A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság törvény alkotmányellenességének utólagos
vizsgálatára irányuló eljárásban, valamint alkotmányjogi
panaszok ügyében – dr. Bihari Mihály, dr. Bragyova András, dr.
Kovács Péter és dr. Lévay Miklós alkotmánybírák
különvéleményével – meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a szabálysértésekről
szóló 1999. évi LXIX. törvény 92. § (1) bekezdésének második
mondata és a 112. § (1) bekezdésének „ , tárgyalás nélkül”
szövegrésze alkotmányellenes, ezért azokat megsemmisíti. A
megsemmisítés folytán a 112. § (1) bekezdése az alábbi
szöveggel marad hatályban:
„112. § (1) A bíróság az átváltoztatásról tizenöt napon belül
dönt. Törvénysértés esetén a szabálysértési hatóság határozatát
hatályon kívül helyezi.”
A megsemmisített rendelkezések 2008. június 30-án vesztik
hatályukat.
2. Az Alkotmánybíróság a szabálysértésekről szóló 1999. évi
LXIX. törvény 17. § (1) bekezdése, 44. §-a, 46. §-a, 52. § (1)
bekezdésének az „ügy megítélése szempontjából” szövegrésze, 52.
§ (2) bekezdésének a „nem kötelezhető ártatlanságának
bizonyítására” szövegrésze, 92. § (4) bekezdése, 94. § (4)
bekezdése, 95. § (5) bekezdése, 97. § (5) bekezdése, 98. § (1)
bekezdése, 102. §-a és 112. § (4) bekezdése
alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére
irányuló indítványt és alkotmányjogi panaszokat elutasítja.
3. Az Alkotmánybíróság azt az indítványt, mely szerint az
Országgyűlés nemzetközi szerződésből fakadó jogalkotói
kötelezettség elmulasztásában megnyilvánuló alkotmánysértést
követett el azáltal, hogy a szabálysértésekről szóló 1999. évi
LXIX. törvényben, a bíróságok eljárására vonatkozó szabályok
között nem alkotta meg az Európai Bíróság előzetes
döntéshozatali eljárásának az Európai Közösséget létrehozó
Szerződésben, valamint az Európai Unióról szóló Szerződésben
foglalt szabályok szerinti kezdeményezésére és ezzel
egyidejűleg az eljárás felfüggesztésére vonatkozó
rendelkezéseket, visszautasítja.
4. Az Alkotmánybíróság az ártatlanság vélelmének, valamint a
bírósági titkár kizárásának a szabálysértésekről szóló 1999.
évi LXIX. törvényben való szabályozásával összefüggő
mulasztásos alkotmánysértés megállapítására irányuló indítványt
visszautasítja.
5. Az Alkotmánybíróság azt a mulasztásos alkotmánysértés
megállapítására irányuló indítványt, mely szerint a
szabálysértési eljárás bíróság előtti szakaszában, a
bizonyítási szabályok nem rendelkeznek a tárgyaláson történtek
jegyzőkönyvezéséről, az eljárás alá vont személynek a
jegyzőkönyvvel kapcsolatos jogairól, visszautasítja.
6. Az Alkotmánybíróság a szabálysértésekről szóló 1999. évi
LXIX. törvény 92. § (1) bekezdése nemzetközi szerződésbe
ütközésének megállapítására irányuló indítványt visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben
közzéteszi.
Indokolás
I.
Az Alkotmánybírósághoz jogszabály alkotmányellenességének
utólagos vizsgálatára irányuló indítvány és több alkotmányjogi
panasz is érkezett a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX.
törvény (a továbbiakban: Sztv.) számos rendelkezésével
kapcsolatban. Az Alkotmánybíróság az indítványt és az
alkotmányjogi panaszokat egyesítette és egy eljárásban bírálta
el.
1. Az indítványozó és több alkotmányjogi panasz
előterjesztője alkotmányellenesnek tartja az Sztv. azon –
módosítás folytán beiktatott – rendelkezését, mely lehetővé
teszi, hogy a szabálysértési ügyben eljáró elsőfokú bíróság
feladatait az igazságügyi alkalmazotti jogállással és nem bírói
kinevezéssel rendelkező bírósági titkár is elláthassa.
Álláspontjuk szerint ez ellentétes az Alkotmány több
rendelkezésével. Egyrészt sérti azt az Alkotmány 50. § (2)
bekezdésébe foglalt szabályt, mely szerint a közigazgatási
határozatok törvényességét a bíróság ellenőrzi, másrészt sérti
az Alkotmány 48. § (2) bekezdését, mely szerint a hivatásos
bírákat törvényben meghatározott módon a köztársasági elnök
nevezi ki. Az indítványozó az Alkotmány 46. § (3) bekezdésével
is ellentétesnek tartja a bírósági titkár eljárását lehetővé
tevő szabályt, az Alkotmány e rendelkezése ugyanis azt rögzíti,
hogy egyesbíróként vagy a tanács elnökeként csak hivatásos bíró
járhat el. Ezen alkotmányos rendelkezések megsértésén túl az
Sztv. említett szabálya sérti még a bírói úthoz való jogról,
valamint a tisztességes és pártatlan bírósági eljáráshoz való
jogról rendelkező Alkotmány 57. § (1) bekezdését és az
Alkotmánynak a jogorvoslati jogról rendelkező 57. § (5)
bekezdését. Az egyik alkotmányjogi panasz előterjesztője
szerint az Alkotmánynak a vállalt nemzetközi kötelezettségek és
a belső jog összhangjának biztosításáról rendelkező szabályán
keresztül az Sztv. idézett szabálya sérti az 1993. évi XXXI.
törvénnyel kihirdetett, az emberi jogok és az alapvető
szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt
Egyezményt (a továbbiakban: Római Egyezmény), nevezetesen annak
a tisztességes tárgyaláshoz és a hatékony jogorvoslathoz való
jogról rendelkező cikkelyeit. Az egyik panaszos további
alkotmányjogi panaszában megismétli ezeket az állításokat. Egy
másik alkotmányjogi panasz előterjesztője szerint e rendelkezés
nemcsak a tisztességes és pártatlan bírósági eljáráshoz való
jogot sérti, hanem ellentétes az ártatlanság vélelmét és a
védelemhez való jogot kimondó alkotmányos rendelkezésekkel is.
A bírósági titkár eljárása során tárgyalás mellőzésével hozott
határozatát egy, az azonos bíróságon működő bíró bírálja felül,
mely megoldás nem biztosítja a pártatlan eljáráshoz való jogot.
2. Alkotmányellenesnek tartja az egyik panaszos az Sztv.-nek
a bíró kizárásáról rendelkező szabályait is. Az
alkotmányellenesség — véleménye szerint — azáltal valósul meg,
hogy a bírósági titkár eljárását a törvénybe egy későbbi
módosításakor beiktató törvényhozó nem volt figyelemmel arra,
hogy a bírósági titkár kizárásáról is ezentúl valamiképpen
rendelkeznie kell. Az erről való rendelkezés azonban elmaradt.
Így fordulhatott elő a panaszos ügyében, hogy az a személy
hozta meg bíróként a korábban tárgyalás nélkül a bírósági
titkár által meghozott végzést tárgyaláson felülvizsgáló
jogerős végzést, aki korábban bírósági titkárként eljárt az
ügyben, de időközben bírói kinevezést nyert. Az ezt lehetővé
tevő, hiányos szabályozást tartalmazó Sztv. rendelkezések
sértik az Alkotmánynak a tisztességes és pártatlan bírói úthoz
való jogról és a jogorvoslathoz való jogról rendelkező 57. §
(1) bekezdését. Az alkotmányjogi panasz előterjesztője így
mulasztásos alkotmánysértés megállapítására tett indítványt,
melyben kérte, hogy az Alkotmánybíróság hívja fel az
Országgyűlést az összeférhetetlenségnek az ilyen eseteket
kizáró szabályozására.
3. Az egyik alkotmányjogi panasz előterjesztője szerint az
Alkotmánynak a jogorvoslathoz fűződő alapjogról rendelkező 57.
§ (5) bekezdését, valamint a jogállamiságot deklaráló 2. § (1)
bekezdését sértik az Sztv. azon rendelkezései, melyek a
közigazgatási szabálysértési hatóság határozata elleni kifogás
nyomán hozott bírósági végzésekre nézve kizárják a fellebbezés
lehetőségét és az ügydöntő határozat jogerőre emelkedését annak
közléséhez kötik. Ugyanezen alkotmányos rendelkezésekbe ütközik
álláspontja szerint az a szabály, mely úgy rendelkezik, hogy ha
az eljárás alá vont személy vagy az eljárás alá vont személy
egyetértésével védője, illetőleg a sértett a tárgyaláson vagy
azon kívül a kifogást visszavonja, a bíróság az eljárást
megszünteti. Ebben az esetben a szabálysértési hatóság
határozata a visszavonás bejelentésének, illetőleg a bírósághoz
érkezésének napján jogerőre emelkedik. E szabályok együttesen
kiüresítik a jogorvoslathoz való jogot és a jogállamiságot
veszélyeztető módon tág teret adnak a bírói önkénynek.
4. Az Alkotmánynak a jogállamiságról rendelkező 2. § (1)
bekezdésébe ütközés miatt mulasztásos alkotmánysértés
megállapítását indítványozza még az egyik panasz az Sztv.-nek a
bíróság előtti eljárásban a bizonyításról rendelkező
szabályaival összefüggésben, mert azok nem szabályozzák a
tárgyaláson történtek jegyzőkönyvezését, az eljárás alá vont
személynek a jegyzőkönyvvel kapcsolatos jogait. Kéri ezért a
mulasztás megállapítását és egyidejűleg a jogalkotó (az
Országgyűlés) felhívását az alkotmánysértés orvoslására.
Alkotmányellenesnek tartja még azt a szabályt, mely szerint a
bíróság előtti eljárás során a tárgyaláson csak a
szabálysértési hatóság képviselője és a védő intézhet az
eljárás alá vont személyhez, a tanúkhoz és a szakértőkhöz
kérdést, ők terjeszthetnek elő bizonyítási indítványokat. E
szabály ellentétes az Alkotmánynak a jogállamiságról rendelkező
2. § (1) bekezdésén túl a büntetőeljárás alá vont személyeket
az eljárás minden szakaszában megillető, védelemhez fűződő
jogáról rendelkező 57. § (3) bekezdésével, hiszen a jogi
képviselő nélkül eljáró eljárás alá vont személyt
alkotmányellenesen elzárja a védekezés jogától.
5. Két alkotmányjogi panasz is sérelmezi és
alkotmányellenesnek tartja az Sztv.-nek a tényállás
tisztázására vonatkozó rendelkezését. Álláspontjuk szerint
azzal, hogy a törvény azt írja elő, hogy a szabálysértési
hatóság és a bíróság az ügy megítélése szempontjából lényeges
körülményeket köteles tisztázni, megsérti az Alkotmány
jogállamiságról rendelkező 2. § (1) bekezdését és a
tisztességes és pártatlan eljáráshoz való jogról rendelkező 57.
§ (1) bekezdését. Ez a törvényi szabály teljes mértékben a
hatóság belátására bízza, hogy kíván-e bizonyítási eljárást
lefolytatni vagy nem, ezáltal elzárja az eljárás alá vont
személyt a védekezéstől, mely lehetőséget – az ügyféli jogok
gyakorlását – akkor is biztosítania kell a törvénynek, ha „a
hatóság éleslátású, tévedhetetlen közegei semmilyen bizonyítást
az ügy megítéléséhez nem tartanak szükségesnek” – véli az egyik
panaszos. Az Sztv. ezen szabálya az egyik alkotmányjogi panasz
előterjesztője szerint ellentétes még az Alkotmány 57. § (2),
illetve (3) bekezdésébe foglalt, az ártatlanság vélelmét és a
védelemhez való jogot kimondó rendelkezésekkel is. A
szabálysértési hatóság és a bíróság e szabály alkalmazásával
ugyanis nem az egész történeti tényállást, hanem annak csak a
hatóság megítélése szempontjából jelentős körülményeit tárja
fel, elzárja ezzel az ártatlanság vélelmének tényleges
érvényesülése elől az utat. Az egyik alkotmányjogi panaszt
benyújtó indítványozó kéri még az Sztv. 52. § (2) bekezdés „nem
kötelezhető ártatlanságának bizonyítására” szövegrésze
megsemmisítését. Álláspontja szerint ez a rendelkezés
ellentétes az Alkotmány több rendelkezésével, az 57. § (1), (2)
és (3) bekezdéseibe foglalt alapjogokkal.
Kéri, hogy az Alkotmánybíróság e rendelkezések
alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése mellett
az ő szabálysértési ügyére nézve mondja ki azok alkalmazásának
visszamenőleges tilalmát. Emellett felveti, hogy az ártatlanság
vélelmének törvényi szabályozása hiányos, és kéri az
Országgyűlés felhívását arra, hogy az ártatlanság vélelmének
„abszolút alapjogát” deklarálja a szabálysértési törvényben is.
6. Az egyik alkotmányjogi panasz előterjesztője felvetette
még azt, hogy a szabálysértési ügyben eljáró bíróság
elbírálatlanul hagyta az előzetes döntéshozatali eljárást
indítványozó beadványát. E helyzet egyik oka szerinte az, hogy
az Sztv. megsérti az Alkotmánynak a 2/A. §-ával összhangban
alkalmazandó, a közigazgatási határozatok bírósági
felülvizsgálatáról rendelkező 50. § (2) bekezdését. A 2/A. § a
Magyar Köztársaságnak az Európai Unióban tagállamként való
részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján az Európai
Uniót és az Európai Közösségeket alapító szerződésekből (a
továbbiakban: EUSz., illetve: EKSz.) fakadó jogok gyakorlásához
és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig egyes,
Alkotmányból eredő hatásköreinek a többi tagállammal közösen
vagy az Európai Unió intézményei útján történő gyakorlását
mondja ki. E rendelkezésre alapítva állítja az alkotmányjogi
panasz előterjesztője, hogy ellentétes az európai joggal, hogy
az Sztv. nem rendelkezik az előzetes döntéshozatali eljárás
irdekében szükséges eljárási szabályokról. Kifejti még, hogy az
eljárás során ő maga indítványozta az előzetes döntéshozatali
eljárás kezdeményezését, közvetlenül az EKSz. 234. cikke
alapján, de a bíróság e kérését nem teljesítette, noha
álláspontja szerint a közvetlen hatállyal bíró EKSz. 234.
cikkének akkor is érvényesülnie kell minden tagállamban, ha a
tagállami jog hallgat róla.
Kéri ennek alapján a mulasztásos alkotmánysértés
megállapítását és a jogalkotó megfelelő határidő tűzése
melletti felhívását a mulasztás orvoslására.
7. Egy másik alkotmányjogi panasz előterjesztője szerint a
szabálysértési ügyében alkalmazott Sztv. 112. § (1) bekezdése
alkotmányellenes. Az általa meg nem fizetett szabálysértési
pénzbírság miatt átváltoztatással kiszabott közérdekű munkát a
bíróság elzárásra változtatta át. Az ennek jogalapjaként
hivatkozott rendelkezés értelmében ezt a döntést a bíróság
(illetve a jogkörében eljáró titkár) tárgyalás nélkül hozta
meg. Szerinte az Alkotmánynak a pártatlan és tisztességes bírói
eljáráshoz, a tárgyaláshoz való jogot garantáló 57. § (1)
bekezdését sérti ez a megoldás, hiszen az elzárásról hozott
döntés kizárólag a korábban eljárt szabálysértési hatóság
előterjesztése alapján születik. Panaszos ügyében a
szabálysértési hatóság az eljárás alá vont személy
meghallgatását mellőzte, így anélkül került sor a személyes
szabadságát korlátozó intézkedés meghozatalára, hogy őt az
eljárás során bármikor meghallgatták volna. Az elzárás
kiszabását tárgyalás mellőzésével lehetővé tevő Sztv. 112. §
(1) bekezdése azt is kizárja, hogy az eljárás alá vont személy
a bíróság előtt igazolja, hogy a hatóság előterjesztésével
ellentétben a pénzbírság be nem fizetése miatt kiszabott
közérdekű munkát teljesítette vagy egészségi állapota miatt azt
nem teljesítheti, így az elzárás alkalmazásának (az
átváltoztatásnak) törvényes jogalapja nincsen.
Alkotmányellenesnek, a jogorvoslathoz való jogba ütközőnek
tartja azt a szabályt is, mely szerint a pénzbírságot elzárásra
vagyis szabadságkorlátozó büntetésre átváltoztató bírósági
döntés ellen nincsen helye jogorvoslatnak.
Az alkotmányjogi panasz benyújtója felveti még, hogy a meg
nem fizetett pénzbírságnak a közérdekű munkára, illetve
elzárásra történő átváltoztatását általános szabályként
lehetővé tevő rendelkezés az eltérő vagyoni helyzetben lévő
állampolgárokat eltérő módon sújtja, ezért ellenkezik az
Alkotmánynak a hátrányos megkülönböztetést kimondó 70/A. § (1)
bekezdésével.
II.
Az Alkotmány indítvánnyal és az alkotmányjogi panaszokkal
érintett rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus
jogállam.”
„2/A. § (1) A Magyar Köztársaság az Európai Unióban
tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés
alapján – az Európai Uniót, illetőleg az Európai Közösségeket
(a továbbiakban: Európai Unió) alapító szerződésekből fakadó
jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges
mértékig – egyes, Alkotmányból eredő hatásköreit a többi
tagállammal közösen gyakorolhatja; e hatáskörgyakorlás
megvalósulhat önállóan, az Európai Unió intézményei útján is.”
„46. § (1) A bíróság – ha a törvény másképpen nem rendelkezik
– tanácsban ítélkezik.”
„46. § (3) Egyesbíróként és a tanács elnökeként csak
hivatásos bíró járhat el.”
„48. § (2) A hivatásos bírákat törvényben meghatározott módon
a köztársasági elnök nevezi ki.”
„50. § (2) A bíróság ellenőrzi a közigazgatási határozatok
törvényességét.”
„55. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a
szabadságra és a személyi biztonságra, senkit sem lehet
szabadságától másként, mint a törvényben meghatározott okokból
és a törvényben meghatározott eljárás alapján megfosztani.”
„57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki
egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt
bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a
törvény által felállított független és pártatlan bíróság
igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el.
(2) A Magyar Köztársaságban senki sem tekinthető bűnösnek
mindaddig, amíg büntetőjogi felelősségét a bíróság jogerős
határozata nem állapította meg.
(3) A büntetőeljárás alá vont személyeket az eljárás minden
szakaszában megilleti a védelem joga. A védő nem vonható
felelősségre a védelem ellátása során kifejtett véleménye
miatt.”
„57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben
meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan
bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a
jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot – a
jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal
arányosan – a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának
szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.”
„70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén
tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az
állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen
faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény,
nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy
egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”
Az Sztv.-nek az indítványban és az alkotmányjogi panaszokban
érintett rendelkezései:
„17. § (1) A pénzbírságot meg nem fizetés esetén – ha a
közigazgatási végrehajtás általános szabályai szerint,
illetőleg adók módjára nem hajtható be – közérdekű munkára,
illetőleg elzárásra kell átváltoztatni.”
„44. § (1) A szabálysértési hatóságnak az a tagja, aki a
kizárási okot maga jelentette be, bejelentésének elbírálásáig
az ügyben nem járhat el.
