Hungarian

Ügyszám: .	2235/B/1991
Előadó alkotmánybíró: Ádám Antal Dr. .

Az indítvány lényege: .

A döntés száma: 22/1993. (IV. 2.) AB határozat .

ABH oldalszáma: 1993/182 .

A döntés kelte: Budapest, 03/30/1993 .

.

A döntés szövege: .

A döntés szövege:                   A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság  jogszabály alkotmányellenességének  utólagos vizsgálata iránti indítvány tárgyában meghozta a következő                           határozatot : Az Alkotmánybíróság  a helyi  önkormányzatokról szóló  1990.  évi LXV.   törvény  46.  §  (4)  bekezdése    alkotmányellenességének megállapítása iránti  indítványt  és  megsemmisítésére  vonatkozó kérelmet elutasítja. Az  Alkotmánybíróság   ezt  a  határozatát  a  Magyar  Közlönyben közzéteszi.                             Indokolás                                I. Az indítványozó  a helyi  önkormányzatokról szóló  1990. évi LXV. törvény   (  a   továbbiakban  :  Ötv.  )  46.  §  (4)  bekezdése alkotmányellenességének megállapítását  és megsemmisítését kérte. Az Ötv.-nek  az  indítványozó  által  kifogásolt  rendelkezése  a helyi népszavazásra  nem  bocsátható  önkormányzati  ügyek  körét állapítja meg. Az  indítványozó   álláspontja  szerint   az  Ötv.-nek   a  helyi népszavazást   tiltó   szabályai   sértik   az   Alkotmánynak   a jogállamiságot   és  a népfelség  elvét megállapító  2. §  (1) és (2)  bekezdését  és  ellentétesek  az   Alkotmány    42.  §-ában, valamint 44.  § (1) bekezdésében  a   helyi önkormányzás jogát és annak  gyakorlását   meghatározó  rendelkezésekkel,   továbbá   a közügyek vitelében  való részvétel  alapjogát megfogalmazó  70. § (4) bekezdésével is.                                II. 1.  Az   Alkotmány  a  népszavazás  intézményét  nem  szabályozza részletesen.   A  19. §  (5) bekezdése  egyrészt   előírja,  hogy országos  népszavazást  az  Országgyűlés  rendelhet  el,  második mondata  pedig   szabályozási  követelményt  állapít  meg,  amely szerint  :   "A  népszavazásról  szóló  törvény  elfogadásához  a jelenlevő  országgyűlési   képviselők   kétharmadának   szavazata szükséges". Az  országos   népszavazásra  vonatkozó  hatályos  szabályokat  a népszavazásról és  a népi  kezdeményezésről szóló 1989. évi XVII. törvény (  a továbbiakban : Nsztv. ) állapítja meg, amely az Ötv. hatálybalépését  megelőzően   a  helyi   népszavazásra  vonatkozó előírásokat   is    tartalmazta.   Az    Alkotmánynak   a   helyi önkormányzatokra vonatkozó  szabályozása -  az 1990.  évi  LXIII. törvénnyel  végrehajtott  alkotmánymódosítás  eredményeként  -  a helyi népszavazás  jogát a  helyi önkormányzás  alapjogának egyik összetevőjeként állapítja meg. Az Alkotmány  42. §-a  szerint : "A község, a város, a főváros és kerületei,  valamint   a  megye   választópolgárainak  közösségét megilleti a  helyi önkormányzás  joga.  A  helyi  önkormányzás  a választópolgárok  közösségét   érintő  helyi   közügyek   önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való   gyakorlása".  Az  Alkotmány  44. §  (1) bekezdése  alapján pedig :  "A választópolgárok  a helyi  önkormányzást  az  általuk választott    képviselőtestület     útján,    illetőleg     helyi népszavazással gyakorolják".  