A döntés szövege: A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
h a t á r o z a t o t:
Az Alkotmánybíróság a Magyar Méhészeti Nemzeti Program alapján a 2010-2013 közötti végrehajtási időszakokban a központi költségvetés, valamint az Európai Mezőgazdasági Garancia Alap társfinanszírozásában megvalósuló támogatások igénybevételének szabályairól szóló 47/2010. (XII. 31.) VM rendelet egésze alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
I n d o k o l á s I.
Az indítványozó a Magyar Méhészeti Nemzeti Program alapján a 2010-2013 közötti végrehajtási időszakokban a központi költségvetés, valamint az Európai Mezőgazdasági Garancia Alap társfinanszírozásában megvalósuló támogatások igénybevételének szabályairól szóló 47/2010. (XII. 31.) VM rendelet (a továbbiakban: R.) egésze alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte utólagos normakontroll keretében az Alkotmánybíróságtól.
Az indítványozó szerint az, hogy az R. bizonyos támogatásokat kizárólag az Országos Magyar Méhészeti Egyesület (a továbbiakban: OMME) számára tesz igénybe vehetővé, más támogatások lehívását pedig az OMME-ban való tagsághoz köti, sérti a hátrányos megkülönböztetés tilalmát [Alkotmány 70/A. § (1) bekezdés]. Az OMME — érvel az indítványozó — semmilyen állami elismeréssel, köztestületi státussal, kizárólagos érdekképviseleti jogosítvánnyal nem rendelkezik, ami megkülönböztetett helyzetét igazolná. Mindez véleménye szerint önkényes, ésszerű indok nélküli megkülönböztetést eredményez az azonos szabályozási körbe vont jogalanyok, ágazati szereplők között. Emellett az indítványozó azt is a hátrányos megkülönböztetés tilalmába ütközőnek vélte, hogy a termelők által igénybe vehető támogatások mértéke a költségek 50-60%-a, míg a többi támogatásnál nincs ilyen korlátozás. Azt is sérelmesnek tartotta az indítványozó, hogy a méhcsaládok számának szinten tartására vonatkozó támogatás kizárólag az OMME tagjától vásárolt méhanya, anyabölcső után vehető igénybe.
Emellett úgy vélte, hogy nem vált világossá és mindenki által megismerhetővé az a szempontrendszer sem, ami alapján az OMME alternatíva nélküli, kivételes helyzetbe került. Állítása szerint az OMME-nak ez a speciális helyzete önkényes döntésen alapult, mely a jogbiztonság [Alkotmány 2. § (1) bekezdés] alkotmányos követelményével ellentétes.
II.
Az Alkotmánynak az indítvánnyal érintett rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
„70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság áttekintette az OMME jogrendszerbeli helyét, különösen a Magyar Méhészeti Nemzeti Programban betöltött szerepét.
1.1. Az R. szerint a magyar méhészet a mezőgazdaság bruttó termelési értékének 1%-át, az állattenyésztésnek közel 3%-át adja. A méhészeti ágazat jelenleg mintegy 16 000 család megélhetéséhez nyújt kiegészítő vagy fő jövedelemforrást, így közvetve hozzájárul a vidék népességmegtartó képességéhez. Sok éves átlagban a méhészetek száma 15 000 és 17 000 között alakult, ebből a professzionális (minimum 150 méhcsaláddal rendelkező) méhészetek száma jelenleg meghaladja az 1000-et.
A Magyar Méhészeti Nemzeti Program szerint a mai magyar méhészkedés színvonalára jótékonyan hatnak az évszázados hagyományok, a méhészek szakmaszeretete, a méhésztársadalom szervezettsége és szolidaritása. A magyar méhészetben kialakult egy sajátos, szervezeti-érdekvédelmi rendszer: 108 helyi méhész-szervezet és azok szövetsége, az OMME, mely közhasznú szervezet, önálló jogi személy.
