A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN !
Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnöknek az Országgyűlés
által elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény egyes
rendelkezései alkotmányellenességének előzetes vizsgálatára
benyújtott indítványa alapján – dr. Bagi István, dr. Erdei
Árpád, dr. Harmathy Attila és dr. Kiss László alkotmánybírók
párhuzamos indokolásával – meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a szervezett bűnözés,
valamint az azzal összefüggő egyes jelenségek elleni fellépés
szabályairól és az ehhez kapcsolódó törvénymódosításokról
szóló 1999. évi LXXV. törvény módosításáról szóló, az
Országgyűlés 2000. szeptember 5-ei ülésnapján elfogadott
törvény 1. §-a alkotmányellenes.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben
közzéteszi.
Indokolás
I.
Az Országgyűlés 2000. szeptember 5-ei ülésnapján fogadta
el a szervezett bűnözés, valamint az azzal összefüggő egyes
jelenségek elleni fellépés szabályairól és az ehhez
kapcsolódó törvénymódosításokról szóló 1999. évi LXXV.
törvény (a továbbiakban: Szbt.) módosításáról szóló törvényt
(a továbbiakban: Szbt.M.). E törvény 1. §-a új (5) és (6)
bekezdéssel egészítette ki az Szbt. 62. §-át.
A köztársasági elnök (a továbbiakban: indítványozó) a
jogbiztonság és a jogállamiság elvéből fakadóan – alkotmányos
aggályának hangot adva – fontosnak tartotta azt, hogy az
Alkotmánybíróság a már elfogadott, de még ki nem hirdetett
törvény általa idézett rendelkezéseinek az
alkotmányellenességét előzetesen vizsgálja meg. Így a 2000.
szeptember 20-án kelt indítványában – az Alkotmány 26. § (4)
bekezdésében írt jogkörénél fogva – az Alkotmánybíróságról
szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. §-
ának a) pontja, 21. § (1) bekezdésének b) pontja és a 35. §-a
alapján a törvény meghatározott rendelkezéseinek előzetes
alkotmányossági vizsgálatát kezdeményezte.
Az Szbt. 62. § (3)-(4) bekezdései tartalmazzák a
felhatalmazást a képviselő-testületek számára, hogy a
prostitúció gyakorlásának további szabályairól, illetve a
türelmi zóna kijelöléséről önkormányzati rendeletet
alkossanak.
Az indítványozó ezzel összefüggésben utal az
önkormányzati alapjogok Alkotmány általi védelmére, valamint
arra, hogy e jogok korlátozásának alkotmányos gátja, hogy az
ilyen tárgyú törvények elfogadásához a jelen lévő
országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges,
továbbá, hogy a törvény ezeket az önkormányzati jogokat nem
vonhatja el és nem állapíthat meg olyan mértékű
korlátozásokat, amelyek valamely önkormányzati jog
tartalmának kiüresedéséhez vezetnek. Hangsúlyozza azonban,
hogy az önkormányzati alapjogot korlátozó törvény
elfogadásával kapcsolatos formai követelményeket illetően
nincs kifogása, tekintettel arra, hogy – álláspontja szerint
– a törvénymódosítás során figyelembe vették a 4/1993. (II.
12.) AB határozatban foglaltakat.
Az indítványozó álláspontja szerint “az önkormányzat
képviselőtestületének törvénysértéseire, mulasztásaira
vonatkozóan léteznek szabályok a magyar önkormányzati jogi
szabályozásban; legjellemzőbben a közigazgatási hivatalok
eljárását kell megemlíteni az Ötv. 98-99. §-ban”. Ennek
következtében az indítványozó nem lát indokot arra, hogy
éppen a türelmi zóna kijelölésének az ügye kerüljön ki ezen
általános szabályok hatálya alól.
Az indítványozó úgy ítéli meg, hogy komoly alkotmányos
aggályokat vet fel az Szbt.M. 1. §-a az Alkotmány 42. §-a,
44/A. § (1) bekezdés a) pontja és (2) bekezdése, valamint az
Alkotmánybíróságnak az e rendelkezésekkel kapcsolatos
gyakorlata tekintetében.