Az idézett alkotmányi rendelkezések alapján tehát a helyi önkormányzás jogának alanya a közigazgatási települési,   illetve    területi   egység    választópolgárainak közössége, amely  az önkormányzás jogát a képviselőtestület útján vagy közvetlenül népszavazással gyakorolja. Az Alkotmány a helyi népszavazás tárgyköreiről nem rendelkezik. A helyi népszavazásra vonatkozó alapvető szabályokat - az Alkotmány 44/C.  §-ában   foglalt  felhatalmazás   alapján  -  a  jelenlevő országgyűlési képviselők  kétharmadának  szavazatával  elfogadott Ötv.  tartalmazza.  Az   Ötv.  115. §  (1)  bekezdése  szerint  e törvény hatálybalépésével  hatályukat vesztették az Nsztv.-nek  a helyi   népszavazásról    és    népi    kezdeményezésről    szóló rendelkezései. 2. Az  Ötv. a  helyi  népszavazással  összefüggő  rendelkezéseket egyrészt az  általános szabályok körében, másrészt pedig a "Helyi népszavazás, népi  kezdeményezés". c.  IV. fejezetében  állapítja meg. Tartalmaz  a helyi  népszavazást érintő  rendelkezéseket  az Ötv.-nek   "A község,  a város  és  területük"  c.  V.  fejezete, valamint "a  fővárosi és  a fővárosi  kerületi önkormányzatokról" szóló 1991. évi XXIV. törvény is. Az   Ötv.  2. §  (1) bekezdése  alapján :  "A  helyi önkormányzat érvényre  juttatja   a   népfelség   elvét,   helyi   közügyekben demokratikus módon,  széles körű nyilvánosságot teremtve kifejezi és   megvalósítja  a   helyi  közakaratot".  E  §  (2)  bekezdése szerint:   "Önkormányzati    döntést   a    helyi    önkormányzat képviselőtestülete -  annak felhatalmazására az általa választott bizottság vagy  személy -, illetőleg a helyi népszavazás hozhat". Az Ötv.  5. §-a  megállapítja :  "A helyi  önkormányzati jogok  a településen választójoggal  rendelkező lakosok  ( továbbiakban  : választópolgárok )  közösségét illetik meg. A választópolgárok az önkormányzati testületbe választott képviselőik útján, és a helyi népszavazáson való  részvételükkel gyakorolják az önkormányzáshoz való közösségi jogaikat". Az Ötv. kifogásolt 46. § (4) bekezdése szerint : "Nem rendelhető el helyi népszavazás : a/ a költségvetésről való döntésre, b/ a helyi adónemeket, illetőleg mértéküket megállapító rendelet    tárgyában, c/ a képviselőtestület hatáskörébe tartozó személyi kérdésekben". Az Ötv.  46. §-a  a helyi  népszavazásra bocsátható tárgyköröknek bár általános, de egyértelmű megállapítását fogalmazza meg azzal, hogy  meghatározza   a  kötelező,   a  fakultatív  és  a  tiltott tárgyköröket. Az Ötv.  48. §-a  alapján :  "A népszavazás  eredménye kötelező a képviselőtestületre. Eredménytelen  helyi  népszavazás  esetén  a népszavazásra bocsátott  kérdésben a  képviselőtestület  dönthet. Ugyanabban a  kérdésben helyi  népszavazást egy  éven  belül  nem lehet kitűzni,  akkor sem,  ha a  helyi népszavazás eredménytelen volt".   Az  Ötv.  a  helyi  népszavazás  garanciális  szabályait állapítja meg,  a helyi  sajátosságok érvényesítése  érdekében  a további   feltételek,    az   eljárási   rend   szabályozását   a képviselőtestület rendeletalkotására bízza ( 50. § ) .                               