(2) A kizárásról hivatalból, vagy az eljáró személy, az
eljárás alá vont személy, illetőleg a sértett bejelentésére a
kifogásolt személy közvetlen felettese dönt, s egyúttal
kijelöli a továbbiakban eljáró személyt is.
(3) Bíróval szemben felmerült kizárási ok esetében a bíróság
elnöke intézkedik más bíró kijelöléséről.
(4) Ha a kizárási ok a bíróság elnökével szemben merül fel,
továbbá, ha a bíróságnak nincs olyan tagja, akire kizárási ok
nem vonatkozik, a kizárásról a megyei bíróság határoz. Ha a
bíróság a kizárás iránti bejelentésnek helyt ad, az
illetékességi területén működő másik helyi bíróságot jelöli ki.
(5) A kizárás e törvényben nem szabályozott eseteire a
büntetőeljárásról szóló törvény rendelkezéseit kell
értelemszerűen alkalmazni.”
„46. § (1) Bíróként – a 43. §-ban meghatározott eseteken
kívül – nem járhat el az sem, aki az ügyben mint a
szabálysértési hatóság tagja, vagy mint ügyész járt el,
illetőleg ezek hozzátartozója.
(2) A másodfokú eljárásban nem vehet részt az a bíró, aki az
ügy első fokú elbírálásában részt vett.
(3) A perújítási eljárásból ki van zárva az a bíró, aki a
perújítási kérelemmel vagy indítvánnyal megtámadott határozat
meghozatalában részt vett.”
„52. § (1) A szabálysértési hatóság és a bíróság az ügy
megítélése szempontjából lényeges körülményeket köteles
tisztázni. Amennyiben a rendelkezésre álló adatok az érdemi
döntés meghozatalához nem elegendőek, a tényállás tisztázása
érdekében bizonyítást folytat le.
(2) Az eljárás alá vont személy nem kötelezhető
ártatlanságának bizonyítására, felelősségének bizonyítása a
szabálysértési hatóságot, illetőleg a bíróságot terheli.”
„92. § (1) A bíróság a szabálysértési ügyben egyesbíróként
jár el. A szabálysértési ügyben az első fokú bíróság feladatait
a bírósági titkár is elláthatja, tárgyalás tartására azonban
nem jogosult.”
„94. § (4) A végzés ellen fellebbezésnek nincs helye, az
eljárás alá vont személy, a védő és a sértett a kézbesítéstől
számított nyolc napon belül tárgyalás tartását kérheti. A
tárgyalás tartására irányuló kérelemnek a végzés végrehajtására
halasztó hatálya van.”
„95. § (5) A tárgyalás tartása iránti kérelem a tárgyalás
megkezdéséig visszavonható. Ha a tárgyaláson a tárgyalás
tartását kérő személy nem jelenik meg és elmaradását alapos
indokkal előzetesen nem mentette ki, úgy kell tekinteni, mint
aki a kérelmét visszavonta.”
„97. § (5) Ha az eljárás alá vont személy vagy az eljárás alá
vont személy egyetértésével védője, illetőleg a sértett a
tárgyaláson vagy azon kívül a kifogást visszavonja, a bíróság
az eljárást megszünteti. Ez esetben a szabálysértési hatóság
határozata a visszavonás bejelentésének, illetőleg a bírósághoz
érkezésének napján jogerőre emelkedik.”
„98. § (1) A szabálysértési hatóság képviselője és a védő az
eljárás alá vont személyhez, a tanúkhoz és a szakértőkhöz
kérdést intézhet, bizonyítási indítványokat terjeszthet elő.”
„102. § A határozat a közlés napján válik jogerőssé.”
„112. § (1) A bíróság az átváltoztatásról tizenöt napon
belül, tárgyalás nélkül dönt. Törvénysértés esetén a
szabálysértési hatóság határozatát hatályon kívül helyezi.”
„112. § (4) Az elzárásra átváltoztatás tárgyában hozott
bírósági határozattal szemben nincs helye jogorvoslatnak.”
III.
Az indítvány és az alkotmányjogi panaszok részben
megalapozottak.
1. Jelen határozatában az Alkotmánybíróságnak az Sztv. több
fontos szabályának alkotmányosságáról kellett állást foglalnia.
Álláspontjának kialakítása előtt áttekintette a
szabálysértésekre vonatkozó hatályos szabályozás néhány – az
indítvány és az alkotmányjogi panaszok elbírálása szempontjából
– lényeges jellemzőjét. Az új Sztv. megalkotására az
Alkotmánybíróságnak a korábbi szabálysértési törvény (a
szabálysértésekről szóló 1968. évi I. törvény, a továbbiakban:
régi Sztv.) több rendelkezését megsemmisítő és a szabálysértési
határozatok bírósági felülvizsgálatának biztosításával
összefüggő alkotmánysértő mulasztást megállapító határozatának
meghozatala után, a határozat hatására került sor [63/1997.
(XII. 11.) AB határozat, ABH 1997, 365, a továbbiakban: ABh1.].
Az ABh1.-ben a mulasztás orvoslására megállapított határidőn
túl, 1999-ben megalkotott és csak 2000. március 1-jén hatályba
lépett új Sztv. a korábbi szabályozás számos meghatározó
jellemzőjét megtartotta.
2. Az új Sztv. több szempontból is vegyes jogszabály.
Egyrészt azért, mert egyaránt tartalmaz a szabálysértésekkel,
a szabálysértési felelősséggel összefüggő anyagi jogi
rendelkezéseket és e törvény tartalmazza a szabálysértési
eljárás, valamint a végrehajtás szabályait is. [„Az Szt.
tartalmát és szerkezetét áttekintve egyértelműen
megállapítható, hogy — ugyanúgy mint a korábban hatályos
szabálysértési törvény — egyszerre tartalmaz anyagi és
eljárásjogi rendelkezéseket.” 29/2000. (X. 11.) AB határozat, a
továbbiakban ABh2., ABH 2000, 193, 195.]
Másrészt azért is vegyes jogszabály, mert a szabálysértésért
fennálló felelősséget egyaránt intézményesíti olyan
cselekményekért, melyek a Büntető Törvénykönyvről szóló –
többször módosított – 1978. évi IV. törvényben (a továbbiakban:
Btk.) szabályozott bűncselekménynek a társadalomra csekélyebb
fokban veszélyes alakzatai és olyan cselekményekért is, melyek
alapvetően a közigazgatással szembeni magatartásként foghatók
fel. Ezt a jellemzőt fogalmazta meg a régi Sztv.-re nézve az
ABh1. úgy, hogy a szabálysértés „kétarcú jogintézmény” (ABH
1997, 367.). Mind a bűncselekményekhez hasonló (kriminális)
szabálysértések, mind az igazgatásellenes szabálysértések közül
kiemeli az Sztv. azokat, melyek elkövetése esetén a személyes
szabadságot korlátozó büntetéssel, vagyis elzárással (vagy
azzal is) büntethető az elkövető a cselekménye elbírálásakor. E
szabálysértéseket mind első, mind másodfokon bíróságok bírálják
el.
A régi Sztv.-hez képest a jelen indítványban érintett Sztv.
jelentős változást vezetett be azzal, hogy megteremtette a
szabálysértések ügyében hozott közigazgatási döntések bírósági
felülbírálatát, illetve bevezette az elzárással büntethető
szabálysértések első és másodfokon bíróság által történő
elbírálását.
3. A szabálysértéseket az új szabályozás szerint is jellemzik
a következők.
3.1. A szabálysértésekért való felelősség a bűncselekmények
miatti felelősséggel azonos módon a cselekmény elkövetőjének
vétkességén alapuló szubjektív felelősség, melyet az állam
megtorló jellegű, represszív szankciókkal fenyeget, és e
szankciók közül nem hiányzik a szabadságelvonó büntetés sem.
(Az ABh1. megfogalmazásában: „A szabálysértési büntetés a
múltban elkövetett jogsértést represszív módon szankcionál.”
ABH 1997, 368.) A szabálysértésekért és a bűncselekményekért
viselt felelősség közötti különbség nem a büntetés represszív
jellegében, hanem a szabálysértések enyhébb megítélésében
ragadható meg. „A szabálysértési felelősség – legyenek bár az
elkövetett jogsértések igazgatásellenesek vagy kriminális
jellegűek – alapvetően »bűnfelelősség«, azaz természetes
személy múltban elkövetett jogsértésére válaszol, s a
felróhatóság alapján meghatározott – represszív jellegű –
joghátrányt helyez kilátásba.” (Abh1. ABH 1997, 371.)
Az Sztv.-nek a szabálysértési felelősség alapjait meghatározó
„általános része” több esetben a Btk. vonatkozó
rendelkezéseinek egyszerűsített átvétele. Az Sztv. az anyagi
jogi tárgyi hatályát a Btk.-hoz hasonlóan állapítja meg. [„Az
anyagi jogi hatály tekintetében az Szt. 4. §-ának szabályozási
tartalma átveszi a Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV.
törvény (a továbbiakban: Btk.) vonatkozó rendelkezését.” ABh2.
ABH 2000, 195.] A felelősségre és a felelősséget korlátozó vagy
kizáró okokra vonatkozó hasonló szabályok megalkotása mellett
az Sztv. 31. §-a rögzíti, hogy a felelősség és a felelősséget
kizáró okok meghatározását tartalmazó §-aiban „foglaltak
esetében értelemszerűen alkalmazni kell az 1978. évi IV.
törvényben (Btk.) meghatározott kísérlet, felbujtás, bűnsegéd,
szándékosság, gondatlanság, beszámíthatóságot kizáró kóros
elmeállapot, kényszer, fenyegetés, jogos védelem, végszükség
fogalmát.” A büntetés kiszabásának elvei egyszerűbbek a
büntetőjogihoz képest, bár a szabálysértési jog is ismeri a
halmazatot és a halmazati büntetést. A szabálysértési
büntetések enyhébbek és szabályozásuk kevésbé differenciált
mint a bűncselekményekkel szemben alkalmazható büntetéseké,
meghatározó vonásaik jelentős hasonlóságot mutatnak.
3.2. A pénzbírság – mint szabálysértési büntetés – az, melyet
minden szabálysértés elkövetőjével szemben ki lehet szabni. Ez
a büntetés jellegében hasonlít a Btk.-ban intézményesített
pénzbüntetésre. A hasonlóság abban a tényben is megnyilvánul,
melyet az akkori szabályozás nyomán az ABh1. a következőképpen
rögzített: „A jelenlegi rendszerben a szabálysértési bírság —
az Sztv. [ez az 1968. évi I. törvényt jelenti] 18. § (2)
bekezdésében meghatározott kivételekkel, amikor is nincs helye
a pénzbírság elzárásra történő átváltoztatásának — egyben
feltételes szabadságelvonás.” (ABH 1997, 370.) A Btk. 52. §-a
szerint „A pénzbüntetést, meg nem fizetése esetén, fogházban
végrehajtandó szabadságvesztésre kell átváltoztatni.” Ugyanígy
rendelkezik az Sztv. 17. § (1) bekezdése is, amikor elrendeli,
hogy a pénzbírságot meg nem fizetés esetén – ha a közigazgatási
végrehajtás általános szabályai szerint, illetőleg adók módjára
nem hajtható be – közérdekű munkára, illetőleg elzárásra kell
átváltoztatni. A szabálysértési pénzbírság végső soron
szabadságelvonó büntetésre váltható át.
3.3. Az elzárás – mint szabálysértési büntetés – elviekben
kivételes büntetés, átváltoztatás esetében azonban minden
szabálysértésnél (kriminális és igazgatásellenes
cselekményeknél egyaránt) mint végrehajtási szankció
alkalmazható. Az elzárás büntetést a fogházbüntetés
szabályainak alapulvételével büntetés-végrehajtási intézet
hajtja végre, melynek során az elkövető személyes szabadsága és
a tartózkodási hely megválasztásához fűződő joga is korlátozást
nyer. Az elzárás kivételesen rendőrségi fogdában is
végrehajtható.
Az elzárás büntetés végrehajtására a büntetések és
intézkedések végrehajtásáról szóló – módosított – 1979. évi 11.
tvr. (a továbbiakban: Bvtvr.) rendelkezéseit kell alkalmazni.
Bár azt – a szabadságvesztés büntetéssel ellentétben – sem a
Bvtvr., sem az Sztv. nem mondja ki expressis verbis, hogy az
elzárás szabadságelvonó büntetés, melynek végrehajtása során
szünetel az elkövetőnek a szabad mozgáshoz és a tartózkodási
hely szabad megválasztásához való joga, de azzal, hogy az
elzárást a büntetés-végrehajtási szervezet hajtja végre,
méghozzá a fogházbüntetés egyes szabályainak felhasználásával,
büntetés-végrehajtási intézetben (Bvtvr. 122. §-ában utalt
további szabályok), egyértelmű, hogy az elzárás a legenyhébb
szabadságelvonó büntetés-végrehajtási módozathoz hasonló
szabadságkorlátozó büntetés. A Bvtvr. 124. § (1) bekezdés a)
pontja külön rögzíti, hogy az elkövető köteles az elzárást a
büntetés-végrehajtási szervek által meghatározott helyen
tölteni. Az elzárás végrehajtásának az Sztv. 111. §. (15)
bekezdésén, illetve a Bvtvr. 122. § (2) bekezdésén alapuló
kivételes módja, amikor szabálysértési őrizetben lévő elkövető
a rendőrségi fogdában tölti le az elzárás büntetését is. Erre
csak akkor kerülhet sor, ha a hátralévő végrehajtandó elzárás
büntetés hossza a tíz napot nem haladja meg. [„A szabálysértési
őrizetet foganatosító rendőrség székhelye szerinti rendőrségi
fogdában kell az elzárást végrehajtani, ha az elkövető a
rendőrség őrizetében van, és az elzárás hátralevő tartama a tíz
napot nem haladja meg.” Az elzárás, illetőleg a pénzbírságot
helyettesítő elzárás végrehajtásának részletes szabályairól
szóló 7/2000. (III. 29.) IM-BM együttes rendelet 2. § (3)
bekezdése.]
Az elzárás végrehajtása során megvonják az elkövető személyes
szabadságát, ezért a Bvtvr. nemcsak a fogházbüntetés egyes
szabályainak alkalmazását rendeli el, hanem rögzíti azt is,
hogy az elzárás végrehajtása során a szabadságvesztés
végrehajtására vonatkozó elvekre és általános rendelkezésekre
tekintettel kell lenni.
IV.
1. Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy az
alkotmányjogi panasz előterjesztésének törvényi feltételei
fennállnak-e. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII.
törvény (a továbbiakban: Abtv.) 48. § (1) bekezdése értelmében
az Alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt
alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz az,
akinek a jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása
folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit már
kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincs számára
biztosítva. Az Abtv. 48. § (2) bekezdése szerint az
alkotmányjogi panaszt a jogerős határozat kézbesítésétől
számított hatvan napon belül lehet írásban benyújtani. Az
Alkotmánybíróság megállapította, hogy az alkotmányjogi
panaszokat az Abtv.-ben meghatározott, a panasz benyújtására
nyitva álló hatvan napos határidőn belül adták postára, így a
panaszok mindegyike határidőben benyújtottnak tekintendő. Azt
is megállapította az Alkotmánybíróság, hogy mind a négy
alkotmányjogi panaszt a szabálysértési ügyben eljáró bíróság
jogerős végzése alapján terjesztették elő. A végzések ellen
további jogorvoslatnak az Sztv. szerint nincs helye. Ezért az
Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszokat érdemben bírálta
el.
2. Az Alkotmánybíróság ezek után megvizsgálta az Sztv.-nek az
elzárásra történő átváltoztatást szabályozó rendelkezéseit,
illetve ezek közül az alkotmányjogi panaszokban érintett
szabályokat. Az elzárásra történő átváltoztatás során a bíróság
(illetve az eljáró bírósági titkár) a pénzbírság, illetve a
helyszíni bírság meg nem fizetése, továbbá a közérdekű
munkakötelezettség nem teljesítése miatt, e büntetések helyett
alkalmazza az elzárást. Az Sztv. az átváltoztatás részletes
szabályainak meghatározása során nem tesz különbséget a között,
hogy az elkövető nem akarja, illetve nem tudja megfizetni a
pénzbírságot vagy teljesíteni a munkakötelezettséget. Miközben
nyilvánvaló, hogy az elzárás ezúttal nem közvetlenül a
szabálysértés elkövetéséért, hanem a kiszabott szabálysértési
büntetés nem teljesítése miatt kerül alkalmazásra, mindenképpen
figyelembe kell venni azt a tényleges joghátrányt, melyet az
átváltoztatással kiszabott elzárás jelent. A végrehajtás
szabályaiban ugyanis nincsen különbség a közvetlenül vagy az
átváltoztatással kiszabott elzárás között. Az Alkotmánybíróság
már egy korai határozatában hangsúlyozta a büntetések és
intézkedések végrehajtása során érvényesülő tényleges
joghátrány jelentőségét: „Az ítéletben meghatározott joghátrány
ugyanis főként a büntetés, illetve az intézkedés végrehajtása
során érvényesül, akkor amikor valaki ténylegesen elveszíti a
szabadságát, amikor kijelölt helyen kell laknia és/vagy
dolgoznia, amikor korlátozzák a mozgásszabadságát stb.
Kétségtelen, hogy az alapvető emberi jogokba való beavatkozás
jogalapját a büntetőeljárásban meghozott jogerős ítélet teremti
meg, azonban a tényleges korlátozás, a beavatkozás a
végrehajtás menetében történik. Az egyének helyzetében jogilag
ugyan az elítélés, ténylegesen azonban a végrehajtás ténye
váltja ki az érzékelhető változást.” [5/1992. (I. 30.) AB
határozat, ABH 1992, 27, 31.] Ezeket a megállapításokat a
szabálysértési büntetésekre is érvényesnek tekinti az
Alkotmánybíróság, figyelemmel a szabálysértési felelősség
előzőekben bemutatott főbb jellemzőire. Vagyis az elkövető
alapvető jogaiba való (adott esetben akár csekély súlyú)
beavatkozást a szabálysértési hatóság vagy a bíróság jogerős
határozata teremti meg, de a személyes szabadság korlátozásában
megnyilvánuló tényleges joghátrány alkalmazásának lehetősége az
elzárásra átváltoztató határozattal nyílik meg.
3. Az alkotmányjogi panaszt előterjesztő indítványozó az
elzárásra történő átváltoztatás két alapvető jellemzőjét tartja
alkotmányellenesnek. Egyrészt kifogásolja és az Alkotmány 57. §
(1) bekezdésébe ütközőnek tartja azt, hogy az átváltoztatás
kérdésében a bíróság tárgyalás nélkül dönt. Mindez azt is
jelenti, hogy az Sztv. – jelen határozatban szintén vizsgált –
92. § (1) bekezdése alapján az átváltoztatás ügyében hozott
döntést bírósági titkár is meghozhatja. Másrészt azt a
rendelkezést is alkotmányellenesnek tartja az indítványozó,
mely szerint az átváltoztatásról hozott bírósági döntés ellen
nincsen helye jogorvoslatnak. A két rendelkezés közül az
Alkotmánybíróság elsőként az elzárásra történő átváltoztatás
tárgyalás nélküli jellegét vizsgálta meg. E rendelkezés
alkotmányellenességét az indítványozók az Alkotmány 57. § (1)
bekezdése alapján állították. Erről az alkotmányos
rendelkezésről az Alkotmánybíróság összegző jelleggel
állapította meg az alábbiakat.
