Hungarian

Ügyszám: .	970/H/2010
Előadó alkotmánybíró: Bragyova András Dr. .

Az indítvány lényege: .

A döntés száma: 42/2011. (VI. 9.) AB határozat .

ABH oldalszáma: 2011/950 .

A döntés kelte: Budapest, 06/07/2011 .

.

A döntés szövege: .

A döntés szövege:                    A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!    Az  Alkotmánybíróság  az Országos Választási  Bizottság  által országos népszavazás kezdeményezésére irányuló aláírásgyűjtő ív mintapéldánya és az azon szereplő kérdés hitelesítése tárgyában hozott  határozat ellen benyújtott kifogás alapján  meghozta  a következő                            határozatot:    Az   Alkotmánybíróság   az   Országos   Választási   Bizottság 386/2010. (V. 19.) OVB határozatát megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot új eljárásra utasítja.    Az  Alkotmánybíróság  ezt a határozatát  a  Magyar  Közlönyben közzéteszi.                            Indokolás                                 I.    1.   Magánszemély  2010.  május  4-én  országos   népszavazási kezdeményezés   tárgyában   aláírásgyűjtő   ív   mintapéldányát nyújtotta   be   az   Országos   Választási   Bizottsághoz   (a továbbiakban:   OVB)   az  országos  népszavazásról   és   népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a  továbbiakban: Nsztv.) 2. §-a szerinti hitelesítés céljából.  Az aláírásgyűjtő íven a következő kérdés szerepelt:  „Egyetért-e  Ön  azzal,  hogy  az országgyűlési  képviselőknek csak  a  bizonylattal alátámasztott elszámolható kiadásai  után járhat választókerületi pótlék és lakhatási támogatás?”  Az  OVB  megállapította, hogy az aláírásgyűjtő ív a törvényben meghatározott formai, valamint a népszavazásra feltenni  kívánt kérdésre vonatkozó tartalmi követelményeknek eleget tesz, ezért a  386/2010. (V. 19.) OVB határozatával (a továbbiakban: OVBh.) annak mintapéldányát hitelesítette.    2.  A kifogást tevő a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény  (a  továbbiakban: Ve.) 77. § (1)  bekezdése,  valamint 130. §-a alapján kifogást nyújtott be az Alkotmánybírósághoz az OVBh. ellen, kérve annak megsemmisítését és az OVB új eljárásra utasítását.  A  kifogással  érintett határozat a Magyar Közlöny  2010.  évi 82.  számában,  2010. május 19-én jelent meg; a  kifogás  2010. június  3-án  8  óra  00 perckor, vagyis a törvényes  határidőn belül érkezett az OVB-hez.  A  kifogást tevő szerint az OVB-nek meg kellett volna tagadnia a   hitelesítést,   mert  a  feltenni  kívánt   kérdésben   „az országgyűlési   képviselők   (…)   bizonylattal   alátámasztott elszámolható  kiadásai” szövegrész többféleképpen értelmezhető: értelmezhető   úgy   is,  hogy  „csak  a  képviselői   munkával összefüggő  kiadásokra  vonatkozik”, de  úgy  is,  hogy  minden kiadásra,  „melyről  a képviselőnek bizonylata  van”,  így  nem felel  meg  sem  a  választói, sem a  jogalkotói  egyértelműség követelményének.                                 II.    Az   Alkotmánybíróság  a  kifogást  a  következő   jogszabályi rendelkezések alapján vizsgálta.    1. Az Nsztv. érintett rendelkezése:  „13.  §  (1) A népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy  kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni.”    2. A Ve. érintett rendelkezése:  „130.   §   (1)   Az   Országos  Választási  Bizottságnak   az aláírásgyűjtő  ív,  illetőleg a konkrét kérdés  hitelesítésével kapcsolatos  döntése  elleni kifogást a határozat  közzétételét követő  tizenöt  napon  belül lehet  —  az  Alkotmánybírósághoz címezve — az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani.  […]  (3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el.  Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés  határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és   az   Országos   Választási   Bizottságot,   illetőleg   az Országgyűlést új eljárásra utasítja.”                                III.    A kifogás az alábbiak szerint megalapozott.    1.   Az   Alkotmánybíróság  hatáskörét  a  jelen   ügyben   az Alkotmánybíróságról   szóló  1989.  