Hungarian

Ügyszám: .	1531/B/1996
Előadó alkotmánybíró: Holló András Dr. .

Az indítvány lényege: .

A döntés száma: 2/2000. (II. 25.) AB határozat .

ABH oldalszáma: 2000/25 .

A döntés kelte: Budapest, 02/22/2000 .

.

A döntés szövege: .

A döntés szövege:                  A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítására   irányuló   indítványok   alapján,    valamint mulasztásban    megnyilvánuló   alkotmánysértés   megállapítása tárgyában hivatalból folytatott eljárásban meghozta a következő                                                          határozatot: 1.  Az  Alkotmánybíróság  megállapítja,  hogy  alkotmányellenes helyzet   keletkezett  annak  következtében,  hogy   a   Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvény az ügyészi óvás  elbírálásával  kapcsolatosan – a 14. §  (3)  bekezdésében foglaltakon  túlmenően  –  nem  szabályozza  a  jogérvényesülés kiszámíthatóságának  az  Alkotmány  2.   §   (1)   bekezdéséből levezethető  jogbiztonság  követelményének  megfelelő  eljárási garanciáit.   Felhívja  az  Országgyűlést,   hogy   jogalkotási kötelezettségének 2000. december 31-ig tegyen eleget. 2. Az Alkotmánybíróság a Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló 1972.  évi  V. törvény 13. §-a, 13/A. §-a, valamint 14.  §  (3) bekezdése     alkotmányellenességének     megállapítása      és megsemmisítése iránt benyújtott indítványokat elutasítja. 3. Az Alkotmánybíróság a Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló 1972.  évi  V. törvény 14. § (3) bekezdése konkrét ügyben  való alkalmazhatóságának     megtiltására    irányuló     indítványt visszautasítja. Az  Alkotmánybíróság  ezt  a határozatát  a  Magyar  Közlönyben közzéteszi.                            Indokolás                                                               I.                                 A  Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló 1972. évi V.  törvény (a  továbbiakban:  Ütv.)  ügyészi  óvásra  vonatkozó  szabályai alkotmányellenességének megállapítása  iránt  két  indítványozó nyújtott   be  indítványt.  Az  Alkotmánybíróság   az   ügyeket egyesítette és egy eljárásban bírálta el. Mindkét  indítványozó vitatja az Ütv. 14.  §  (3)  bekezdésében foglalt azon rendelkezést, mely szerint: “(3)  Ha  az  ügyész  az  óvást egyedi  ügyben  hozott  jogerős rendelkezés ellen annak közlését követő egy éven túl nyújtja be –    amennyiben    törvény,    törvényerejű    rendelet    vagy kormányrendelet másként nem rendelkezik – az óvás folytán  tett intézkedés  jóhiszeműen  szerzett  és  gyakorolt  jogokat   nem sérthet.” Indítványozók álláspontja szerint az Ütv.-nek ez a rendelkezése sérti   az   Alkotmány  2.  §  (1)  bekezdésében   szabályozott jogállamiságot.  Sérti  a jogállamiságból  fakadó  jogbiztonság követelményét,  mert egy évig bizonytalan helyzetet  teremt  az ügyfelek  számára  a  jogerős közigazgatási  határozat  alapján szerzett  és  gyakorolt  jogaik  tekintetében,  azzal,  hogy  e jogokra    tekintet   nélkül   lehetőséget   ad   a   határozat megsemmisítésére. Egyik  indítványozó  szerint  ez a  rendelkezés  ellentétes  az Alkotmány 70/A. §-ával is, a jogegyenlőség alkotmányos  elvébe, illetőleg  a  diszkrimináció tilalmába ütközik. Indítványozó  e tekintetben  a  vitatott  szabályt az  államigazgatási  eljárás általános   szabályairól  szóló  1957.  évi  IV.   törvény   (a továbbiakban: Áe.) 61. § (5) bekezdésében, valamint az Áe.  71. §  (2) bekezdés b) pontjában foglalt azon rendelkezésekkel veti össze,  melyek  szerint  nem lehet a  határozatot  visszavonni, módosítani,    illetőleg    felügyeleti    intézkedés     címén megsemmisíteni,   megváltoztatni  akkor,  ha   az   jóhiszeműen szerzett  és  gyakorolt  jogot sértene. Álláspontja  szerint  a jóhiszeműen   szerzett   és   gyakorolt   jogok   védelme    az államigazgatási eljárás szigorú törvényességi garanciája, amely mind  a  határozat  saját hatáskörben történő  visszavonásakor, mind   pedig  a  felügyeleti  intézkedés  során  maradéktalanul érvényesül.  "Ennek  sérelmével  az  Ütv.-nek  az  indítvánnyal megtámadott rendelkezése indokolatlan megkülönböztetéssel olyan többletjogokat biztosít az ügyészség részére az egy éven  belül benyújtott   óvás   esetén,  amely  sem  a   határozatot   hozó államigazgatási szervet, sem pedig annak felettes  szervét  nem illeti meg. Indokolatlan megkülönböztetést jelent továbbá, hogy az  ügyfelek  és  egyéb érdekeltek kérelmére az államigazgatási szerv  nem hozhat olyan határozatot, amely jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogot sértene." Ez  az  indítványozó  kéri azt is, hogy az Alkotmánybíróság  az Ütv.  e  rendelkezésének "annak közlését követő egy  éven  túl" szövegrészének megsemmisítése mellett mondja ki azt is, hogy  e rendelkezés  a  Pesti  Központi  Kerületi  Bíróságon   15.   P. 60.269/1996.   