A döntés szövege:
Az Alkotmánybírság tanácsa alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő
v é g z é s t:
Az Alkotmánybíróság a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény egyes rendelkezései alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszokat visszautasítja.
I n d o k o l á s
[1] 1. A nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény (a továbbiakban: (Nkt.) egyes rendelkezéseivel összefüggésben két önkormányzat (Budapest Főváros XIII. Kerületi Önkormányzat, Tiszaújváros Városi Önkormányzat) polgármestere fordult alkotmányjogi panasszal az Alkotmánybírósághoz. A tartalmilag (és szinte teljes egészében szövegszerűleg is) egymással megegyező alkotmányjogi panaszokat – azok tárgyi összefüggése folytán – az Alkotmánybíróság az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 58. § (2) bekezdése, valamint az Alkotmánybíróság Ügyrendje 32. § (1) bekezdése alapján egyesítette, és egy eljárásban bírálta el.
[2] Az indítványozók hivatkoznak arra, hogy Magyarország Alaptörvénye szerint a helyi önkormányzat törvény keretei között a helyi közügyek ellátásban vesz részt. A települési önkormányzat az általa alapított és fenntartott iskolák tekintetében – a támadott jogszabályi rendelkezések folytán – a jövőben nem láthat el fenntartói feladatokat, így nem vehet részt e területen a köznevelés-közügyek lakossági igények szerinti megszervezésében, megtervezésében és irányításában. Álláspontjuk szerint az iskolafenntartás olyan önkormányzati felelősség, amely nélkül a települési politika nem képzelhető el, a törvény rendelkezései sértik az önkormányzatiságot, és megszüntetik a település közösségének saját ügyeiben való eljárási jogát. Sérülnek az önkormányzat jogai amiatt is, hogy az általa fenntartott intézményrendszer sorsa bizonytalanná válik, sérülnek az önkormányzati tulajdonosi és döntési jogosultságok is.
[3] Az indítványozók szerint az Nkt. mindazon rendelkezései, amelyek arra hivatottak, hogy felváltsák az eddigi helyi önkormányzati feladatellátási rendszert egy állami feladatellátási rendszerrel, a kellő idő hiánya miatt ellentétesek az Alaptörvénynek a demokratikus jogállamra vonatkozó rendelkezéseivel. Az indítványozók alkotmányjogi panasza az Nkt. hatálybaléptetésére vonatkozó, és az ahhoz kapcsolódó rendelkezések alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányul arra tekintettel, hogy a bevezetésükhöz a jogalkotó nem biztosított kellő időt.
[4] Az Nkt. – 2012. szeptember 1-jén hatályba lépett – 2. § (3) bekezdése ettől az időponttól kezdődően kizárja azt, hogy a települési önkormányzatok az óvodán kívül más köznevelési intézményt alapítsanak és tartsanak fenn. Az Nkt.-nak az indítvány benyújtásakor még hatályba nem lépett 74–76. §-ai szerint, valamint – az ugyanezen időpontban még hatályos – a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény 85–89/B. §-ai szerint a helyi önkormányzatok és társulásai 2012. december 31-ig feladatellátásra kötelezettek. Ez a körülmény az indítványozók szerint sérti a jogállamiság és a követelményeit is. Ez a jogszabályi környezet 2012. szeptember 1-jétől – az óvoda kivételével – lényegében kizárta a helyi önkormányzatokat a köznevelési feladatok megszervezéséből annak ellenére, hogy 2012. december 31-ig más törvény feladatellátásra kötelezi őket.
[5] Az indítványozók álláspontja szerint az Nkt. 2. § (3) bekezdése ellentétes az Alaptörvénynek a tanulás szabadságát biztosító X. cikk (1) bekezdésével. Abban az esetben ugyanis, ha a helyi önkormányzat nem tarthat fenn iskolát és kollégiumot, nem biztosított annak lehetősége, hogy a településen élő lakosság igényei szerint szervezze meg az oktatást oly módon, hogy annak igénybevétele ne jelentsen aránytalan terhet a szülő és gyermeke részére.
[6] Az Nkt. támadott rendelkezését ellentétesnek tartják az indítványozók az Alaptörvény I. cikk (3)–(4) bekezdésével is, mivel a törvény minden más jogi személynek és magánszemélynek is megengedi a köznevelési intézmény fenntartását, kivéve a helyi önkormányzatot. Ez a korlátozás indokolatlanul és aránytalanul korlátozza a tanulás szabadságát is, mivel kizárja a helyi önkormányzat részvételét e folyamatból annak ellenére, hogy önként vállalt feladatként részt vehetne ebben a tevékenységben. Nézetük szerint a rendelkezés sérti az Alaptörvény XV. cikk (1)–(2) bekezdéseit, mivel indokolatlanul különbözteti meg a helyi önkormányzatokat a többi jogalanytól.