1.2. A méz termelésének és forgalmazásának javítására irányuló intézkedések alkalmazására vonatkozó általános szabályok megállapításáról szóló, 1997. június 25-i 1221/97/EK tanácsi rendelet megjelenése előtt az Európai Unió a méztermelőket méhcsaládonként, közvetlenül támogatta. Ez a támogatási forma azonban nem váltotta be a hozzá fűzött reményeket, mivel annak mértéke nem jelentett érdemi segítséget a méztermelőknek, valamint nem volt egységes közösségi méhészeti érdekképviseleti megjelenés, melynek következtében az illetékes bizottságok nem jutottak pontos, hiteles ágazati információkhoz. A Tanács az 1997-es rendeletében célul tűzte ki a „kohéziós erő” megszilárdítását a méhészeti ágazat támogatásában, melynek lényege, hogy a tagországokban egységes méhészeti érdekképviseleti rendszer valósuljon meg. Ezzel egy irányba mutatóan a hazai Méhészeti Program egyik fő célkitűzése is az volt, hogy a hazai méhészeti ágazatból is hiányzó, erős, reprezentatív méhészszövetség alakuljon ki, hasonlóan valamennyi tagország méhészeti programjában foglaltakhoz.
Jelenleg (a 2004-es és a 2007-es 3 éves méhészeti programok lezárását követően) a mezőgazdasági piacok közös szervezésének létrehozásáról, valamint egyes mezőgazdasági termékekre vonatkozó egyedi rendelkezésekről szóló 2007. október 22-i 1234/2007/EK tanácsi rendelet 105. cikke szerint a Magyarország által benyújtott, a méhészeti termékek termelésének és forgalmazásának javítására irányuló program jóváhagyásáról szóló EU Bizottsági C(2010)6082. számú határozattal elfogadott és az R. mellékletében szereplő Magyar Méhészeti Nemzeti Program alapján vehető igénybe támogatás 2010-től szintén 3 éves időtartamra.
A támogatások egyes fajtáit az R. 2. § (2) bekezdése sorolja fel. Ilyennek minősülnek a technikai segítségnyújtás (pl: méhészeti képzés országos koordinálásához, regionális rendezvény, kongresszus szervezéséhez, szaktanácsadó-hálózat működtetéséhez), a varroa atka elleni védekezés, a vándoroltatás korszerűsítése, a méhcsaládok számának szinten tartása, vagy éppen a méhészettel, méhészeti termékekkel kapcsolatos kutatás.
A támogatásoknak két forrása van: az egyik az adott gazdasági évre a központi költségvetésben a Vidékfejlesztési Minisztérium fejezetében a Méhészeti Nemzeti Program jogcímen előirányzott összeg, a másik az Európai Mezőgazdasági Garancia Alap terhére az EU Bizottsága által a Méhészeti Programban meghatározott célok megvalósításának támogatására elkülönített pénzösszeg.
A támogatások egy részét (méhészeti képzés országos koordinálása, szaktanácsadó-hálózat működtetése, méz fizikai-kémiai tulajdonságai elemzése, megfigyelő hálózat kialakítása és működtetése, méhegészségügyi és környezetterhelési monitoring vizsgálat) kizárólag maga az OMME hívhatja le, a másik részét (regionális rendezvény, kongresszus szervezése, bemutató méhészetek látogatásának támogatása) az OMME, illetve tagszervezetei igényelhetik. A támogatások harmadik csoportjára (új eszközök beszerzése, atka elleni védekezés, méhcsaládok szinten tartása) pedig az érvényes OMME tagsági viszonnyal rendelkező, méhészeti tevékenységet végző őstermelő, egyéni vállalkozó, jogi személy, jogi személyiség nélküli gazdasági társaság, és az általuk létrehozott szövetkezet, továbbá elismert vagy előzetesen elismert termelői csoport igényelheti.
Az R. melléklete értelmében Magyar Nemzeti Méhészeti Program fő koordinátora az OMME, mely 2010. január 1-jén 108 regionális méhész szervezetet képviselt, tagjainak száma 9773 volt. A tagság feltétele: a szervezet működésében való érdekeltség, felvételi kérelem, az alapszabály rendelkezéseinek elfogadása, valamint a rendszeres tagdíjfizetés.
2. Ennek megfelelően a fentieket figyelembe véve helytálló az indítványozó azon megállapítása, hogy a támogatásokat vagy az OMME veheti igénybe, vagy az OMME-ban tagsági jogviszonnyal rendelkező szervezet vagy termelő igényelheti.