szám   alatt   folyamatban   lévő   perben   nem alkalmazható, mert ezt az eljárást kezdeményezők nyomós  érdeke indokolja. A  másik indítványozó kiegészítő indítványában egy konkrét  ügy kapcsán,  –  amelyben több, mint két év elteltével semmisítette meg  a  törvénysértő határozatot hozó szerv felettes szerve  az ügyészi  óvás alapján a határozatot – kifogásolja azt is,  hogy az  ügyészi  óvás  szabályai azért is sértik a  jogbiztonságot, mert    időbeli   korlátozás   nélkül   lehetővé   teszik    az államigazgatási    határozat   hatályon    kívül    helyezését, megváltoztatását. Ez  az  indítványozó kezdeményezte az Ütv. 13. §-ának és 13/A.- ának a megsemmisítését is. Álláspontja szerint az Ütv. 13. §-a, amely    kiterjeszti   az   ügyész   általános    törvényességi felügyeletét  a  Kormánynál alacsonyabb szintű  államigazgatási szervek által kibocsátott jogszabályokra és a 13/A. §-a,  amely lehetőséget ad arra, hogy az ügyész óvást emeljen  az  ellen  a jogszabály  ellen,  amely  az Alkotmánnyal  vagy  jogszabállyal ellentétes,    az    ügyészség    hatáskörébe     utalja     az Alkotmánybíróságról  szóló 1989. évi XXXII.  törvény  által  az Alkotmánybíróság számára megállapított jogkörök egy részét,  és ezáltal jogbizonytalanságot okoz. Az  Alkotmánybíróság eljárása során az indítvánnyal kapcsolatos álláspontjuk  kifejtése érdekében megkereste a legfőbb  ügyészt és az igazságügy minisztert.                                                               II. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványok részben megalapozottak. 1.   Az   Ütv.   14.   §  (3)  bekezdésével  kapcsolatosan   az Alkotmánybíróság  elsőként  azt  vizsgálta,  hogy  sérti-e   az Alkotmány  2.  §  (1)  bekezdésében  szabályozott  jogállamiság elvéből  következő jogbiztonság követelményét az a rendelkezés, mely  szerint a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok védelme ügyészi   óvás   esetén   csak  akkor   jelenti   a   határozat megsemmisítésének, megváltoztatásának korlátját, ha az ügyész a közléstől számított 1 éven túl nyújtotta be az óvását. Az  Alkotmánybíróság számos határozatában  kifejtette,  hogy  a jogállam   alapvető,  nélkülözhetetlen  eleme  a  jogbiztonság. Elsőként  a  törvényességi  óvás alkotmányosságának  vizsgálata során hozott 9/1992. (I. 30.) AB határozatában fejtette ki azt, hogy  "a  jogbiztonság az állam – s elsősorban  a  jogalkotó  – kötelességévé  teszi annak biztosítását,  hogy  a  jog  egésze, egyes  részterületei  és  az egyes jogszabályok  is  világosak, egyértelműek,    működésüket   tekintve    kiszámíthatóak    és előreláthatóak  legyenek a norma címzettjei számára.  Vagyis  a jogbiztonság   nem  csupán  az  egyes  normák   egyértelműségét követeli   meg,   de   az   egyes  jogintézmények   működésének kiszámíthatóságát   is.   Ezért   alapvetőek   a   jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák.” (ABH 1992, 59, 65.) Ugyanebben  a határozatában a jogerőnek a jogbiztonsággal  való összefüggéseit vizsgálva kifejtette: “Az  anyagi  igazságosság  és  a jogbiztonság  követelményét  a jogerő intézménye hozza összhangba – megint csak a jogbiztonság elsődlegessége  alapján. A jogerő intézménye, alaki  és  anyagi jogerőként   való  pontos  meghatározottsága   a   jogállamiság részeként  alkotmányos követelmény. Az Alkotmánynak megfelelően biztosított  jogorvoslati lehetőségek mellett  beállott  jogerő tiszteletben tartása a jogrend egészének biztonságát szolgálja. A  jogerős határozatok megváltoztathatatlanságához és  irányadó voltához  alapvető alkotmányos érdek fűződik... A  jogbiztonság megköveteli,  hogy  a jogerős határozat – az  eldöntött  kérdés személyi  és tárgyi keretei között- irányadóvá váljék  mind  az eljárásban   résztvevőkre,  mind  a  később  eljáró  bíróságra, illetőleg más hatóságra.” (ABH 1992, 66.) Az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy a jogbiztonság megköveteli a   megszerzett  jogok  védelmét,  a  teljesedésbe  ment   vagy véglegesen lezárt jogviszonyok érintetlenül hagyását, a múltban keletkezett    tartós    jogviszonyok   megváltoztathatóságának alkotmányos szabályokkal való korlátozását. Kivétel ez alól  az elv  alól  csak  akkor engedhető meg, ha azt a  jogbiztonsággal konkuráló  más  alkotmányos érdek elkerülhetetlenné  teszi,  és ezzel  nem  okoz  céljához képest aránytalanul  nagy  sérelmet. [10/1992.  (II. 25.) AB határozat, ABH 1992, 72,  75;  11/1992. (III. 5.) AB határozat 1992, 77, 81-82.] A   jogbiztonság   követelménye  a   közigazgatás   működésével kapcsolatosan is azt a követelményt támasztja a törvényhozással szemben,  hogy megteremtse a lezárt jogviszonyok stabilitásának eljárásjogi biztosítékait. A közigazgatási eljárásban azonban a jogbiztonság  garantálásához  az ügyfelek  rendelkezésére  álló jogorvoslati lehetőségek kimerítéséhez kapcsolódó anyagi jogerő nem  elegendő,  a  jogbiztonság más  eljárási  jogoktól  eltérő eljárási  garanciák kiépítését igényli. A közigazgatás hatósági tevékenysége  a  jog által védett közérdek,  valamely  közösség jogainak,  jogos  érdekeinek védelme, a  közrend,  közbiztonság védelme,    az   egyes   ember   életének,   testi   épségének, biztonságának, jogainak védelme érdekében alkotott jogszabályok érvényesítését  szolgálja. Abban az  esetben,  ha  a  határozat törvénysértő,  nemcsak  a  jogorvoslati  kérelem   benyújtására jogosult ügyfél jogai szenvedhetnek sérelmet, hanem sérül a jog által  védett  közérdek  is.  