Hungarian
Ügyszám:
.
628/B/2009
Előadó alkotmánybíró: Holló András Dr.
.
Az indítvány lényege:
.
A döntés száma: 19/2010. (II. 18.) AB határozat
.
ABH oldalszáma: 2010/1027
.
A döntés kelte: Budapest, 02/16/2010
.
.
A döntés szövege:
.
A döntés szövege:
                     A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

    Az   Alkotmánybíróság  folyamatban  lévő  ügyben   alkalmazandó
    jogszabály  alkotmányellenességének  megállapítására   irányuló
    bírói kezdeményezés tárgyában meghozta a következő

                             határozatot:

    1.  Az  Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a  Debrecen  Megyei
    Jogú  Város  Önkormányzatának Közgyűlése által  a  közterületek
    használatának  és  igénybevételének  szabályozásáról   alkotott
    46/1999.   (XII.  23.)  Kr.  rendelet  8.  §  (5)  bekezdésének
    alkalmazása  során  az Alkotmány 57. § (5)  bekezdéséből  folyó
    alkotmányos   követelmény,   hogy  a   közterület-igénybevételi
    szerződéshez    való    polgármesteri    hozzájárulás     ellen
    jogorvoslatot kell biztosítani.

    2.  Az  Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a  Debrecen  Megyei
    Jogú  Város  Önkormányzatának Közgyűlése által  a  közterületek
    használatának  és  igénybevételének  szabályozásáról   alkotott
    46/1999.  (XII.  23.)  Kr. rendelet 8.  §  (5)  bekezdésében  a
    „tulajdonosi”    szövegrész   alkotmányellenes,    ezért    azt
    megsemmisíti.
    A  Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzatának Közgyűlése által
    a     közterületek     használatának    és     igénybevételének
    szabályozásáról alkotott 46/1999. (XII. 23.) Kr. rendelet 8.  §
    (5) bekezdése a következő szöveggel marad hatályban:
    „(5)   A  közterület-igénybevételi  szerződés  megkötéséhez   a
    polgármester  ad  hozzájárulást.  A  hozzájárulás   megtagadása
    esetén az igénybevételi szerződés nem köthető meg.”

    3.  Az  Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a  Debrecen  Megyei
    Jogú  Város  Önkormányzatának Közgyűlése által  a  közterületek
    használatának  és  igénybevételének  szabályozásáról   alkotott
    46/1999.   (XII.  23.)  Kr.  rendelet  8.  §  (5)  bekezdésének
    megsemmisített   szövegrésze  a   Fővárosi   Ítélőtábla   előtt
    folyamatban   levő   3.Kf.27.240/2008.   számú    ügyben    nem
    alkalmazható.

    Az  Alkotmánybíróság  ezt  a határozatát  a  Magyar  Közlönyben
    közzéteszi.
                                 Indokolás

                                    I.

      A  Fővárosi  Ítélőtábla  az előtte folyamatban  lévő  másodfokú
      eljárásban   a   per   tárgyalásának   felfüggesztése   mellett
      3.Kf.27.240/2008/12.  számú  végzésében   az   Alkotmánybíróság
      eljárását  kezdeményezte. Az ügyben eljáró  tanács  a  Debrecen
      Megyei   Jogú   Város  Önkormányzatának  Közgyűlése   által   a
      közterületek  használatának és igénybevételének szabályozásáról
      alkotott 46/1999. (XII. 23.) Kr. rendelet (a továbbiakban: Kr.)
      8.    §    (5)    bekezdésének   alkotmányossági    vizsgálatát
      kezdeményezte.

      A  Kr. támadott rendelkezése szerint a közterület-igénybevételi
      szerződés    megkötéséhez   a   polgármester   ad   tulajdonosi
      hozzájárulást.   A   hozzájárulás   megtagadása    esetén    az
      igénybevételi szerződés nem köthető meg.

      A  bírói kezdeményezés alapjául szolgáló ügyben Debrecen megyei
      jogú   város  polgármestere  a  felperes  által  kezdeményezett
      szerződés   megkötéséhez  előírt  hozzájárulást  határozataiban
      megtagadta.   A  határozatok  ellen  a  felperes  fellebbezett,
      fellebbezésére az önkormányzat jegyzőjétől azt a  tájékoztatást
      kapta,  hogy  a polgármester ezekben az ügyekben nem  hatósági,
      hanem tulajdonosi jogkörben jár el, így eljárása nem tartozik a
      közigazgatási   hatósági  eljárás  és  szolgáltatás   általános
      szabályairól  szóló  2004.  évi CXL. törvény  (a  továbbiakban:
      Ket.)  hatálya alá. Így a polgármester határozatát nem  köteles
      indokolni és a határozat ellen fellebbezésnek sincs helye.