évi   XXXII.   törvény   (a továbbiakban:  Abtv.) 1. § h) pontja alapján  a  Ve.  130.  §-a határozza meg. Az Alkotmánybíróság eljárása ebben a hatáskörben jogorvoslati  természetű.  Ennek során  az  Alkotmánybíróság  — alkotmányos  jogállásával és rendeltetésével  összhangban  —  a beérkezett  kifogás  keretei  között  azt  vizsgálja,  hogy  az aláírásgyűjtő ív és a népszavazásra szánt kérdés  megfelel-e  a jogszabályi  feltételeknek, és hogy az OVB az aláírásgyűjtő  ív hitelesítési  eljárásában  az  Alkotmánynak  és   az   irányadó törvényeknek  megfelelően  járt-e el  [63/2002.  (XII.  3.)  AB határozat,  ABH 2002, 342.]. Eljárása során az Alkotmánybíróság e   feladatát   alkotmányos  jogállásával  és   rendeltetésével összhangban  látja  el. [25/1999. (VII. 7.) AB  határozat,  ABH 1999, 251, 256.]    2.  Az  Alkotmánybíróság  számos  alkalommal  foglalkozott  az országgyűlési képviselők költségtérítésének kérdésével,  így  — többek  között  —  a  82/2009.  (VII.  15.)  AB  határozatában, valamint a 117/2010. (VI. 30.) AB határozatában is.  A  82/2009. (VII. 15.) AB határozatban az Alkotmánybíróság  az Országgyűlésnek  az  országos népszavazás elrendeléséről  szóló 28/2009.  (IV.  17.)  OGY  határozatát  vizsgálta,  melyben  az Országgyűlés országos, ügydöntő népszavazást rendelt el a jelen ügyben   szereplő   kérdéssel  nagyrészt  megegyező   kérdésben („Egyetért-e Ön azzal, hogy az országgyűlési képviselőknek csak a  bizonylattal alátámasztott elszámolható kiadásai után járhat költségtérítés?”).    A    vizsgált    OGY    határozatot    az Alkotmánybíróság   megsemmisítette,  és  az  Országgyűlést   új eljárásra  utasította arra tekintettel, hogy  az  országgyűlési képviselői  tevékenységgel összefüggő költségek  elszámolásának szabályozása  olyan  mértékben  módosult,  hogy  az   új   jogi szabályozás tükrében a népszavazásra bocsátott kérdés  már  nem felel meg sem a választópolgári egyértelműség, sem a jogalkotói egyértelműség követelményének.  (Ebben  az ügyben egyébként az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát és  az  azon szereplő kérdést az OVB hitelesítette, és  az  OVB határozata ellen nem érkezett kifogás.)  A  117/2010.  (VI.  30.) AB határozatban  a  jelenlegivel  szó szerint   megegyező   kérdést   tartalmazó   aláírásgyűjtő   ív mintapéldányának   hitelesítése  volt  az  ott   vizsgált   OVB határozat   tárgya.   Az   OVB  346/2009.   (VIII.   14.)   OVB határozatával  megállapította, hogy a kezdeményezés  nem  felel meg  az  Nsztv.  13.  §  (1) bekezdésében  foglaltaknak,  és  a hitelesítést   megtagadta.   A  határozatát   a   következőkkel indokolta:   „[a]  választókerületi  pótlék  és   a   lakhatási támogatás      fogalmát     az     országgyűlési     képviselők tiszteletdíjáról,  költségtérítéséről és kedvezményeiről  szóló 1990.  évi  LVI.  törvény  módosításával  az  egyes  képviselői juttatások  és  kedvezmények megszüntetéséről szóló  2009.  évi LXV.  törvény vezeti be, mely 2010. január 1-jén lép  hatályba. Ez  a  jogszabály módosította a személyi jövedelemadóról  szóló 1995.  évi CXVII. törvényt is (a továbbiakban: Szja.tv.),  mely szerint  a választókerületi pótlék és a lakhatási támogatás  is adóköteles jövedelem. Ebből következően 2009. december  31-gyel hatályát   veszíti   az  a  szabályozás,  mely   a   képviselői költségtérítés teljes összegét adómentes juttatásként  kezelte. Az állampolgárok számára a szabályozási tárgykörrel kapcsolatos törvényalkotási  folyamat  olyan  részletekben  nem  ismert  és áttekinthető, mint amilyen részletre az új kérdés irányul.  Így azt  a  látszatot  kelti,  mintha nem  változott  volna  meg  a bizonylat   nélküli,   adómentes   jövedelmek   lehetősége   az országgyűlési  képviselők  esetében.  Az  Országos   Választási Bizottság következetes gyakorlata alapján nem hitelesíthető  az a   kérdés,   amely  félrevezető  eleme  által  megtéveszti   a választópolgárokat akarat-kifejezésükben.” (ABH  2010.  június, 734.)  