Az  ügyfél  számára  kedvező,  ám törvénysértő  határozat a közérdeket, másoknak a  közigazgatási jog  által védett jogait, törvényes érdekeit sértheti  (pl.:  a környezetvédelmi előírások figyelmen kívül hagyásával  megadott építési  engedély  mindazok jogát, jogos  érdekét  sérti,  akik egészségét a környezetvédelmi előírások védelmezni hivatottak). Ezért    a    közigazgatási   döntésekkel    kapcsolatosan    a jogbiztonsághoz     hasonlóan    alkotmányos    követelményként fogalmazódik  meg  a  törvény  alá rendeltség,  a  törvényesség követelménye. Az  Alkotmánybíróság  már több határozatában  rámutatott  arra, hogy  a közigazgatási szervek tevékenységével kapcsolatosan  az Alkotmány  2.  §  (1)  bekezdésében  szabályozott  jogállamiság elvéből   fakadó   követelmény  a  közigazgatás   törvény   alá rendeltségének   követelménye.  Az  a   követelmény,   hogy   a társadalmi   viszonyokba   közhatalom   birtokában   beavatkozó közigazgatási  szervek  a  jog által  meghatározott  szervezeti keretek  között, a jog által szabályozott eljárási rendben,  az anyagi  jog  által  megállapított  keretek  között  hozzák  meg döntéseiket.  [56/1991.  (XI.  8.)  AB  határozat,  ABH   1991, 454.,456.;  6/1999. (IV. 21.) AB határozat, ABK  1999,  április 107., 109.] A   közigazgatási   jogalkalmazás  során   hozott   határozatok tekintetében    az    eljárásjog    intézményrendszerének     a jogállamiságból  fakadó  mindkét követelmény,  a  közigazgatási határozatok  törvényessége  és  a jogbiztonság  követelményének érvényesülését egyaránt biztosítania kell. A   közigazgatási  eljárásban  az  ügyfelek  jogainak  védelmét szolgáló,  az ügyfél számára biztosított jogorvoslati  eszközök és  a jogorvoslatokhoz kapcsolódóan szabályozott jogerő csak  a közigazgatási  ügyek  egy  szűk  körében  nyújt   garanciát   a közigazgatási határozatok törvényességének és a jogbiztonságnak érvényesítésére.       A       közigazgatási        határozatok megváltoztathatatlanságát,  a  határozatok  alapján   létrejött jogviszonyok   stabilitását   biztosító   anyagi    jogerő    a közigazgatási határozatok tekintetében ugyanis akkor áll be, ha az  ügyfél  a rendelkezésére álló jogorvoslati lehetőségeket  – beleértve  a bírói felülvizsgálat lehetőségét is – kimerítette, és   a   bíróság  a  közigazgatási  határozat  törvényességének vizsgálata során az ügy érdemében döntött, azaz helyben  hagyta vagy   új   eljárás   elrendelése  nélkül   megsemmisítette   a közigazgatási   határozatot,  illetőleg  ha  erre   hatáskörrel rendelkezik,  megváltoztatta azt. Az Áe. 73.  §  (2)  bekezdése alapján  ebben az esetben ugyanabban az ügyben azonos tényállás esetén közigazgatási szerv előtt nincs helye új eljárásnak. Azokban  az ügyekben, amelyekben bírói felülvizsgálatnak  nincs helye,  illetőleg a jogorvoslati lehetőségeket  nem  merítették ki, illetőleg a bíróság a törvénysértő határozat megsemmisítése mellett  új eljárást rendelt el, a törvényesség követelményének érvényesítése érdekében a közigazgatási eljárásjogi szabályozás olyan, a törvényesség biztosítását szolgáló jogintézményeket is tartalmaz,   amelyek   lehetővé   teszik,   hogy   a   jogsértő közigazgatási  határozat  akkor is  orvoslást  nyerjen,  ha  az ügyfél nem élt jogorvoslathoz való jogával. Az Áe. jogorvoslati rendszerében   ilyen   jogintézmények   az   Áe.   61.   §-ában szabályozott  visszavonás, módosítás,  illetőleg  a  71.  §-ban szabályozott felügyeleti intézkedés. Az  Áe. ezen – alapvetően a törvényesség biztosítására hivatott –  jogintézmények  tekintetében is  megteremti  a  jogbiztonság garanciáit  egyrészt  úgy,  hogy csak törvényben  meghatározott határidőn belül teszi lehetővé az alkalmazásukat, másrészt ezek alkalmazása  során részesíti védelemben a jóhiszeműen  szerzett és gyakorolt jogokat. Az  Áe.  61.  § (5) bekezdése kimondja, hogy a határozatot  nem lehet  módosítani  vagy visszavonni, ha a határozat  közlésétől egy  év  eltelt, illetőleg ha jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogot  sértene.  A 71. § (2) bekezdésének b) pontja  pedig  úgy rendelkezik,  hogy  felügyeleti intézkedés címén  nem  lehet  a határozatot  megsemmisíteni,  megváltoztatni,  ha  a  határozat jogerőre  emelkedésétől számított egy  év  eltelt,  vagy  ha  a határozat   megváltoztatása  vagy  megsemmisítése   jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogot sértene. Tekintettel arra, hogy az Áe. 61. § (1) bekezdése és 71. §-ának (1)  bekezdése  csak jogszabálysértés esetén teszi  lehetővé  a határozat  visszavonását, módosítását és felügyeleti intézkedés keretében   megsemmisítését,  megváltoztatását,  a  jóhiszeműen szerzett  és gyakorolt jogok védelme ezen intézmények  esetében azt jelenti, hogy a törvényhozó a jogbiztonság követelményét  a törvényesség  követelménye  elé  helyezi.  