A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság folyamatban lévő ügyben alkalmazandó
jogszabály alkotmányellenességének megállapítására irányuló
bírói kezdeményezés tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Debrecen Megyei
Jogú Város Önkormányzatának Közgyűlése által a közterületek
használatának és igénybevételének szabályozásáról alkotott
46/1999. (XII. 23.) Kr. rendelet 8. § (5) bekezdésének
alkalmazása során az Alkotmány 57. § (5) bekezdéséből folyó
alkotmányos követelmény, hogy a közterület-igénybevételi
szerződéshez való polgármesteri hozzájárulás ellen
jogorvoslatot kell biztosítani.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Debrecen Megyei
Jogú Város Önkormányzatának Közgyűlése által a közterületek
használatának és igénybevételének szabályozásáról alkotott
46/1999. (XII. 23.) Kr. rendelet 8. § (5) bekezdésében a
„tulajdonosi” szövegrész alkotmányellenes, ezért azt
megsemmisíti.
A Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzatának Közgyűlése által
a közterületek használatának és igénybevételének
szabályozásáról alkotott 46/1999. (XII. 23.) Kr. rendelet 8. §
(5) bekezdése a következő szöveggel marad hatályban:
„(5) A közterület-igénybevételi szerződés megkötéséhez a
polgármester ad hozzájárulást. A hozzájárulás megtagadása
esetén az igénybevételi szerződés nem köthető meg.”
3. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Debrecen Megyei
Jogú Város Önkormányzatának Közgyűlése által a közterületek
használatának és igénybevételének szabályozásáról alkotott
46/1999. (XII. 23.) Kr. rendelet 8. § (5) bekezdésének
megsemmisített szövegrésze a Fővárosi Ítélőtábla előtt
folyamatban levő 3.Kf.27.240/2008. számú ügyben nem
alkalmazható.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben
közzéteszi.
Indokolás
I.
A Fővárosi Ítélőtábla az előtte folyamatban lévő másodfokú
eljárásban a per tárgyalásának felfüggesztése mellett
3.Kf.27.240/2008/12. számú végzésében az Alkotmánybíróság
eljárását kezdeményezte. Az ügyben eljáró tanács a Debrecen
Megyei Jogú Város Önkormányzatának Közgyűlése által a
közterületek használatának és igénybevételének szabályozásáról
alkotott 46/1999. (XII. 23.) Kr. rendelet (a továbbiakban: Kr.)
8. § (5) bekezdésének alkotmányossági vizsgálatát
kezdeményezte.
A Kr. támadott rendelkezése szerint a közterület-igénybevételi
szerződés megkötéséhez a polgármester ad tulajdonosi
hozzájárulást. A hozzájárulás megtagadása esetén az
igénybevételi szerződés nem köthető meg.
A bírói kezdeményezés alapjául szolgáló ügyben Debrecen megyei
jogú város polgármestere a felperes által kezdeményezett
szerződés megkötéséhez előírt hozzájárulást határozataiban
megtagadta. A határozatok ellen a felperes fellebbezett,
fellebbezésére az önkormányzat jegyzőjétől azt a tájékoztatást
kapta, hogy a polgármester ezekben az ügyekben nem hatósági,
hanem tulajdonosi jogkörben jár el, így eljárása nem tartozik a
közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános
szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban:
Ket.) hatálya alá. Így a polgármester határozatát nem köteles
indokolni és a határozat ellen fellebbezésnek sincs helye.
A felperes a határozatok ellen bírósághoz fordult. Az első fokú
bíróság a keresetlevelet a polgári perrendtartásról szóló 1952.
évi III. törvény 332/A. § a) pontja alapján idézés kibocsátása
nélkül elutasította azzal az indokolással, hogy a polgármester
nem hatóságként járt, hanem az önkormányzat tulajdonosi jogait
gyakorolta. A felperes így olyan határozatokat támadott meg
bíróság előtt, amelyeknek bírósági felülvizsgálatát a törvény
kizárja. A végzés ellen a felperes fellebbezett. A Fővárosi
Ítélőtábla 3.Kf. 27.240/2008/12. számú végzésével a per
tárgyalását felfüggesztette, és az Alkotmánybíróság eljárást
kezdeményezte. A felfüggesztő végzés ellen az alperes
fellebbezett. Az Ítélőtábla végzését a Legfelsőbb Bíróság Kpkf.
IV.37.180/2009/3. számú végzésével helybenhagyta.