A  támadott  OVB határozatot az Alkotmánybíróság helybenhagyta azzal,   hogy  az  OVB  helyesen  hivatkozott  arra,  hogy   az aláírásgyűjtő  ív mintapéldányán szereplő kérdés  az  időközben bekövetkezett  jogszabály-módosítások miatt a  választópolgárok számára megtévesztővé vált.    3.  Az  Alkotmánybíróság szerint a feltenni kívánt kérdés  nem egyértelmű,   azonban  a  kifogást  tevő   érvelésétől   eltérő indokból.    3.1.  Az Alkotmánybíróság gyakorlata során számos határozatban értelmezte  az  Nsztv.  13.  §  (1)  bekezdésében  foglalt,   a népszavazásra    bocsátandó   kérdéssel   szemben    támasztott egyértelműség     követelményét.    E     határozataiban     az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az egyértelműség követelménye a  népszavazáshoz  való  jog  érvényesülésének  garanciája.  Az egyértelműség követelménye ebben az összefüggésben azt jelenti, hogy    a    népszavazásra    szánt   kérdésnek    egyértelműen megválaszolhatónak kell lennie. Ahhoz, hogy a választópolgár  a népszavazásra  feltett kérdésre egyértelműen tudjon  válaszolni az  szükséges, hogy a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető  legyen,  a  kérdésre  „igen”-nel  vagy  „nem”-mel lehessen felelni (választópolgári egyértelműség). Az eredményes népszavazással  hozott döntés az Országgyűlésnek  az  Alkotmány 19.   §   (3)  bekezdés  b)  pontjában  foglalt  jogkörének   — Alkotmányban   szabályozott  —  korlátozása:  az   Országgyűlés köteles   az  eredményes  népszavazásból  következő  döntéseket meghozni.  Ezért  a  kérdés egyértelműségének  megállapításakor vizsgálni kell azt is, hogy a népszavazás eredménye alapján  az Országgyűlés  el  tudja-e dönteni, hogy  terheli-e  jogalkotási kötelezettség,   és   ha  igen,  milyen  jogalkotásra   köteles (jogalkotói  egyértelműség) [51/2001. (XI. 29.)  AB  határozat, ABH 2001, 392, 396.; 25/2004. (VII. 7.) AB határozat, ABH 2004, 381, 386.; 24/2006. (VI. 15.) AB határozat, ABH 2006, 358, 360- 361.; 84/2008. (VI. 13.) AB határozat, ABH 2008, 695, 703.].    3.2.  A  választókerületi  pótlék  és  a  lakhatási  támogatás fogalmát   az   egyes  képviselői  juttatások  és  kedvezmények megszüntetéséről szóló 2009. évi LXV. törvény (a  továbbiakban: Módtv.)   vezette   be   2010.  január  1-jei   hatállyal,   az országgyűlési képviselők javadalmazásáról szóló 1990. évi  LVI. törvény  (a cím — ugyancsak a Módtv. általi — módosítása  előtt az       országgyűlési       képviselők       tiszteletdíjáról, költségtérítéséről  és kedvezményeiről  szóló  1990.  évi  LVI. törvény;  a továbbiakban: Kjtv.). A Kjtv. 1. §-ának megfelelően a  képviselői  javadalom tiszteletdíjból (alapdíj  és  pótdíj), választókerületi  pótlékból,  valamint  lakhatási  támogatásból áll.  A  Kjtv.  3. §-a határozza meg a választókerületi  pótlék mértékét,   amely   a  képviselői  tiszteletdíj   meghatározott százaléka, míg a lakhatási támogatásról a 4. § rendelkezik.  A  Módtv. nemcsak az országgyűlési képviselők javadalmazásának rendszerét   alakította  át,  hanem  egyúttal  módosította   az Szja.tv.  egyes rendelkezéseit is. E módosítások  következtében az    országgyűlési   képviselők   költségtérítésének   korábbi adómentessége megszűnt. Az Szja.tv. hatályos 16. § — Módtv. 11. §-ával  módosított — (1) bekezdése értelmében az  országgyűlési képviselői tevékenység is olyan önálló tevékenységnek  minősül, amelynek eredményeként a magánszemély bevételhez jut, és  amely az  Szja.tv.  szerint  nem tartozik a  nem  önálló  tevékenység körébe.  A  Módtv.  13.  §-a  folytán  az  Szja.tv.  3.   számú mellékletének  I.  „Jellemzően  előforduló  költségek”   alcímű fejezete  kiegészült  a  25. ponttal,  melynek  megfelelően  az országgyűlési    képviselői    tevékenységgel    összefüggésben megszerzett  bevétel  esetén  az adott  tisztséggel  összefüggő feladat  ellátása  érdekében felmerült, a  magánszemély  nevére kiállított  bizonylattal igazolt kiadás — ideértve különösen  a lakhatási    támogatásra   jogosult   országgyűlési   képviselő szállásra  fordított kiadását —, valamint az adott  tisztséggel összefüggő feladat ellátása érdekében használt tárgyi  eszközök átalány-értékcsökkenése  költségként   elszámolható   kiadásnak tekintendő   (feltéve,  hogy  azok  a  felsorolásban   említett kivételekkel,  részben sem szolgálják a magánszemély  személyes vagy családi szükségleteinek kielégítését).    