      A felperes a határozatok ellen bírósághoz fordult. Az első fokú
      bíróság a keresetlevelet a polgári perrendtartásról szóló 1952.
      évi  III. törvény 332/A. § a) pontja alapján idézés kibocsátása
      nélkül  elutasította azzal az indokolással, hogy a polgármester
      nem  hatóságként járt, hanem az önkormányzat tulajdonosi jogait
      gyakorolta.  A  felperes így olyan határozatokat  támadott  meg
      bíróság  előtt, amelyeknek bírósági felülvizsgálatát a  törvény
      kizárja.  A  végzés ellen a felperes fellebbezett.  A  Fővárosi
      Ítélőtábla  3.Kf.  27.240/2008/12.  számú  végzésével   a   per
      tárgyalását  felfüggesztette, és az  Alkotmánybíróság  eljárást
      kezdeményezte.   A   felfüggesztő  végzés  ellen   az   alperes
      fellebbezett. Az Ítélőtábla végzését a Legfelsőbb Bíróság Kpkf.
      IV.37.180/2009/3. számú végzésével helybenhagyta.

      Az  Ítélőtábla indítványában a 41/2000. (XI. 8.) AB határozatra
      hivatkozással,   azért  kéri  a  Kr.  8.  §  (5)   bekezdésének
      alkotmányossági  vizsgálatát, mert az azzal,  hogy  tulajdonosi
      nyilatkozatnak minősíti a polgármester határozatát,  kizárta  a
      jogorvoslat lehetőségét a polgármester hozzájárulást  megtagadó
      határozata  ellen,  s  ez  sérti  az  Alkotmány   57.   §   (5)
      bekezdésében szabályozott jogorvoslathoz való jogot.

                                    II.
                                     
      Az  Alkotmánybíróság a következő jogszabályok alapján hozta meg
      döntését:

      Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése a jogorvoslathoz való jogot  a
      következőképpen szabályozza:
      „(5)  A  Magyar  Köztársaságban  a  törvényben  meghatározottak
      szerint   mindenki  jogorvoslattal  élhet  az  olyan  bírósági,
      közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát  vagy
      jogos  érdekét sérti. A jogorvoslati jogot – a jogviták ésszerű
      időn  belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan – a jelen
      lévő   országgyűlési   képviselők  kétharmadának   szavazatával
      elfogadott törvény korlátozhatja.”

      A  Kr.  8.  §  (5)  bekezdésének az  indítvány  által  támadott
      rendelkezése:
      „(5)   A  közterület-igénybevételi  szerződés  megkötéséhez   a
      polgármester   ad  tulajdonosi  hozzájárulást.  A  hozzájárulás
      megtagadása esetén az igénybevételi szerződés nem köthető meg.”

                                   III.
                                     
      Az indítvány megalapozott.

      Az  indítvány  alapján az Alkotmánybíróságnak arra  a  kérdésre
      kellett  választ adni, hogy az Alkotmány 57. § (5) bekezdéséből
      levezethető-e  az,  hogy a Kr. 8. § (5)  bekezdése  csak  akkor
      tekinthető alkotmányosnak, ha az ott szabályozott polgármesteri
      határozat jogorvoslattal megtámadható.

      1.  Az Alkotmányban alapjogként biztosított jogorvoslathoz való
      jog  [Alkotmány  57. § (5) bekezdésének első mondata]  tartalma
      szerint  azt biztosítja, hogy mindenki jogorvoslattal élhet  az
      olyan bírói, közigazgatási vagy más hatósági döntéssel szemben,
      amely jogát vagy jogos érdekét érinti. Az Alkotmánybíróság több
      alkalommal  vizsgálta,  hogy  az Alkotmány  milyen  határozatok
      ellen  biztosítja  a jogorvoslat lehetőségét.  Kimondta  többek
      között,  hogy  e  jog  nem  terjed  ki  a  nem  állami,  pl.  a
      munkáltatói  (1129/B/1992. AB határozat, ABH 1993,  604,  605.)
      vagy  a tulajdonosi (1534/B/1990. AB határozat, ABH 1991,  602,
      603.)  döntésekre, és nem terjed ki az állami, de nem hatósági,
      pl.  a  katonai elöljárói [485/D/1992. AB határozat, ABH  1992,
      611,  613.;  578/B/1992. AB határozat,  ABH  1993,  590,  591.;
      57/1993. (X. 25.) AB határozat, ABH 1993, 349, 351.] döntésekre
      sem.  Azt,  hogy valamely állami vagy nem állami szerv  döntése
      hatóságinak   minősül-e  az  Alkotmány  57.  §  (5)   bekezdése
      alkalmazásában,   csak   a  konkrét  szabályozási   környezetre
      tekintettel lehet eldönteni [37/2005. (X. 5.) AB határozat, ABH
      2005,  413,  424.]. Jelen ügyben mindezek alapján  az  alapvető
      kérdés    a    közterület-igénybevételi    szerződéshez    való
      hozzájárulás   megtagadása   tárgyában   hozott   polgármesteri
      határozat jogi jellege, természete.