[7] Ellentétesnek tartják az Nkt. 2. § (3) bekezdésében foglaltakat az Alaptörvény 32. (a beadványokban XXXII.) cikk (1) bekezdésének c) és e) pontjaival, mivel nem teszi lehetővé, hogy a helyi önkormányzat önként vállalt feladatként közreműködjön – az óvoda kivételével – a köznevelési feladatok megszervezésében és ellátásban. Különbséget tesz továbbá a helyi önkormányzatok között, mivel a megyei önkormányzatokat teljes egészében kizárja még a működtetői feladatokban való részvételből is. Ezzel sérül a helyi önkormányzatoknak az a joga is, hogy az oktatáshoz rendelkezésre álló ingatlanjaival gyakorolja a tulajdonosi jogokat, mivel éppen arról nem dönthet, hogy ezeket az ingatlanokat a rendeltetésükre megfelelő célra lehessen használni. Sérülnek az önkormányzati jogok azért is, mivel a szakképzést tekintve a működtetés feladatait nem láthatja el a települési önkormányzat, így a tulajdonból eredő jogait ezen ingatlanok tekintetében semmilyen módon nem gyakorolhatja.
[8] A jogbiztonságot sérti az, hogy a települési önkormányzatok a többcélú intézmények tekintetében nem tudják gyakorolni sem a tulajdonosi jogaikat, sem a működtetői jogaikat. Az óvoda marad az önkormányzatnál, a szakképzés feladatait csak az állam szervezheti, a szakszolgálatokról nincs jogszabály és nem rendezi a törvény. Miután az önkormányzatok számos olyan intézményt hoztak létre és működtetnek egy épületben, amelyek több, az új szabályok szerint különböző fenntartói körbe kerülnek, jelenleg a települési önkormányzatok nem tudnak megfelelő stratégiát kialakítani. Nincs válasz arra a kérdésre, hogy a jövőben óvoda, általános iskola és szakszolgálat működhet-e egy intézmény keretében, s ebben az esetben a tulajdonosi jogok, a működtetés kérdései hogyan alakulnak. Mindezek alapján az indítványozók az Nkt. 20. § (9) bekezdését ellentétesnek tartják az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével.
[9] Az indítványozók álláspontja szerint nem rendezett a közoktatási intézményből köznevelési intézménnyé “válás” folyamata, nem lehet megállapítani, hogy a települési önkormányzatnak ténylegesen mi a feladata, továbbá hogy mi a sorsa a közoktatási intézményekből köznevelési intézménnyé átalakuló intézményeknek. Mindezek alapján véleményük szerint az Nkt. 23. § (1)–(3) és (7) bekezdése, valamint 97. § (4) és (26) bekezdése sérti a jogállamiságok, nincs kellő idő a végrehajtáshoz, szövege félreérthető, nem egyértelmű, nem felel meg a normavilágosság követelményeinek.
[10] Az Nkt. 97. § (24) bekezdése szerint a települési önkormányzatok 2012. november 15-ig nyilatkozhattak arra vonatkozóan, hogy a köznevelési intézmény a működtetését az államtól képesek átvállalni vagy a működtetést nem képesek vállalni. Az indítványozók szerint a megjelölt határidő tarthatatlan, mivel az önkormányzat nincs abban a helyzetben, hogy megismerje saját és átengedett bevételeit. Az önkormányzati mentesülés iránti kezdeményezésnek pedig súlyos következményei lehetnek, mivel az Nkt. 74. § (6) bekezdése szerint amennyiben a települési önkormányzat nem vállalja a működtetést, de ezt a bejelentését és szándékát a benyújtott információk nem támasztják alá, vagyis az önkormányzat nem tudja igazolni a gazdasági és jövedelemtermelő képességének hiányát, az állam az önkormányzatot hozzájárulás megfizetésére kötelezheti. A támadott rendelkezést az indítványozók ellentétesnek tartják a jogállamiság követelményével, a tisztességes eljáráshoz való, valamint a panaszjoggal.
[11] Határozott kérelem és alaptörvényi hivatkozás nélkül állítják az indítványok, hogy a mindennapos testnevelés bevezetésének feltételei nem állnak rendelkezésre. Nem készült el a szükséges jogszabály, nem lehetett jogszerűen módosítani az iskolai dokumentumokat, az önkormányzatot pedig megfosztották attól a jogától, hogy jóváhagyja a pedagógiai programot.
[12] 2. Az Alkotmánybíróság az Abtv. 56. § (2) bekezdése alapján mérlegelési jogkörében vizsgálja az alkotmányjogi panasz befogadhatóságának törvényben előírt tartalmi feltételeit, különösen a 26–27. § szerinti érintettséget, a jogorvoslat kimerítését, valamint a 29–31. §-ok szerinti feltételeket.
[13] Jelen ügyben az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az alkotmányjogi panaszok nem fogadhatók be.
[14] Az Abtv. 30. § (1) bekezdése értelmében a 26. § (2) bekezdése szerinti alkotmányjogi panaszt az alaptörvény-ellenes jogszabály hatálybalépésétől számított száznyolcvan napon belül lehet benyújtani. Az Nkt. 95. § (1) bekezdése szerint a törvény – a (2)–(6) bekezdésben foglalt kivételekkel – 2012. szeptember 1-jén lépett hatályba, az alkotmányjogi panaszok pedig 2012. október 26-án, illetve 2012. november 8-án érkeztek az Alkotmánybírósághoz. Ennek megfelelően a panasz határidőben érkezettnek minősül.