4.  Az  OVB  a  jelen  ügyben — a 346/2009.  (VIII.  14.)  OVB határozattal  ellentétben — hitelesítette  a  korábban  feltett kérdéssel    szó    szerint   megegyező   kérdést    tartalmazó aláírásgyűjtő ív mintapéldányát, amit azzal indokolt,  hogy  az aláírásgyűjtő  ív a törvényben megkövetelt formai,  valamint  a feltenni  kívánt  kérdésre vonatkozó tartalmi  követelményeknek eleget tesz.    Az   Alkotmánybíróság  megállapította,  hogy  a   jogszabályok ismertetett  megváltozása  folytán a  feltett  kérdés  tartalma megegyezik a hatályos szabályozással. A feltenni kívánt  kérdés a  jelen  ügyben  is  azt a téves benyomást  kelti,  mintha  az országgyűlési   képviselők  számára   az   elszámolás   nélküli költségtérítés nyújtotta kedvezmény megszüntetésére  irányulna. Az  Országgyűlés azonban a Módtv. elfogadásával a  népszavazási kezdeményezésben foglaltaknak eleget tett azzal,  hogy  ezt  az országgyűlési  képviselőket megillető kedvezményt megszüntette. Az  Országgyűlés a költségtérítést — és annak adómentességét is —    megszüntette,    az   országgyűlési   képviselők    minden javadalmazását az Szja.tv. hatálya alá helyezte oly módon, hogy költségelszámolásra   az  Szja.tv.  magánszemélyekre   irányadó általános  szabályai  szerint van mód;  ennek  következtében  a kérdés  a  továbbiakban nem értelmezhető, nem  állapítható  meg egyértelműen   milyen   további   jogalkotásra   irányul.    „A népszavazás   rendeltetésével   összeegyeztethetetlen,   és   a választópolgárokat  az  Alkotmány 70. § (1)  bekezdése  alapján megillető  népszavazáshoz való jogot is  sértené  olyan  kérdés népszavazásra  bocsátása, amely az egyértelműség hiánya  miatt, sem  a  választói  akarat kifejezésére,  sem  az  Országgyűlést terhelő jogalkotási kötelezettség tartalmának megítélésére  nem alkalmas.”  [82/2009. (VII. 15.) AB határozat, ABH  2009,  779, 789.]  Minthogy   tehát   a   kérdés  azt   a   látszatot   kelti   a választópolgárokban,   mintha   az   országgyűlési   képviselők költségtérítése  adómentes juttatás lenne,  azaz  jelenleg  nem kizárólag  a bizonylattal alátámasztott elszámolható  kiadásaik után  lennének  jogosultak választókerületi  pótlékra,  illetve lakhatási  támogatásra, az Alkotmánybíróság szerint  nem  felel meg  a  választópolgári egyértelműség követelményének. A kérdés az   átlagos   választópolgárnak  azt  sugallja,  hogy   „igen” szavazatával  a  fennálló jogszabályi helyzet megváltoztatására szavaz.  Valójában azonban a kérdésre adott „igen” válasszal  a mai  jogi  szabályozást  erősítenék meg,  míg  a  „nem”  válasz értelmetlen lenne.  Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság a 386/2010. (V.  19.) OVB  határozatot  —  a  Ve.  130. §  (3)  bekezdésében  foglalt jogkörében eljárva — megsemmisítette, és az OVB-t új  eljárásra utasította.    Az   Alkotmánybíróság   a  határozat   közzétételét   az   OVB határozatnak a Magyar Közlönyben való megjelenésére tekintettel rendelte el.                       Dr. Paczolay Péter                   az Alkotmánybíróság elnöke                          Dr. Balogh Elemér                   Dr. Bihari Mihály      alkotmánybíró                           alkotmánybíró      Dr. Bragyova András                  Dr. Holló András      előadó alkotmánybíró                    alkotmánybíró      Dr. Kiss László                      Dr. Kovács Péter      alkotmánybíró                           alkotmánybíró      Dr. Lenkovics Barnabás               Dr. Lévay Miklós      alkotmánybíró                           alkotmánybíró                       Dr. Stumpf István                         alkotmánybíró .

English: .
Petition filed: .
.
Number of the Decision: .	42/2011. (VI. 9.)
Date of the decision: .	06/07/2011
.
.