A döntés szövege:
Az Alkotmánybíróság tanácsa utólagos normakontroll eljárásban meghozta a következő
h a t á r o z a t o t:
Az Alkotmánybíróság a bűnügyi nyilvántartási rendszerről, az Európai Unió tagállamainak bíróságai által magyar állampolgárokkal szemben hozott ítéletek nyilvántartásáról, valamint a bűnügyi és rendészeti biometrikus adatok nyilvántartásáról szóló 2009. évi XLVII. törvény 6. § (1) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
I n d o k o l á s I.
[1] Az alapvető jogok biztosa az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 24. §-ára hivatkozva indítványt terjesztett elő a bűnügyi nyilvántartási rendszerről, az Európai Unió tagállamainak bíróságai által magyar állampolgárokkal szemben hozott ítéletek nyilvántartásáról, valamint a bűnügyi és rendészeti biometrikus adatok nyilvántartásáról szóló 2009. évi XLVII. törvény (a továbbiakban: Bnytv.) 6. § (1) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt. Álláspontja szerint a személyes adatok védelméhez való jogot [Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdése] sérti az, hogy a személyazonosító adatok és fényképek nyilvántartásában nyilván kell tartani az érintett arcképmását akkor is, ha a hivatalos személy sérelmére hivatalos eljárása alatt, illetve emiatt, vagy a hatóság sérelmére hivatali működésével összefüggésben követtek el rágalmazást vagy becsületsértést. Az említett bűncselekmények ugyanis a büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény (a továbbiakban: Be.) 52. § (4) bekezdése értelmében közvádra üldözendők, a Bnytv. 6. § (2) bekezdés a) pontja alapján azonban csak a magánvádas bűncselekmény miatt előterjesztett magánindítvány alapján indult eljárás esetén nem kerül be az arcképmás a nyilvántartásba. Kifejtette, hogy a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány) szövegéhez kapcsolódó korábbi alkotmánybírósági megállapításokra az Alaptörvény értelmezése során az alapvető jogok biztosának is figyelemmel kell lennie mindaddig, amíg az Alkotmánybíróság ellenkező értelemben nem nyilatkozik. Erre figyelemmel az Alkotmánynak a személyes adatok védelmét biztosító 59. §-ához és a véleménynyilvánítás szabadságát rögzítő 61. §-ához fűzött alkotmánybírósági esetjog felidézésével utalt arra, hogy a vizsgált nyilvántartás legitim célja csak a jövőbeli bűncselekmények elkövetőinek felderítése és azonosítása lehet. A rágalmazás és a becsületsértés elkövetésének előrejelzésével kapcsolatban azonban nincs jelentősége az arcképmás nyilvántartásba vételének. Bár a hivatalos személy, illetve valamely hatóság társadalmi megbecsülése, s ezen keresztül a közrend védelme indokolhatja a véleménynyilvánítási jog korlátozását, a választott eszköz a két bűncselekmény elkövetési és fogalmi sajátosságai miatt nem alkalmas a bűnelkövető felderítésére és az elkövetés megelőzésére, mely az információs önrendelkezési jog sérelméhez vezet.
II.
[2] 1. Az Alaptörvény indítvánnyal érintett rendelkezései:
„I. cikk
(3) Az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható.”
„VI. cikk
(2) Mindenkinek joga van személyes adatai védelméhez, valamint a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez.”
„IX. cikk
(1) Mindenkinek joga van a véleménynyilvánítás szabadságához.”
[3] 2. A Bnytv. érintett rendelkezései:
„6. § (1) A személyazonosító adatok és fényképek nyilvántartásában az érintett arcképmását nyilván kell tartani, ha
a) bűncselekmény elkövetésének megalapozott gyanúja miatt büntetőeljárás alá vonták, vagy
b) a bíróság vele szemben bűnösséget megállapító jogerős ítéletet hozott.
(2) Nem kell nyilvántartani annak az arcképmását,
a) akivel szemben magánvádas bűncselekmény miatt előterjesztett magánindítvány alapján indult eljárás, függetlenül attól, hogy az ügyész átvette-e a vád képviseletét,
b) akivel szemben pótmagánvádló vádindítványa alapján indult eljárás, továbbá
c) akinek katonai bűncselekménye miatt a katonai ügyész a feljelentést elutasította, és az elbírálást fegyelmi eljárásra utalta.”
