántitok illetve a személyes
adatok körébe tartozó információhoz jut. A jogalkotó
azonban elmulasztotta annak szabályozását, hogy
tevékenysége (foglalkozása gyakorlása) során a személy- és
vagyonőrt – hasonlóképpen a magánnyomozóhoz [SzVMt. 18. §
(1) és (3) bekezdés, 20. § (1) bekezdés] – titoktartási
kötelezettség terheli, és ezzel összefüggésben azt is, hogy
a birtokába jutott személyes adatok kezelését hogyan,
milyen módon kell végeznie. Ennek alapján az
Alkotmánybíróság – hivatalból eljárva [Abtv. 49. § (1)
bekezdés] – vizsgálta, hogy a szabályozás hiánya
eredményezett-e mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenességet.
1. A kérdés megítéléséhez az Alkotmánybíróság a
mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességre, majd a
magántitok és a személyes adatok védelmére vonatkozóan
kialakított gyakorlatát tekintette át.
1.1. Az Alkotmánybíróságnak a mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenességre vonatkozó hatáskörét az Abtv. 49. §-a
szabályozza, amely alapján erre akkor kerülhet sor, ha a
jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó
jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel
alkotmányellenességet idézett elő.
"Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a jogalkotó
szerv jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi
felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha az
alkotmányellenes helyzet – a jogi szabályozás iránti igény –
annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton
avatkozott bizonyos életviszonyokba és ezáltal az állampolgárok
egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének
lehetőségétől. [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83,
86.] Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenességet állapít meg akkor is, ha alapjog
érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak.
[37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 231.]
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést
nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan
semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH
1992, 204.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási
koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú
jogszabályi rendelkezés hiányzik. [22/1995. (III. 31.) AB
határozat, ABH 1995, 108, 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB
határozat, ABH 1997, 122, 128.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat,
ABK 1998. május 222, 225.] A szabályozás tartalmának hiányos
voltából eredő alkotmánysértő mulasztás megállapítása esetében
is a mulasztás, vagy a kifejezett jogszabályi felhatalmazáson
nyugvó, vagy ennek hiányában, a feltétlen jogszabályi rendezést
igénylő jogalkotói kötelezettség elmulasztásán alapul."
[4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 52, 56-57.]
1.2. A 15/1991. (IV. 13.) AB határozat a személyes adatok
alkotmányos védelme körében bontotta ki az információs
önrendelkezési jog tartalmát: „[a]z Alkotmány 59. §-ában
biztosított személyes adatok védelméhez való jognak eszerint az
a tartalma, hogy mindenki maga rendelkezik személyes adatainak
feltárásáról és felhasználásáról. Személyes adatot felvenni és
felhasználni tehát általában csakis az érintett beleegyezésével
szabad; mindenki számára követhetővé és ellenőrizhetővé kell
tenni az adatfeldolgozás egész útját, vagyis mindenkinek joga
van tudni, ki, hol, mikor, milyen célra használja fel az ő
személyes adatát. Kivételesen törvény elrendelheti személyes
adat kötelező kiszolgáltatását, és előírhatja a felhasználás
módját is. Az ilyen törvény korlátozza az információs
önrendelkezés alapvető jogát, és akkor alkotmányos, ha megfelel
az Alkotmány 8. §-ában megkövetelt feltételeknek.” (ABH 1991,
40, 42.)
Az adatkezelésre vonatkozó rendelkezések törvénybe foglalásának
kötelezettségét a 47/2003. (X. 27.) AB határozat külön
kiemelte: „[a]z Alkotmány 59. § (2) bekezdésének tartalmából
következően a személyes adatok védelmére vonatkozó jogi
szabályozás törvényi szintű rendezést kíván meg. A célhoz
kötött adatgyűjtés tilalma, illetve az adatgyűjtés jogosultsága
tekintetében fennálló joghézag pedig nem kerülhető meg
ténylegesen adatgyűjtést feltételező módszerekre vonatkozó
belső utasítások igénybevételével.” (ABK 2003. október 668,
675.)
