A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének
utólagos vizsgálata iránt kezdeményezett eljárásban meghozta
az alábbi
határozatot :
Az Alkotmánybíróság a szerencsejáték szervezéséről szóló
1991. évi XXXIV. törvény 30. § (2) bekezdése és a
magánszemélyek jövedelemadójáról szóló 1991. évi XC. törvény
37. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására
és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Indokolás
I.
Indítványozó a szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi
XXXIV. törvény ( a továbbiakban : T. ) 30. § (2) bekezdését
és a magánszemélyek jövedelemadójáról szóló 1989. évi XLV.
törvény ( a továbbiakban : SzJA. ) 37. § (2) bekezdését
alkotmányellenesnek tartja és annak megsemmisítését kérte.
Indítványozó álláspontja szerint a köztulajdon és a
magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelmének, illetve a
vállalkozás jogának és a gazdasági verseny szabadságának
alkotmányos alapelvét sérti :
1. a T. azon rendelkezése, amely a lottó, a bingó játék, a
totó és a lóversenyfogadás esetében a nyereményalap
kiszámítását az egyéb sorsolásos és totalizatőri rendszerű
fogadások nyereményalapjának kiszámításától eltérően,
kedvezőbb módon szabályozza,
2. az SzJA. azon rendelkezése, amely a totólottó
árusításából származó jövedelem esetére eltérő, kedvezőbb
adómértéket állapít meg.
Indítványozó megítélése szerint, mivel e játékok szervezője
végső soron az állam, a kifogásolt törvényhelyek e kiemelt
játékok szervezőinek - tehát az államnak - kívánnak
alkotmányellenesen gazdaságilag előnyösebb helyzetet
teremteni.
II.
Az Alkotmánybíróság 59/1991. ( XI. 19. ) AB határozatában
( ABH 1991. 293, 295. ) elvi jelentőséggel mutatott rá a
következőkre : "A piacgazdaság plurálisan tagolt tulajdoni
szerkezetű gazdaság, amely a különböző tulajdoni formák
egyenrangúságának, valamint a vállalkozás és verseny
szabadságának alkotmányosan elismert elve alapján működik.
A piacgazdaság körülményei között a versenyszférában
következetesen el kell határolni egymástól az állam
közhatalmi és tulajdonosi minőségét, illetve az állam
(államigazgatási) és a vállalkozói gazdálkodási szférát".
Erről az elvi alapról kiindulva az Alkotmánybíróság
következetes álláspontja, hogy a versenyszféra körében a
tulajdonosként megjelenő állam ugyanolyan résztvevője a
gazdasági életnek mint bárki más, ezért alkotmányellenes, ha
az állam közhatalmi eszközökkel önmaga számára előnyösebb
feltételeket teremt, mint a gazdasági élet többi résztvevője
számára ( 50/1991. (XI. 19.) AB hat. ABH. 1991. 254-255.,
59/1992. (XI. 6.) AB hat ABH. 1992. 271273. ) .
A jelen ügyben valójában azt kellett eldönteni : az állam
kizárólagos gazdasági tevékenysége a versenyszféra részének
tekinthetőe, s ettől függően vonatkoztatható-e rá a
versenyszférára nézve megfogalmazott elvi tétel.
Etekintetben a kiinduló pontot az Alkotmány 10. §-ának (2)
bekezdése jelenti, amelynek értelmében "az állam kizárólagos
tulajdonának, valamint kizárólagos gazdasági tevékenységének
körét törvény határozza meg. " Ez a szabály minden kétséget
kizáró módon azt jelenti, hogy maga az alaptörvény
korlátozza az Alkotmány 9. §-ának (1) bekezdésében,
illetőleg (2) bekezdésében foglalt rendelkezések
érvényesülési körét ( azaz a tulajdonjog alanyainak
egyenjogúságát és a gazdasági verseny szabadságát ) , amikor
bizonyos körben alkotmányos lehetőséget teremt arra nézve,
hogy az állam tulajdonosként, illetőleg bizonyos gazdasági
tevékenységre jogosultként előnyösebb helyzetbe kerülhessen,
mint más tulajdonos, illetőleg a gazdasági élet más
résztvevője. Nem az Alkotmányon belüli ellentmondásról van
szó, hanem mindössze arról, hogy az Alkotmány egyik
rendelkezése - a 10. § (2) bekezdése - lehetőséget teremt az
Alkotmány két másik rendelkezése - a 9. § (1) és (2)
bekezdése - alóli kivételekre. ( E kivételteremtés
lehetősége azonban nem parttalan : annak is megvannak a
jelen határozat további részében konkrétan megjelölt
alkotmányos korlátai. )
Alkotmányértelmezési kérdés, hogy az alaptörvény 10. §-ának
(2) bekezdése mire hatalmazza fel az államot : csak arra,
hogy bizonyos gazdasági tevékenységek tekintetében állami
monopóliumot létesítsen, avagy ezen túlmenően arra is, hogy
a monopoltevékenységre nézve speciális - a piaci szférára
általában irányadóktól eltérő, s esetleg az állam számára az
általánosnál kedvezőbb - szabályokat állapítson meg. Más
megfogalmazásban : a monopoltevékenység része-e a piaci
szférának, s ekként irányadó-e reá az 59/1991. (XI. 19.) AB
határozatban kifejtett elvi tétel, avagy a
monopoltevékenységgé nyilvánítás egyszersmind automatikusan
kivonja a szóbanforgó tevékenységet a piaci szférából, amely
utóbbi esetben nem kérhető számon az államon a piaci
szférára irányadó szabályok maradéktalan megtartása.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az állami monopólium
körébe vont tevékenység nem része a piaci szférának. A
monopólium alapításának ugyanis éppen az a lényege, hogy
valamely tevékenységi kört az állam kizárólag önmaga számára
tart fenn, ami eleve kizárja a gazdasági versenyt. Az már
valójában részletkérdés, hogy az állam miként gyakorolja
monopoljogát : kizárólag állami tulajdonban álló
szervezetek útján, avagy belátása szerint más szervek
részére történő koncesszióba adás útján, amikor is az állam
tetszése szerint állapítja meg a koncesszióba adás
feltételeit.