      2.  A  közterület  mind rendeltetését, mind tulajdoni  formáját
      tekintve sajátos tulajdoni tárgy.
      A  közterület  fogalmát  az épített környezet  alakításáról  és
      védelméről  szóló  1997. évi LXXVIII. törvény (a  továbbiakban:
      Étv.) 2. § 13. pontja határozza meg:

      „13.  Közterület: közhasználatra szolgáló minden  olyan  állami
      vagy  önkormányzati  tulajdonban álló  földterület,  amelyet  a
      rendeltetésének megfelelően bárki használhat, és  az  ingatlan-
      nyilvántartás  ekként  tart  nyilván.  Egyéb  ingatlanoknak   a
      közhasználat  céljára átadott területrészére – az  erről  szóló
      külön  szerződésben foglaltak keretei között –  a  közterületre
      vonatkozó    rendelkezéseket   kell   alkalmazni.    Közterület
      rendeltetése különösen: a közlekedés biztosítása (utak, terek),
      a  pihenő  és emlékhelyek kialakítása (parkok, köztéri  szobrok
      stb.), a közművek elhelyezése.”

      E  definíciónak megfelelően a közterület egy olyan „közjószág”,
      amelyet  rendeltetetésének  megfelelően  bárki  használhat.   A
      közterület  közcélokat  szolgáló  ingatlan,  amelynek  mindenki
      számára  hozzáférhető,  biztonságos és  zavartalan  használatát
      jogszabályi  előírások biztosítják. A közutak közlekedési  célú
      használatának   és   nem   közlekedési  célú   igénybevételének
      szabályait a közúti közlekedés szabályairól szóló 1988. évi  I.
      törvény   (a  továbbiakban:  Kkt.)  állapítja  meg.  Az   egyéb
      közterületekre vonatkozó szabályok megállapítása  a  települési
      önkormányzatok  hatáskörébe  tartozik.  Az  Étv.  12.   §   (5)
      bekezdésének   c)-d)  pontjai  a  szabályozási  terv   kötelező
      elemeként   írják   elő   a   közterületek   lehatárolását   és
      rendeltetésének meghatározását, a 13. § (2) bekezdés d)  pontja
      alapján  a  helyi  építési  szabályzatban  kell  szabályozni  a
      különböző célú közterületek felhasználása és az azokon  történő
      építés feltételeit és szabályait.

      A    közterületek   közcélú   rendeltetésére   tekintettel    a
      közterületek  tulajdonosai ezekkel a tulajdoni  tárgyakkal  nem
      rendelkeznek szabadon. A közterületek közvagyonnak  minősülnek,
      önkormányzati, illetőleg állami tulajdonban állnak.  Az  állami
      tulajdonban  álló  közterületek az állami tulajdon  kizárólagos
      tárgyai.    A   helyi   önkormányzatok   tulajdonába    tartozó
      közterületek  a  helyi önkormányzatokról szóló 1990.  évi  LXV.
      törvény  (a  továbbiakban: Ötv.) 79. § (2) bekezdés  a)  pontja
      alapján  az  önkormányzat  törzsvagyonába,  azon  belül  is   a
      forgalomképtelen vagyon körébe tartoznak. Ezek az ingatlanok az
      allamot,  az  önkormányzatokat terhelő közfeladat  (közlekedés,
      közösségi  terek biztosítása, stb.) megvalósítását  szolgálják.
      Ezen  ingatlanok  tekintetében a tulajdonosi  jogok  gyakorlása
      célhoz   kötött,  a  közérdekű  célok  megvalósulása  érdekében
      illetik   meg   a  tulajdonost.  A  tulajdonos,  a   települési
      önkormányzatok, illetőleg az állam tulajdonosi jogait  gyakorló
      kezelő   szerv   feladata   a  közterületek   rendeltetésszerű,
      biztonságos    és    zavartalan   használatra   alkalmasságának
      biztosítása. E körben e szervek feladata annak biztosítása  is,
      hogy a közterületek rendeltetésétől eltérő használata másokat a
      rendeltetésszerű használatban ne akadályozzon.