III. Az Alkotmánybíróság  álláspontja kialakítása  során  -  a  vázolt szabályozás  alapján   -  azt  vizsgálta,  hogy  az  önkormányzás alapjogának érvényesítésében milyen a képviselet és a népszavazás viszonya, s ezen belül a népszavazás gyakorlása korlátozható-e. 1. Az Alkotmány 42. §-ában megfogalmazott helyi önkormányzás joga a közigazgatási  egység választópolgárai közösségének alkotmányos alapjoga. Ez a jog tartalmánál fogva az alapvető jogokhoz hasonló védelemben részesül,  s egyúttal az önkormányzati jogok anyajogát is jelenti [ 18/1993. (III.19.) AB határozat ] . A helyi  önkormányzás alapjoga  tartalmát tekintve  a településen választójoggal   rendelkező   választópolgárok   közösségének   a népszuverenításból  fakadó  olyan  jogosultsága,  amely  a  helyi közhatalmat megtestesítő  önkormányzás gyakorlására jogosítja fel az  alkotmányban   megjelölt  települési   és  területi  egységek választópolgárait.   Az  Alkotmány 44.  § (1)  bekezdése a  helyi önkormányzás    mindkét     összetevőjének,    tehát    mind    a képviselőtestület  útján,   mind  pedig  a  helyi  népszavazással történő gyakorlására feljogosítja az érintett választópolgárokat. Az Alkotmány  44/A. §-a  meghatározza a  helyi  képviselőtestület alapjogait.  Az   Alkotmánybíróság  az   önkormányzati  alapjogok tartalmának értelmezése  révén megállapította,  hogy az Alkotmány 44/A.  §-ában   meghatározott   alapjogok   a   képviselőtestület kiemelkedő  hatásköri   jogosítványai,   amelyek   elsősorban   a Kormánnyal szemben  védik az önkormányzatok önállóságát [ 4/1993. (II.12.) AB  határozat  ]  .  Az  Alkotmány  a  képviselőtestület alapjogaiként     megfogalmazott     önkormányzati     hatáskörök tekintetében a  helyi népszavazást  nem zárja  ki. Mivel  azonban ezek az  alkotmányi rendelkezések  a  képviselőtestület  alapvető hatáskörét jelölik  meg, azok képviseleti úton történő gyakorlása tekintendő  elsődlegesnek.   Ebből  az  is  következik,  hogy  az Alkotmány a  törvényhozóra bízza  annak megállapítását,  hogy  az önkormányzati  alapjogok   tekintetében   milyen   körben   teszi lehetővé, illetőleg  tiltja meg azok helyi népszavazással történő gyakorlását. Az   Alkotmánybíróság    alkotmányértelmezés   tárgyában   hozott 2/1993. (I.22.) AB   határozatában  az   országos  népszavazással összefüggésben vizsgálta,  hogy az Alkotmány miként szabályozza a népszuverenítás  gyakorlásában  a  képviselet  és  a  népszavazás viszonyát. Ebben  a határozatában  megállapította, hogy  a Magyar Köztársaság alkotmányos rendjében a népszuverenítás gyakorlásának elsődleges formája  a képviselet.  Rámutatott  arra  is,  hogy  a népszavazás a  parlamentáris rendszerben  a  hatalom  képviseleti gyakorlásának kiegészítésére, befolyásolására irányul. Az Alkotmány  és az  Ötv. vizsgált szabályozása alapján ugyancsak megállapítható, hogy a helyi önkormányzás jogának gyakorlásában - az országos népszavazáshoz hasonlóan - elsődleges a képviselet és a   helyi    népszavazás   kiegészítő    jellegű.   Az   országos népszavazáshoz  viszonyítva   a  helyi   népszavazásnál   azonban lényegesen mások  lehetnek  az  arányok  azáltal,  hogy  az  Ötv. felhatalmazza az  önkormányzatokat további  kötelező népszavazási tárgykörök meghatározására. 2.  Az   Alkotmány  az   önkormányzás  alapjoga  két  összetevője megvalósulási   formáinak    és   egymáshoz   való   viszonyainak meghatározási  jogát  -  természetesen  a  kapcsolódó  alkotmányi rendelkezések keretei  között -  a törvényalkotóra  bízza. A  két összetevő tartalmának  és megvalósulási formáinak szabályozásánál nem  hagyhatók   figyelmen  kívül   az  alábbi   körülmények   és követelmények. a )  Az Ötv.  feljogosítja az  önkormányzatokat, hogy egyrészt az általa meghatározott  kötelező helyi népszavazási tárgyakon kívül további  kötelező  népszavazási  tárgyakat  állapítsanak  meg,  a képviselőtestületet  pedig   arra,  hogy  a  hatáskörébe  tartozó ügyekben, ezek  között önkormányzati  rendelet megerősítésére  is helyi népszavazást rendeljen el. b ) Az önkormányzat képviselőtestülete azonban köteles figyelembe venni az  Ötv.