[4] 3. A Be. érintett rendelkezése:
„52. § (4) A becsületsértés és a rágalmazás közvádra üldözendő, ha hivatalos személy sérelmére hivatalos eljárása alatt, illetve emiatt, vagy hatóság sérelmére hivatali működésével összefüggésben követik el.”
III.
[5] Az indítvány nem megalapozott.
[6] 1. Az indítványozó a személyes adatok védelméhez való jog sérelmére hivatkozással az arcképmásnak a személyazonosító adatok és fényképek nyilvántartásában való nyilvántartására vonatkozó szabályokat támadta. Tartalmában azonban nem azt kifogásolta, hogy mely esetekre írja elő általában a törvény az arcképmás nyilvántartását, hanem hogy konkrétan meghatározott bűncselekményekkel (hivatalos személy sérelmére elkövetett becsületsértés és rágalmazás) kapcsolatban a büntetőeljárás alá vont, illetve azon személyeknek az arcképmását is, akiknek a bűnösségét jogerős ítéletben megállapították, nyilván kell tartani. A viszonyítási alap – s az indítvány kiindulópontja – a Bnytv. 6. § (2) bekezdés a) pontja, mely szerint nem kell nyilvántartani annak az arcképmását, akivel szemben magánvádas bűncselekmény miatt előterjesztett magánindítvány alapján indult eljárás, függetlenül attól, hogy az ügyész átvette-e a vád képviseletét. A rágalmazás, illetve becsületsértés miatt büntetőeljárás alá vont, illetve elítélt személy arcképmása e kivételre tekintettel általában nem kerül be a nyilvántartásba, mivel ezek magánindítványra üldözendő magánvádas bűncselekmények. A Be. 52. § (4) bekezdése miatt azonban a hivatalos személy sérelmére elkövetett rágalmazás és becsületsértés bizonyos esetekben közvádra üldözendő, így a büntetőeljárás alá vont, illetve az emiatt jogerősen elítélt személyre e kivétel nem vonatkozik.
[7] A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróságnak az indítvány alapján abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy sérti-e az Alaptörvény VI. cikkének (2) bekezdésében rögzített személyes adatok védelméhez való jogot a rágalmazás és becsületsértés közvádra üldözendő eseteiben az arcképmás nyilvántartása.
[8] 2. Az Alkotmánybíróság megállapította: a személyes adatok védelméhez fűződő alapjog az Alkotmány 59. § (1) bekezdéséhez képest az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdésében nem változott, így – figyelemmel a 22/2012. (V. 11.) AB határozatban foglaltakra (Indokolás [41]) – továbbra is alkalmazható az Alkotmánybíróságnak az Alkotmány 59. § (1) bekezdéséhez kapcsolódó gyakorlata. Az alapjog korlátozásának mércéjét – szintén összhangban a korábbi gyakorlattal – az Alaptörvény I. cikkének (3) bekezdése rögzíti.
[9] 3. A jelen ügy szempontjából meghatározó jelentőségű a 144/2008. (XI. 26.) AB határozat (a továbbiakban: Abh.), melyben az Alkotmánybíróság részletesen foglalkozott a bűnügyi nyilvántartásokkal szemben támasztott alkotmányos követelményekkel. E határozatában a testület rámutatott arra, hogy olyan közhitelű, hatósági nyilvántartásokról (adatbázisokról) van szó, amelyek a legszélesebben vett büntetőjogi (anyagi jogi, bűnüldözési, felderítési) célokra, és ezzel párhuzamosan a nemzetközi bűnügyi együttműködésben, illetve a büntetőjogon kívüli szférában is felhasználhatók. Az Alkotmánybíróság elismerte, hogy a bűnügyi nyilvántartás mint törvényben meghatározott és alkotmányos célokra igénybe vehető adatbázis létezése indokolt, ám az erre vonatkozó szabályozás kialakítása során is figyelemmel kell lenni az alapjogi védelemből fakadó alkotmányos korlátokra (ABH 2008, 1107, 1130–1133.).