Az Alkotmánybíróság határozataiban kifejtette, hogy bár az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése szövegszerűen az alapvető jogok tekintetében tiltja a hátrányos megkülönböztetést, a tilalom, ha a megkülönböztetés sérti az emberi méltósághoz való alapvető jogot, kiterjed az egész jogrendszerre. Abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem az alkotmányos alapjogok tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos helyzetű, azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77-78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281-282.].
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint „alkotmányellenes megkülönböztetés csak összehasonlítható jogosultak vagy kötelezettek között vethető fel” [4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 48, 65.]. „A diszkrimináció vizsgálatánál központi elem annak meghatározása, hogy kiket kell egy csoportba tartozóknak tekinteni. [...] A diszkrimináció alkotmányos tilalma csak a szabályozás szempontjából egy csoportba tartozókra vonatkozik. A diszkrimináció vizsgálatának ennek megfelelően csak az egy csoportba tartozók közötti különbségtétel vizsgálata a tárgya” (1009/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 479, 479-480.).
A szabályozási koncepció a magyar méhészeti ágazatra vonatkozik, ez tehát azt jelenti, hogy azonos csoportba tartozik egyfelől az OMME, másfelől ide tartoznak a méhészeti tevékenységet végző őstermelők, egyéni vállalkozók, jogi személyek, jogi személyiség nélküli gazdasági társaságok, és az általuk létrehozott szövetkezetek, továbbá elismert vagy előzetesen elismert termelői csoportok, függetlenül attól, hogy tagjai-e az OMME-nak, vagy sem.
Tekintettel arra, hogy a jogszabály a támogatás igénybevételét egyfelől az OMME-nek, másfelől az OMME-ben tagsággal rendelkezőknek engedi meg a jogszabály, az alkotmányossági kérdés akként merül fel, hogy van-e a megkülönböztetésnek (tudniillik, hogy csak az OMME, vagy OMME tagok pályázhatnak sikerrel támogatásra) ésszerű indoka.
A méhészeti szakma és a minisztérium egységes véleménye szerint a támogatási célok folyamatos végrehajtásához biztos anyagi háttérrel rendelkező, országos hatáskörű szervezet szükséges. Az OMME a tagjainak számát tekintve reprezentatív szervezetnek minősül, melyet nem a jogalkotó hozott létre adminisztratív aktussal, hanem a méhészeti tevékenységet kifejtők szakmai tömörülésének kialakulása egy természetes folyamatnak volt az eredménye. Azaz — tágabb értelemben — az OMME lényegében a méhészeti tevékenységet folytatók általános érdekképviseleti szervének tekinthető. Ezt támasztja alá az is, hogy az R. a Nemzeti Program koordinátoraként jelöli meg az egyesületet. Emellett a magyar méhészetben kialakult szervezeti-érdekvédelmi rendszer (108 helyi méhész-szervezet és azok szövetsége, az OMME), mely magas szintű szervezettségre utal, alkalmas a méhészek problémáinak hiteles érzékelésére, a megoldási javaslatok kidolgozására és képviseletére.
Ezen túlmenően az OMME szaktanácsadó hálózatot is működtet, melynek felépítése: 1 fő vezető szaktanácsadó (munkáját az OMME központi irodájában végzi) és 19 fő megyei, illetve 1 fő fővárosi szaktanácsadó (munkájukat lakóhelyükön, saját vagy bérelt irodában végzik).
Az OMME folyamatosan figyelemmel kíséri a kereskedelmi forgalomban lévő mézek minőségét is. A mézek vizsgálatára hazai, és EU-n belüli laboratóriumokban kerül sor. A vizsgálati eredményeket az OMME megjelenteti, ezáltal — a Nemzeti program szerint — a kereskedelmi láncok fokozottabb figyelmet fordítanak a polcaikon lévő mézek minőségére.