-nek  a helyi  népszavazásra vonatkozó  valamennyi kötelező  rendelkezését,   ezek  körében  azokat  is,  amelyekben megjelöli,  hogy  milyen  tárgykörökben  nem  lehet  népszavazást tartani. c )  Az önkormányzáshoz  való jog két összetevője közötti ésszerű alkotmányos kapcsolódásnak  és azon belül a képviselet elsődleges rendeltetésének markáns  megnyilvánulása testesül meg abban, hogy az   önkormányzati    képviselőtestület   hatásköre    az    Ötv. felhatalmazása  alapján   és  keretei  között  kiterjed  a  helyi népszavazásra   bocsátandó,    illetve   bocsátható    tárgykörök meghatározására. 3. Az  Ötv. kifogásolt  szabályai  a  helyi  népszavazás  tiltott tárgyköreit  az   önkormányzati  gazdálkodás   alapjául  szolgáló költségvetésről való  döntésben, a saját bevételi források között kiemelkedő   helyet   elfoglaló   helyi   adónemeket,   illetőleg mértéküket   megállapító    rendelet   tárgyában,    valamint   a képviselőtestület hatáskörébe tartozó személyi kérdésekben jelöli meg. E  tárgykörök jellegüknél fogva az önkormányzati gazdálkodás és  működés   alapvető  pénzügyi   és  személyi   feltételeit  és folytonosságát  hivatottak   biztosítani.  Mivel   az  eredményes népszavazás a  képviseleti szervre kötelező, újabb kitűzése pedig korlátozott,  az   e  tárgyakat   érintő   nemleges   döntés   az önkormányzat zavartalan müködőképességét veszélyeztetné. Mindezekre tekintettel  a  helyi  népszavazásnak  az  Ötv.  által megállapított korlátozása  nem alkotmányellenes, sőt indokolt. Ez a korlátozás egyébként az Ötv. és a helyi népszavazásra vonatkozó önkormányzati rendelet  alapján  helyi  népszavazásra  bocsátható önkormányzati ügyek  széles  köréhez  képest  csekélynek,  egyben elengedhetetlennek és arányos mértékünek minősül. Az Ötv.  a vizsgált  korlátozó előírásokat  az Alkotmány 44/A. §- ában,   valamint   az   Ötv.   10.   §-ában   foglalt   hatásköri rendelkezésekre figyelemmel  állapítja meg.  Az  Alkotmánynak  az önkormányzati   alapjogokat  meghatározó 44/A. § (1) bekezdésének b )  pontja szerint  a helyi  képviselőtestület  az  önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, a d ) pontja alapján a törvény keretei között  megállapítja a helyi adók fajtáit és mértékét, az e )  pontja szerint  pedig  a  törvény  keretei  között  önállóan alakítja ki  szervezetét és  működési rendjét. Az Ötv. kifogásolt rendelkezésében megállapított  korlátozások ezekkel az alkotmányi rendelkezésekkel nem ellentétesek, hanem kifejezetten összhangban állanak. Összhangban  vannak a kifogásolt előírások az Ötv. 10. § b )  és   d )  pontjában  foglaltakkal   is,  amelyek  szerint  a képviselőtestület hatásköréből  nem ruházható  át a törvény által hatáskörébe utalt  választás,  kinevezés,  megbízás,  valamint  a költségvetés és a helyi adó megállapítása sem. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ötv. 46. §-ának  a helyi  népszavazásra  nem  bocsátható  ügyek  körét meghatározó  (4)  bekezdése  nem   sérti   az   Alkotmánynak   az önkormányzás alapjogára  és annak gyakorlására vonatkozó 42. §-át és 44. § (1) bekezdését. 