[10] Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban a bűnügyi nyilvántartásról és a hatósági erkölcsi bizonyítványról szóló 1999. évi LXXXV. törvénynek (Bnyt.) több szabályát, egyebek mellett a daktiloszkópiai és fényképnyilvántartásra vonatkozó egyes rendelkezéseit is megsemmisítette. Jelen ügy szempontjából a régi Bnyt. 31. § a) pontjának van jelentősége annyiban, hogy e rendelkezés is előírta a büntetőeljárás alá vont személy arcképmásának, valamint ujj- és tenyérlenyomatának nyilvántartását, azzal a különbséggel, hogy erre csak szándékos bűncselekmény elkövetésének alapos gyanúja esetén kerülhetett sor. Ugyanúgy ismerte azonban a törvény a magánvádas bűncselekményekhez fűződő kivételt. Az Alkotmánybíróság rögzítette, hogy a személyes adatok védelméhez való jogból fakadó követelmények a daktiloszkópiai és fényképnyilvántartásra (mint kriminalisztikai nyilvántartásra) is vonatkoznak. E nyilvántartások legitim célja szükségképpen csak a jövőbeli bűncselekmények elkövetőinek felderítése és azonosítása lehet. Ehhez képest pedig az akkori szabályozás [különösen pedig a bűnösség formájának (szándékosság) törvényi kiemelése, ezzel szemben pedig az elkövetői kategóriáknak, a bűnismétlések büntetőjogi dogmatikában, a büntetőjog tudományában kidolgozott szempontjainak, a megszüntetési okok eltérő természetének figyelmen kívül hagyása] nem felelt meg a személyes adatok korlátozására vonatkozó alkotmányos elvárásoknak.
[11] Az Abh. hatására a jogalkotó újraszabályozta a bűnügyi nyilvántartások rendszerét. A Bnytv. 3. § (1) bekezdése értelmében a bűnügyi nyilvántartási rendszer a személyazonosító adatok és fényképek nyilvántartásából (ún. törzsnyilvántartás), valamint a bűnügyi nyilvántartásokból áll. A jogalkotó a fényképnyilvántartást átemelte – a korábbi kriminalisztikai célú, szakértői nyilvántartásból – a személyi azonosító adatok mellé (de attól elkülönült kezelést előírva), arra tekintettel, hogy az arcképmás a személy azonosítására alkalmas olyan adat, melyek büntetőügyekben történő felhasználása – szemben az ujj- és tenyérnyomatokkal, valamint a DNS-profilokkal – nem igényel speciális szakértelmet, azokkal a szakértői nyilvántartásokban szereplő adatoktól eltérően szakértői műveleteket nem végeznek. Mivel a bűnügyi nyilvántartó rendszer, valamint a bűnügyi és rendészeti biometrikus adatok nyilvántartása a kezelő szerv tekintetében is elkülönül, nem volt indokolt, hogy a fényképek adatkezelője a szakértői nyilvántartó szerv legyen (lásd: a Bnytv. törvényjavaslatának indokolását).
[12] A személyazonosító adatok és fényképek nyilvántartása azonban nem önmagáért van, s nem is állhat önmagában: feltétele, hogy az érintett szerepeljen a bűnügyi nyilvántartások valamelyikében, vagy a rendészeti biometrikus nyilvántartásban. Ez utóbbi nyilvántartások ugyanis személyazonosító adatokat nem tartalmaznak, a személyazonosítás kapcsolati kód, illetve belső azonosító kód segítségével történik. A bűnügyi nyilvántartó szerv a személyazonosító adatok és fényképek nyilvántartásában szereplő adatokat pedig addig kezeli, amíg az érintett adatai a bűnügyi nyilvántartásokban vagy a bűnügyi és rendészeti biometrikus adatok nyilvántartásában szerepelnek [Bnytv. 4. § (5) bekezdés].
[13] Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint személyes adat vagy az érintett hozzájárulásával, vagy törvényi rendelkezés alapján kezelhető. A személyes adatok védelméhez fűződő alapjog törvényi korlátozásának legfontosabb alkotmányos kritériuma a célhoz kötöttség. Ez azt jelenti, hogy személyes adatot feldolgozni csak pontosan meghatározott és jogszerű célra szabad. Az adatfeldolgozásnak minden szakaszában meg kell felelnie a bejelentett és közhitelűen rögzített célnak. A határozott cél nélküli, „készletre történő” adatgyűjtés és adatkezelés alkotmányellenes. [15/1991. (IV. 13.) AB határozat, ABH 1991, 40–44.]