2. Az Alkotmány 59. § (1) bekezdésében garantált alapjog
védelmének részletszabályait az 59. § (2) bekezdésének
felhatalmazásán alapuló, a személyes adatok védelméről és a
közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII.
törvény (a továbbiakban: Avtv.) – az Alkotmánybíróság 15/1991.
(IV. 13.) AB határozatában (ABH 1991, 40.) foglaltakat követve
– határozta meg.
Az Avtv. 2. § 9. pontjában foglalt értelmező rendelkezés
szerint a személyes adat felvétele, gyűjtése adatkezelésnek
minősül. Az Avtv. 3. § (1) bekezdés előírja, hogy személyes
adat akkor kezelhető, ha ahhoz az érintett hozzájárul, vagy azt
törvény illetőleg – törvény felhatalmazása alapján, az abban
meghatározott körben – helyi önkormányzat rendelete elrendeli.
A (3) bekezdés szerint a kötelező adatkezelés esetén az
adatkezelés célját és feltételeit, a kezelendő adatok körét és
megismerhetőségét, az adatkezelés időtartamát, valamint az
adatkezelő személyét az adatkezelést elrendelő törvény vagy
önkormányzati rendelet határozza meg.
Az SzVMt. 14. § (1) bekezdés a) pontja ugyan nem teszi
kötelezővé az adatszolgáltatást, de ha az érintett ennek önként
mégis eleget tesz, a vagyonőr adatkezelőnek minősül. Ennek
következtében irányadó az Avtv. 5. § (1) bekezdésében foglalt
rendelkezés, miszerint személyes adatot kezelni csak
meghatározott célból, jog gyakorlása és kötelezettség
teljesítése érdekében lehet. A (2) bekezdés értelmében csak
olyan személyes adat kezelhető, amely az adatkezelés céljának
megvalósulásához elengedhetetlen, a cél elérésére alkalmas,
csak a cél megvalósulásához szükséges mértékben és ideig. Ezen
célhoz kötöttségi követelménynek az SzVMt. nem tesz eleget.
A személyes adatok kezelésének célhoz kötöttségét az
Alkotmánybíróság következetes gyakorlata az Alkotmány 59. § (1)
bekezdésében biztosított személyes adatok védelméhez való jog
érvényesülésének szükségképpeni elemeként fogja fel; úgy is,
mint az információs önrendelkezési jog alkotmányos garanciáját.
[15/1991. (IV. 13.) AB határozat, ABH 1991, 40, 42.; 29/1994.
(V. 20.) AB határozat, ABH 1994, 148, 153.; 46/1995. (VI. 30.)
AB határozat, ABH 1995, 219, 221.; 59/1998. (XII. 11.) AB
határozat, ABH 1998, 512, 514.; 54/2000. (XII. 18.) AB
határozat, ABH 2000, 516, 519.; 35/2002. (VII. 19.) AB
határozat, ABH 2002, 199, 207.; 65/2002. (XII. 3.) AB
határozat, ABH 2002, 357, 362.]
Az Alkotmánybíróság a jelen ügyben megállapította, hogy a
jogalkotó az SzVMt.-ben elmulasztotta a személy- és vagyonőrök
tevékenysége körében – különös tekintettel a csomagellenőrzésre
és a kilét igazolására – a titoktartási kötelezettségre és a
személyes adatok kezelésére vonatkozó szabályozás megalkotását,
és ezáltal alkotmányellenes helyzet jött létre.
Mivel az Alkotmánybíróság az SzVMt. 14. és 15. §-val
összefüggésben megállapította a mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenességet, az Abtv. 49. § (1) bekezdése szerint
felhívta az Országgyűlést, hogy szabályozási kötelezettségének
2004. december 31. napjáig tegyen eleget. Az Abtv. 49. § (2)
bekezdése alapján a mulasztást elkövető szerv a megjelölt
határidőn belül köteles jogalkotói feladatának eleget tenni.
A határozat közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.
Dr. Holló András
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István Dr. Bihari Mihály
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád Dr. Harmathy Attila
előadó alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kiss László Dr. Kukorelli István
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Strausz János Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva
alkotmánybíró alkotmánybíró
. |