Az Ítélőtábla indítványában a 41/2000. (XI. 8.) AB határozatra
hivatkozással, azért kéri a Kr. 8. § (5) bekezdésének
alkotmányossági vizsgálatát, mert az azzal, hogy tulajdonosi
nyilatkozatnak minősíti a polgármester határozatát, kizárta a
jogorvoslat lehetőségét a polgármester hozzájárulást megtagadó
határozata ellen, s ez sérti az Alkotmány 57. § (5)
bekezdésében szabályozott jogorvoslathoz való jogot.
II.
Az Alkotmánybíróság a következő jogszabályok alapján hozta meg
döntését:
Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése a jogorvoslathoz való jogot a
következőképpen szabályozza:
„(5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak
szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági,
közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy
jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot – a jogviták ésszerű
időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan – a jelen
lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával
elfogadott törvény korlátozhatja.”
A Kr. 8. § (5) bekezdésének az indítvány által támadott
rendelkezése:
„(5) A közterület-igénybevételi szerződés megkötéséhez a
polgármester ad tulajdonosi hozzájárulást. A hozzájárulás
megtagadása esetén az igénybevételi szerződés nem köthető meg.”
III.
Az indítvány megalapozott.
Az indítvány alapján az Alkotmánybíróságnak arra a kérdésre
kellett választ adni, hogy az Alkotmány 57. § (5) bekezdéséből
levezethető-e az, hogy a Kr. 8. § (5) bekezdése csak akkor
tekinthető alkotmányosnak, ha az ott szabályozott polgármesteri
határozat jogorvoslattal megtámadható.
1. Az Alkotmányban alapjogként biztosított jogorvoslathoz való
jog [Alkotmány 57. § (5) bekezdésének első mondata] tartalma
szerint azt biztosítja, hogy mindenki jogorvoslattal élhet az
olyan bírói, közigazgatási vagy más hatósági döntéssel szemben,
amely jogát vagy jogos érdekét érinti. Az Alkotmánybíróság több
alkalommal vizsgálta, hogy az Alkotmány milyen határozatok
ellen biztosítja a jogorvoslat lehetőségét. Kimondta többek
között, hogy e jog nem terjed ki a nem állami, pl. a
munkáltatói (1129/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 604, 605.)
vagy a tulajdonosi (1534/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 602,
603.) döntésekre, és nem terjed ki az állami, de nem hatósági,
pl. a katonai elöljárói [485/D/1992. AB határozat, ABH 1992,
611, 613.; 578/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 590, 591.;
57/1993. (X. 25.) AB határozat, ABH 1993, 349, 351.] döntésekre
sem. Azt, hogy valamely állami vagy nem állami szerv döntése
hatóságinak minősül-e az Alkotmány 57. § (5) bekezdése
alkalmazásában, csak a konkrét szabályozási környezetre
tekintettel lehet eldönteni [37/2005. (X. 5.) AB határozat, ABH
2005, 413, 424.]. Jelen ügyben mindezek alapján az alapvető
kérdés a közterület-igénybevételi szerződéshez való
hozzájárulás megtagadása tárgyában hozott polgármesteri
határozat jogi jellege, természete.
2. A közterület mind rendeltetését, mind tulajdoni formáját
tekintve sajátos tulajdoni tárgy.
A közterület fogalmát az épített környezet alakításáról és
védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban:
Étv.) 2. § 13. pontja határozza meg:
„13. Közterület: közhasználatra szolgáló minden olyan állami
vagy önkormányzati tulajdonban álló földterület, amelyet a
rendeltetésének megfelelően bárki használhat, és az ingatlan-
nyilvántartás ekként tart nyilván. Egyéb ingatlanoknak a
közhasználat céljára átadott területrészére – az erről szóló
külön szerződésben foglaltak keretei között – a közterületre
vonatkozó rendelkezéseket kell alkalmazni. Közterület
rendeltetése különösen: a közlekedés biztosítása (utak, terek),
a pihenő és emlékhelyek kialakítása (parkok, köztéri szobrok
stb.), a közművek elhelyezése.”
E definíciónak megfelelően a közterület egy olyan „közjószág”,
amelyet rendeltetetésének megfelelően bárki használhat. A
közterület közcélokat szolgáló ingatlan, amelynek mindenki
számára hozzáférhető, biztonságos és zavartalan használatát
jogszabályi előírások biztosítják. A közutak közlekedési célú
használatának és nem közlekedési célú igénybevételének
szabályait a közúti közlekedés szabályairól szóló 1988. évi I.
törvény (a továbbiakban: Kkt.) állapítja meg. Az egyéb
közterületekre vonatkozó szabályok megállapítása a települési
önkormányzatok hatáskörébe tartozik. Az Étv. 12. § (5)
bekezdésének c)-d) pontjai a szabályozási terv kötelező
elemeként írják elő a közterületek lehatárolását és
rendeltetésének meghatározását, a 13. § (2) bekezdés d) pontja
alapján a helyi építési szabályzatban kell szabályozni a
különböző célú közterületek felhasználása és az azokon történő
építés feltételeit és szabályait.