[14] Az Abh.-ban az Alkotmánybíróság kiemelte: „Az Alkotmány 59. § (1) bekezdéséhez kapcsolódóan is vannak olyan esetek, amikor az egyénnek a szükséges mértékben el kell viselnie jogainak társadalmi érdekből való korlátozását, így bizonyos ponton túl nem akadályozhatja személyes adatainak felhasználását. A bűnügyi nyilvántartás rendeltetéséből következik, hogy az itt tárolt adatok továbbítása az Alkotmányban meghatározott feladatok teljesítéséhez, alkotmányosan elismerhető célok érvényre jutásához kapcsolódóan nem mindig függhet az érintett akaratától, sőt azokat kivételképpen tudta nélkül is közölni kell az arra jogosultakkal. Ilyen eset lehet például az állam büntetőjogi igényének érvényesítése érdekében a korábbi büntetőeljárás során beszerzett adatoknak az új eljárásban való felhasználása, vagy az Alkotmánybíróság más határozatában is elismert alkotmányos értékek: a bűnüldözésből, a bűnmegelőzésből, a nemzetbiztonság védelméből származó feladatok teljesítése. Az arányosság követelménye – amely éppen úgy vonatkozik az adattárolás, az adatigénylés, az adattovábbítás terjedelmére és céljaira, mint a felhasználás indokoltságára – azonban a jogkorlátozás ilyen eseteiben is irányadó [részletesen: pl. 20/1997. (III. 19.) AB határozat, ABH 1997, 85, 92.; 24/1998. (VI. 9.) AB határozat, ABH 1998, 191, 195.; 13/2001. (V. 14.) AB határozat, ABH 2001, 177, 196.; 44/2004. (XI. 23.) AB határozat, ABH 2004, 618, 641–642.]” (ABH 2008, 1107, 1139–1140.).
[15] Az arcképmás nyilvántartásának célját a Bnytv. 4. § (1) bekezdése rögzíti: a személyazonosító adatok és fényképek nyilvántartásában szereplő adatok kezelésének célja a bűnügyi nyilvántartásokban, valamint a bűnügyi és rendészeti biometrikus adatok nyilvántartásában szereplő adatok tekintetében az érintett, valamint a büntetés-végrehajtási intézetbe és a rendőrségi fogdába befogadás során a befogadott személyek azonosítása. Ez részben – az Abh.-ban kifejtettekkel összhangban – a bűnüldözés, illetve a rendészeti feladatok ellátásának elősegítését jelenti, másrészt azt szolgálja, hogy a büntetést valóban azon a személyen hajtsák végre, akivel szemben a büntetést kiszabták, továbbá rendészeti célú azonosítást szolgál. Az arcképmás nyilvántartása nem kapcsolódik kizárólagosan a büntetőjog területéhez, hisz ez nyújt segítséget az eltűnt és az ismeretlen személyek azonosításával összefüggésben indult közigazgatási eljárásokban is. Az Alkotmánybíróság szerint ezek olyan, az állam büntető hatalmának gyakorlásához (elsődlegesen kriminalisztikai) és rendészeti feladatai teljesítéséhez kapcsolódó, alkotmányosan védett célok (közrend, közbiztonság), melyekre tekintettel a személyes adatok védelméhez való jog törvénnyel korlátozható.
[16] Az Alkotmánybíróságnak az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése alapján – és figyelemmel az Abh.-ban kifejtettekre – vizsgálnia kellett, hogy az alapjog-korlátozás az arányosság keretein belül marad-e.
[17] E vonatkozásban az Alkotmánybíróság fontosnak találta kiemelni azt a körülményt, hogy az arcképmásnak általában különös jelentősége van a személyek azonosításában. A fénykép nem csupán a jelen ügyben érintett bűnügyi és rendészeti (beleértve pl. a különböző okmányok kiállítását is) tevékenységek körében, de egyéb területeken is fontos eszköze a személyek azonosításának (pl. munkáltatói nyilvántartások, egyetemi hallgatói nyilvántartások). Az Alkotmánybíróság emellett kiemelt jelentőséget tulajdonított annak, hogy az új bűnügyi nyilvántartási rendszerben a fényképek nyilvántartása új helyet kapott: a törzsnyilvántartáson belül, a tulajdonképpeni bűnügyi nyilvántartásoktól elkülönítetten alakították ki. Csupán a kapcsolati kód segítségével köthető össze a bűnügyi nyilvántartásokkal az arra jogosultak által és a törvényben meghatározott célokból (Bnytv. V–VI. fejezete), mely összekapcsolást (azaz a fényképek továbbítását, felhasználását) minden esetben rögzítenek (adattovábbítási nyilvántartás, Bnytv. 89–91/A. §). Az arcképmás nyilvántartásához önmagában semmilyen hátrányos jogkövetkezmény nem kapcsolódik, s amennyiben a bűnügyi nyilvántartásokban már az illetőre vonatkozó adat nem tárolható, akkor az arcképmást (minden egyéb személyazonosító adattal együtt) törölni kell. A fentiekre tekintettel a fényképek (szemben például az ujj- vagy tenyérlenyomatokkal, illetve a DNS-profilokkal) szélesebb körű nyilvántartása kriminalisztikai, illetve rendészeti célokból nem sérti a személyes adatok védelméhez való jogot.