3.1. „A tisztességes eljáráshoz való jog az Alkotmányban
explicit módon nem nevesített, de az alkotmánybírósági
gyakorlatban az 57. § (1) bekezdésébe foglalt független és
pártatlan bírósághoz való jog, illetve a 2. § (1) bekezdéséből
eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából
tartalmilag levezetett alkotmányos alapjog (315/E/2003. AB
határozat, ABK 2003. október, 741, 743.), amely komplex
védelmet nyújt a terhelt számára.
Az Alkotmánybíróság a tisztességes eljáráshoz való jog
lényegéről kialakított álláspontját elvi jelentőséggel a
6/1998. (III. 11.) AB határozatban (a továbbiakban: Abh.)
foglalta össze. Az Abh.-ban rögzített megállapításokat utóbb
több határozat [14/2002. (III. 20.) AB határozat, ABH 2002,
101, 108., 15/2002. (III. 29.) AB határozat, ABH 2002, 116, 118-
120., 35/2002. (VII. 19.) AB határozat, ABH 2002, 199, 211.] is
megerősítette. Az Abh. szerint a tisztességes eljárás
követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és
körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. Az
Alkotmánybíróság eljárásában azonban csupán a tisztességes
eljárás megkövetelte általános ismérvek megállapítására van
lehetőség. (ABH 1998, 91, 95.) [...] Az Alkotmánybíróság az
Abh.-ban utalt arra, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog
abszolút jog, amellyel szemben nem létezik mérlegelhető más
alapvető jog vagy alkotmányos cél, mert már maga is mérlegelés
eredménye.” [14/2004. (V. 7.) AB határozat, ABH 2004, 241,
256.]
Az Alkotmánybíróság egy másik határozatában
alkotmányellenesnek, a tisztességes eljáráshoz való jogba
ütközőnek találta és megsemmisítette a büntetőeljárásról szóló
1998. évi XIX. törvény azon rendelkezését, mely a terhelt
előzetes letartóztatásának elrendelését annak távollétében és
meghallgatása nélkül lehetővé tette. E határozatában
kifejtette:
„[A kényszerintézkedést] végrehajtó szervnek a foganatosításra
vonatkozó, az elrendelés szabályszerűségével és a
végrehajthatóság törvényességével összefüggő, a végrehajtás
megtagadásához is elvezető vizsgálati kötelezettsége van,
továbbá a végrehajtás tényleges szükségességére, illetve
lehetségességére irányuló önálló mérlegelési jog is megilleti.
Következésképpen annak elmaradásához nem csupán a terhelt
magatartása, hanem az elővezetést elrendelő bíróság hibája (pl.
pontatlan, hiányos kitöltés) vagy a végrehajtó szerv
mérlegelési jogkörében hozott döntése, és számos más körülmény
vezethet.
A támadott rendelkezés mindezzel nem számol. Az előzetes
letartóztatásról szóló döntéshozatalkor tényként csak az
elővezetés elmaradását kívánja meg. Erre viszont automatikusan
azt a vélelmet alapítja, hogy mindez a terhelt hibájából ered.
Ez szükségképpen azzal is jár, hogy a bíróság az előzetes
letartóztatás alapjául szolgáló, a terhelt terhére eső
körülményekre valójában semmiféle vizsgálatot nem folytat.
Úgyszintén nem vizsgálja azt sem, hogy a terhelt ismeretlen
helyen tartózkodik-e, noha ebben az esetben a
kényszerintézkedés elrendelését a Be. XXV. Fejezetének (a
távollévő terhelttel, illetve külföldön tartózkodó terhelttel
szembeni eljárás) szabályai kizárják. (Megkövetelik azonban más
intézkedések megtételét.)” [10/2007. (III. 7.) AB határozat,
ABK 2007. március, 212, 216.]
3.2. A fent ismertetettek alapján az Alkotmánybíróság
áttekintette az Sztv.-nek az elzárásra átváltoztatásról
rendelkező szabályait. Enélkül sem az Sztv. 112. § (1)
bekezdésében foglalt „tárgyalás nélkül” fordulat, sem az
átváltoztató határozat elleni jogorvoslatot kizáró 112. § (4)
bekezdésének az alkotmányossága nem ítélhető meg.
A meg nem fizetett pénzbírság elzárásra történő
átváltoztatásának elvi lehetőségét az Sztv. 17. § (1) bekezdése
teremti meg. E szabály szerint „A pénzbírságot meg nem fizetés
esetén – ha a közigazgatási végrehajtás általános szabályai
szerint, illetőleg adók módjára nem hajtható be – közérdekű
munkára, illetőleg elzárásra kell átváltoztatni.” A 17. § (2)
és (3) bekezdései meghatározzák az átváltoztatás akadályait.
Eszerint nincs helye elzárásra történő átváltoztatásnak, ha az
eljárás alá vont személy a) fiatalkorú, b) fogyatékos személy,
kórházi fekvőbeteg-ellátásban részesül, illetőleg kórházi
kezelése válik szükségessé vagy c) a terhesség negyedik
hónapját elérő nő, tizenhat éves korát be nem töltő gyermekét
egyedül nevelő szülő, vagy fogyatékos, illetőleg folyamatos
ápolást igénylő hozzátartozójáról egyedül gondoskodik. A b) és
c) pontban meghatározottak esetén közérdekű munkára
átváltoztatásnak sem lehet helye. A törvény emellett
meghatározza, hogy egynapi közérdekű munkának ötezer forint
pénzbírság felel meg, valamint arról is rendelkezik, hogy az
elzárásra történő átváltoztatás során ezer forinttól háromezer
forintig terjedő összeg helyett egynapi elzárást kell
számítani. A pénzbírság helyébe lépő elzárás – alapesetben –
egy napnál rövidebb és hatvan napnál több nem lehet.
A 87. § (2) bekezdés d) pontja értelmében az eljárás alá vont
személy felelősségét megállapító határozatban a szabálysértési
hatóságnak rögzítenie kell „a pénzbírság átváltoztatása esetére
megállapított közérdekű munka, illetőleg elzárás tartamát”.
A közérdekű munkára, illetőleg az elzárásra történő
átváltoztatás részletes szabályait az Sztv. a végrehajtási
szabályok között állapítja meg. A pénzbírságot az elkövetőnek a
határozat jogerőre emelkedésétől számított harminc napon belül
kell megfizetnie. Ha a pénzbírság vagy egyéb pénzösszeg
megfizetésére kötelezett a határozat jogerőre emelkedésétől
számított harminc napon belül a pénzösszeget nem fizeti meg, a
szabálysértési hatóság közvetlen letiltást bocsát ki.
Amennyiben közvetlen letiltásra nincs lehetőség, a
szabálysértési hatóság elrendeli a tartozás adók módjára
történő behajtását. Ha az adók módjára történő behajtásra nincs
lehetőség, vagy az aránytalanul hosszú idővel járna, a
pénzbírságot, illetőleg a helyszíni bírságot elsősorban
közérdekű munkára kell átváltoztatni.
Az Sztv. e helyütt, a végrehajtási szabályok között rendelkezik
egyedül a helyszíni bírság elzárásra történő átváltoztatásáról.
A helyszíni bírságot szabályozó 134 – 137. §-ok erre nem
tesznek utalást.
A közérdekű munkára történő átváltoztatáshoz az elkövető
beleegyezése szükséges. A közérdekű munkára átváltoztató
határozatot a szabálysértési hatóság megküldi az elkövető
lakóhelye vagy tartózkodási helye szerint illetékes települési
— a fővárosban a kerületi — önkormányzat jegyzőjének, aki egy
további, jogorvoslattal nem támadható határozatával az elkövető
egészségi állapotának és munkára való alkalmasságának
figyelembevételével – a munkáltató beleegyezésével – intézményt
vagy gazdálkodó szervezetet jelöl ki a közérdekű munka
végrehajtásának helyéül. A közérdekű munkára történő
átváltoztatás esetén az elkövető köteles a jegyző által
kijelölt munkahelyen a meghatározott munkát végezni, személyi
szabadsága egyébként nem korlátozható. A közérdekű munkát az
elkövető hetenként legalább egy napon – a heti pihenőnapon vagy
szabadidejében – díjazás nélkül végzi.
Az el nem végzett vagy teljes egészében nem teljesített
közérdekű munka elzárás büntetés alkalmazásához vezethet. Ha
ugyanis az elkövető nem kezdi meg a közérdekű munka végzését,
vagy munkakötelezettségének nem tesz eleget, a jegyző,
illetőleg a kijelölt munkahely haladéktalanul értesíti a
közérdekű munka végzését elrendelő szabálysértési hatóságot,
illetőleg bíróságot. Ezekben az esetekben a közérdekű munkát
elzárásra kell átváltoztatni.
A pénzbírságnak vagy a helyszíni bírságnak közvetlenül
elzárásra történő átváltoztatásához vezet az, ha az elkövető
nem járul hozzá a közérdekű munkavégzésre kötelezéshez, ekkor a
pénzbírságot, illetőleg a helyszíni bírságot elzárásra kell
átváltoztatni.
Az elzárásra átváltoztatásról az arra illetékes helyi bíróság
rendelkezik. Az elzárásra átváltoztatás szükségességének
fölmerülése (vagyis az előzőekben ismertetett feltételek
teljesülése) esetén a szabálysértési hatóság az ügy iratait
haladéktalanul megküldi a bíróságnak. A bíróság, a 112. § (1)
bekezdése alapján az iratok, vagyis kizárólag a szabálysértési
hatóság értesítése alapján, az elkövető vagy a helyszíni
bírsággal sújtott személy meghallgatása nélkül dönt.
3.3. Az elzárás alkalmazásának azonban az előzőekben
ismertetett szabályok szerint számos egymásba kapcsolódó
feltétele van. Az elzárást, mint a pénzbírság vagy a helyszíni
bírság helyébe lépő, annak kikényszerítését szolgáló
szabadságelvonó büntetést csak akkor szabad alkalmazni (az
átváltoztatás útján kiszabni), ha ezek a feltételek kivétel
nélkül teljesültek. E feltételek részben mérlegelést lehetővé
tevő jogfogalmakkal kerültek meghatározásra (az adók módjára
történő behajtás aránytalanul hosszú idővel járna), részben az
elkövető személyi körülményeinek vizsgálatát jelentik
(alkalmazható-e vele szemben közérdekű munka vagy éppen
elzárás, vagy olyan állapotban van, melyet az Sztv. kizáró
feltételként határoz meg). Emellett a bíróságnak a
szabadságelvonó büntetés alkalmazása során meg kell győződnie,
hogy az elkövető tényleg nem kezdte-e meg a közérdekű munkát,
ténylegesen és vajon milyen okból nem teljesítette részben vagy
egészben a kijelölt munkahelyen a munkakötelezettséget.
Megfelel-e a valóságnak az, amit a kijelölt munkahely állít,
olyan személy állítja-e, aki a meghatározott munkavégzés
szempontjából a munkáltató intézményt képviselheti, találkozott-
e a nyilatkozó munkahelyi vezető az elkövetővel, stb. E
körülményekről főképpen az elkövető adhat számot. Az elkövető
meghallgatása azért is mellőzhetetlen, mert enélkül a személyes
szabadságának időleges megvonására irányuló eljárás nem lehet
tisztességes. A személyes szabadságának korlátozása ugyanis a
bíróság átváltoztató határozatán alapul. Sem a pénzbírságot
kiszabó közigazgatási szabálysértési határozat, sem a
pénzbírságot közérdekű munkára átváltoztató határozat, sem a
helyszíni bírságolást tartalmazó intézkedés nem lehet alapja a
személyi szabadság korlátozásának. Arra csak és kizárólag a
bíróság döntése nyomán kerülhet sor. A bíróság e döntését nem
hozhatja meg az érintett meghallgatása, azaz „tárgyalás
nélkül”, mert ez kizárja, hogy a bíróság az Alkotmány 57. § (1)
bekezdésébe foglalt tisztességes eljárás követelményének
megfelelően ténylegesen megvizsgálja az elzárás alkalmazásához
vezető és azt megalapozó, valamint éppen annak alkalmazását
kizáró törvényi feltételeket.
Noha az elzárásra átváltoztatás ténylegesen egy, a végrehajtás
során meghozott járulékos jellegű döntés, de az a szabadság
korlátozása miatt alapvető jogot érint, ezért alkotmányosan
csak akkor gyakorolható, ha a szabadság megvonásáról szóló
döntés előtt az elkövető meghallgatására sor kerül. Ebben a
kérdéskörben arra is fel kívánja hívni az Alkotmánybíróság a
figyelmet, hogy a szabálysértési pénzbírság és a bűncselekmény
miatt kiszabott pénzbüntetés szabadságkorlátozó büntetésre való
átváltoztatása között lényeges különbség áll fenn abban, hogy
bűncselekmény esetén a tényállás és az azon nyugvó felelősség
megállapítását nem közigazgatási hatóság, nem is igazságügyi
alkalmazott (bírósági titkár), hanem hivatásos bíró végzi.
Az elzárás személyes szabadságot korlátozó jellege miatt
döntése meghozatala során az Alkotmánybíróság figyelemmel volt
az Alkotmány 55. § (1) bekezdésébe foglalt alapjogra, illetve
az ezzel összefüggő alkotmánybírósági gyakorlatra is.
A 65/2003. (XII. 18.) AB határozat rögzítette, hogy a „[a]
személyi szabadság korlátozásának számos formája ismert a
magyar jogrendszerben. Ezek jórészt a büntetőeljárás
lefolytatásához kötődnek; büntető anyagi jogi szankcióként
(szabadságvesztés, kényszergyógykezelés) vagy büntetőeljárási
kényszercselekményként (őrizetbe vétel, előzetes letartóztatás,
ideiglenes kényszergyógykezelés, lakhelyelhagyási tilalom, házi
őrizet) jelennek meg. A büntetőeljáráson kívül ugyanakkor más
eljárásokban is sor kerül a személyi szabadság alapjogának
korlátozására, így különösen az idegenrendészet, a
szabálysértési eljárás, az egészségügyi és a rendészeti
igazgatás egyes területein.” (ABH 2003, 709, 716.)
Az elzárásra történő átváltoztatás alkotmányosságának
megítélése nem függetleníthető az Alkotmánynak a szabálysértési
eljárásban történő szabadságkorlátozásra is irányadó 55. § (1)
bekezdésétől. Az átváltoztatásnak az érintett személy
meghallgatása nélküli elrendelése így nemcsak a tisztességes
eljáráshoz való alapjoggal, hanem a személyes szabadság
korlátozásával is összefüggésben állhat.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság azt a szövegrészt,
mely az elzárásra történő átváltoztatást az elkövető
meghallgatása nélkül, azaz tárgyalás nélkül lehetővé tette,
megsemmisítette. Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy ennek
következtében az elzárásra történő átváltoztatás ügyében
döntést a bíróság az elkövető meghallgatásának lehetővé tétele
(az Sztv. szóhasználata szerint: tárgyalás) útján hozhat csak.
4. Az Alkotmánybíróság a következőkben azt a kérdést vizsgálta
meg, hogy ellentétes-e a jogorvoslathoz való joggal az, ha az
elzárásra történő átváltoztatás esetében hozott döntéssel
szemben a törvény nem biztosít jogorvoslatot. Az Sztv. 112. §
(4) bekezdése ugyanis kifejezetten kizárja az ilyen döntésekkel
szembeni jogorvoslatot. A kérdés megválaszolásához egyrészt a
jogorvoslathoz való jog tartalmát, másrészt az átváltozató
döntés jellegét kell áttekinteni.
4.1. Az Alkotmánybíróság a már idézett 5/1992. (I. 30.) AB
határozatában foglalkozott a jogorvoslathoz való jognak a
büntetések végrehajtása során hozott döntések esetén szükséges
érvényesüléséről. Az Alkotmánybíróság ebben a határozatában
megsemmisítette a Bvtvr.-nek azt a rendelkezését, amely a
büntetés-végrehajtási bíró (a továbbiakban: bv. bíró) döntése
elleni fellebbezést kizárta, és nem biztosított megfelelő
jogorvoslati lehetőséget az elítélt számára. Az
Alkotmánybíróság megállapította: „Az Alkotmány a jogorvoslathoz
való jogot az alkotmányos alapjogok között rögzíti. Az, hogy az
57. § (5) bekezdése szerint a jogorvoslati jogot mindenki »a
törvényekben meghatározottak szerint« gyakorolhatja, utalás az
eltérő szabályozási lehetőségekre az egyes eljárásokban, arra,
hogy a jogorvoslatnak többféle formája lehet. A büntetések és
intézkedések végrehajtásának menetében azonban a jogorvoslati
jog mint alkotmányos alapjog megköveteli, hogy az érdemi,
ügydöntő, az elítélt helyzetét, jogait lényegesen befolyásoló
határozat tekintetében a jogorvoslat biztosítsa a döntést hozó
szervtől eltérő más szerv részéről a felülvizsgálatot, az
állásfoglalást a döntés helyessége, törvényessége tekintetében,
esetleg a döntés megváltoztatását vagy hatályon kívül
helyezését. Vagyis a jogorvoslathoz való jog, mint alkotmányos
alapjog immanens tartalma az érdemi határozatok tekintetében a
más szervhez vagy — jelen esetben a bv. bírói végzések
tekintetében — ugyanazon szervezeten belüli magasabb fórumhoz
fordulás lehetősége. Ugyanakkor az ilyen felülvizsgálatot nem
biztosító jogorvoslat nem feltétlenül alkotmányellenes a nem
érdemi, nem ügydöntő határozatok esetén.” (ABH 1992, 27, 31.)
Az 1636/D/1991. AB határozatban az Alkotmánybíróság — a polgári
peres eljárásra vonatkozó szabályok vizsgálata során —
megerősítette fenti megállapítását: „Nem azonosak az
alkotmányossági követelmények az érdemi, ügydöntő vagy a fél
helyzetét, jogait lényegesen befolyásoló bírsági döntések,
illetőleg a nem ilyen jellegű bírósági döntések elleni
jogorvoslati formával szemben. A nem érdemi, nem ügydöntő
döntések tekintetében a külön fellebbezésnek, mint a
jogorvoslat egyik formájának kizárása nem feltétlenül
alkotmányellenes.” (ABH 1992, 515, 516.)
Egy másik határozatában az Alkotmánybíróság megállapította, az
Országgyűlés alkotmányellenességet idézett elő jogalkotói
feladatának elmulasztásával azáltal, hogy a polgári eljárás
rendjének szabályozásánál nem biztosította a jogorvoslati jog
gyakorlását a másodfokú bíróság pénzbírságban marasztaló és
szakértői díjat megállapító végzése ellen. Megállapította, hogy
„[a] pénzbírságról szóló döntés nem ügyviteli-igazgatási
jellegű. Kiszabása feltételeiben olyan jellegű és
következményeiben olyan súlyú döntés, hogy garanciális
szempontból nem tekinthető hatékony jogorvoslatnak a másodfokú
bíróság ilyen döntése ellen a Pp.-ben biztosított egyik
orvoslás sem.” [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995,
108, 111, 112.] Ebben a határozatában az Alkotmánybíróság
megerősítette, hogy „[a]z alkotmánybírósági eljárásban a
jogorvoslathoz való alapvető jog szempontjából valamely döntés
érdemi, ügydöntő volta a tételes jogok által ilyennek tartott
döntésekhez képest viszonylagos: a vizsgált döntés tárgya és
személyekre gyakorolt hatása által meghatározott (ABH 1992,
515, 516.; ABH 1993, 48, 74-75.).” (ABH 1995, 108, 109.)