A közterületek közcélú rendeltetésére tekintettel a
közterületek tulajdonosai ezekkel a tulajdoni tárgyakkal nem
rendelkeznek szabadon. A közterületek közvagyonnak minősülnek,
önkormányzati, illetőleg állami tulajdonban állnak. Az állami
tulajdonban álló közterületek az állami tulajdon kizárólagos
tárgyai. A helyi önkormányzatok tulajdonába tartozó
közterületek a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV.
törvény (a továbbiakban: Ötv.) 79. § (2) bekezdés a) pontja
alapján az önkormányzat törzsvagyonába, azon belül is a
forgalomképtelen vagyon körébe tartoznak. Ezek az ingatlanok az
allamot, az önkormányzatokat terhelő közfeladat (közlekedés,
közösségi terek biztosítása, stb.) megvalósítását szolgálják.
Ezen ingatlanok tekintetében a tulajdonosi jogok gyakorlása
célhoz kötött, a közérdekű célok megvalósulása érdekében
illetik meg a tulajdonost. A tulajdonos, a települési
önkormányzatok, illetőleg az állam tulajdonosi jogait gyakorló
kezelő szerv feladata a közterületek rendeltetésszerű,
biztonságos és zavartalan használatra alkalmasságának
biztosítása. E körben e szervek feladata annak biztosítása is,
hogy a közterületek rendeltetésétől eltérő használata másokat a
rendeltetésszerű használatban ne akadályozzon.
A közutak tekintetében a Kkt. 36. §-a határozza meg a közutak
nem közlekedési célú igénybevételének szabályait. Ez a
szabályozás minden közútra, így az önkormányzati tulajdonban
álló helyi közutakra is kiterjed.
A közútnak nem minősülő közterületek tekintetében törvényi
szabályozás nincs, annak hiányában helyi közügynek minősül, s a
települési önkormányzatok szabályozási autonómiájába tartozik
azoknak a feltételeknek a meghatározása, amelyek mellett
lehetőség van a közterületek rendeltetésétől eltérő
használatára. E szabályokat a települési önkormányzat nem
tulajdonosi jogkörében, hanem a helyi közhatalom gyakorlójaként
állapítja meg. [1256/H/1996. AB határozat, ABH 1996, 789, 798.;
46/B/1996. AB határozat, ABH 1996, 753, 755.] A közterület
rendeltetésétől eltérő használatának szabályozása során az
önkormányzatnak tulajdonosi érdekein túl, közérdekű célokat –
városképi, városrendezési, környezetvédelmi, közegészségügyi,
közlekedés- és vagyonbiztonsági érdekeket, a közterület
rendeltetésszerű használóinak érdekeit – is érvényesíteni kell.
Ugyanakkor olyan szabályozást kell alkotnia, amely biztosítja a
közterületet jogszerűen a rendeltetésétől eltérően használók
jogainak, jogos érdekeinek védelmét is. A közterület-használat
szabályozása így alapvetően közjogi, közigazgatási jellegű
szabályozást jelent. Mindezek alapján megállapítható, hogy
közterület rendeltetésétől eltérő használata során elsősorban
nem a magánjog szabályai, hanem közigazgatási jogi szabályok
határozzák meg az önkormányzat és a közterület-használója
között létrejövő jogviszonyban a jogalanyok jogait.
3. A Kr. a közterületek rendeltetésétől eltérő, díjfizetés
ellenében történő használatát (közterület-igénybevétel)
szerződésen alapuló jogviszonyként szabályozza, amely szerződés
a közterületet hasznosító szerv és a közterület használója
között jön létre. A rendelet szerződéskötési feltételként
szabályozza a közterületen gyakorolható tevékenységeket és az
egyes tevékenységek gyakorlásának a feltételeit. A vitatott
szabály a Kr.-ben foglalt anyagi jogi szabályokon túl, további
feltételhez köti a szerződés megkötését azzal, hogy a szerződés
érvényességi kellékekeként szabályozza a polgármester
hozzájárulását. A polgármesteri hozzájárulás, ebben a jogi
konstrukcióban látszólag polgári jogi jognyilatkozat, a
szabályozás tartalma szerint a polgármester valójában a
közterület-igénybevételi jogosultságról dönt, arról hogy a
közterületet igénybe venni szándékozó természetes személy,
szervezet szerezhet-e jogot a közterület használatára. A Kr. 8.