Hatályosulni   enged jogszabálysértő   határozatokat   annak   érdekében,   hogy   a határozatból  jóhiszeműen  jogot  szerző  jogalanyoknak  a  már végrehajtott  határozat  megsemmisítésével,  megváltoztatásával kárt ne okozzon. Az  Áe.-nek  ezt, a törvényesség védelme érdekében  kialakított garanciarendszerét   egészítik  ki  az  ügyészi   törvényességi felügyeletnek az Ütv.-ben szabályozott eszközei. Az   ügyészség  jogállásának,  az  államszervezetben  betöltött helyének alapvető szabályait az Alkotmány határozza meg. Az Alkotmány 51. §-a a következőket tartalmazza: "51. § (1) A Magyar Köztársaság legfőbb ügyésze és az ügyészség gondoskodik az állampolgárok jogainak a védelméről, valamint az alkotmányos  rendet,  az ország biztonságát  és  függetlenségét sértő   vagy   veszélyeztető  minden  cselekmény   következetes üldözéséről. (2)  Az  ügyészség törvényben meghatározott jogokat gyakorol  a nyomozással  összefüggésben,  képviseli  a  vádat  a   bírósági eljárásban,   továbbá   felügyeletet   gyakorol   a   büntetés- végrehajtás törvényessége felett. (3)  Az  ügyészség  közreműködik annak biztosításában,  hogy  a társadalom  valamennyi  szervezete,  minden  állami  szerv   és állampolgár  megtartsa  a törvényeket. Törvénysértés  esetén  – törvényben  meghatározott  esetekben  és  módon  –   fellép   a törvényesség védelmében." Az   Alkotmány  e  rendelkezései  alapján  az  ügyészség  egyik alkotmányos   feladata  az,  hogy  a  törvényesség   védelmében fellépjen  akkor, ha az állam szervei megsértik a  törvényeket. Az  államigazgatási  szervek  törvénysértő  határozatai  elleni ügyészi  fellépés  törvényben meghatározott  módja  az  ügyészi óvás. Az Ütv. 14. § (1) bekezdése az óvás benyújtásának feltételeit a következőképpen  szabályozza: "Ha az ügyész a szervek  jogerős, illetőleg végrehajtható rendelkezéseiben törvénysértést állapít meg,  annak  kiküszöbölése  végett  a  törvénysértést  elkövető szervhez vagy annak felettes (felügyeleti, állami törvényességi felügyeletét ellátó, a továbbiakban: felettes) szervéhez  óvást nyújthat    be.   Az   óvásban   a   megtámadott    rendelkezés végrehajtásának felfüggesztését is indítványozhatja.” Azt,  hogy  a közigazgatási határozat mely esetekben tekinthető jogerősnek,   illetőleg  végrehajthatónak  az   Áe.   77.   §-a szabályozza : "(1)  A  közigazgatási  szerv első fokú határozata  jogerős  és végrehajtható,  ha  a  határozat  ellen  határidőn  belül   nem fellebbeztek, a fellebbezésről lemondtak, vagy a fellebbezést e törvény kizárja. (2)  Végrehajtható  az  az  első fokú  határozat  is,  amelynek azonnali végrehajtását a közigazgatási szerv elrendelte. (3)  Az  ügyben  másodfokon hozott határozat a közléssel  válik jogerőssé.  A  jogerős  határozat végrehajtható,  kivéve  ha  a bírósági felülvizsgálata kérhető." Az  Ütv.  14.  §-a  tehát az ügyfelek eljárásbeli  rendelkezési jogát   tiszteletben  tartva,  a  közigazgatási  szervek  alaki értelemben   jogerőre   emelkedett,   illetőleg   végrehajtható határozata ellen teszi lehetővé az ügyészi óvás benyújtását. Az ügyészi óvás rendeltetése az, hogy a már végrehajthatóvá  vált, olyan  határozatok tekintetében biztosítsa a jog  által  védett közérdek,  a  törvényesség érvényesülését, amelyek tekintetében az   ügyfél   rendelkezésére  álló  rendes  jogorvoslatot   már kimerítette, illetőleg rendes jogorvoslattal nem élt. Az  ügyészi óvás tehát az államigazgatási szervek által  hozott határozatok törvényességének rendkívüli biztosítéka,  amely  az Alkotmány  alapján a törvényesség védelmében fellépni hivatott, az  államigazgatástól független szerv kezdeményezése alapján ad módot a határozat felülvizsgálatára, akkor ha a törvénysértés a rendes  jogorvoslat útján, illetőleg az államigazgatási szervek rendelkezésére álló eszközökkel nem volt megszüntethető. Az   ügyészi  óvás  ezt  a  rendkívüli  jogorvoslást  biztosító szerepét  csak  akkor  töltheti be, ha az  óvás  nyomán  a  már végrehajtott határozatok tekintetében is mód van a törvényesség helyreállítására. Az  államigazgatási határozatok megváltoztathatósága azonban az ügyészi  óvás  esetén  sem  lehet korlátlan.  