Az Alkotmánybíróság gyakorlatában a „jogorvoslathoz való jog
csupán azt a követelményt támasztja — de azt sem abszolút
követelményként — a törvényhozóval szemben, hogy az első fokon
meghozott érdemi döntésekkel szemben, azt felülvizsgálandó,
magasabb fórumhoz lehessen fordulni, illetve hatósági
döntésekkel szemben rendelkezésre álljon a bírói út”
[összefoglaló jelleggel: 42/2004. (XI. 9.) AB határozat, ABH
2004, 551, 572.].
4.2. A bíróság az átváltoztató határozatot a szabálysértési
hatóság vagy a bíróság határozatának végrehajtása során hozza
meg. A végrehajtási eljárás során hozott döntések a
szabálysértési felelősség megállapításához képest járulékos
természetűek: feltételeznek egy alapul fekvő döntést, amelyben
az ügy érdemi elbírálása már megtörtént. Ezzel egy tekintet alá
esik a helyszíni bírság kiszabása. Ez utóbbi azonban csak akkor
jelenti a szabálysértési felelősség kérdésének végleges
lezárását, ha azt az elkövető tudomásul veszi. Ha erre nem
kerül sor, akkor az elkövetővel szemben szabálysértési eljárást
kell lefolytatni (Sztv. 137. §). Az elzárásra átváltoztatás
tehát már jogerősen elbírált felelősségre vonás vagy az
elkövető beleegyezése miatt véglegesnek tekintett (általa
elfogadott) szankcionálás esetén jöhet szóba.
A szabálysértési hatóság határozatának — ha az eljárás adatai
elegendő alapot szolgáltatnak az eljárás alá vont személy
felelősségének megállapítására és a szabályértési hatóság
pénzbírságot szab ki — tartalmaznia kell a pénzbírság
átváltoztatása esetére megállapított elzárás tartamát. Az
elkövető a határozat elleni kifogásában az átváltoztatással
összefüggő rendelkezést sérelmezheti, illetve ezzel
összefüggésben kérheti tárgyalás tartását. A bíróság az iratok,
illetve a tárgyalás alapján az átváltoztatás tartamáról szóló
döntést érdemben felülbírálhatja, ennél fogva e vonatkozásban
az Sztv. biztosítja a jogorvoslatot.
Helyszíni bírság kiszabása esetén a hatóság köteles az
elkövetőt a jogkövetkezményekről, így az átváltoztatás esetére
megállapított elzárás tartamáról, továbbá a jogorvoslat
kizártságáról tájékoztatni [Sztv. 135. § (2) bekezdés]. Ha az
elkövető a helyszíni bírság kiszabását nem veszi tudomásul,
akkor a szabálysértési eljárás lefolytatása eredményeként
hozott határozat ellen a fent ismertetettek szerint élhet
kifogással, illetve kérheti tárgyalás tartását. Ha a helyszíni
bírságot tudomásul veszi, akkor ez magában foglalja a
jogorvoslati jogról való lemondást is.
A szabálysértési hatóság határozatával szemben igénybe vehető
kifogás, illetve a tárgyalás tartására irányuló kérelem (vagy
az arról való lemondás) során érvényesül az elkövető
jogorvoslathoz való alkotmányos alapjoga. Az átváltoztatás
előtti meghallgatás lehetőségének biztosítása megfelelő
garanciát teremt azon, az Indokolás IV. rész 3.3. pontjában
példálózó jelleggel felsorolt körülmények figyelembe vételére,
amelyek a végrehajtandó határozat jogerőre emelkedését követően
merülnek fel, s kihatással lehetnek a pénzbírság elzárásra
történő átváltoztatásának feltételeire. További biztosítékot
jelent, hogy a bíróság törvénysértés esetén a szabálysértési
hatóság határozatát hatályon kívül helyezi [Sztv. 112. § (1)
bekezdés]; illetve név-, szám-, számítási hiba vagy más hasonló
elírás esetén az átváltoztatásról hozott határozatát kijavítja
[Sztv. 75. § (2) bekezdés].
A fentiekre tekintettel az Alkotmány 57. § (5) bekezdéséből nem
vezethető le az elzárásra átváltoztató bírósági határozattal
szembeni — a végrehajtás indokolatlan elhúzódását is
eredményező — jogorvoslat biztosításának szükségessége, ezért
az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében
elutasította.
V.
1. Több alkotmányjogi panasz és az indítvány előterjesztője
is kérte az Sztv. azon szabályának megsemmisítését, mely a
szabálysértési eljárásokban lehetővé teszi bírósági titkár
eljárását is. Ez a szabály az Sztv. eredeti szövegében nem
szerepelt, azt a vacatio legis idején (a törvény kihirdetése és
hatályba lépése közötti időszakban) az Országgyűlés egy
módosító törvénnyel iktatta be [a büntető jogszabályok
módosításáról szóló 1999. évi CXX. törvény 41. § (4) bekezdés].
Az Sztv. már ezzel az új normaszöveggel lépett hatályba 2000.
március 1-jén. Az Országgyűlés úgy szabályozta a közigazgatási
szabálysértési határozatok bíróság általi felülbírálatát,
illetve az elzárással is büntethető szabálysértések bíróság
általi elbírálását, hogy a tárgyalás mellőzésével meghozható
döntésekre a bírósági titkárokat is felhatalmazta. A
szabálysértési tárgyalás tartását és a tárgyalás során, illetve
annak eredményeként meghozható döntéseket tartotta meg az Sztv.
a hivatásos bírák hatáskörében, ezzel az Országgyűlés
lényegében az Sztv.-ben bírósági hatáskörbe utalt döntési
jogkörök túlnyomó részét a bírósági titkárok hatáskörébe
utalta. E döntések között találhatók eljárási természetű
intézkedések [pl. az eljárás felfüggesztése, a megjelenésre
kötelezés (idézés), a mulasztás igazolása], kényszerítő
intézkedéssel összefüggőek [pl. elővezetés elrendelése] és
érdemiek [pl. a közigazgatási szabálysértési hatóság döntése
elleni kifogás elbírálása, az eljárás megszüntetése, döntés az
ügyészi óvás tárgyában, a meg nem fizetett pénzbírság vagy az
el nem végzett közérdekű munka elzárásra való átváltoztatása,
perújítás elrendelése, a perújítási kérelem elutasítása].
Az indítványban és az alkotmányjogi panaszokban felvetett
egyik kérdés az, hogy alkotmányosan megengedhető-e a
szabálysértések bírósági titkárok általi elbírálása. E kérdés
megválaszolásához az Alkotmánybíróságnak meg kell vizsgálni az
Sztv.-ben a bírósági titkároknak átengedett hatásköröket, a
bírósági titkárok jogállását és e szabályok viszonyát az
alkotmányjogi panaszokban felhívott alkotmányos tételekkel.
A korábbi példálódzó felsorolásból is látható, hogy a
bíróságok eljárásának előkészítésével összefüggő vagy a
bizonyítás körébe tartozó intézkedések mellett a törvény a
közigazgatási döntés érdemi felülvizsgálatával összefüggő
hatáskört is biztosít a titkárnak, amikor lehetővé teszi, hogy
a szabálysértési hatóság végzése ellen benyújtott kifogást a
bíróság tárgyalás mellőzésével bírálja el. Az elkövető –
amennyiben a bírósági titkár tárgyalás mellőzésével hozott
végzését nem fogadja el – tárgyalás tartását kérheti, melyen a
döntést már hivatásos bíró hozza. A szabálysértési őrizet
meghosszabbítása [Sztv. 77. § (3) bekezdés] kérdésében
hivatásos bíró dönt, amire a gyorsított eljárás során tartott
tárgyalás keretében kerülhet sor (126. §). Az alábbiakban
említett döntéseket – mivel azokat nem tárgyaláson hozza meg a
bíróság – a 92. § (1) bekezdésének általános utaló szabálya
alapján, bírósági titkár is meghozhatja: a szabálysértési
hatóság határozatának hatályon kívül helyezése [93. § (2)
bekezdés], az ügyészi óvás elbírálása [91. § (6) bekezdés], a
jelen határozat rendelkező részének 1. pontjában megsemmisített
rendelkezés hatályvesztéséig a meg nem fizetett pénzbírság vagy
el nem végzett közérdekű munka elzárásra való átváltoztatása
(111. § és 112. §), vagy a perújítási kérelem elutasítása [107.
§ (2) bekezdés], döntés a perújítás megengedettsége tárgyában
[108. § (1) bekezdés]. A titkárt eljárásra felhatalmazó szabály
nem zárja ki, hogy a bíróság határozatának kiegészítése [75. §
(3) bekezdés] tárgyában a döntést bírósági titkár hozza meg,
akkor is, ha a kiegészítendő bírósági határozatot bíró hozta
meg.
Ezek mind olyan döntési hatáskörök, melyek a szabálysértés
miatt alkalmazható szankció törvényessége vagy megengedettsége
felőli döntést tesznek lehetővé, és tárgyalás tartásának
hiányában a hivatásos bíróhoz fordulás joga nem biztosított,
illetve az elzárás esetén az Alkotmánybíróság jelen
határozatáig nem volt biztosított.
2. A bírósági titkár és a hivatásos bíró között több lényeges
különbség van. Ezek közül kiemelkedik az, hogy a bírósági
titkárt az Alkotmány a bírói szervezetről szóló X. fejezetében
nem említi, és a titkárt nem a köztársasági elnök nevezi ki e
tisztségére. Az Alkotmány rendelkezései értelmében a bíróság –
ha a törvény másképpen nem rendelkezik – tanácsban ítélkezik. A
törvény által meghatározott ügyekben és módon nem hivatásos
bírák is részt vesznek az ítélkezésben. Egyesbíróként és a
tanács elnökeként csak hivatásos bíró járhat el (Alkotmány 46.
§-a). Az Alkotmány tehát hivatásos bírákat és nem hivatásos
bírákat ismer. A bíróságok tanácsai állhatnak kizárólag
hivatásos bírákból, illetve állhatnak hivatásos bírákból és nem
hivatásos bírákból vegyesen. Amennyiben valamely ügyben az
ítélkezés nem tanácsban történik, hanem a kijelölt bíró egyedül
jár el, egyesbíróról beszélünk, aki az Alkotmány kifejezett
rendelkezése alapján csak hivatásos bíró lehet.
A nem hivatásos bírák kifejezés az Alkotmány 46. §-ába az
1997. évi LIX. törvénnyel történt módosítás folytán került be.
Az Alkotmány eredeti, 1949-ben kihirdetett szövege a 37. §-ban
említett hivatásos bírák mellett az ítélkezésben részt vevő
népi ülnököket: „A bíróságok hivatásos bírákból és népi
ülnökökből alakított tanácsokban ítélkeznek. A törvény e
szabály alól kivételt engedhet.” E rendelkezés az Alkotmány
1972. évi I. törvénnyel végrehajtott átfogó módosítása során a
46. §-ba került át, szövege szó szerint egyezett az eredeti
szöveggel. A 46. §-t nem változtatta meg az Alkotmány
módosításáról rendelkező 1989. évi XXXI. törvény, így az azonos
szöveggel maradt hatályban egészen 1997-ig, amikor is a ma
hatályos szöveg megállapításra került. A ma hatályos
alkotmányszöveg megalkotása során fenntartották a korábban
általános elvként érvényesülő társasbíráskodás elvét, demár nem
főszabályként tartalmazza azt az Alkotmány. Az új szöveg már
nem (népi) ülnököket említ a hivatásos bírák mellett, hanem a
„nem hivatásos bírák” részvételéről szól. A nem hivatásos bírák
alatt az Alkotmány a bíráskodásban részt vevő laikus elemet
érti.
A bírósági titkárokra vonatkozó jogszabályi rendelkezések
áttekintése alapján megállapítható, hogy a bírósági titkár
eredetileg önálló ügyintézésre feljogosított bírósági fogalmazó
volt, ma viszont olyan igazságügyi alkalmazott, akinek önálló
hatásköreit törvény állapíthatja meg. A bírósági titkár az
Alkotmány alkalmazásában nem tekinthető „hivatásos bírónak”,
hiszen e bírákat a köztársasági elnök nevezi ki, a titkárokat
viszont a megyei bírósági elnökök, így a titkárok tekintetében
nem érvényesül az Alkotmány 48. § (3) bekezdésében rögzített
elmozdíthatatlanság követelménye sem. Ugyanakkor nem tekinthető
a titkár az Alkotmány 46. § (2) bekezdésében említett „nem
hivatásos bírónak” sem, hiszen e kifejezés alatt a
bíráskodásban részt vevő laikusokat érti az Alkotmány, a
bírósági titkárok hivatásszerűen végzik tevékenységüket, a
bírósággal igazságügyi szolgálati jogviszonyban állnak.
3. Az Alkotmánybíróságnak elsőként azt kellett elbírálnia,
hogy az Alkotmány azon rendelkezésével, mely szerint
egyesbíróként csak hivatásos bíró járhat el, ellentétes-e az
Sztv.-nek az indítványban és az alkotmányjogi panaszokban
támadott, a bírósági titkár önálló eljárását lehetővé tevő
szabálya. Ennek során döntő jelentőséggel bírnak az Alkotmány
46. §-ában a bíróságok „ítélkező” tevékenységére és a hivatásos
bíró „eljárására” vonatkozó kitételek.
A bíróságok legfontosabb feladatait az Alkotmány 50. §-a
határozza meg. Eszerint a bíróságok „védik és biztosítják az
alkotmányos rendet, a természetes személyek, a jogi személyek
és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek jogait és
törvényes érdekeit, büntetik a bűncselekmények elkövetőit.”
Továbbá: „A bíróság ellenőrzi a közigazgatási határozatok
törvényességét.” [Alkotmány 50. § (1) és (2) bekezdése] Ezek a
rendes bíróságokra tartozó igazságszolgáltatási feladatok
(95/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1327, 1336.). E feladatok
törvényekben meghatározott módon történő teljesítése az érdemi
ítélkező tevékenység, melynek tanácsban történő ellátása során
a tanács elnöke, egy bíró által történő ellátása esetén az
egyesbíró az Alkotmány rendelkezése értelmében csak hivatásos
bíró lehet.
Az Sztv. vizsgált rendelkezésének első fordulata szerint a
szabálysértési ügyben az elsőfokú bíróság feladatait a bírósági
titkár is elláthatja. Ez azt jelenti, hogy az egyesbíróként
eljáró hivatásos bírák helyett bírósági titkárok hozzák meg az
Sztv. által a bíróság hatáskörébe utalt döntéseket. A második
fordulat e döntések közül kizárja a tárgyaláson meghozható
döntéseket, hiszen a tárgyalás megtartására a bírósági titkár
nem jogosult. Az Sztv. eljárásrendjében azonban a bírósági
titkár minden olyan döntést meghozhat a hivatásos bíró helyett,
mely nem a tárgyaláson, hanem azon kívül hozható meg.
A bírósági titkárok döntéshozatali jogkörökkel való
feljogosítása a bíróságok (pontosabban az ítélkező bírák)
tehermentesítése céljából történt. Ez a jogalkotói cél nem
vezethet arra az eredményre, hogy az Alkotmány kifejezett
rendelkezésével ellentétes módon, az igazságszolgáltató, érdemi
ítélkező tevékenység kikerüljön a hivatásos bírák hatásköréből.
Az Alkotmány 46. § (1) bekezdése az egyes eljárásrendek
(polgári, büntető, közigazgatási) megjelölése nélkül rögzíti,
hogy a bíróság – ha a törvény másképpen nem rendelkezik –
tanácsban ítélkezik. Mindez azt jelenti, hogy amennyiben
törvény másként rendelkezik, akkor az ítélkező tevékenységet
egyesbíró is elláthatja. A 46. § (3) bekezdése értelmében
egyesbíróként csak hivatásos bíró járhat el. A hivatásos bíró
egyesbírókénti eljárása a bíróság ítélkező tevékenységének
megvalósítását jelenti. Az ítélkező tevékenység pedig a
bíróságoknak az 50. §-ban megjelölt feladataival összefüggő
érdemi cselekménysorozat.
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a bíróságok (és így az
egyesbíróként eljáró hivatásos bíró) nem minden eljárási
cselekménye és nem minden döntése vonható az Alkotmányban írt
„ítélkezik” vagy „ítélkezés” fogalmi körébe. A bíróságok számos
határozatot hozhatnak. E határozatoknak a meghozatala mindig
valamelyik eljárásrend mentén, az arra irányadó törvényi vagy
azokon alapuló rendeleti szabályok alkalmazásával történik. A
Pp. és a Be. a két legnagyobb kodifikált eljárásrendet
tartalmazó törvény. Igaz, hogy szűkebb hatókörben érvényesül,
de az Sztv. is önálló eljárásrendet intézményesít a
szabálysértések elbírálására. A bíróságok részletes feladatait
és az azok ellátásához szükséges hatásköröket külön törvények
(köztük az Sztv. is) tartalmazzák. E részletes feladat- és
hatáskör-meghatározó törvények nem minden rendelkezése vonható
az ítélkezés fogalomkörébe. Amennyiben az
„ítélkezés”–„ítélkezik” kifejezés alatt minden olyan
tevékenységet értenénk, amelyet a bíróságok végeznek, akkor e
fogalmak tulajdonképpen jelentés nélkülivé válnának. Az
ítélkezés szűkebb értelmű jelentése [az Alkotmány 50. § (1) és
(2) bekezdésére és a 70/K. §-ra is figyelemmel] a bíróságok
olyan tevékenységére utal, amikor jogvitát vagy jogsértést
jogszabály alapján bírálnak el, vagy valamely alkotmányos jog
megsértésével vagy vélt megsértésével összefüggésben hoznak
olyan döntést, mely a jogokra, kötelezettségekre vagy az
érintettek törvényes érdekeire érdemi kihatással van. Ez az
ítélkező tevékenység alapvetően az ügynek vagy az ügyhöz
szorosan kapcsolódó érdemi kérdésnek a jogerős eldöntésére
irányul úgy, hogy a bíróság meghozott határozatához maga is
kötve van. Az érdemi ítélkező tevékenység előkészítését,
valamely alapvető jogot érintő kérdést a véglegesség és a
jogerősség igényével el nem döntő, sok esetben a bíróságot
magát nem is kötelező (általa megváltoztatható) döntések nem
tartoznak az ítélkezés tulajdonképpeni fogalomkörébe.
4. A szabálysértésekkel összefüggő bírósági tevékenység
meghatározó része az eljárás alá vont személy felelősségének
megállapításával és elítélésével összefüggő érdemi ítélkezés.
Ilyen a közigazgatási szabálysértési hatóság határozatának
felülbírálata.
Az Sztv. kihirdetését követően iktatta be az Országgyűlés a
bírósági titkár eljárására alapot adó rendelkezést. Ennek
megállapítása során nem volt arra tekintettel, hogy a bíróságok
általi érdemi ítélkező tevékenység végzésére az Alkotmány 46. §-
ának rendelkezései alapján csak egyesbíró jogosult.