      A  közutak tekintetében a Kkt. 36. §-a határozza meg a  közutak
      nem   közlekedési  célú  igénybevételének  szabályait.   Ez   a
      szabályozás  minden  közútra, így az önkormányzati  tulajdonban
      álló helyi közutakra is kiterjed.

      A  közútnak  nem  minősülő közterületek  tekintetében  törvényi
      szabályozás nincs, annak hiányában helyi közügynek minősül, s a
      települési  önkormányzatok szabályozási autonómiájába  tartozik
      azoknak   a  feltételeknek  a  meghatározása,  amelyek  mellett
      lehetőség    van   a   közterületek   rendeltetésétől    eltérő
      használatára.  E  szabályokat  a  települési  önkormányzat  nem
      tulajdonosi jogkörében, hanem a helyi közhatalom gyakorlójaként
      állapítja meg. [1256/H/1996. AB határozat, ABH 1996, 789, 798.;
      46/B/1996.  AB  határozat, ABH 1996, 753,  755.]  A  közterület
      rendeltetésétől  eltérő  használatának  szabályozása  során  az
      önkormányzatnak tulajdonosi érdekein túl, közérdekű  célokat  –
      városképi,  városrendezési, környezetvédelmi,  közegészségügyi,
      közlekedés-   és  vagyonbiztonsági  érdekeket,   a   közterület
      rendeltetésszerű használóinak érdekeit – is érvényesíteni kell.
      Ugyanakkor olyan szabályozást kell alkotnia, amely biztosítja a
      közterületet  jogszerűen a rendeltetésétől  eltérően  használók
      jogainak,  jogos érdekeinek védelmét is. A közterület-használat
      szabályozása  így  alapvetően  közjogi,  közigazgatási  jellegű
      szabályozást  jelent.  Mindezek  alapján  megállapítható,  hogy
      közterület  rendeltetésétől eltérő használata során  elsősorban
      nem  a  magánjog szabályai, hanem közigazgatási jogi  szabályok
      határozzák  meg  az  önkormányzat  és  a  közterület-használója
      között létrejövő jogviszonyban a jogalanyok jogait.

      3.  A  Kr.  a  közterületek rendeltetésétől eltérő,  díjfizetés
      ellenében    történő    használatát   (közterület-igénybevétel)
      szerződésen alapuló jogviszonyként szabályozza, amely szerződés
      a  közterületet  hasznosító szerv és  a  közterület  használója
      között  jön  létre.  A  rendelet  szerződéskötési  feltételként
      szabályozza a közterületen gyakorolható tevékenységeket  és  az
      egyes  tevékenységek  gyakorlásának a feltételeit.  A  vitatott
      szabály  a Kr.-ben foglalt anyagi jogi szabályokon túl, további
      feltételhez köti a szerződés megkötését azzal, hogy a szerződés
      érvényességi    kellékekeként   szabályozza   a    polgármester
      hozzájárulását.  A  polgármesteri hozzájárulás,  ebben  a  jogi
      konstrukcióban   látszólag  polgári  jogi   jognyilatkozat,   a
      szabályozás   tartalma  szerint  a  polgármester  valójában   a
      közterület-igénybevételi  jogosultságról  dönt,  arról  hogy  a
      közterületet  igénybe  venni  szándékozó  természetes  személy,
      szervezet szerezhet-e jogot a közterület használatára. A Kr. 8.
      §  (5) bekezdése arra ad felhatalmazást a polgármesternek, hogy
      egyoldalúan  döntsön természetes személyek, az  önkormányzattól
      független  szervezetek  közigazgatási  jog  által  szabályozott
      jogairól,  kötelezettségeiről. Ez  a  döntés  jogi  természetét
      tekintve hatósági ügyben hozott döntésnek minősül.