Mindez kimutatható a szerencsejáték szervezésére irányadó
hatályos jogszabályi rendelkezésekből is. A T. 1. §-a
határozza meg a törvény hatálya alá tartozó szerencsejáték
fogalmát. Ezen belül az 1. § (3) bekezdése kimondja : "A
koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvény (1) bekezdésében
meghatározott szerencsejáték szervezésére irányuló
tevékenységnek minősül
a/ sorsolásos játék szervezése,
b/ pénznyerő automaták üzemeltetése,
c/ szerencsejátékok lebonyolítására szervezet alapítása,
működtetése,
d/ a lóversenyfogadás és az a / -c / pontok alá nem tartozó,
e törvényben meghatározott egyéb, szerencsejáték szervező
tevékenység.
A T. 2. §-ának (2) bekezdése szerint "Szerencsejáték
szervező tevékenység folytatásához - az e törvényben
meghatározott kivétellel - a Szerencsejáték Felügyelet
engedélye szükséges. "
Végül a T. 3. §-ának (3) bekezdése a következőképpen
rendelkezik : "Az állam a lottó, a bingó játék, a totó,
valamint a lóversenyfogadás szervezésére kizárólagos állami
részesedésű gazdálkodó szervezetet hoz létre. " Ugyanezen §
(2) bekezdése szerint pedig "az (1) bekezdésben
meghatározott tevékenység gyakorlásának jogát az állam - a
lottó, a bingó játék, a totó és a lóversenyfogadás
kivételével - koncessziós szerződés alapján másnak engedheti
át. "
Az ismertetett rendelkezésekből az alábbi következtetéseket
lehet levonni :
- Az állam - élve az Alkotmány 10. §-a (2) bekezdésének
fogalmazásával - a T. hatálya alá tartozó szerencsejáték
szervező tevékenység egészét az állam kizárólagos gazdasági
tevékenysége körébe utalta.
- Ezáltal a szerencsejáték szervezése kikerült a
versenyszférából : nem tekinthető egyneműnek és emiatt nem
is hasonlítható össze a versenyszféra körébe tartozó
tevékenységi fajtákkal.
- A monopoljog gyakorlása szempontjából a szerencsejáték
szervezése sem homogén kategória : bizonyos tevékenységi
fajtákat csak állami szervek végezhetnek, míg más
tevékenységi fajtákat engedély vagy koncessziós szerződés
alapján bárki más is, aki megfelel a T. által szabott
feltételeknek.
Mindezekkel kapcsolatban az Alkotmánybíróság a következőkre
mutat rá :
a/ Az állam az Alkotmány 10. §-ának (2) bekezdése alapján
viszonylag széleskörű döntési szabadsággal rendelkezik
atekintetben, hogy mit nyilvánít az állam kizárólagos
gazdasági tevékenysége körébe tartozónak. Egyegy konkrét
tevékenységi kör megítélése tekintetében a hozott döntés
elbírálása nem alkotmányjogi probléma, csupán akkor válik
azzá, ha a monopoltevékenység a maga összességében már
veszélyezteti az Alkotmány 9. §-ának (1) bekezdésében
deklarált piacgazdaságot.