[18] Az indítványozó a magánvádas bűncselekményekhez képest tartotta alkotmányellenesnek azt, hogy a hivatalos személyek sérelmére elkövetett rágalmazás és becsületsértés – mint közvádra üldözendő bűncselekmények – esetén a fényképek nyilvántartásában az arcképmás szerepel. Az indítványozó tartalmában tehát egy további – az említett bűncselekményekre vonatkozó – kivételt hiányolt a törvényből. A Bnytv. törvényjavaslatának indokolása szerint a magánvádas bűncselekményekre vonatkozó kivétel beiktatására azért került sor, mert nem indokolt nyilvántartásba venni annak a személynek az adatait, akivel szemben egy másik magánszemély eljárást kezdeményezett. Az Alkotmánybíróság rámutat: a magánvádas bűncselekményekre vonatkozó, így egy büntetőeljárási aspektust megragadó eltérő szabály a jogalkotó szabad elhatározásán alapuló kivételnek minősül, és nem az Alaptörvény valamely rendelkezésének érvényesülését biztosító szükségszerű előírás. A jogalkotó – miként arra a fent idézett törvényjavaslat indokolása is utal – azt mérlegelte, hogy ilyen esetekben a vád képviseletét a sértett személy maga látja el, és nem az ügyész. Az Alkotmánybíróság több korábbi határozatában foglalkozott már a közvád és a magánvád különbözőségével, a közvádló és a magánvádló részben eltérő eljárási jogaival, kötelezettségeivel (összefoglalóan lásd: 334/D/2003. AB határozat, ABH 2006, 1475, 1477–1487.) Kiemelte: amellett, hogy a büntető hatalom az állam – alkotmányosan korlátozott – közhatalmi jogosítványa a bűncselekmények elkövetőinek büntetőjogi felelősségre vonására, az állam önkorlátozást is tanúsít a hivatalból való eljárás elvének érvényesítése terén, amikor az eljárás megindítását és lefolytatásának szorgalmazását bizonyos esetekben (alapvetően ott, ahol a magánszféra sérelme miatt ez indokolható) a sértettre bízza. A „vádló” oldaláról megközelítve a kérdést, a közvádra és magánvádra üldözendő ügyek közötti különbség abban áll, hogy az ügyész a vádemelés, a vádképviselet során a közérdeket is képviseli és közvádlói funkciójának gyakorlása során az ügyészi szakmai felelősség követelményeit is szem előtt tartva köteles eljárni. A magánvádlóként fellépő sértett az ügyész általános feladataiból következő kötelezettségeket természetszerűleg nem teljesít (34/B/1996. AB határozat, ABH 2001, 849, 853.). Figyelemmel a magánvádas bűncselekmények csekélyebb súlyára, magánszférát sértő jellegére, továbbá arra, hogy a magánvádló – a rendelkezésére álló eljárási eszközökkel – saját érdekei és akarata szerint szorgalmazhatja az eljárás lefolytatását vagy attól el is állhat, ésszerűen indokolható, hogy a jogalkotó a magánindítványra üldözendő magánvádas bűncselekmények eltérő kezelése mellett döntött a bűnügyi nyilvántartások vonatkozásában.
[19] Nincs ugyanakkor olyan, az Alaptörvényből, illetve kifejezetten annak VI. cikk (2) bekezdésében rögzített személyes adatok védelméhez való jogból levezethető követelmény, amire tekintettel kényszerítően ki kellene zárni az arcképmás nyilvántartását az indítványozó által meghatározott körben. Ilyen szabályt a jogalkotó mérlegelési körében szintén beiktathat, de e kivétel a személyes adatok védelméhez való jogból nem következik.
[20] A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság a Bnytv. 6. § (1) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
tanácsvezető alkotmánybíró
. |
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró | Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szalay Péter s. k.,
alkotmánybíró |
. |