[15] Az alkotmányjogi panaszok megfelelnek az Abtv. 52. § (1) bekezdésében támasztott feltételeknek, mivel határozott kérelmet tartalmaznak, melynek része az Alkotmánybíróság hatáskörére vonatkozó indokolt hivatkozás, az eljárás megindítása indokainak megjelölése, illetve a támadott rendelkezés alaptörvény-ellenességére vonatkozó részletes okfejtés. Emellett a panaszok határozott kérelmet fogalmaznak meg az alaptörvény-ellenesnek ítélt jogszabályi rendelkezések megsemmisítésére is.
[16] Az indítványozók az Abtv. 51. § (2)–(3) bekezdése szerinti jogi képviseletüket igazolták.
[17] Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 48. § (1) bekezdése az alkotmányjogi panasz előterjesztését “Alkotmányban biztosított jog megsértése” esetén tette lehetővé, és ezzel összhangban rendelkezik az Abtv. 26. §-a is, amennyiben az alkotmányjogi panasz az indítványozó Alaptörvényben biztosított jogának sérelme, illetve alaptörvény-ellenes jogszabály rendelkezésének alkalmazása vagy hatályosulása folytán bekövetkezett jogsérelem esetén nyújtható be. Az Abtv. szerint az alkotmányjogi panasz benyújtása szempontjából az tekinthető érintettnek, akinek az Alaptörvényben biztosított joga sérült.
[18] A jelen ügyben az alkotmányjogi panaszt benyújtó önkormányzatok alapjogi sérelmüket az Nkt. 3. § (2) bekezdésében foglaltakra alapozva abban látják, hogy a továbbiakban a települési önkormányzatok köznevelési intézményt nem alapíthatnak, és nem tarthatnak fenn.
[19] Az Alkotmánybíróság az önkormányzati alapjogok természetét vizsgálva korábbi határozataiban azt állapította meg, hogy az önkormányzatok alapjogai lényegében azok a hatáskörcsoportok, amelyeket az Alkotmány 44/A. §-a tartalmazott [ld. 4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 48.]. A települési önkormányzatok alapjognak tekinthető hatáskörcsoportjait jelenleg az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése tartalmazza. Ez a hatásköri felsorolás azonban – beleértve az indítványozók által hivatkozott c) és e) pontokban rögzítetteket (a helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között önállóan igazgat; gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat) nem foglalja magába a köznevelési intézmény alapításának és fenntartásának jogát. Ebből következően az indítványozók Alaptörvényben biztosított jogának sérelme, vagyis az alkotmányjogi panasz benyújtására vonatkozó jogosultsága nem állapítható meg.
[20] Az Alaptörvénynek az indítványok által felhívott XV. cikk (2) bekezdése szerint Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés nélkül biztosítja. Tekintettel arra, hogy a fentiek alapján a köznevelési intézmény alapításának és fenntartásának lehetősége alapvető jognak nem tekinthető, az indítványozók alapjogi sérelme, következésképp az alkotmányjogi panasz benyújtására való jogosultsága ebben az összefüggésben sem állapítható meg.
[21] Hivatkoznak továbbá az indítványok az Alaptörvény X. cikkében foglalt tanulás szabadságának sérelmére is. Ez a jog értelemszerűen csak természetes személyek tekintetében értelmezhető, következésképp esetleges sérelme az önkormányzatok alkotmányjogi panasz benyújtására irányuló jogosultságát nem alapozhatja meg.
[22] Az alkotmányjogi panaszoknak az Nkt. további rendelkezéseit sérelmező érvelése alapjogi sérelmet nem állít, vagyis az Nkt. 2. § (3) bekezdésével való összefüggésükben lényegében absztrakt normakontrollra irányul, amelyre azonban az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés e) pontja szerint csak a Kormánynak, az országgyűlési képviselők egynegyedének és az alapvető jogok biztosának van jogosultsága.
[23] Megjegyzi azonban az Alkotmánybíróság, hogy az indítványok által támadott rendelkezések végrehajtása során felmerülő, és az indítványokban is jelzett adminisztratív, szervezési anomáliák és visszásságok kiküszöbölésére, az esetleges jogsérelmek orvoslására a külön jogszabályokban meghatározott fórumrendszer, illetve az alapvető jogok biztosa vagy az oktatási ombudsman eljárása az érintettek rendelkezésére áll.
[24] Mindezek alapján, mivel az indítványok az Abtv. 26. §-ában foglalt feltételeknek nem felelnek meg, az Alkotmánybíróság tanácsa az alkotmányjogi panaszokat az Abtv. 56. § (3) bekezdése és az Ügyrend 30. (2) bekezdés c) pontja alapján visszautasította.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
tanácsvezető alkotmánybíró
. |
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró | Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Szalay Péter s. k.,
alkotmánybíró |
. |