b/ Hasonlóan széleskörű az állam döntési szabadsága
atekintetben, hogy a monopoltevékenység köréből mit tart
fenn önmaga számára, illetőleg mit és milyen feltételekkel
enged át másoknak. ( Nem lett volna alkotmányellenes pl. ha
a T. a szerencsejáték szervezésének valamennyi formáját
kizárólagos állami részesedésű gazdálkodó szervezetek
számára tartja fenn, de a T. 3. §-ának (2) bekezdése sem
jelent az állam számára átengedési kötelezettséget, csupán
az átengedés lehetőségét. )
c/ Diszkrecionális joga van az államnak atekintetben : A
monopoljogot milyen feltételekkel gyakorolja, illetőleg
milyen feltételek mellett engedi át. A monopoltevékenység
nem lévén része a versenyszférának, sem az nem
alkotmányellenes, ha a monopoljog gyakorlásának egyes
részletszabályai eltérnek a versenyszféra szabályaitól, sem
pedig az, ha bizonyos tevékenységi fajtákra nézve mások a
koncessziós pályázat ( és szerződés ) feltételei, mint más
tevékenységi fajtákra. A diszkrecionális jogkör
gyakorlásának is megvannak azonban az alkotmányos korlátai :
így pl. sem a jogi szabályozás, sem a koncessziós pályázat
nem tartalmazhat az Alkotmány 70/A. §-ával ellentétes
diszkriminatív elemeket. Önmagában véve azonban az
semmiképpen sem alkotmányellenes, ha a kizárólagos állami
részesedésű gazdálkodó szervezetek számára fenntartott
tevékenységfajták gyakorlásának jogszabályi feltételei
eltérnek a koncesszióba adott tevékenységi fajták
szabályaitól : a koncesszió jogosultja vagy az engedélyes
ugyanis nem versenytársa az államnak.
A kifejtettek alapján az Alkotmánybíróság arra a
következtetésre jutott : nem alkotmányellenes a T. ama
rendelkezése, amely a lottó, a bingó játék, a totó és a
lóversenyfogadás esetében a nyereményalap kiszámítására
nézve más szabályokat állapít meg, mint az egyéb sorsolásos
és totalizatőri rendszerű fogadások tekintetében.
E két tevékenységi kör ugyanis a T. rendelkezései folytán
nem homogén, másrészt a monopoltevékenység jogi jellege
kizárja, hogy az adott esetben az eltérő szabályozást az
Alkotmány 9. § (2) bekezdésébe ütközőnek lehessen
nyilvánítani. Az Alkotmánybíróság arra is rámutat : az
imént nevesített játékokra vonatkozó jogi szabályozás
alapvetően más, mint a nem nevesített játékokra vonatkozó. E
"másság" nem szükségképpen előnyös az állam számára, mert
bizonyos - pl. a nyereményalapokra vonatkozó - előnyös
rendelkezések hatását részben vagy egészben ellensúlyozhatja
más, így pl. a társasági adóra vonatkozó rendelkezések
kifejezett hátrányossága. A kizárólag állami tulajdonú totó
és lottó szervezőjét pl. a játékokkal kapcsolatos költségek
20 %nál magasabb mértéke után 40 %-os mértékű társasági adó
terheli, míg a nem kizárólag állami tulajdonú sorsolásos
játékok szervezőinek költségei a 30 %-os mértéket is
elérhetik - esetenként meg is haladhatják - hasonló
jogkövetkezmény nélkül. Azt tehát, hogy az eltérő
szabályozás a maga összességében előnyösebb-e az állami
szerencsejátékszervezőkre, csak valamennyi részletszabály
gondos egybevetése nyomán lehetne megállapítani, de a
kifejtettek miatt ennek a részletekbemenő összehasonlításnak
alkotmányjogi szempontból nincs jelentősége.
Nem alkotmányellenes az SzJA. ama rendelkezése sem, amely a
totólottó árusításból származó jövedelem esetére az árusok
számára az általánosnál kedvezőbb adómértéket állapít meg.
Az Alkotmánybíróság 458/1991. AB számú (ABH 1993. 552, 553.)
határozatában rámutatott : az adókedvezményre senkinek
sincs alanyi joga, s az államnak viszonylag széleskörű
"mozgástere" van atekintetben, hogy gazdaságpolitikai vagy
egyéb megfontolásokból kiknek vagy mely tevékenységek után
nyújt adókedvezményt. A hivatkozott határozatban kifejtettek
értelemszerűen irányadók a jelen ügyre is.
Végezetül az Alkotmánybíróság megjegyzi : bizonyos
esetekben egyes tevékenységi körök állami monopóliummá
nyilvánítása kifejezetten azt a célt szolgálja, hogy az
államkincstár olyan bevételekre tegyen szert, amelyeket
meghatározott közérdekű feladatok fedezetéül tud
felhasználni. Így pl. az Országos Játék Alapról szóló 1993.
évi XXVIII. törvény értelmében pl. a szerencsejátékokkal
kapcsolatos bevételekből az Alap egészségügyi, szociális,
oktatásikulturális, ifjúsági célú támogatásokat nyújt. Mivel
a részletesen kifejtettek miatt a szerencsejátékok
szervezésére vonatkozó hatályos jogi szabályozásnak az
indítványozó által kifogásolt rendelkezései sem a gazdasági
verseny szabadságára, sem a tulajdonosok egyenjogúságára
vonatkozó alkotmányi szabályokkal nem ellentétesek, nem
kerülhet sor megsemmisítésükre pusztán amiatt, mert az
Országgyűlés a T. kialakításánál bizonyos előnyök kilátásba
helyezésével igyekezett növelni az említett közérdekű
célokra fordítható pénzalapot.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt
elutasította.
Dr. Sólyom László
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza
előadó alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás Dr. Schmidt Péter
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Szabó András Dr. Tersztyánszky Ödön
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre Dr. Zlinszky János
alkotmánybíró alkotmánybíró
. |