Az ügyészi óvás elbírálása [91. § (6) bekezdés], a perújítási
kérelem tárgyaláson kívüli elutasítása [107. § (2) bekezdés]
azonban mind olyan döntési hatáskörök, melyek vagy a
szabálysértési felelősség, illetve a szabálysértés miatt
alkalmazható szankció törvényessége vagy megengedettsége felőli
döntést tesznek lehetővé. Ezek a példálózó jelleggel felsorolt
hatáskörök is mutatják, hogy a jogalkotó minden megfontolás
nélkül, az egyes bírósági feladatok és döntési jogkörök
jellegének figyelembe vétele nélkül iktatta be a törvénybe a
92. § (1) bekezdés második mondatát. Az Alkotmánybíróság
megjegyzi, hogy önmagában nem alkotmányellenes, ha a
szabálysértési eljárásban a hivatásos bírák irányítása és
felügyelete mellett a bírósági titkárok részt vesznek és egyes
eljárási kérdésekben döntéshozatali jogkört kapnak. Az
Alkotmány 46. §-ával az sem ellentétes, ha a bírósági titkár
önálló döntéshozatali jogkört nyer (pl. a szabálysértési
hatóság végzése ellen benyújtott kifogás tárgyalás
mellőzésével, iratok alapján történő elbírálása), de döntése
ellen hivatásos bíróhoz fordulhat az érintett. Mindazon
esetekben, amikor a bírósági titkár érdemi jellegű
határozatával szemben a hivatásos bíróhoz fordulás joga nem
biztosított, alkotmánysértés áll fenn.
A fent kifejtettek szerint az Alkotmánybíróság az Sztv. 92. §
(1) bekezdésének második mondatát az Alkotmány 46. § (3)
bekezdésével ellentétesnek találta, ezért azt a jelen határozat
2008. június 30. napjával megsemmisíti.
Az indítványozók az alkotmányossági vizsgálatot más
alkotmányos rendelkezések [48. § (2) bekezdés, 50. § (2)
bekezdés, 57. § (1) bekezdés, 57. § (5) bekezdés] szempontjából
is kezdeményezték. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata
szerint, ha az adott rendelkezés alkotmányellenességét az
Alkotmány valamely tétele alapján már megállapította, az
indítványokban felhívott további alkotmányi rendelkezésekkel
fennálló ellentétet már nem vizsgálja. [61/1997. (XI. 19.) AB
határozat, ABH 1997, 361, 364.; 16/2000. (V. 24.) AB határozat,
ABH 2000, 425, 429.; 56/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001,
478, 482.; 35/2002. (VII. 19.) AB határozat, ABH 2002, 199,
213.; 4/2004. (II. 20.) AB határozat, ABH 2004, 66, 72.;
9/2005. (III. 31.) AB határozat, ABH 2005, 627, 636.]
5. Az Alkotmánybíróság a következőkben a bírósági titkár
eljárásbeli szerepének egy másik összetevőjével foglalkozott.
Az egyik alkotmányjogi panasz előterjesztője mulasztásban
megnyilvánuló alkotmánysértés megállapítását kezdeményezte
amiatt, hogy a bírósági titkár eljárásának az Sztv.-be való
beiktatásakor nem voltak figyelemmel arra, hogy a bírósági
titkár kizárását is szabályozni kell. Az erről való rendelkezés
elmaradt. Így fordulhatott elő a panaszos ügyében, hogy az a
személy hozta meg bíróként a bírósági titkár által meghozott
végzést tárgyaláson felülvizsgáló jogerős végzést, aki korábban
bírósági titkárként eljárt az ügyben, de időközben bírói
kinevezést nyert. Az ezt lehetővé tevő, hiányos szabályozást
tartalmazó Sztv. rendelkezések sértik az Alkotmánynak a
tisztességes és pártatlan bírói úthoz való jogról és a
jogorvoslathoz való jogról rendelkező 57. § (1) bekezdését. Az
alkotmányjogi panasz előterjesztője valójában mulasztásos
alkotmánysértés megállapítására tett indítványt, melyben kérte,
hogy az Alkotmánybíróság hívja fel az Országgyűlést az
összeférhetetlenségnek az ilyen eseteket kizáró szabályozására.
5.1. Az Alkotmánybíróság legutóbb a 3/2007. (II. 13.) AB
határozattal (ABK 2007. február, 83, 84.) megerősített
álláspontja szerint az Abtv. 48. § (1) bekezdése alapján
Alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt
alkotmányjogi panasszal az fordulhat az Alkotmánybírósághoz,
akinek a jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása
folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit már
kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincs számára
biztosítva. Az Alkotmánybíróság már több határozatában
rámutatott, hogy az „Abtv. 48. § (1) bekezdése szerint az
alkotmányjogi panasz benyújtásának feltételei közé tartozik,
hogy az Alkotmányban biztosított jog sérelme »az
alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán« következzék
be. Ennél fogva az Abtv. alapján a szabályozás hiánya miatt,
azaz mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés megállapítására
irányuló indítvány alkotmányjogi panaszként való előterjesztése
az Abtv.-ből nem vezethető le” (1044/B/1997. AB határozat, ABH
2004, 1160, 1176.; 986/B/1999. AB határozat, ABH 2005, 889,
900.; 276/D/2002. AB határozat, ABH 2006, 1369, 1373.). Erre
tekintettel az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenességre alapított alkotmányjogi panaszt az
Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak
közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe
foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (ABH 2003, 2065., a
továbbiakban: Ügyrend) 29. § e) pontja alapján — érdemi
vizsgálat nélkül — visszautasította.
5.2. A mulasztásos alkotmánysértés megállapítására irányuló
eljárást az Abtv. 49. § (1) bekezdése alapján az
Alkotmánybíróság hivatalból is megindíthatja, illetve a
mulasztásos alkotmánysértést hivatalból is megállapíthatja.
Erre figyelemmel az Alkotmánybíróság megvizsgálta, nem áll-e
fenn a hatályos szabályok alapján mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenesség.
Az Abtv. 49. § (1) bekezdése alapján mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenesség megállapítására akkor kerülhet sor, ha a
jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó
jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel
alkotmányellenességet idézett elő. Az Alkotmánybíróság
mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg,
ha alapvető jog érvényesüléséhez szükséges garanciák
hiányoznak, illetve, ha a hiányos szabályozás alapvető jog
érvényesítését veszélyezteti [22/1990. (X. 16.) AB határozat,
ABH 1990, 83, 86.; 37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992,
227, 232.; 6/2001. (III. 14.) AB határozat, ABH 2001, 93, 103.;
46/2007. (VI. 27.) AB határozat, ABK 2007. június, 574, 579.]
A kizárási szabályokban megnyilvánuló korlátozás (a kizárási
okkal érintett személy akkor sem járhat el az adott ügyben a
bíróság nevében, ha eljárásának egyéb törvényes feltételei
fennállnak) a bírósági eljárásnak az Alkotmány 57. § (1)
bekezdése által támasztott pártatlanságát, tisztességességét
hivatott elősegíteni. [67/1995. (XII. 7.) AB határozat, ABH
1995, 346.; 52/1996. (XI. 14.) AB határozat, ABH 1996, 159.;
17/2001. (VI. 1.) AB határozat, ABH 2001, 222.]
A szabályozás áttekintése nyomán megállapítható, hogy az Sztv.
a 43 – 46. §-aiban számos kizárási okot tartalmaz, valamint
szabályozza, hogy a kizártság esetén mely szerv vagy személy
dönt az eljáró bíró vagy a hatóság tagja kijelöléséről. Ugyan
nincsenek az Sztv.-ben olyan kifejezett rendelkezések, amelyek
a — bíró helyett eljáró — bírósági titkár kizárására
vonatkoznának, viszont az Sztv. 44. § (5) bekezdése kimondja,
hogy „[a] kizárás e törvényben nem szabályozott eseteire a
büntetőeljárásról szóló törvény rendelkezéseit kell
értelemszerűen alkalmazni.” A Be. 27. §-a szerint pedig „[a]
bíró kizárására vonatkozó szabályok irányadók a bírósági
titkár, a jegyzőkönyvvezető és a bírósági ügyintéző kizárására
is.” Ennek alapján megállapítható, hogy az Sztv. utaló szabály
formájában tartalmaz a bírósági titkár kizárására szabályokat,
e szabályok a Be. bíró kizárására vonatkozó szabályai megfelelő
értelmezésével állapíthatók meg. Létező jogi szabályozás esetén
pedig a mulasztásos alkotmánysértés megállapításának hiányzik
az Abtv.-ben előírt feltétele.
VI.
1. Az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszokkal
összefüggésben a következőkben azokat a kérdéseket válaszolta
meg, hogy az ártatlanság vélelmének megsértését eredményezik-e
az Sztv.-nek a tényállás tisztázására vonatkozó szabályai. Az
indítványozók szerint ugyanis az Sztv. akkor, amikor azt írja
elő, hogy a szabálysértési hatóság és a bíróság az ügy
megítélése szempontjából lényeges körülményeket köteles
tisztázni, alapjog-korlátozó szabályával több alkotmányos
rendelkezést is megsért. Az Alkotmánybíróság elsőként tehát azt
vizsgálta, hogy fennáll-e az az indítványozók által felvetett
alkotmányossági probléma, miszerint a szabálysértési hatóság és
a bíróság e szabály [Sztv. 52. § (1) bekezdése] alkalmazásával
nem az egész történeti tényállást, hanem annak csak a hatóság
megítélése szempontjából jelentős körülményeit tárja fel, és ez
gátolja-e az ártatlanság vélelmének megvalósulását.
1.1. E kérdés megválaszolásához először az ártatlanság
vélelmének tartalmát és a szabálysértési ügyben való
alkalmazhatóságát kellett megvizsgálni. Ennek során az
Alkotmánybíróság támaszkodott az ártatlanság vélelmét átfogóan
elemző és értelmező korábbi határozatára, melyből az alábbiak
említését tartja fontosnak: „A jogállam egyik alapelve az
ártatlanság vélelmének elve, amely az 1989. évi XXXI.
törvénnyel az Alkotmány 57. § (2) bekezdésében rögzítést nyerve
alkotmányos rangra emelkedett. [...] Az ártatlanság vélelme
elsősorban a büntető felelősség elbírálása során a döntésre
jogosított részéről az elfogulatlan, pártatlan megközelítés
követelményét szolgálja, ehhez kapcsolódóan a megalapozott
bizonyítás kötelezettségét, továbbá a prejudikáció tilalmát.
[…] A jogállam által védett élet- és jogviszonyok körében a
fejlődés általános iránya az ártatlanság vélelmének mind
szélesebb körben való érvényesülése felé mutat. Ennek
megfelelően az Alkotmánybíróság már korábban is kiterjesztően
értelmezte az ártatlanság vélelmét a devizahatósági eljárásban
a vallomás megtagadásának jogával kapcsolatban 41/1991. (VII.
3.) AB határozat, (ABH 1991, 193, 195.), avagy a fegyveres
erők, a fegyveres testületek és a rendészeti szervek tagjainak
a testületekkel szemben fennálló anyagi felelősségével
kapcsolatban a parancsnoki jogkör szabályozásának
alkotmányellenességéről hozott 57/1993. (X. 28.) AB
határozatban. (ABH 1993, 349, 350.) […]
Az ártatlanság vélelme ezen kívül alkotmányos alapelvként nem
csupán azokra a szabályokra terjed ki, amelyek a szűkebb
értelemben vett — bűncselekmény miatt a büntetőeljárás
szabályai szerint folytatott — büntetőjogi felelősségre vonásra
nézve irányadók, hanem egyéb eljárásokra is, így a
devizahatóság előtt folyó, vagy más szabálysértési eljárásban
is alkalmazható. [41/1991. (VII. 3.) AB határozat (ABH 1991,
193, 195.); 1284/1990. AB határozat (ABH 1991, 562, 563.) és
63/1997. (XII. 11.) AB határozat (ABH 1997, 365, 372.)]. Az
ártatlanság vélelmének az etikai eljárás során is mindvégig
érvényesülnie kell. (39/1997. (VII.1.) AB határozat, ABH 1997,
263, 271.) [...] [A]z Alkotmánybíróság gyakorlata következetes
abban a tekintetben is, hogy az Alkotmány 57. § (2)
bekezdésének rendelkezéséből eredő alkotmányos védelem
korlátlanul nem terjeszthető ki. Az ártatlanság vélelme a
felelősség kérdésében hozandó döntés folyamatán túl elsősorban
azt a jogsérelmet hivatott megakadályozni, amelyet – törvénynek
megfelelően lefolytatott eljárás során – megállapított
felelősség hiányában alkalmazott és utóbb reparáció nélkül
maradt joghátrányok okozhatnak.
Az ártatlanság vélelmének lényegéből következik, hogy
egyfelől az előbb ismertetett határozatokban érintett jogi
normák körében sem feltétlen, így nem minden egyes szabályra
vonatkozik, másfelől az említett körbe nem tartozó, azon kívül
eső jogszabályi rendelkezések tekintetében nem érvényesül
általános jelleggel, főszabályként. A jogi normák utóbb
említett körében esetenként vizsgálandó, hogy az adott
jogszabály az ártatlanság vélelmének alkotmányos elvével
összefüggésben áll-e, ha igen, a felelősség megállapításának
kérdésével olyan szoros kapcsolata állapítható-e meg, amely ez
utóbbival egyazon körben indokolja az alkotmányos védelmet.”
[26/B/1998. AB határozat, ABH 1999, 647, 648-650.]
1.2. A szabálysértési felelősség alapvető jellemzőinek
áttekintéséből és az ártatlanság vélelmének idézett
értelmezéséből egyértelműen megállapítható, hogy az ártatlanság
vélelmének alkotmányos alapjoga a büntetőeljárás mellett a
szabálysértési eljárásban is érvényesül. (398/E/2000. AB
határozat, ABH 2004, 1441, 1443.). Ez az alkotmányos jog a
szabálysértés miatt eljáró és jogkövetkezményt alkalmazó
hatóság vagy bíróság részéről az elfogulatlan, pártatlan
megközelítés követelményét írja elő, melyhez kapcsolódik a
bizonyítás kötelezettsége, továbbá a prejudikáció (vagyis a
tények teljes körű feltárása nélküli, vagy azt megelőző döntés)
tilalma. Mindez a szabálysértési eljárásban is akadályát kell
képezze annak, hogy az eljárás alá vont személy a
szabálysértési felelősség megállapításával járó hátrányos
jogkövetkezményeket a felelősségének megalapozott bizonyításon
nyugvó megállapítása nélkül szenvedje el.
A szabálysértési eljárásban az ártatlanság vélelme nem külön
eljárási alapelvként, hanem a bizonyítás elvei között nyer
megfogalmazást. Eszerint „az eljárás alá vont személy nem
kötelezhető ártatlanságának bizonyítására, felelősségének
bizonyítása a szabálysértési hatóságot, illetőleg a bíróságot
terheli.” [Sztv. 52. § (2) bekezdés] Az ártatlanság vélelme
alkotmányos elvének a szabálysértési eljárásban megnyilvánuló
tartalma elsődlegesen ebben fejezhető ki. A kérdés az, hogy az
a kitétel, mely szerint a hatóság vagy a bíróság „az ügy
megítélése szempontjából” lényeges körülményeket köteles
tisztázni, ellentétes-e az ártatlanság vélelmének ismertetett
tartalmával.
1.3. A szabálysértési eljárás a közigazgatási hatósági
eljárásra és a büntetőeljárásra egyaránt jellemző vonásokat
tartalmaz. A szabálysértési hatóságok által lefolytatott
eljárás során a közigazgatási hatósági eljáráshoz hasonlóan nem
különülnek el az egyes eljárási funkciók (nem épült ki a vád,
védelem és ítélkezés funkciómegosztása). A büntetőeljáráshoz
hasonlóan a szabálysértési hatóság vagy a bíróság a tényállás
megállapítása után a felróhatóan (vagyis szándékosan vagy
gondatlanul) cselekvő (vagy mulasztó) elkövetőt a szabálysértés
miatt büntetéssel sújtja vagy – ha annak feltételei fennállnak
– az eljárást megszünteti [Sztv. 84. §]. A szabálysértési
eljárásnak is központi mozzanata a tényállás tisztázása. E
fogalom (a közigazgatási hatósági eljárásjoghoz hasonlóan) a
bizonyításhoz képest tágabb értelmű és részben attól el is tér,
hiszen maga a törvény is úgy rendelkezik, hogy a tényállás
tisztázását már az eljárást megindító feljelentésből
rendelkezésre álló adatok alapján kell megtenni. Bizonyítási
eljárást csak akkor kell lefolytatni, ha a feljelentésből
rendelkezésre álló adatok nem elegendőek [Sztv. 52. § (1)
bekezdés második mondata, 83. § (1) bekezdése].
1.4. A tényállás-megállapítása a szabálysértési felelősségről
való döntés alapjául szolgáló tények összegyűjtését, azoknak a
szabálysértési felelősség megállapítása szempontjából fennálló
(vagy éppen fenn nem álló) relevanciájának értékelését jelenti.
Az Alkotmánybíróság egy korábbi határozatában rögzítette, hogy
„[a]z Sztv. alapvető rendeltetése az, hogy biztosítsa a
szabálysértést elkövetők felelősségre vonását, melynek egyik
fontos eleme a bizonyítás. Az Alkotmány rendszeréből és
rendelkezéseiből közvetlenül a bizonyításnak semmilyen modellje
nem vezethető le. (...) A szabálysértési hatóság (valamint a
kifogás elbírálása során: a bíróság) az ügy megítélése
szempontjából lényeges körülményeket köteles tisztázni [Sztv.
52. § (1) bekezdés]. Ennek során mindenek előtt azt kell
eldönteni, hogy a cselekmény szabálysértés-e. Ezt követően kell
feltárni a cselekmény elkövetésének körülményeit, majd azt,
hogy a cselekményt az eljárás alá vont személy követte-e el.”
(398/E/2000. AB határozat, ABH 2004, 1441, 1446.)
1.5. Az Sztv. 52. § (1) bekezdésének első mondata a tényállás-
tisztázás általános kötelezettségének előírásakor „az ügy
megítélése szempontjából lényeges” tények felderítését írja
elő. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint ez a fordulat a
jogalkalmazó szabálysértési hatóságok és a bíróságok számára
nem teremt lehetőséget arra, hogy a felelősség megállapítása
alapjául szolgáló tények között indokolatlan különbséget
tegyenek. E rendelkezés egyrészt összhangban van a más eljárási
rendeket szabályozó törvények szóhasználatával, másrészt nem
szűkíti az ártatlanság vélelmének érvényesülését. Az
ártatlanság vélelmének az Alkotmány 57. § (2) bekezdésében
foglalt alapvető joga a szabálysértési eljárásban is megengedi
a tényeknek olyan megkülönböztetését, mely szerint vannak a
szabálysértési anyagi és eljárási jogszabályok alkalmazása
során jelentős (releváns) és vannak ebből a szempontból nem
jelentős (nem releváns) tények. A tények ilyen megítélésére
utal az „ügy megítélése szempontjából lényeges” fordulat.
1.6. Az Alkotmánybíróság ezek után megvizsgálta, hogy az
Sztv. 52. § (1) bekezdésének kérdéses fordulata ütközik-e az
Alkotmány 57. § (3) bekezdésébe foglalt védelemhez való jogba.