      A  hatósági  ügy fogalmát a Ket. 12. § (2) bekezdése  határozza
      meg.   Eszerint  hatósági  ügynek  minősül  minden  olyan  ügy,
      amelyben   közigazgatási   hatóság   ügyfél   számára    jogot,
      kötelezettséget állapít meg. A polgármester a Ket.  12.  §  (3)
      bekezdés c) pontja alapján közigazgatási hatóságnak tekintendő.
      A  polgármester  döntése  tekintetében a  közterületet  igénybe
      venni kívánó természetes személyek és szervezetek a Ket. 15.  §
      (1)  bekezdésében szabályozottaknak megfelelően ügyfelek és nem
      szerződéses partnerek.

      A   vizsgált   polgármesteri   döntés   megfelel   a   Ket.-ben
      szabályozott,  önkormányzati  hatósági  ügyben  hozott   döntés
      törvényi kritériumainak.

      Hasonlóan  foglalt állást az Alkotmánybíróság  az  indítványozó
      bírák  által  hivatkozott 41/2000. (XI. 8.)  AB  határozatában,
      amelyben megállapította, hogy a közterület-használati szerződés
      megkötéséhez  a  Fővárosi  Önkormányzat  rendeleteiben   előírt
      polgármesteri hozzájárulás önkormányzati hatósági ügyben hozott
      döntésnek    minősül   és   rendelkező   részében   alkotmányos
      követelményként fogalmazta meg, hogy e döntés az Alkotmány  57.
      §   (5)   bekezdésére   tekintettel   akkor   alkotmányos,   ha
      jogorvoslattal megtámadható. (ABH 2000, 318.)

      Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Kr.
      8.  §  (5) bekezdésében szabályozott polgármesteri döntés  jogi
      természetét  tekintve hatósági döntés, akkor is,  ha  a  Kr.  a
      „tulajdonosi”  jelzővel  magánjogi  jognyilatkozatnak  minősíti
      azt.   Így  az  a  szabályozás,  amely  kizárja,  hogy   ellene
      jogorvoslattal  éljenek azok, akiknek jogát,  jogos  érdekét  a
      határozat sérti, alkotmányellenes, sérti az Alkotmány 57. § (5)
      bekezdésében   szabályozott  jogorvoslathoz  való   jogot.   Az
      Alkotmánybíróság  álláspontja  szerint  önmagában  az,  hogy  a
      vitatott  szabály  a  polgármester  hozzájárulásához   köti   a
      közterület-igénybevételi  szerződés megkötését,  nem  sérti  az
      Alkotmányt. Alkotmányellenessé a szabályozás azáltal vált, hogy
      a polgármesteri döntést magánjogi jognyilatkozatként minősítve,
      kizárta  ellene  a  jogorvoslat lehetőségét. Tekintettel  arra,
      hogy  a  közigazgatási hatósági ügyekben a jogorvoslathoz  való
      jog   érvényesülését  a  Ket.  VII.  fejezete  biztosítja,   az
      Alkotmánybíróság  nem a vitatott rendelkezés  egészét,  csak  a
      jogorvoslat    kizárására   lehetőséget    adó    „tulajdonosi”
      szövegrészt semmisítette meg.

      Az  Alkotmánybíróságról  szóló  1989.  évi  XXXII.  törvény  (a
      továbbiakban:   Abtv.)   42.  §-a  alapján   a   megsemmisített
      rendelkezés   az  Alkotmánybíróság  határozatának   közzététele
      napján   veszti   hatályát.  Az  Abtv.  43.  §  (4)   bekezdése
      lehetőséget  ad  arra,  hogy  az Alkotmánybíróság  kimondja  az
      alkotmányellenes      szabály     konkrét      ügyben      való
      alkalmazhatóságának  tilalmát,  ha  a  jogbiztonság,  vagy   az
      eljárást  kezdeményező különösen fontos érdeke  azt  indokolja.
      Ezért   az   alkotmányellenes   rendelkezés   megsemmisítésével
      egyidejűleg  az  Alkotmánybíróság  úgy  rendelkezett,  hogy  az
      alkotmányellenesnek  ítélt szabályozás  a  Fővárosi  Ítélőtábla
      előtt  folyamatban  levő  3.Kf.27.240/2008.  számú  ügyben  nem
      alkalmazható.

      Az  Alkotmánybíróság  a határozatnak a Magyar  Közlönyben  való
      közzétételét az Abtv. 41. §-a alapján rendelte el.
                Dr. Holló András               Dr. Kiss László
                előadó alkotmánybíró             alkotmánybíró
                                       
                               Dr. Kovács Péter
                                 alkotmánybíró

        .
        English:
        .
        Petition filed:
        .
        .
        Number of the Decision:
        .
        19/2010. (II. 18.)
        Date of the decision:
        .
        02/16/2010
        .
        .