§ (5) bekezdése arra ad felhatalmazást a polgármesternek, hogy
egyoldalúan döntsön természetes személyek, az önkormányzattól
független szervezetek közigazgatási jog által szabályozott
jogairól, kötelezettségeiről. Ez a döntés jogi természetét
tekintve hatósági ügyben hozott döntésnek minősül.
A hatósági ügy fogalmát a Ket. 12. § (2) bekezdése határozza
meg. Eszerint hatósági ügynek minősül minden olyan ügy,
amelyben közigazgatási hatóság ügyfél számára jogot,
kötelezettséget állapít meg. A polgármester a Ket. 12. § (3)
bekezdés c) pontja alapján közigazgatási hatóságnak tekintendő.
A polgármester döntése tekintetében a közterületet igénybe
venni kívánó természetes személyek és szervezetek a Ket. 15. §
(1) bekezdésében szabályozottaknak megfelelően ügyfelek és nem
szerződéses partnerek.
A vizsgált polgármesteri döntés megfelel a Ket.-ben
szabályozott, önkormányzati hatósági ügyben hozott döntés
törvényi kritériumainak.
Hasonlóan foglalt állást az Alkotmánybíróság az indítványozó
bírák által hivatkozott 41/2000. (XI. 8.) AB határozatában,
amelyben megállapította, hogy a közterület-használati szerződés
megkötéséhez a Fővárosi Önkormányzat rendeleteiben előírt
polgármesteri hozzájárulás önkormányzati hatósági ügyben hozott
döntésnek minősül és rendelkező részében alkotmányos
követelményként fogalmazta meg, hogy e döntés az Alkotmány 57.
§ (5) bekezdésére tekintettel akkor alkotmányos, ha
jogorvoslattal megtámadható. (ABH 2000, 318.)
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Kr.
8. § (5) bekezdésében szabályozott polgármesteri döntés jogi
természetét tekintve hatósági döntés, akkor is, ha a Kr. a
„tulajdonosi” jelzővel magánjogi jognyilatkozatnak minősíti
azt. Így az a szabályozás, amely kizárja, hogy ellene
jogorvoslattal éljenek azok, akiknek jogát, jogos érdekét a
határozat sérti, alkotmányellenes, sérti az Alkotmány 57. § (5)
bekezdésében szabályozott jogorvoslathoz való jogot. Az
Alkotmánybíróság álláspontja szerint önmagában az, hogy a
vitatott szabály a polgármester hozzájárulásához köti a
közterület-igénybevételi szerződés megkötését, nem sérti az
Alkotmányt. Alkotmányellenessé a szabályozás azáltal vált, hogy
a polgármesteri döntést magánjogi jognyilatkozatként minősítve,
kizárta ellene a jogorvoslat lehetőségét. Tekintettel arra,
hogy a közigazgatási hatósági ügyekben a jogorvoslathoz való
jog érvényesülését a Ket. VII. fejezete biztosítja, az
Alkotmánybíróság nem a vitatott rendelkezés egészét, csak a
jogorvoslat kizárására lehetőséget adó „tulajdonosi”
szövegrészt semmisítette meg.
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a
továbbiakban: Abtv.) 42. §-a alapján a megsemmisített
rendelkezés az Alkotmánybíróság határozatának közzététele
napján veszti hatályát. Az Abtv. 43. § (4) bekezdése
lehetőséget ad arra, hogy az Alkotmánybíróság kimondja az
alkotmányellenes szabály konkrét ügyben való
alkalmazhatóságának tilalmát, ha a jogbiztonság, vagy az
eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke azt indokolja.
Ezért az alkotmányellenes rendelkezés megsemmisítésével
egyidejűleg az Alkotmánybíróság úgy rendelkezett, hogy az
alkotmányellenesnek ítélt szabályozás a Fővárosi Ítélőtábla
előtt folyamatban levő 3.Kf.27.240/2008. számú ügyben nem
alkalmazható.
Az Alkotmánybíróság a határozatnak a Magyar Közlönyben való
közzétételét az Abtv. 41. §-a alapján rendelte el.
Dr. Holló András Dr. Kiss László
előadó alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter
alkotmánybíró
. |