A védelemhez való jog természetéről az Alkotmánybíróság már egy
korai határozatában leszögezte: „A védelemhez való jog
alkotmányos büntetőeljárási alapelve az eljárás egész menetében
számtalan részletszabályban ölt testet. A védelemhez való jog a
büntetőeljárás alá vont személy azon jogaiban, illetve a
hatóságok azon kötelezettségeiben realizálódik, amelyek
biztosítják, hogy a vele szemben érvényesített büntetőjogi
igényt megismerje, arról álláspontját kifejthesse, az igénnyel
szembeni érveit felhozhassa, a hatóságok tevékenységével
kapcsolatos észrevételeit és indítványait előterjeszthesse,
továbbá védő segítségét vehesse igénybe. A védelemhez való jog
tartalmát képezik a védő azon eljárási jogosítványai, illetve a
hatóságok azon kötelezettségei, amelyek részéről a védelem
ellátását lehetővé teszik.” [25/1991. (V. 18.) AB határozat,
ABH 1991, 415.] Az Alkotmánybíróság már említett határozatában
arra az álláspontra jutott, hogy „a védelemhez való jog
alkotmányos követelményének érvényesülése – a büntető- és a
szabálysértési eljárás különbözőségére tekintettel – nem azonos
módon és ebből következően eltérő mérce alapján ítélhető meg.”
(398/E/2000. AB határozat, ABH 2004, 1441, 1444.) A védelemhez
való jog érvényesülése a szabálysértési eljárásban is számos
részletszabályban ölt testet, ezért az Alkotmánybíróság azt
vizsgálta, hogy más rendelkezésekhez képest miként érinti a
vizsgált szabály a védelemhez való jog érvényre jutását. Az
Sztv.-nek az eljárás alá vont személy számára biztosított
részvételi és nyilatkozattételi jogát, a védő kiválasztásának
és megbízásának a jogát semmilyen módon nem befolyásolja és így
nem is korlátozza az 52. § (1) bekezdésének „ügy megítélése
szempontjából lényeges” fordulata. Sem a hatóság általi
bizonyítás kötelezettségét nem szűkíti, sem a hatóság (bíróság)
által bizonyított vagy gyanúként megfogalmazott tények elleni
védekezést nem érinti ez a szabály, így az Alkotmánybíróság az
indítványokat e tekintetben is elutasította.
1.7. Az indítványozók azt is felvetették, hogy az Sztv. 52. §
(1) bekezdésének „ügy megítélése szempontjából lényeges”
fordulata sérti az Alkotmánynak a tisztességes és pártatlan
eljáráshoz való jogról rendelkező 57. § (1) bekezdését. Az
indítványokban felvetett alkotmányossági kérdés megítélése
során az Alkotmánybíróság a következőket vette figyelembe: „A
tisztességes eljárásnak az egyezmény- és alkotmányszövegekben
nem nevesített, de általánosan és nem vitatottan elismert eleme
a »fegyverek egyenlősége«, amely a büntetőeljárásban azt
biztosítja, hogy a vádnak és a védelemnek egyenlő esélye és
alkalma legyen arra, hogy a tény- és jogkérdésekben véleményt
formálhasson és állást foglalhasson. A fegyverek egyenlősége
nem minden esetben jelenti a vád és a védelem jogosítványainak
teljes azonosságát, de mindenképpen megköveteli, hogy a védelem
a váddal összevethető súlyú jogosítványokkal rendelkezzen. A
fegyverek egyenlőségének egyik feltétele (és a nemzetközi
szervek esetjogában is leginkább kimunkált területe) a felek
mindegyikének személyes jelenléte az eljárási cselekmények
során, illetve egyes eljárási szereplők (például szakértők)
megtartása semleges pozícióban. A másik feltétel, hogy az
ügyben releváns adatokat a vád, illetve a terhelt és a védő
ugyanolyan teljességben és mélységben ismerhessék meg. Itt
érintkezik a fair trial elve a védelemhez való jog
hatékonyságának és a védelemre való felkészülés kellő idejének
és eszközeinek követelményével.” [6/1998. (III. 11.) AB
határozat, ABH 1998, 91, 95-96.]
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a tényállás
tisztázásának vizsgált Sztv.-beli szabálya és a védelemhez való
jog közötti kapcsolat megítéléséhez az elkövető és a védő
valamennyi lényeges eljárási jogosultságát figyelembe kell
venni. Önmagában ez a szabály nem akadályozza az elkövetőt
(eljárás alá vont személyt) abban, hogy az ügyben releváns
adatokat a „váddal” azonos terjedelemben és mélységben
megismerje és a szabálysértési felelősség kérdésében kellő
felkészüléssel védekezhessék. Mint korábban rámutatott az
Alkotmánybíróság, ez a szabály nem szűkíti az eljáró hatóságok
és a bíróság tényállás-megállapítási kötelezettségét, az
valamennyi, a szabálysértési felelősség szempontjából releváns
körülményre ki kell, hogy terjedjen. Lényegében ezt fejezi ki
az „ügy megítélése szempontjából lényeges” fordulat is, melynek
az Alkotmánybíróság megítélése szerint nem tulajdonítható az az
indítványozók által felvetett jelentés, hogy nem az egész
történeti tényállást, hanem annak csak „a hatóság megítélése
szempontjából” jelentős körülményeit kell feltárni. Az Sztv.
47. § (2) bekezdése mindemellett az eljárás alá vont személy
alapvető eljárási jogosultságaként rögzíti azt, hogy jogosult
megismerni, milyen cselekmény miatt és milyen tények,
bizonyítékok alapján folyik ellene szabálysértési eljárás.
Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványokat
elutasította.
Felvetették még az indítványozók, hogy ez a szabály
önkényesen alapjog-korlátozó jellegű és ezáltal megsérti a
jogállamiságról rendelkező Alkotmány 2. § (1) bekezdését. Az
Alkotmánybíróság álláspontja szerint a kérdéses törvényi
rendelkezés alapjogkorlátozó jellege, azon belül az
alapjogkorlátozás önkényessége az Alkotmány 2. § (1)
bekezdésébe foglalt jogállamisággal nem áll értékelhető
összefüggésben. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint
az érdemi alkotmányossági összefüggés hiánya az indítvány
elutasítását eredményezi, ezért az Alkotmánybíróság értékelhető
alkotmányjogi összefüggés hiányában az indítványt e tekintetben
is elutasította. [985/B/1991. AB határozat, ABH 1991, 652, 653-
654.; 19/2004. AB határozat, ABH 2004, 312, 343.; 72/2006.
(XII. 15.) AB határozat, ABH 2006, 819, 843.]
1.8. Az Alkotmánybíróság ugyancsak nem állapított meg
alkotmányellenességet az Sztv. 52. § (2) bekezdésének „nem
kötelezhető ártatlanságának bizonyítására” szövegrésze
tekintetében. Az indítványozó az ellene folytatott konkrét
szabálysértési eljárásban tapasztalt szabálytalanságok miatt
találja alkotmányellenesnek ezt a szövegrészt, mert ez a
megfogalmazás nem képes kellő mértékben biztosítani az
ártatlanság vélelmének tényleges érvényesülését és így a
tisztességes eljáráshoz, valamint a védelemhez való jog is
sérelmet szenved. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint ez a
szabály egyértelműen fogalmazza meg azt a törvényi előírást,
melynek értelmében a tényállás tisztázása és a bizonyítás során
a hatóságok és a bíróságok kötelesek az ügy lényeges
körülményeit tisztázni és nem az eljárás alá vont személy
köteles magát a felelősségre vonási igény (a „vád”) alól
tisztázni. Vagyis a szabálysértési eljárásban nem exculpációs
(kimentési) jellegű a szabálysértésért való felelősség
megállapítása. Az Alkotmánybíróság erre tekintettel sem látta
megalapozottnak az indítványt.
2. Az Sztv. 98. § (1) bekezdésével összefüggésben az egyik
indítványozó szintén alkotmányellenességet állított, és kérte a
rendelkezés megsemmisítését. Szerinte az Alkotmány 57. § (3)
bekezdésébe foglalt védelemhez való jogot tartalmazó
rendelkezésén alapuló alkotmánysértést valósít meg az, hogy a
szabálysértési eljárás bíróság előtti szakaszában, a tárgyalás
során a törvény nem teszi lehetővé, hogy az eljárás alá vont
személy a szabálysértési tárgyalás más résztvevőihez kérdést
intézzen és azt, hogy bizonyítási indítványt terjesszen elő. A
98. § (1) bekezdése valóban úgy rendelkezik, hogy „[a]
szabálysértési hatóság képviselője és a védő az eljárás alá
vont személyhez, a tanúkhoz és a szakértőkhöz kérdést intézhet,
bizonyítási indítványokat terjeszthet elő.” Az Sztv. 47. § (3)
bekezdése azonban a következőket tartalmazza: „Az eljárás alá
vont személy az eljárás valamennyi szakaszában az eljárás
résztvevőihez kérdést intézhet, észrevételeket, indítványokat
tehet, a szabálysértési hatóságtól, az ügyésztől és a
bíróságtól felvilágosítást kérhet.” Ugyanazen szakasz (4)
bekezdése szerint: „Az eljárás alá vont személy az ügy iratait
az eljárás bármely szakaszában megtekintheti, azokról másolatot
kérhet, illetve készíthet. Az államtitkot vagy szolgálati
titkot tartalmazó másolatot a hatóság épületéből nem viheti
ki.” E rendelkezések az eljárás valamennyi, illetve bármely
szakaszára nézve teremtenek és rögzítenek alapvető eljárási
jogosultságokat az eljárás alá vont személy részére. E
rendelkezések a tárgyalás során is érvényesülnek, ezért az
Alkotmánybíróság az indítványt e tekintetben elutasította.
3. Az egyik indítványozó szerint az Sztv.-nek az a szabálya,
mely lehetővé teszi a meg nem fizetett pénzbírság elzárásra
történő átváltoztatását, ellentétes az Alkotmány hátrányos
megkülönböztetést tiltó rendelkezésével. Az Sztv. 17. § (1)
bekezdése szerint: „A pénzbírságot meg nem fizetés esetén – ha
a közigazgatási végrehajtás általános szabályai szerint,
illetőleg adók módjára nem hajtható be – közérdekű munkára,
illetőleg elzárásra kell átváltoztatni.” Az indítványozó
szerint ez a rendelkezés az eltérő vagyoni helyzetben lévő
állampolgárokat különböző módon sújtja, ezért ellenkezik az
Alkotmánynak a hátrányos megkülönböztetést kimondó 70/A. § (1)
bekezdésével. Az Alkotmánybíróság ezen indítvány elbírálása
során utal az elzárásra átváltoztatás tárgyában tett korábbi
megállapításaira, valamint arra, hogy az Sztv. 17. §-ának
rendelkezései csak a végrehajtási szabályok között található,
részletes átváltoztatási szabályokkal együtt érvényesülhetnek.
„Az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlata szerint az Alkotmány
70/A. §-ában foglalt rendelkezést a jogegyenlőség általános
elvét megfogalmazó alkotmányi követelményként értelmezte. E
határozataiban az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az
Alkotmány e rendelkezése az azonos szabályozási körbe vont
jogalanyok közötti olyan alkotmányos indok nélkül tett
megkülönböztetést tiltja, amelynek következtében egyes
jogalanyok hátrányos helyzetbe kerülnek. Kimondta, hogy az
alkotmányi tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok
tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki, abban az
esetben, ha a megkülönböztetés nem alapvető alkotmányos jog
tekintetében történt, az eltérő szabályozás
alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi
méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmánybíróság eddigi
gyakorlata során ez utóbbi körben akkor ítélte
alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha
a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget
az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között.”
[9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.; 21/1990.
(X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77-78.; 61/1992. (XI. 20.)
AB határozat, ABH 1992, 280, 281-282.; 35/1994. (VI. 24.) AB
határozat, ABH 1994, 197, 203-204.; 30/1997. (IV. 29.) AB
határozat, ABH 1997, 130, 138-140.; 39/1999. (XII. 21.) AB
határozat, ABH 1999, 325, 342-344.; 37/2002. (IX. 4.) AB
határozat, ABH 2002, 230, 241-242.; legutóbb megerősítette: a
31/2007. (V. 30.) AB határozat, ABK 2007. május, 399, 402-403.]
Az Sztv. vizsgált szabálya azonban sem önmagában, sem az
Sztv. 111-112. §-aival összekapcsolva nem tesz különbséget az
elkövetők között. Bár az Sztv. 66. § (2) bekezdése szerint az
eljárás alá vont személy meghallgatása során „[a]
személyazonosság tisztázását követően meg kell kérdezni az
eljárás alá vont személyt személyi körülményeiről (vagyona,
jövedelme, családi körülményei, foglalkozása, munkahelye)”, az,
hogy vannak nagyobb jövedelemmel és vagyonnal rendelkező
elkövetők, akiknek egy szabálysértésért megállapított
pénzbírság megfizetése nem okoz komolyabb anyagi megterhelést
és lehetnek olyan állampolgárok, akiknek igen, nem az Sztv.
támadott rendelkezéséből következik. Mindezek alapján
egyértelműen megállapítható, hogy az Sztv. 17. § (1) bekezdése
és az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésének idézett tartalma
között nem állapítható meg érdemi alkotmányjogi összefüggés,
ezért az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította. Mivel az
Alkotmánybíróság az Abtv. 20. §-a alapján az arra jogosult
indítványa alapján jár el, jelen esetben – indítvány hiányában
– nem vizsgálta az Sztv. 17. § (1) bekezdésének más alkotmányos
rendelkezésekhez való viszonyát.
4. Az Alkotmánybíróság megvizsgálta azokat az indítványokat is,
melyeket az Sztv. 94. § (4) bekezdésével összefüggésben
terjesztettek elő. Eszerint a szabálysértési hatóság határozata
ellen benyújtott kifogást elbíráló bírósági végzés ellen a
fellebbezést kizáró szabály ellentétes a jogorvoslathoz való
joggal és az Alkotmánynak a jogállamiságról rendelkező 2. § (1)
bekezdésével. E rendelkezéshez kapcsolja még az indítványozó a
bíróság ügydöntő határozatának a jogerejéről rendelkező Sztv.
102. §-át is, mely a jogerő beálltát a határozat közléséhez
köti. Az Alkotmánybíróság e rendelkezések áttekintése nyomán a
következőket állapította meg. Az Sztv. 94. § (4) bekezdésének
első fordulata valóban úgy rendelkezik, hogy „[a] végzés ellen
fellebbezésnek nincs helye”, a rendelkezés azonban úgy
folytatódik: „az eljárás alá vont személy, a védő és a sértett
a kézbesítéstől számított nyolc napon belül tárgyalás tartását
kérheti. A tárgyalás tartására irányuló kérelemnek a végzés
végrehajtására halasztó hatálya van.” Az Sztv. további
rendelkezéseiből kiderül, hogy a bíróság a tárgyalás során
felülvizsgálja a szabálysértési hatóság határozata ellen
benyújtott kifogás nyomán tárgyalás mellőzésével hozott
végzést, és a felülvizsgálat eredményeként vagy hatályban
tartja a felülvizsgált végzést, vagy olyan határozatot hoz,
melyben a szabálysértési hatóság határozatát tartja hatályban
vagy megváltoztatja, vagy hatályon kívül helyezi és az eljárást
megszünteti [101. § (1) bekezdés]. Ha a bíróság határozatában
megállapítja a szabálysértés elkövetését, pénzbírságot szab ki,
intézkedést alkalmaz, továbbá rendelkezik az eljárási költség
viseléséről [101. § (2) bekezdés]. A bíróság e határozatai
meghozatala előtt bizonyítási eljárást folytat le. Az Sztv.
102. §-a ezekre, a bizonyítás nyomán hozott ügydöntő bírósági
határozatokra jelenti ki, hogy a határozat közlésének napján
emelkednek jogerőre. E rendelkezések alapján egyértelműen
megállapítható, hogy a tárgyalás tartása iránti kérelem
tartalmilag jogorvoslati kérelem, mely nemcsak megakadályozza a
bíróság által hozott végzés végrehajtását, hanem a
szabálysértés elkövetése kérdésében hozandó döntés jogát
átszármaztatja a bíróra, aki nemcsak a szabálysértés elkövetése
vagy el nem követése kérdésében határoz, hanem egyidejűleg a
megelőző határozatokról (a szabálysértési hatóság határozata és
a bíróság tárgyalás mellőzésével hozott végzése) is dönt.
Megállapítható tehát, hogy a tárgyalás tartása iránti kérelem,
noha valóban nem fellebbezésnek nevezi a törvény, a
végrehajtásra és (az Sztv. 102. §-ára tekintettel) a jogerőre
nézve is halasztó hatályú jogorvoslati kérelem és mint ilyen,
nem ellentétes az Alkotmány 57. § (5) bekezdésébe foglalt
követelményekkel. Az Alkotmány 57. § (5) bekezdéséből ugyanis
az következik, hogy a szabálysértési hatóság határozatával
szemben az érintett más szervhez vagy ugyanazon szerven belül
magasabb fórumhoz fordulhasson [5/1992. (I. 30.) AB határozat,
ABH 1992, 28, 31.], ez a szabálysértési kifogás intézményével
teljesül. A tárgyalás tartása iránti kérelem – miközben a
tárgyalás mellőzésével meghozott végzéshez képest jogorvoslati
eszköznek is tekintendő – egyidejűleg a szabálysértési hatóság
határozatának felülbírálatára is kiterjed, vagyis
tulajdonképpen a kifogás elbírálásának folytatását, illetve az
elbírálásnak a bíróság részéről való lezárását jelenti. Noha a
tárgyalást a szabálysértési kifogást elbíráló bírósággal azonos
bíróságon tartják, vagyis a kifogást elbíráló és a tárgyalás
nyomán határozatot hozó bíró szervezeti értelemben azonos fokon
ítélkezik, a két eljárás tartalmilag két külön (tárgyalás
nélküli és tárgyalásos) eljárásnak tekintendő.
5. A szabálysértési hatóság határozatának bíróság általi
felülbírálása egyben az Alkotmány 50. § (2) bekezdésébe foglalt
hatáskör („A bíróság ellenőrzi a közigazgatási határozatok
törvényességét”) gyakorlását is jelenti. Minderről az
Alkotmánybíróság a 42/2004. (XI. 9.) AB határozatban
összefoglaló jelleggel megállapította: „Habár az Alkotmány 50.
' (2) bekezdése kifejezetten szól arról, hogy a bíróság
ellenőrzi a közigazgatási határozatok törvényességét, de ez az
alkotmányos rendelkezés is csak arra vonatkozik, hogy a
közigazgatás törvénysértő határozatainak hatályosulását a bírói
hatalom megakadályozhassa. [Lásd: 54/1996. (XI. 30.) AB
határozat, ABH 1996, 173, 197.] Ez a követelmény pedig – mint
ahogy az Alkotmánybíróság többször utalt rá – az egyfokú bírói
kontrollal teljesül [54/1996. (XI. 30.) AB határozat, ABH 1996,
173, 197.; 71/2002. (XII. 17.) AB határozat ABH 2002, 417,
426.; 8/2003. (III. 14.) AB határozat, ABH 2003, 74, 82.]” (ABH
2004, 551, 583-584.).
Az Sztv.-nek a kifogás elbírálását és a kifogás nyomán
meghozott végzésnek a tárgyalás eredményeként történő
felülvizsgálatát szabályozó rendelkezései az egyfokú bírói
kontrollal teljesítik az Alkotmány 50. § (2) bekezdéséből
fakadó követelményeket, de egyúttal ez az egyfokú felülbírálat
(vagy felülvizsgálat) egyben kielégíti a jogorvoslathoz való
jogból eredő követelményeket is. [9/1992. (I. 30.) AB
határozat, ABH 1992, 59, 68.] Az Alkotmánybíróság többször
rámutatott arra, hogy elégséges az egyfokú jogorvoslat, és az
Alkotmány a jogalkotóra bízza annak meghatározását, hogy hány
fokú jogorvoslati rendszert hoz létre [1437/B/1990. AB
határozat, ABH 1992, 453, 454.; 22/1995. (III. 31.) AB
határozat, ABH 1995, 108, 110., legutóbb megerősítette: a
39/2007. (VI. 20.) AB határozat, ABK 2007. június 514, 530.]. A
66/1991. (XII. 21.) AB határozat szerint a közigazgatási
határozatok bírósági eljárásban való felülvizsgálata a
jogorvoslathoz fűződő alapjogból fakadó alkotmányossági
követelményt kielégíti. (ABH 1991, 342, 350.; 138/B/1992. AB
határozat, ABH 1992, 729.)