Az  ügyészi  óvás elbírálásának szabályait a jognak úgy kell megállapítania, hogy a  jogbiztonság követelménye érvényesüljön. Az eljárási  jognak az  ügyészi  óvás  elbírálásával kapcsolatosan is  biztosítania kell,  hogy az államigazgatás döntései kiszámíthatók  legyenek, az ügyfél joggal bízhasson abban, hogy meghatározott feltételek bekövetkezése esetén, illetőleg meghatározott idő elteltével az államigazgatási  határozat  véglegessé  válik,  a  határozatból származó jogai és kötelezettségei többé ne legyenek vitathatók. A  jogbiztonságnak ilyen biztosítékát nyújtja az Ütv. 14. § (3) bekezdése  azzal,  hogy az államigazgatási  határozat  jogerőre emelkedésétől számított egy éven túl benyújtott óvás  esetén  a jóhiszeműen  szerzett  és  gyakorolt  jogok  védelme  érdekében megtiltja    a    törvénysértő    határozat    megsemmisítését, megváltoztatását. Az ügyész a jogerős határozat közlésétől számított egy éven túl is  jogosult  arra, hogy a törvénysértés miatt  óvással  lépjen fel,  azonban az óvás "elvi óvás" lesz, amelynek alapján  nincs mód  arra,  hogy  az  óvást  elbíráló államigazgatási  szerv  a határozatot  megsemmisítse, megváltoztassa, ha az a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok sérelmével járna. A   jogerős  határozat  közlésétől  számított  egy  éven  belül benyújtott  óvás  esetén  a jogi szabályozás  biztosítja  annak garanciáit,  hogy valóban csak törvénysértés miatt,  az  ügyfél jogainak    védelme   mellett   kerüljön   sor   a    határozat megsemmisítésére, megváltoztatására. Az  ügyész  az  óvás benyújtásával nem dönt az  államigazgatási határozat törvényességének kérdésében, kezdeményezi a határozat törvényességének  vizsgálatát, a törvényesség  helyreállítását. Az  Ütv.  15.  §-ban foglalt szabályok szerint  a  törvénysértő határozat  hatályon  kívül helyezése,  illetőleg  módosítása  a törvénysértő   határozatot  hozó  szerv,   illetőleg   felettes szervének a hatáskörébe tartozik. E rendelkezések szerint, ha a határozatot  hozó  szerv  felettes szerve,  illetőleg  felettes szerv hiányában vagy az ügyész által bíróság előtt megtámadható határozatok esetén a határozatot hozó szerv az óvással nem  ért egyet, elutasíthatja azt. Az  ügyészi  óvás  alapján  hozott határozat  ellen  az  ügyfél számára   megnyílnak   az  Áe.-ben  szabályozott   jogorvoslati lehetőségek  (fellebbezés,  illetőleg  bírói  út).   Abban   az esetben,  ha  a  jogsértő határozat hatályon  kívül  helyezése, módosítása  az  ügyfél számára kárt okoz, az ügyfél  a  Polgári Törvénykönyv 349. §-a alapján kártérítési igényt érvényesíthet. Mindezeket  figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy  –  tekintettel a közigazgatás törvény alá  rendeltségének alkotmányos   követelményére  és  az   ügyészség   Alkotmányban szabályozott  funkciójára – nem sérti az  Alkotmány  2.  §  (1) bekezdésében  szabályozott jogállamiságból  folyó  jogbiztonság követelményét az Ütv. 14. § (3) bekezdésének az a rendelkezése, mely  szerint a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok védelme ügyészi   óvás   esetében  akkor  eredményezi  a  közigazgatási határozat  megváltoztathatatlanságát, ha az  ügyész  a  jogerős határozat  közlésétől  számított  egy  éven  túl  nyújtotta  be óvását. 2.  Az  egyik  indítványozó szerint az ügyészi  óvás  szabályai azért  is  sértik  a  jogbiztonságot, mert  időbeli  korlátozás nélkül  lehetővé  teszik az államigazgatási határozat  hatályon kívül   helyezését,   megváltoztatását,   ha   a   törvényesség helyreállítása  jóhiszeműen szerzett és gyakorolt  jogokat  nem sért. Az  Alkotmánybíróság  annak megállapítása  érdekében,  hogy  az ügyészi   óvás   fenti   szabályozása,   az   egyéb   korlátozó szabályozások  elmulasztása nem eredményezett-e  alkotmánysértő helyzetet,  az  Alkotmánybíróságról  szóló  1989.  évi   XXXII. törvény  (továbbiakban:  Abtv.) 21. § (7)  bekezdésében  kapott felhatalmazás alapján hivatalból folytatott eljárást. Az   Ütv.   14.   §  (3)  bekezdésében  előírt  megsemmisítési, megváltoztatási  tilalom csak azon államigazgatási  határozatok tekintetében  nyújt garanciát a jogbiztonság  érvényesüléséhez, amelyek esetében a törvényesség helyreállítása csak jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok sérelmével volna lehetséges. Minden más  államigazgatási határozat tekintetében  (pl.  amely  jogot korlátoz,  kötelezettséget,  szankciót  állapít  meg),  ahol  a törvénysértés orvoslása jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok sérelme  nélkül  lehetséges,  az ügyészi  óvás  alapján  minden korlátozás   nélkül   mód   van   a   törvénysértő    határozat megsemmisítésére és megváltoztatására. Ha az ügyész indokoltnak tartja  a  törvényesség  érdekében  való  fellépést  az   ilyen határozatok  alapján létrejött jogviszonyok tartalma  bármikor, minden  időbeli és tartalmi korlátozás nélkül megváltoztatható. (A  határozat végrehajtását követően évek múlva is mód  van  az ügyfél  számára  –  az  ügyész által  megtámadott  határozatban előírtnál   –  terhesebb  kötelezettség,  szankció,   illetőleg korlátozás   megállapítására.)  Az  ügyészi  óvás  alapján   az államigazgatási  határozatok  egy  jelentős   részének   ez   a korlátozás  nélküli megváltoztathatósága sérti  a  jogbiztonság követelményét.   Az,   hogy   a  végrehajtott   államigazgatási határozatok  alapján létrejött jogviszonyokban az ügyészi  óvás nyomán  bármikor újra kezdődhet az eljárás, kizárja  azt,  hogy ezek   a   jogviszonyok  bármikor  is  véglegessé  és  lezárttá váljanak.    