A fentieket figyelembe véve — a magas szakmai színvonal megtartása, esetleg emelése érdekében — az Alkotmánybíróság megítélése szerint nem minősül önkényesnek a jogalkotó azon döntése, hogy a támogatások egyes speciális elemeit csak az OMME veheti igénybe. Azok a feladatok ugyanis, melyekhez e kiemelt támogatások kapcsolódnak (különösen a koordináció és a minőségbiztosítás) csak akkor végezhetők hatékonyan, ha azok egyetlen szervezet kezében összpontosulnak. Önmagában az, hogy a természetes fejlődés során kialakult legnagyobb érdekvédelmi szervezetet jelölte meg a jogalkotó olyanként, amely a támogatás igénylésére jogosult, nem tekinthető önkényes döntésnek és ezáltal hátrányos megkülönböztetésnek sem.
Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza azt is, hogy az OMME és a tagszervezetei által gondozott programok (méhészeti rendezvények, elméleti ismeretterjesztő előadások, megfigyelő hálózat információi, szaktanácsadás) minden méhész (azaz nem csak OMME tag) számára díjmentesen elérhetők.
Ugyanígy nem tekinthető önkényesnek az sem, hogy a támogatások másik csoportjának az igénybevételéhez a jogszabály OMME tagságot ír elő, ugyanis egyetlen szervezet vagy termelő sincs elzárva attól, hogy az OMME tagjává váljon (az OMME a nyitott tagság elve alapján működő szervezet). Emellett az OMME által a tagok számára biztosított termelési feltételek — szaktanácsadás, szimpóziumok, versenyek megtartása stb. — arra sarkallják az OMME tagjait, hogy a méztermelést magas színvonalon folytassák, mely a minőségi méztermelés fenntartása szempontjából elengedhetetlen.
Ugyanez irányadó arra, hogy a méhcsaládok számának szinten tartására vonatkozó támogatás kizárólag az OMME tagjától vásárolt méhanya, anyabölcső után vehető igénybe. Tenyészállatot és szaporítóanyagot kizárólag elismert tenyésztő szervezet állíthat elő. Tenyésztési szempontból a fajtatisztaság biztosítása elengedhetetlen. A fajtatisztaság és a „megfelelő szervezeti szilárdságú tenyészanyag” ellátás biztosítása céljából szükséges, hogy kizárólag olyan méhtenyésztő szervezet végezhessen effajta tevékenységet, melynek tagjai kötelezhetőek az ellenőrzésekre és adatszolgáltatásokra.
Ezeknek a körülményeknek a figyelembevételével az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy a jogalkotónak az a döntése, mely szerint a támogatás feltétele az OMME tagság, nem tekinthető önkényesnek, és nem sérti a hátrányos megkülönböztetés tilalmát, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a tekintetben elutasította.
Az sem minősül továbbá a hátrányos megkülönböztetés tilalmát sértő jogalkotói döntésnek, hogy a költségek hány százalékát lehet a támogatási összegbe beszámítani, ugyanis itt nem jogalanyok közötti különbségtételről, hanem — minden támogatottra egyformán vonatkozó — gazdaságossági kérdésről, illetve az arra vonatkozó döntésről van szó.
Az Alkotmánybíróság emellett nyomatékosan hangsúlyozza, hogy az OMME tagság, illetve annak hiánya nem a méhtartásból és a méztermelésből zárja ki a jogalanyokat, hanem pusztán az ennek megkönnyítéséhez, vagy előmozdításához szükséges uniós és magyar támogatás igénybevételének lehetőségéből.
3. A jelen határozat indokolásának 2. pontjában foglaltakat — azok megismétlése nélkül — fenntartva az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az R. nem sérti a jogbiztonság alkotmányos követelményét azáltal sem, hogy a jogalkotó a természetes folyamatok során létrejött reprezentatív egyesületet hatalmaz fel egy nemzeti programnak a koordinálására. A jogalkotó ezen döntésével éppen azt teremtette meg, hogy a támogatások igénybevétele olyan keretek között történhessen, mely garanciát jelent a minőségi méztermelés biztosítására.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a vonatkozásban is elutasította.
Dr. Bihari Mihály s. k., | Dr. Lenkovics Barnabás s. k., |
alkotmánybíró | előadó alkotmánybíró . |
 | |
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró |
. |