Mivel a szabálysértési hatóság határozata ellen közigazgatási
úton nem vehető igénybe jogorvoslat, kiemelt szerepe van annak,
hogy a bíróság általi felülvizsgálat mennyiben tölti be
szerepét és mennyiben nyújt tényleges védelmet. „Az
Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a jogorvoslathoz való jog
tényleges érvényesüléséhez is szükséges a »jogorvoslás«
lehetősége, vagyis az, hogy a jogorvoslat fogalmilag és
szubsztanciálisan tartalmazza a jogsérelem orvosolhatóságát.
[23/1998. (VI. 9.) AB határozat, ABH 1998, 182, 186.; 49/1998.
(XI. 27.) AB határozat, ABH 1998, 372, 382.; 19/1999. (VI. 25.)
AB határozat, ABH 1999, 150, 156.; 286/B/1995. AB határozat,
ABH 2001, 795, 797.]” [39/2007. (VI. 20.) AB határozat, ABK
2007. június 514, 530.] E kérdéskörről a 71/2002. (XII. 17.) AB
határozat megállapította, hogy : „A közigazgatási szerv előtti
eljárás és a bírósági eljárás egymással szoros viszonyban
állnak, egymást kiegészítő és egymást ellensúlyozó szerepük
van. A kettő összefüggésében kell tehát vizsgálni azt, hogy a
jogorvoslathoz való jog ténylegesen érvényesül-e. A jogorvoslás
lehetőségét vagy a közigazgatási szerv előtti eljárás, vagy a
közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatára irányuló
eljárás során kell biztosítani. Mindkét esetben követelmény a
jogsérelem orvosolhatósága szempontjából a jogorvoslat
hatékonysága: a jogorvoslatot általában a határozat
végrehajtását megelőzően kell biztosítani.” (ABH 2002, 417, 426-
427.) Az Sztv. vizsgált rendelkezése e követelményeket
teljesíti.
Az Sztv. 94. § (4) bekezdése a fent ismertetettek szerint nem
ütközik az Alkotmány 57. § (5) bekezdésébe és a 2. § (1)
bekezdésébe, ezért az Alkotmánybíróság az indítványokat e
tekintetben elutasította.
6. A tárgyalás eredményeként meghozott bírósági határozat
jogerejével kapcsolatos indítványt az Alkotmánybíróság szintén
elutasította. Miként a törvényességi óvás alkotmányosságáról
hozott határozatában az Alkotmánybíróság megállapította: „Az
anyagi igazságosság és a jogbiztonság követelményét a jogerő
intézménye hozza összhangba – megint csak a jogbiztonság
elsődlegessége alapján. A jogerő intézménye, alaki és anyagi
jogerőként való pontos meghatározottsága a jogállamiság
részeként alkotmányos követelmény. Az Alkotmánynak megfelelően
biztosított jogorvoslati lehetőségek mellett beállott jogerő
tiszteletben tartása a jogrend egészének biztonságát szolgálja.
A jogerős határozatok megváltoztathatatlanságához és irányadó
voltához alapvető alkotmányos érdek fűződik. A jogállamiság
lényeges eleme, hogy a törvénynek egyértelműen meg kell
határoznia, mikor támadható meg egy bírósági határozat rendes
fellebbviteli jogorvoslattal, illetve, hogy a jogerőssé vált
határozat megtámadására milyen feltételek alapján van
lehetőség, s hogy mikor következik be az az állapot, amikor a
jogerős határozat már semmiféle jogorvoslattal nem támadható. A
jogbiztonság megköveteli, hogy a jogerős határozat – az
eldöntött kérdés személyi és tárgyi keretei között – irányadóvá
váljék mind az eljárásban résztvevőkre, mind a később eljáró
bíróságra, illetőleg más hatóságra. Ha a jogerő beálltához
előírt feltételek teljesültek, akkor annak hatálya a határozat
tartalmi helyességétől függetlenül beáll.” [9/1992. (I. 30.) AB
határozat, ABH 1992, 59, 66.] Az Sztv. 102. §-a egyértelműen
szabályozza a tárgyalás eredményeként hozott határozat
jogerejét. A jogorvoslati eljárásban hozott határozat – mellyel
a szabálysértésért való felelősség kérdésének eldöntésével
egyidejűleg a közigazgatási szabálysértési határozat bíróság
általi felülvizsgálata is lezárul – a jogerőre emelkedésének a
közléshez kötése sem a jogbiztonságot, sem a jogorvoslathoz
való jogot nem sérti.
7. Az indítványozók az Sztv. 97. § (5) bekezdését is
alkotmányellenesnek tartották , mely a kifogás visszavonásáról
szól. Eszerint, ha az eljárás alá vont személy vagy az eljárás
alá vont személy egyetértésével védője, illetőleg a sértett a
tárgyaláson vagy azon kívül a kifogást visszavonja, a bíróság
az eljárást megszünteti. Ebben az esetben a szabálysértési
hatóság határozata a visszavonás bejelentésének, illetőleg a
bírósághoz érkezésének napján jogerőre emelkedik. Az
indítványozók szerint ez a szabály ugyancsak ellentétes az
Alkotmány 57. § (5) bekezdésében rögzített jogorvoslathoz való
joggal és az Alkotmánynak a jogállamiságról rendelkező 2. § (1)
bekezdésével. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint ez az
ellentét nem áll fenn. A szabálysértési hatóság határozata
ellen benyújtott kifogás – mint jogorvoslati eszköz – egyik
legfontosabb jellemzője, hogy megakadályozza a szabálysértési
határozat jogerőre emelkedését és a végrehajthatóság
bekövetkeztét. A kifogás kérelemre igénybe vehető jogorvoslat,
ezért annak benyújtásáról vagy a már benyújtott kifogás
visszavonásáról az arra jogosult dönthet. Az Sztv. 97. § (5)
bekezdése a 9/1992. (I. 30.) AB határozatban a jogállamisággal
és a jogorvoslathoz való joggal összefüggésben lefektetett
követelményeknek megfelelően szabályozza a kifogás
visszavonásának legfontosabb jogkövetkezményét, a kifogással
nem érintett szabálysértési határozat jogerejének beálltát,
illetve a megkezdett bírósági eljárás megszüntetését.
8. Az egyik alkotmányjogi panaszt előterjesztő indítványozó
szerint ellentétes az európai joggal, hogy az Sztv. nem
rendelkezik az EKSz. 234. cikke szerinti előzetes
döntéshozatali eljárás érdekében szükséges eljárási
szabályokról. Ennek alapján kérte, hogy az Alkotmánybíróság
mulasztásos alkotmánysértést állapítson meg, és a jogalkotót
megfelelő határidő tűzése mellett hívja fel a mulasztás
orvoslására.
Az Alkotmánybíróságnak legutóbb a 3/2007. (II. 13.) AB
határozattal (ABK 2007. február, 83, 84.) megerősített
álláspontja szerint az Abtv. 48. § (1) bekezdése alapján
Alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt
alkotmányjogi panasszal az fordulhat az Alkotmánybírósághoz,
akinek a jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása
folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit már
kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincs számára
biztosítva. Az Alkotmánybíróság már több határozatában
rámutatott, hogy az Abtv. 48. § (1) bekezdése szerint az
alkotmányjogi panasz benyújtásának feltételei közé tartozik,
hogy az Alkotmányban biztosított jog sérelme az
alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következzék be.
Ennél fogva az Abtv. alapján a szabályozás hiánya miatt, azaz
mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés megállapítására
irányuló indítvány alkotmányjogi panaszként való előterjesztése
az Abtv.-ből nem vezethető le (1044/B/1997. AB határozat, ABH
2004, 1160, 1176.; 986/B/1999. AB határozat, ABH 2005, 889,
900.; 276/D/2002. AB határozat, ABH 2006, 1369, 1373.).
Erre tekintettel az Alkotmánybíróság a mulasztásban
megnyilvánuló alkotmányellenességre alapított alkotmányjogi
panaszt az Ügyrend 29. § e) pontja alapján – érdemi vizsgálat
nélkül – visszautasította.
Az előzőekben ismertetettek alapján az Alkotmánybíróság
ugyancsak érdemi vizsgálat nélkül visszautasította azt az
alkotmányjogi panasz keretében előterjesztett indítványt, mely
az ártatlanság vélelmének az Sztv.-ben való szabályozásával
összefüggésben kérte mulasztásos alkotmánysértés
megállapítását.
Az Alkotmánybíróság ugyanilyen indokkal visszautasította azt,
az Alkotmánynak a jogállamiságról rendelkező 2. § (1)
bekezdésével való ellentét miatt mulasztásos alkotmánysértés
megállapítására irányuló alkotmányjogi panasz keretében
előterjesztett indítványt, mely szerint az Sztv.-nek a bíróság
előtti eljárásban a bizonyításról rendelkező szabályai nem
szabályozzák a tárgyaláson történtek jegyzőkönyvezését, az
eljárás alá vont személynek a jegyzőkönyvvel kapcsolatos
jogait.
9. Az egyik alkotmányjogi panaszt előterjesztő indítványozó
szerint az Alkotmánynak a vállalt nemzetközi kötelezettségek és
a belső jog összhangjának biztosításáról rendelkező szabályán
keresztül az Sztv.-nek a bírósági titkár eljárását lehetővé
tevő 92. § (1) bekezdése sérti a Római Egyezményt, illetve
nevezetesen annak a tisztességes tárgyaláshoz és a hatékony
jogorvoslathoz való jogról rendelkező cikkelyeit. Az egyik
panaszos további alkotmányjogi panaszában megismételte ezeket
az állításokat. Az Alkotmánybíróság miközben határozatai
indokolásában számos esetben figyelemmel van az Emberi Jogok
Európai Bíróságának az adott alapjog kapcsán hozott ítéleteire
és kialakított gyakorlatára, legutóbb a 72/2006. (XII. 15.) AB
határozatában rögzítette, hogy „[a]z Alkotmánybíróság az Abtv.
20. §-a szerint az arra jogosult indítványa alapján jár el. Az
Abtv. 21. § (3) bekezdése értelmében az Abtv. 1. § c) pontja
szerinti eljárást csak meghatározott szervek, illetve személyek
kezdeményezhetik. Az Alkotmány 7. § (1) bekezdése sérelme miatt
a jogszabály vagy az állami irányítás egyéb jogi eszköze
nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatára irányuló
eljárást csak az Abtv. 21. § (3) bekezdésében meghatározottak
indítványozhatják. Az Abtv. hivatkozott rendelkezése szerint az
indítványozó a Római Egyezmény vonatkozásában a nemzetközi
szerződésbe ütközés megállapítására irányuló eljárás
kezdeményezésére nem jogosult.” (ABH 2006, 861.)
Mivel a jelen határozatban elbírált indítványt is olyan személy
terjesztette elő a Római Egyezmény vonatkozásában, akinek erre
nézve indítványozói jogosultsága nincsen, az Alkotmánybíróság
az indítványt az Ügyrend 29. § c) pontja alapján érdemi
vizsgálat nélkül visszautasította.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a rendelkező rész szerint
határozott.
A határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az Abtv. 41.
§-án alapul.
Dr. Bihari Mihály
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér Dr. Bragyova András
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Holló András Dr. Kiss László
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter Dr. Kukorelli István
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás Dr. Lévay Miklós
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter Dr. Trócsányi László
alkotmánybíró előadó alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály és Dr. Lévay Miklós alkotmánybírák
különvéleménye
Nem értünk egyet a rendelkező rész 1. pontjával és annak
indokolásával. Álláspontunk szerint az Sztv. 92. § (1) bekezdés
második mondatának és a 112. § (1) bekezdés „tárgyalás nélkül”
szövegrészének alkotmányellenessége nem állapítható meg.
1. Az Alkotmánybíróság az 1481/B/1992. AB határozatban (ABH
1993, 756, 757.) megállapította: „az igazságszolgáltatás
alkotmányjogi fogalma nem értelmezhető úgy, hogy az csakis a
konkrét ügyekben való ítélkezésre vonatkozik, hanem ennél
szükségképpen szélesebb kört ölel fel.” A bíróságok a konkrét
ügyekben az érdemi döntéshozatalon kívül — mind az eljárást
megelőzően, mind azt követően, mind pedig annak során — számos
feladatot ellátnak. Következésképpen a bírói tevékenység sem
azonos a jogvita végleges eldöntését, a tényállás
megállapítását, a jogkövetkezmény alkalmazását jelentő,
tárgyalás tartását kívánó ítélkezéssel; ahhoz számos olyan elem
társul, amely nem igényli hivatásos bíró közreműködését. A
bíróságok túlterheltségének megelőzésére és csökkentésére
vonatkozó egyes intézkedésekről szóló, az Európa Tanács
Miniszteri Bizottságának R (86) 12. számú Ajánlása, illetve a
bírák függetlenségéről, hatékonyságáról és szerepéről szóló R
(94) 12. számú Ajánlása, is rámutatott, hogy az
igazságszolgáltatáshoz való hozzáférés, az időszerűség
követelménye, a „joghoz való jutás” lehetősége érdekében a nem
bírói feladatok alól a bírákat mentesíteni kell. Ezek
telepíthetők az igazságszolgáltatáson kívüli szervezetekre és
személyekre, illetve az igazságszolgáltatás rendszerén belül is
elláthatják „nem bírói személyek”.
Az Alkotmány 46. § (2) bekezdése még az ítélkezési
tevékenységre vonatkoztatva sem kívánja meg kizárólag hivatásos
bírák közreműködését, lehetővé teszi azt nem hivatásos bírák
számára is. A hivatásos és a nem hivatásos bíró fogalmát az
Alkotmány nem határozza meg, csupán az előbbi kategóriával
szemben szabja a bíróvá válás feltételül a törvényben
szabályozott eljárási rend szerint a köztársasági elnöktől
származó kinevezést. A nem hivatásos bíró fogalma nem
szükségképpen az ítélkezésben részt vevő laikus elemet jelent,
e kategóriába tartozhatnak azok is, akik rendelkeznek jogi
képzettséggel, illetve felkészültséggel, sőt éppen
szakismeretük miatt alkalmasak egyes bírói feladatok ellátására
[vö: Az R (94) 12. számú Ajánlás, Indokolás 11. pontja].
A bírósági titkárok az ítélkezési tevékenység differenciált
feladatain belül, megfelelő eljárási mód keretében — a
törvényben meghatározott korlátok között — rendkívül fontos
igazságszolgáltatási feladatot látnak el, ugyanúgy, mint az
ügyészségi titkárok vagy a közjegyzők. A bírósági titkár jogi
diplomával, jogi szakvizsgával rendelkező, igazságügyi
alkalmazott, akinek több éves — célzottan a bírói hivatásra
felkészítő — szakmai gyakorlata van. Szakmai kvalifikációja a
hivatásos bíróéval azonos és feladatát a független bírósági
szervezetbe integráltan, önállóan látja el. A bírósági titkárok
bíróvá történő kinevezése — törvényben meghatározott eljárás
keretében — minden további, a szakmai jártasságot igazoló külön
számonkérés nélkül a köztársasági elnökhöz előterjeszthető. A
gyakorlatban az előterjesztés és a kinevezés elmaradása döntően
a bírói szervezeten kívüli okokra, ezen belül a költségvetési
hiányra vezethető vissza. A bíróságok e miatt nem rendelkeznek
további bírói státusokkal, a bírói kinevezéssel kötelezően
együttjáró béremeléshez szükséges pénzösszeggel, illetve a
kibővülő bírói állomány működéséhez nélkülözhetetlen tárgyi és
személyi infrastrukturával. Ugyanakkor ennek a magasan
kvalifikált, és a bírói kinevezésre alkalmas személyi körnek a
szakmai tudását az ítélkezési tevékenység keretében nemcsak
hasznosítani kell, hanem a szaktudásuknak megfelelő és e
mellett — éppen az ítélkezési színvonal emelése érdekében — a
hivatásos bírókhoz képest ugyan korlátozott, de gyakorlati
továbbképzésükre is alkalmas feladatokkal kell őket ellátni.
Az Sztv. 92. § (1) bekezdése — a köztársasági elnök által
kinevezett hivatásos bíróéhoz képest — a bírósági titkár
feladatát, hatáskörét és eljárási jogosítványait három
tekintetben is jelentősen korlátozza. A bírósági titkár csak
szabálysértési ügyben, kizárólag az első fokú bíróság
feladatait láthatja el, az ítélkezési tevékenység lényegi
elemét jelentő tárgyalás tartására pedig nem jogosult.
Ugyanakkor az Sztv. a tárgyalás kikényszeríthetősége körében az
eljárás alá vont személy részére nem korlátozható tartalmú
rendelkezési jogot biztosít, amiből következően a
határozathozatalban a bírósági titkár közreműködése véglegesen
elkerülhető. Korlátozott feladat- és hatásköre, eljárási
jogosítványai folytán tehát a bírósági titkár nem válik a
hivatásos bíróval azonos súlyú eljárási és döntési hatalommal
rendelkező igazságügyi alkalmazottá. Ezzel a törvény megteremti
a megfelelő egyensúlyt a bírósági titkár eljárása és az
Alkotmány 50. § (2) bekezdése, valamint az 57. § (1) bekezdése
vonatkozásában is.
2. Álláspontunk szerint a pénzbírság végrehajtására vonatkozó
támadott Sztv. rendelkezéssel összefüggésben sem sérülnek az
Alkotmánynak az indítványokban felhívott rendelkezései, így a
2. § (1) bekezdéséből levezett jogbiztonságra vonatkozó
követelmények, az 57. § (1) bekezdése szerinti tisztességes
eljáráshoz való jog, továbbá az 57. § (5) bekezdése által
védett, a jogorvoslathoz való jog elve.
A meg nem fizetett pénzbírság helyébe lépő elzárás, vagy
közérdekű munka nem a szabálysértés elkövetése miatt
alkalmazott, a személyi szabadságot érintő jogkövetkezmény,
illetve kényszerintézkedés, hanem a határozat végrehajtási
szakaszában, a már jogerős döntéssel felelősségre vont
elkövetőnek az alkalmazott szankció önkéntes teljesítése
elmulasztásának következménye. A törvény kötelező rendelkezése
folytán a szabálysértési ügyben hozott — minden elemében önálló
jogorvoslattal támadható — ügydöntő határozatnak része a meg
nem fizetett pénzbírság átváltoztatásáról szóló rendelkezés is.
Ebből következően a szabálysértési ügyben eljáró hatóságnak,
illetve a bíróságnak a pénzbírság átváltoztatását érintő
kérdéseket még az eljárás jogerős befejezését megelőzően kell
tisztáznia, így az átváltoztatási kulcs, az átváltoztatás
formája, időtartama, az ügydöntő határozat ellen benyújtott
kifogás elbírálása során kerülhet revízió alá [Sztv. 52. §, 83.