4. Az  Ötv. vizsgált előírásai nem ellentétesek az Alkotmány 2. § (1) és (2) bekezdésével és a 70. § (4) bekezdésével sem. Az  Alkotmány  2.  §  (1)  bekezdése  kimondja  :  "  A    Magyar Köztársaság   független,  demokratikus   jogállam.   "  E  §  (2) bekezdése megállapítja  : "A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé,  amely a  népszuverenitást választott  képviselői  útján, valamint   közvetlenül  gyakorolja. "  A  70.  §  (4)   bekezdése szerint :  "Minden magyar  állampolgárnak joga  van  ahhoz,  hogy részt vegyen a közügyek vitelében, továbbá hogy rátermettségének, képzettségének  és   szakmai  tudásának  megfelelően  közhivatalt viseljen. " Az Alkotmány  2. §  (1) bekezdésében  megállapított  jogállamiság elvét   az    Alkotmány   tételes   előírásai   részletezik.   Az Alkotmánybíróság   pedig    több   határozatában   értelmezte   a demokratikus  jogállam   összetevőiként   szereplő   elveket   és követelményeket [ Pl. a 9/1992. (I.30.) AB és a 11/1992. (III.5.) AB    határozat   ]  .  Az    Alkotmány  2.  §  (2)  bekezdésében meghatározott    népszuverenítás     elsődlegesen    az    ország választópolgárainak  abban   a   jogában   fejeződik   ki,   hogy választással   létrehozzák    a   legfelsőbb    államhatalmi   és népképviseleti  szervet  és  többségi  szavazással  döntsenek  az országos népszavazásra  bocsátott kérdésekről. Az önkormányzáshoz való jog  összefüggésben áll  a népszuverenítás elvével, de attól eltérő   kategória.    A   népszuverenítás   alanya   az   ország választópolgárainak összessége,  a  helyi  önkormányzás  alapjoga pedig  az   egymástól  közjogilag   elkülönített  települések  és területi egységek  választópolgárainak közösségét  illeti meg. Az Ötv. kifogásolt  szabályai tehát nem állnak közvetlen alkotmányos összefüggésben az  Alkotmány 2.  §-ában  megállapított  általános rendelkezésekkel és azokba nem ütköznek. Az   Alkotmány 70. § (4) bekezdése a  közügyek vitelében  való részvétel  és a  közhivatal viselés általános alapjogát fogalmazza meg. Az önkormányzás helyi népszavazás  útján   történő   gyakorlásának   joga   azonban   a tárgyitartalmi hasonlóság ellenére nem ennek az alapjognak, hanem az önkormányzás  alapjogának nevesített összetevője. A közhivatal viselésére megállapított  alapjogtól pedig a helyi népszavazással gyakorolt önkormányzási  jog feltételeit  és  gyakorlási  rendjét tekintve is eltérő jogosultság. A  fentiekre   tekintettel  az   Alkotmánybíróság  az  indítványt elutasította.                         Dr. Herczegh Géza               az Alkotmánybíróság helyettes elnöke                          Dr. Ádám Antal                       előadó alkotmánybíró                         Dr. Kilényi Géza                           alkotmánybíró            Dr. Lábady Tamás          Dr. Schmidt Péter              alkotmánybíró             alkotmánybíró            Dr. Szabó András          Dr. Tersztyánszky Ödön              alkotmánybíró               alkotmánybíró            Dr. Vörös Imre           Dr. Zlinszky János              alkotmánybíró             alkotmánybíró .

English: .
Petition filed: .
.
Number of the Decision: .	22/1993. (IV. 2.)
Date of the decision: .	03/30/1993
.
.