Az   államigazgatási   jogalkalmazói   határozatok törvényességének   a   jogbiztonsággal  konkuráló   alkotmányos követelménye csak a legsúlyosabb törvénysértések, a  semmisségi okok  (államigazgatási  jogkör hiánya, hatáskör  hiánya,  ha  a határozat  bűncselekmény eredménye stb.) esetén indokolhatja  a jogbiztonság érvényesülésének teljes kizárását. Az    Alkotmánybíróságnak    a    mulasztásban    megnyilvánuló alkotmányellenesség  megállapítására  irányuló  hatáskörét   az Abtv.  49.  §-a  szabályozza. Az  Abtv.  49.  §  (1)  bekezdése szerint,   ha   az  Alkotmánybíróság  hivatalból   vagy   bárki indítványára  azt  állapítja meg,  hogy  a  jogalkotó  szerv  a jogszabályi  felhatalmazásból  származó  jogalkotói   feladatát elmulasztotta,  és ezzel alkotmányellenességet idézett  elő,  a mulasztást   elkövető  szervet  –  határidő  megjelölésével   – felhívja feladatának teljesítésére. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata    szerint    a    jogalkotó    szerv    jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás  nélkül  is köteles eleget tenni, ha az alkotmányellenes helyzet –  a  jogi szabályozás  iránti igény – annak nyomán állott  elő,  hogy  az állam jogszabályi úton avatkozott bizonyos életviszonyokba,  és ezáltal    az   állampolgárok   egy   csoportját   megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének lehetőségétől [22/1990.  (X. 16.)  AB  határozat,  ABH 1990, 83., 86.]. Az  Alkotmánybíróság mulasztásban  megnyilvánuló alkotmányellenességet  állapít  meg akkor  is,  ha  alapjog érvényesüléséhez szükséges  jogszabályi garanciák  hiányoznak  [37/1992. (VI. 10.)  AB  határozat,  ABH 1992, 227., 232.]. Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak  akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre  vonatkozóan semmilyen  szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat,  ABH 1992,  204.,205.],  hanem akkor is, ha  az  adott  szabályozási koncepción   belül   az   Alkotmányból   levezethető   tartalmú jogszabályi  rendelkezés  hiányzik  [22/1995.  (III.  31.)   AB határozat,  ABH  1995,  108.,  113.;  29/1997.  (IV.  29.)   AB határozat, ABH 1997, 122., 128.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH  1998,  132.,  138.].  A  szabályozás  tartalmának  hiányos voltából  eredő alkotmánysértő mulasztás megállapítása esetében is  a  mulasztás, vagy a kifejezett jogszabályi felhatalmazáson nyugvó, vagy ennek hiányában, a feltétlen jogszabályi rendezést igénylő jogalkotói kötelezettség elmulasztásán alapul. Az  Alkotmány 51. § (3) bekezdésének második fordulata  alapján az  ügyész  törvénysértés  esetén  –  törvényben  meghatározott esetekben  és  módon  –  fellép a törvényesség  védelmében.  Az Alkotmány  e szabálya nemcsak az ügyészt hatalmazza  fel  arra, hogy   a   törvényesség  érdekében  fellépjen,  hanem  egyúttal jogalkotási  felhatalmazást is tartalmaz  az  ügyészi  fellépés feltételeinek és módjának törvényi szabályozására. Az Alkotmány idézett  rendelkezéséből a törvényhozóra az  a  feladat  hárul, hogy  a  törvényesség  védelméhez szükséges  és  arra  alkalmas alkotmányos eszközökkel ruházza fel az ügyészséget. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a törvényhozó az Ütv.- nek  az  államigazgatási határozatok ellen benyújtható  ügyészi óvásra  vonatkozó  szabályai  megalkotásakor  az  Alkotmány   e rendelkezéseiben foglalt jogalkotói feladatának  maradéktalanul nem tett eleget. A    jogbiztonság    követelménye,   a   jog   érvényesülésének kiszámíthatósága   magában   foglalja   a   jogalkalmazás,   az államigazgatási  eljárások  kiszámíthatóságát  is.  Az  ügyészi óvások    elbírálásának   hatályos   szabályozása    alapvetően bizonytalanná,  kiszámíthatatlanná  teszi  azokat.   Ebben   az esetben a jogbiztonsággal konkuráló másik alkotmányos érdek  az objektív  – jogilag korlátlan – törvényesség-védelem aránytalan hangsúlyt  kap, céljához képest alkotmányosan nem  indokolható. [10/1992. (II. 25.) AB határozat, ABH 1992, 72., 75.] Mindezek  alapján  az  Alkotmánybíróság  megállapította,   hogy alkotmányellenes helyzet áll fenn annak következtében, hogy  az Ütv.   az   ügyészi   óvás  elbírálásával   kapcsolatosan   nem szabályozza a jogérvényesülés kiszámíthatóságának, az Alkotmány 2.  § (1) bekezdéséből levezethető jogbiztonság követelményének megfelelő eljárási garanciáit. Így  az  Alkotmánybíróság az Abtv. 49. §-a  alapján  hivatalból megállapította        a       mulasztásban        megnyilvánuló alkotmányellenességet és felhívta az Országgyűlést  arra,  hogy 2000.   december  31-ig  jogalkotási  kötelezettségének  tegyen eleget. 3.  Az egyik indítványozó álláspontja szerint az Ütv. 14. § (3) bekezdése   sérti   az  Alkotmány  70/A.  §  (1)   bekezdésében szabályozott jogegyenlőség elvét. Az   Alkotmány   70/A.   §-ának  (1)  bekezdése   a   következő rendelkezést  tartalmazza : "A Magyar Köztársaság biztosítja  a területén tartózkodó minden személy számára az emberi,  illetve az  állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj,  szín,  nem, nyelv, vallás, politikai vagy  más  vélemény, nemzeti  vagy  társadalmi  származás, vagyoni,  születési  vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.” Az  Alkotmánybíróság  már  számos határozatában  értelmezte  az Alkotmány  e  rendelkezését. Kialakult  gyakorlata  szerint  az Alkotmány  e  rendelkezését  a  jogegyenlőség  általános  elvét megfogalmazó  alkotmányi követelményként értelmezte.  Kimondta, hogy  az alkotmányi tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében  tett  megkülönböztetésekre terjed  ki,  abban  az esetben,  ha a megkülönböztetés nem az emberi vagy az  alapvető állampolgári  jog  tekintetében történt, az eltérő  szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg,  ha  az  az  emberi méltósághoz  való  jogot  sérti.  Az  Alkotmánybíróság   eddigi gyakorlata    során    ez    utóbbi   körben    akkor    ítélte alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést,  ha a  jogalkotó  önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között. [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.; 21/1990. (X. 4.)  AB határozat,  ABH  1990,  73,  77-78.;  61/1992.  (XI.  20.)   AB határozat,  ABH  1992,  280, 281-282.; 35/1994.  (VI.  24.)  AB határozat,  ABH  1994,  197, 203-204.; 30/1997.  (IV.  29.)  AB határozat, ABH 1997, 130, 138-140.; stb.] Az  Alkotmánybíróság megállapította, hogy az  Ütv.  14.  §  (3) bekezdése  az  indítványozó  által  felvetett  alkotmányellenes megkülönböztetést   nem  tartalmazza.  Az   ügyészi   óvás   az államigazgatási határozatok felülvizsgálatának az  Áe.  61.  §- ában  szabályozott visszavonás, módosítás intézményétől  és  az Áe.  71.  §-ában szabályozott felügyeleti intézkedéstől eltérő, "sui  generis"  jogcíme. Az, hogy a törvény az  államigazgatási határozatok felülvizsgálatára jogosult államigazgatási  szervek hatáskörét   a   felülvizsgálat  jogcímétől  függően   eltérően szabályozza, nem tekinthető az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok   között   –   ésszerű   indok   nélkül    –    tett megkülönböztetésnek. 4.  Nem  megalapozott az indítványozó által az Ütv. 13. §-ával, illetőleg  13/A.  §-ával kapcsolatban felvetett alkotmányossági probléma sem. Az  Ütv.  13. §-a az ügyészt a törvényességi felügyelet körében megillető hatásköröket határozza meg. "13.  §  (1)  Az ügyészi törvényességi felügyelet a  Kormánynál alacsonyabb  szintű államigazgatási szervek  által  kibocsátott jogszabályokra,  illetőleg  az  állami  irányítás  egyéb   jogi eszközeire,    valamint    e    szervek    általános    érvényű rendelkezéseire  és  a  jogalkalmazás  körébe  tartozó   egyedi döntéseire  terjed  ki.  Kiterjed ezen  túlmenően  a  bíróságon kívüli,  jogvitát intéző szervek egyedi döntéseire, valamint  a gazdasági és egyéb szerveknek munkaviszonnyal és a szövetkezeti tagsági  viszonnyal  összefüggő egyedi  döntéseire,  továbbá  a jogszabályok  felhatalmazása alapján kiadott általános  érvényű intézkedéseire. (2)  Az  ügyész a törvényesség biztosítása érdekében az ügyészi törvényességi felügyelet során a)   óvást   emelhet  az  Alkotmánnyal  vagy  magasabb   szintű jogszabállyal ellentétes jogszabály, illetőleg állami irányítás egyéb jogi eszköze ellen; b)  elbírálja  azokat  a  törvényességi  kérelmeket,  közérdekű bejelentéseket  és törvénysértésre utaló jelzéseket,  amelyeket az  állampolgárok és a jogi személyek az államigazgatás és más, bíróságon  kívüli  jogalkalmazó szervek határozatai,  illetőleg törvénysértő mulasztásai ellen az ügyészséghez benyújtanak; c) a hatáskörébe tartozó területi és helyi szerveknél általános érvényű  rendelkezés (szabályzat, alapszabály  stb.)  kiadását, módosítását   vagy   egyes  rendelkezéseinek   hatályon   kívül helyezését kezdeményezheti; d)  hatályon  kívül  helyezte a helyi  önkormányzatokról  szóló 1990. évi LXV. törvény 115. § (1) bekezdése; e)  megtekintheti  az ügyészi törvényességi  felügyelet  körébe tartozó  szervek  általános érvényű  rendelkezéseit  és  egyedi döntéseit,  a törvényesség érdekében szükség esetén vizsgálatot tarthat,  illetőleg  az  ellenőrzési  vagy  felügyeleti  joggal felruházott szervet vizsgálat tartására kérheti fel; f)   a   szervek  vezetőitől  iratok  és  adatok  rendelkezésre bocsátását,   illetőleg  megküldését,  továbbá   felvilágosítás adását kérheti. (3)  Az  illetékes  szerv vezetője az (1)  bekezdés  e)  és  f) pontjában megjelölt ügyészi felkérésnek köteles eleget tenni. (4) A minisztériumok és a Kormánynak közvetlenül alárendelt más országos hatáskörű államigazgatási szervek tekintetében az (1)- (2)  bekezdésben  meghatározott jogokat  a  Magyar  Köztársaság Legfőbb Ügyészsége gyakorolja." A  13/A.  §  pedig  az  ügyész által az alkotmányellenes,  vagy magasabb szintű jogszabályba ütköző jogszabályok, illetőleg  az állami  irányítás  egyéb jogi eszközei ellen  benyújtható  óvás szabályait tartalmazza. "13/A.  §  (1)  Ha  az ügyész azt állapítja meg,  hogy  ügyészi törvényességi   felügyeleti  jogkörébe  tartozó   szerv   által kibocsátott  jogszabály  vagy az állami  irányítás  egyéb  jogi eszköze    az    Alkotmánnyal,   illetőleg   magasabb    szintű jogszabállyal ellentétes, ennek megszüntetése érdekében az  azt kibocsátó szervhez óvást nyújthat be. (2)  A szerv az óvást harminc napon belül köteles megvizsgálni. Ha  az  óvást  alaposnak  tartja, a jogszabályt,  illetőleg  az állami  irányítás egyéb jogi eszközét hatályon  kívül  helyezi, visszavonja  vagy  módosítja, és erről az  ügyészt  egyidejűleg értesíti. (3)  Ha  a  szerv  az óvással nem ért egyet, a  megvizsgálástól számított  nyolc napon belül köteles az óvást elbírálás  végett az   Alkotmánybíróság  elé  terjeszteni  és  erről  az  ügyészt értesíteni." Az  Ütv.-nek ezek a szabályai az Alkotmánybíróságnak az  Abtv.- ben  meghatározott hatáskörét nem érintik. Ezek a szabályok  az államigazgatási  szervek  normatív  aktusainak   ellenőrzésére, valamint   arra   jogosítják  fel   az   ügyészt,   hogy   óvás benyújtásával  kezdeményezze  a normát  kibocsátó  szervnél  az alkotmányellenes,  illetőleg  a  jogforrási  hierarchiát  sértő jogszabály  vagy  az  állami irányítás  egyéb  jogi  eszközének minősülő  norma  hatályon  kívül  helyezését,  módosítását.  Az ügyész a norma alkotmányellenességének megállapításáról döntést nem hoz. Ha a normát kibocsátó szerv az ügyész óvásával nem ért egyet,  köteles  az óvást elbírálás végett az  Alkotmánybíróság elé   terjeszteni.  A  normatív  aktus  alkotmányellenességének megállapítása,  illetőleg  megsemmisítése  az  Alkotmánybíróság hatáskörébe   tartozik.  Az  Ütv.  vitatott   rendelkezése   az Alkotmánybíróság hatáskörét tehát nem korlátozza. Az   indítványozó   által   feltételezett,   a   jogbiztonságot veszélyeztető  ellentmondás az Ütv.  és  az  Abtv.  között  nem állapítható meg. Az Abtv. 39. §-a ugyanis kimondja: "39.  §  Ha  a Minisztertanács rendeleténél alacsonyabb  szintű törvénysértő jogszabállyal, illetőleg az állami irányítás egyéb jogi  eszközével  szemben  az ügyész – általános  törvényességi felügyeleti jogkörében – óvást nyújtott be, amellyel az  aktust kibocsátó   szerv  nem  ért  egyet,  e  szerv   az   óvást   az Alkotmánybíróság elé terjeszti elbírálás végett,  és  erről  az előterjesztés indokainak közlésével az ügyészt értesíti.” Megállapítható tehát, hogy az Ütv. 13/A. §-a az  Abtv.  39.  §- ával  összhangban álló rendelkezést tartalmaz. A jogbiztonságot veszélyeztető  ellentmondás a két rendelkezés  között  nem  áll fenn. Mindezek  alapján az Alkotmánybíróság megállapította,  hogy  az \tv.  13.  §-ával, 13/A. §-ával kapcsolatosan az  indítványozók által  állított  alkotmányellenesség nem  áll  fenn,  ezért  az indítványokat elutasította. 5.  Az  Alkotmánybíróság a vizsgált jogszabály  konkrét  ügyben való    alkalmazásának    megtiltására   irányuló    indítványt visszautasította. Az Alkotmánybíróság általános gyakorlata  az, hogy  az  eljárást  kezdeményezők nyomós  érdekére  tekintettel konkrét  normakontroll esetén, azaz csak akkor  tiltja  meg  az alkotmányellenesnek   ítélt  jogszabályi  rendelkezés   konkrét ügyben  való  alkalmazhatóságát, ha valamely egyedi  ügyben  az Abtv. 38. §-ában szabályozott bírói kezdeményezés, illetőleg az Abtv.  48.  §-ában  szabályozott alkotmányjogi  panasz  alapján kerül   sor   az   alkotmányellenes   jogszabályi   rendelkezés megsemmisítésére. Az indítványozó által megjelölt  ügyekben  az Alkotmánybírósághoz bírói kezdeményezés nem érkezett,  s  mivel az  alkotmányjogi  panasz benyújtásának feltételei  nem  állnak fenn, az indítvány alkotmányjogi panasznak nem tekinthető. Tekintettel  arra, hogy a határozat egyedi közigazgatási  ügyek és    ezáltal   a   jogalanyok   széles   körét   érinti,    az Alkotmánybíróság elrendelte e határozatának a Magyar Közlönyben történő közzétételét.                        Dr. Németh János                   az Alkotmánybíróság elnöke                                     Dr. Bihari Mihály                        Dr. Czúcz Ottó     alkotmánybíró                             alkotmánybíró                                     Dr. Erdei Árpád                     Dr. Harmathy Attila     alkotmánybíró                             alkotmánybíró                                     Dr. Holló András                        Dr. Kiss László     előadó alkotmánybíró                      alkotmánybíró                                     Dr. Kukorelli István                  Dr. Strausz János     alkotmánybíró                             alkotmánybíró                                               Dr. Tersztyánszkyné Dr. Vasadi Éva                          alkotmánybíró .

English: .
Petition filed: .
.
Number of the Decision: .	2/2000. (II. 25.)
Date of the decision: .	02/22/2000
.
.