§, 87. §, 88. §, stb.]. Ugyanakkor azonban a szabálysértési
ügyben hozott ügydöntő határozat ellen előterjesztett kifogást
— kérelem esetén — a bíróság köteles tárgyaláson elbírálni
[Sztv. 95. § (1) bekezdés.], amelyet viszont bírósági titkár
nem tarthat. Értelemszerűen itt kerülhet sor a végrehajtás
esetére irányadó döntések jogerős meghozatalára is. Az
átváltoztatásról szóló határozat meghozatalakor ezért bírói
mérlegelésnek már nincs helye, a jogerős határozat
rendelkezései mellett csupán a végrehajtás kizártságának
törvényben meghatározott esetei vehetők figyelembe [pl. Sztv.
17. §. (2) – (3) bekezdés, 26. §, 112. §]. A jogbiztonság
alkotmányi követelményére figyelemmel végrehajtási szakaszban a
határozat jogerejének feloldására nem kerülhet sor. A
pénzbírság átváltoztatása keretében sem a felelősség
megállapítására, illetve az alkalmazott jogkövetkezményekre,
sem a végrehajtásra vonatkozó jogerőssé vált rendelkezések nem
módosíthatók. Ebből következően a meg nem fizetett pénzbírság
átváltoztatásáról szóló tárgyalás csupán olyan formális
eljárási cselekmény, amelynek során a jogerős ügydöntő
határozat semmilyen rendelkezésének megváltoztatására nincs
mód, ugyanakkor indokolatlanul késlelteti az ügy végleges
lezárását.
A kifejtettekre tekintettel ezért az indítványnak az Sztv. 92.
§ (1) bekezdés második mondata és a 112. § (1) bekezdés
„tárgyalás nélkül” szövegrésze alkotmányellenességének
megállapítására és megsemmisítésére vonatkozó indítványokat is
el kellett volna utasítani.
Budapest, 2008. január 7.
Dr. Bihari Mihály Dr. Lévay Miklós
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Bragyova András alkotmánybíró különvéleménye
Egyetértek Dr. Bihari Mihály és Dr. Lévay Miklós
alkotmánybírák különvéleményének 2. pontjában foglaltakkal
annyiban, hogy szerintem sem alkotmányellenes az Sztv. 112. §
(1) bekezdés „tárgyalás nélküli” szövegrésze formális eljárási
cselekmény voltára tekintettel.
Ugyanakkor nem értek egyet a határozat rendelkező része 2.
pontjával az Sztv. 112. § (4) bekezdése alkotmányellenességének
megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt
elutasító részében. Álláspontom szerint az Sztv. 112. § (4)
bekezdésének alkotmányellenessége megállapítható és ezért azt
meg kellett volna semmisíteni.
Ez a szabály sérti az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében
biztosított jogorvoslathoz való jogot azzal, hogy kizárja a
jogorvoslat lehetőségét a pénzbírságot elzárásra átváltoztató
bírói határozat ellen. Egyetértek Dr. Bihari Mihály és Dr.
Lévay Miklós különvéleményével abban, hogy az átváltoztató
határozat általában nem igényli az érintett tárgyaláson történő
meghallgatását. (Az érintett személyes meghallgatását, ha a
bíró szükségesnek tartja, a most megsemmisített szabály sem
zárja ki.) Elfogadom azt az érvet is, hogy az átváltoztató
döntés többnyire bírói mérlegelést nem kívánó, egyszerű
jogalkalmazási feladat – bár a törvény szerint a végrehajtandó
határozat törvényességének vizsgálatát is magában foglalja.
Végrehajtási jellegénél fogva általában bizonyítás felvétele
sem szükséges. Az is igaz, hogy az átváltoztatás a szankció
szankciója: a szabálysértés elkövetéséért kiszabott pénzbírság-
szankció nem teljesítésének jogkövetkezménye. Tény az is, hogy
a szabálysértési határozat meghozatalakor a jogorvoslathoz való
jog biztosított.
Ugyanennyire igaz viszont, hogy a pénzbüntetést elzárásra
átváltoztató határozat – bármennyire az érdemi határozatban
meghatározott mértékű és feltételes, a pénzbírsággal sújtott
magatartásától függő intézkedés –, mégiscsak az eredeti
pénzbírságnál vagy a közérdekű munkánál jóval súlyosabb,
személyi szabadságot korlátozó joghátrányt jelent, így a
jogerős határozat végrehajtása ebben az esetben közvetlenül
érinti az elkövető alkotmányos jogait, elsősorban persze a
személyi szabadságát [Alkotmány 55. § (1) bekezdés].
A többségi határozat indokolásának III.4.1. pontjában
helyesen hivatkozik az 5/1992. (I. 30.) AB határozatnak azon
megállapítására, amely szerint „a jogorvoslathoz való jog, mint
alkotmányos alapjog immanens tartalma az érdemi határozatok
tekintetében a más szervhez vagy — […] — ugyanazon szervezeten
belüli magasabb fórumhoz fordulás lehetősége. Ugyanakkor az
ilyen felülvizsgálatot nem biztosító jogorvoslat nem
feltétlenül alkotmányellenes a nem érdemi, nem ügydöntő
határozatok esetén.” (ABH 1992, 27, 31.) E mérce szerint az
átváltoztató határozat inkább „érdemi” határozat. A
pénzbírságról elzárásra átváltozatás tárgyában hozott bírósági
határozat személyi szabadságot ténylegesen korlátozó jellege
miatt ugyanis új helyzetet teremt a jogerős döntéssel már
felelősségre vont, az önkéntesen nem teljesítő elkövető
számára. Az átváltoztató határozat kétségtelenül a
szabálysértést elkövető „jogát vagy jogos érdekét” érintő bírói
döntés, amely ellen az Alkotmány 57. § (5) bekezdése
jogorvoslatot ír elő.
A jogalkalmazói tévedések elkerülése a jogorvoslati jog egyik
legfőbb igazolása. Ilyen tévedések (akár magával a szankció
teljesítésével kapcsolatban is) a ténybeli és jogi megítélésben
egyszerűbb, vagy annak tűnő, ügyekben is előfordulhatnak. Ezért
még ezekben az ügyekben is biztosítani kell a jogorvoslat
lehetőségét. (Így a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi
LIII. törvény XII. fejezete a végrehajtás elrendelésével, míg
XIII. fejezete a végrehajtás foganatosításával kapcsolatban
biztosít jogorvoslatot.) Természetesen a jogorvoslat módjának
megválasztása a jogalkotó döntésén múlik: történhet a formális
fellebbezés biztosításán kívül akár kifogással vagy egyéb
módokon is, azonban a jogorvoslat a személyi szabadságot
korlátozó határozat ellen az Alkotmány alapján mindenképpen
szükséges lenne.
Budapest, 2008. január 7.
Dr. Bragyova András
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet a többségi határozat rendelkező részének 1.
pontjával és a magam részéről nem osztom az indokolás ehhez
kapcsolódó részében a bírósági titkár státusát és jelenlegi
hatásköreit illetően megfogalmazott aggodalmakat.
Igen fontosnak tartom, hogy az Alkotmánybíróság — ahogyan
arra a 18/2004 (V. 25.) AB határozatában is utalt, azokat az
alkotmányos cikkeket, amelyek tulajdonképpen az Emberi Jogok
Európai Egyezményének leképeződései, esetenként szószerinti
átvételei, maga is „[a]z Emberi Jogok Európai Bíróságának a
felfogásában, amely a magyar joggyakorlatot alakítja és
kötelezi” [18/2004 (V. 25.) AB határozat, ABH 2004, 303, 306.],
értelmezze.
Tekintettel arra, hogy a többségi határozat a bírósági titkár
státusát az Alkotmánynak a „bíróságra” és a „bíróra” vonatkozó
szabályaival szembesíti, úgy vélem, hogy ezen fogalmak
értelmezésekor sem lehet elvonatkoztatni a strasbourgi
joggyakorlattól, ami ezen a téren (ti. az Emberi Jogok Európai
Egyezményének 5. és 6. cikkei alapján) igen bőséges, koherens.
Mint ismeretes, az Emberi Jogok Európai Bírósága előtt a
büntető eljárási garanciák, a habeas corpus szabály illetve a
független, pártatlan bíróság előtti tárgyalás elve kapcsán
merültek fel értelmezési problémák, amelyek arra mutattak
vissza, hogy a francia jog- és igazságszolgáltatási rendszer
sajátosságai miatt a bíró és az ügyész nem annyira mereven
elváló kategória, mint például a német, az osztrák és a magyar
jogban. Mindkettő „magistrat”: a bíró, „juge” egyszersmind
„magistrat du sičge”, míg az ügyész a „magistrat du parquet”.
Alapvetően emiatt került be az Emberi Jogok Európai
Egyezményébe a „bíró, vagy a törvény által bírói hatáskörrel
felruházott más tisztségviselő” („un juge ou un autre magistrat
habilité par la loi ŕ exercer des fonctions judiciaires” / „a
judge or other officer authorised by law to exercise judicial
power”) fordulat.
Az Emberi Jogok Európai Bírósága szerint a „a törvény által
bírói hatáskörrel felruházott más tisztségviselő” akkor felel
meg a habeas corpus kritériumainak, ha az igazságszolgáltatási
funkciókkal együttjáró garanciákat hordozza: „Összefoglalva
tehát a „magistrat” nem azonos a bíróval, de kell, hogy
bizonyos minőségi feltételeknek megfeleljen, azaz, hogy a
letartóztatott számára garanciát jelentsen. Ezek közül első,
hogy legyen független a végrehajtó hatalomtól és a felektől. Ez
nem zár ki mindennemű alárendeltséget más bíróknak vagy
magistrat-knak, feltéve, hogy ők azonban ezzel analóg
függetlenséggel bírnak. Az 5. cikk 3 szerint ehhez egy eljárási
és egy anyagi feltétel társul: előbbi a törvény által bírói
hatáskörrel felruházott más tisztségviselőt arra kötelezi, hogy
személyesen hallgassa meg az elébe állított személyt (…), a
második, hogy vizsgálja meg a fogvatartás mellett és ellene
szóló körülményeket, és jogi kritériumok alapján nyilatkozzon
az azt igazoló okok fennállásáról vagy ezek hiányában el kell
rendelnie a szabadon bocsátást” (Schiesser c. Svájc ügyben
hozott 1979. december 4-i ítélet 30-31§).
Az ezt követő évtizedekben kitartott az így felállított teszt
mellett az Emberi Jogok Európai Bírósága, hangsúlyozva az
igazságszolgáltatási garanciák meglétének fontosságát, még ha
az 5. cikk 4. bekezdése alapján nem is kell ugyanazokat
elvárni, mint a 6. cikk 1. bekezdése szerint (Wesolowski c.
Lengyelországban ügyben hozott, 2004. szeptember 22-i ítélet,
60. §). Ilyenkor elengedhetetlen a meghallgatás (Kampanis c.
Görögországban ügyben hozott 1995. július 13-i ítélet, 47. §)
és általában véve biztosítani kell a fegyverek egyenlőségét a
felek, azaz az ügyész és a fogvatartott között (Wesolowski c.
Lengyelország ügyben hozott ítélet, 61. §). A fegyverek
egyenlősége azt a kötelezettséget rója az államra, hogy
biztosítsa a panaszos számára, hogy ugyanakkor jelenjen meg,
mint amikor az ügyész, hogy ennek következtetéseire reflektálni
tudjon (Wesolowski c. Lengyelországban ügyben hozott ítélet,
66. §). De ha a magistrat a büntető eljárás későbbi szakaszában
a bünüldöző fél minőségében jelenhet meg, függetlensége és
pártatlansága eleve kétségbe vonható (Pantea c. Románia ügyben
hozott 2003. június 3-i ítélet, 236. §). A fogvatartás
ellenőrzésének haladéktalannak kell lennie (De Jong, Baljet és
van den Brink c. Hollandia ügyben hozott 1984. május 22-i
ítélet, 51-52. §), emellett pedig automatikusnak, ami nem
függhet a fogvatartott személy kérésétől (az újabbak közül a
korábbiakat megismételve például Boneva c. Bulgária ügyben
hozott 2007. február 16-i ítélet, 22. §).
Abban az esetben, ha az ügyben szerepet játszó első hatóság
ebben az értelemben nem felel meg a bíró, illetve a magistrat
kritériumainak, de a második hatóság igen, akkor azt kell
megvizsgálni, hogy az „azonnaliság” illetve a „haladéktalanul”
kritériumok teljesülnek-e.
Fentiek alapján tehát az én értelmezésemben a kérdés az, hogy
a bírósági titkár, aki bírónak sem az Emberi Jogok Európai
Egyezménye, sem a magyar jog szerint nyilvánvalóan nem
minősíthető, a szabálysértési eljárás során kerülhet-e olyan
helyzetbe, hogy az Emberi Jogok Európai Egyezményének 5.
cikkének 3. bekezdése szerinti eljárásban „a törvény által
bírói hatáskörrel felruházott más tisztségviselő”-nek
minősíthető-e. Szintúgy azt a kérdést kell feltenni, hogy a
„bírósági titkár” státusa és eljárása azonosítható-e azonban az
5. cikk 4. bekezdése szerinti bíróság (cour/court) illetve a 6.
cikk 1. bekezdése szerinti bíróság (tribunal) eljárásával,
ennek kritériumrendszerének megfelel-e. Harmadsorban viszont
azt kell kiemelni, hogy ha a szabálysértési eljárásban a
„bírósági titkár” szerepe nem valósít meg olyan cselekményt,
amely az Emberi Jogok Európai Egyezményének 5. cikk 3. és 4.,
illetve a 6. cikk 1. bekezdése hatálya alá esne, akkor és ott a
bírósági titkár szerepe nem minősül olyannak, mint amit az
Emberi Jogok Európai Egyezménye szempontjából vizsgálni
kellene.
Az én olvasatomban a bírósági titkár hatáskörébe tartozó
kérdésekben [a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény
(a továbbiakban: Sztv.) különös részi rendelkezései, illetve az
Sztv. felhatalmazása alapján megalkotott, az egyes
szabálysértésekről szóló 218/1999. (XII. 28.) Korm.r.
rendelkezései szerint] a bírósági titkár nem kerül olyan
helyzetbe, hogy önállóan döntsön elzárás kiszabásáról, hiszen
az elzárással is büntethető cselekmények esetében tárgyalás
tartása kötelező. Egyéb szabálysértési ügyekben pedig, ha el is
járhat a bírósági titkár, a szabálysértést megállapító végzés
esetében az eljárás alá vont személy kérheti tárgyalás
megtartását, azaz a szankció kiszabásáról ebben az esetben a
bíróság dönt. Az igaz, hogy a bírósági titkár dönt a pénzbírság
meg nem fizetése esetében közmunkára vagy elzárásra való
átváltoztatásról, de erre csak olyan szankció vonatkozásában
kerülhet sor, amelyet az adott szabálysértési eljárásban eljáró
bíróság ügydöntő határozatában kimondott. Ezzel szemben pedig
az eljárás alá vont személy rendelkezett jogorvoslati
lehetőséggel. Az átváltást illetően az Sztv. 17. § (1)
bekezdése kimondja, hogy „A pénzbírságot meg nem fizetés esetén
— ha a közigazgatási végrehajtás általános szabályai szerint,
illetőleg adók módjára nem hajtható be — közérdekű munkára,
illetőleg elzárásra kell átváltoztatni”. Itt tehát sem a
bíróságnak, sem a bírósági titkárnak nincs mérlegelési
szabadsága, és a 17. § (4) bekezdése a közérdekű munka, a 17. §
(5) bekezdése az elzárás vonatkozásában forintra pontosan
megállapítja az átváltás kulcsát. Nincs mérlegelési szabadsága
a bírósági titkárnak abban az esetben sem, ha igaz ugyan, hogy
a szabálysértési eljárásban elmarasztalt személy nem tett
eleget pénzbírság megfizetési kötelezettségnek, de esetében az
elzárásra való átváltoztatás illetve a közérdekű munkára való
átváltoztatás alkalmazhatósága ex lege kizárt. (Elzárás
esetében ha ti. az eljárás alá vont személy fiatalkorú,
fogyatékos, terhes, gyermekét egyedül nevelő vagy ápolásra
szoruló fogyatékos hozzátartozóját egyedül ápoló személy,
közérdekű munka esetében pedig a fiatalkorút leszámítva
ugyanezen kategóriák esetében nincs helye az átváltoztatásnak.)
Végül pedig a bírósági titkár által meghozható határozatok
fennmaradó része az eljárás alá vont személy érdekeit
szolgálja, neki kedvező, mint például az eljárás
felfüggesztése, megszüntetése.
A fentiekben bemutatott strasbourgi ítélkezési gyakorlat
lényege láthatóan az, hogy ha az eljárás alá vont személy
esetében szabadságtól való megfosztás kérdéséről kell dönteni,
az ilyen döntést bíróság hozza meg, illetve az őrizetbe vétel
esetében a habeas corpus szabályt lehessen „bíró, vagy a
törvény által bírói hatáskörrel felruházott más tisztségviselő”
révén érvényesíttetni. Ha tehát igaz is, hogy a bírósági titkár
státusát illetően nem minősül bírói hatáskörrel felruházott más
tisztségviselőnek, de nem is olyan eljárásokban illetve
eljárási szakaszokban jár el, ahol ennek követelménye — az
Emberi Jogok Európai Egyezménye értelmében — kényszerítő erővel
jelenne meg.
Így azonban a nézetem szerint jelenlegi szabályozás is
megfelel az Emberi Jogok Európai Egyezményének, ideértve a 6.
cikk (Tisztességes tárgyaláshoz való jog) 1. bekezdésének első
mondatában foglaltakat is. „Mindenkinek joga van arra, hogy
ügyét a törvény által létrehozott független és pártatlan
bíróság tisztességesen nyilvánosan és ésszerű időn belül
tárgyalja, és hozzon határozatot polgári jogi jogai és
kötelezettségei tárgyában, illetőleg az ellene felhozott
büntetőjogi vádak megalapozottságát illetően.”
A kritériumok összeegyeztetésére utal nézetem szerint az is,
hogy míg korábban valóban problematikus volt a szabálysértési
eljárás, és ezért az Egyezmény 6. cikk 1. bekezdés
vonatkozásában eredetileg fenntartást tett a Kormány („A
közigazgatási hatóságok előtt szabálysértés miatt folyó
eljárásokban Magyarország ez idő szerint nem tudja biztosítani
a bírósághoz fordulás jogát, minthogy a hatályos magyar
jogszabályok nem tesznek ilyen jogot lehetővé a közigazgatási
hatóságok szabálysértési ügyekben hozott jogerős határozatával
szemben.”), de ezt a büntető jogszabályok módosításáról szóló
1999. évi CXX. törvény elfogadása nyomán visszavonta.
Az Emberi Jogok Európai Bíróságának gyakorlatára figyelemmel
tehát nem osztottam a többségi határozatban a bírósági titkár
eljárásával szemben megfogalmazott aggodalmakat, és ezért nem
tekintettem a szabálysértési eljárásban játszott szerepét sem
olyannak, mint ami alkotmányossági problémát vetett volna fel.
Tény, hogy a többségi határozatban elfogadott megoldás („a
tárgyalás nélkül” szakasz törlése) ugyanakkor az Emberi Jogok
Európai Egyezményével szintén összeegyeztethető eredményre
vezet.
Budapest, 2008. január 7.
Dr. Kovács Péter
alkotmánybíró
. |