A továbbiakban az Szbt.M. 2. § (1) és (2) bekezdése
közötti feszültségre hívja fel a figyelmet. Álláspontja
szerint a 2. § (2) bekezdése mintegy visszamenőlegesen
helyezi hatályba az Szbt.M.-t, mivel a folyamatban lévő
ügyeket úgy tekinti, mintha azok folyása alatt az Szbt.M.
hatályban lett volna.
A fentiek – az indítványozó véleménye szerint – komolyan
felvetik a jogbiztonság sérelmének kérdését. Mindent
egybevetve úgy ítélte meg, hogy “az Szbt.M. 2. §-ának
rendelkezései komoly alkotmányos aggályokat vetnek fel az
Alkotmánynak a jogállamiságból eredő jogbiztonság
követelményét megállapító 2. § (1) bekezdésével, valamint az
Alkotmánybíróságnak az e rendelkezéssel kapcsolatos
gyakorlatával összevetve.”
Az indítványozó végezetül – kifejtett indokai alapján –
arra kérte az Alkotmánybíróságot, hogy “az Szbt.M.-et
alkotmányosan véleményezze, és állapítsa meg, hogy
a) sérti-e az Szbt.M. 1. §-a az Alkotmánynak a helyi
önkormányzás alapelveit megállapító 42. §-át, az
önkormányzatokat az önkormányzati ügyekben megillető
szabályozási, rendeletalkotási alapjoguk szabad gyakorlását
[Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pont; (2) bekezdés],
illetve, hogy az Szbt.M. 1. §-a összhangban van-e az
Alkotmánybíróságnak ezen alkotmányi rendelkezésekkel
kapcsolatos gyakorlatával;
b) sérti-e az Szbt.M. 2. §-a az Alkotmánynak a
jogállamiságból eredő jogbiztonság követelményét megállapító
2. § (1) bekezdését, illetve, hogy az Szbt.M. 2. §-a
összhangban van-e az Alkotmánybíróságnak ezen alkotmányi
rendelkezésekkel kapcsolatos gyakorlatával.”
II.
Az Alkotmánybíróság által vizsgált jogszabályok:
1. Az Alkotmány hivatkozott rendelkezései:
“2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus
jogállam.”
“8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és
kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg,
alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.”
“26. § (4) A köztársasági elnök a törvényt aláírás előtt az
(1) bekezdésben említett határidőn belül véleményezésre
megküldi az Alkotmánybíróságnak, ha annak valamelyik
rendelkezését alkotmányellenesnek tartja.”
“35. § (1) A Kormány...
d) a belügyminiszter közreműködésével biztosítja a helyi
önkormányzatok törvényességi ellenőrzését;...
(2) A Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki,
és határozatokat hoz....”
“37. § (3) A Kormány tagjai feladatuk ellátása körében
rendeleteket adhatnak ki. Ezek azonban törvénnyel vagy a
Kormány rendeletével és határozatával nem lehetnek
ellentétesek.”
“42. § A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a
megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi
önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok
közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus
intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való
gyakorlása.”
“43. § (2) A helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket
törvény határozza meg....”
“44/A. § (1) A helyi képviselőtestület:
a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat,
döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül,...”
“44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében
rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb
szintű jogszabállyal.”
“44/B. § (3) Törvény vagy kormányrendelet államigazgatási
feladatot, hatósági hatáskört állapíthat meg a jegyzőnek, és
kivételesen a képviselőtestület hivatala ügyintézőjének is.”
“44/C. § A helyi önkormányzatokról szóló törvény
elfogadásához a jelen lévő országgyűlési képviselők
kétharmadának szavazata szükséges. Ugyanilyen
szavazataránnyal elfogadott törvényben korlátozhatók az
önkormányzatok alapjogai.”
2. Az Abtv. hivatkozott rendelkezései:
“1. § Az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik:
a) a már elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény, az
Országgyűlés ügyrendje és a nemzetközi szerződés egyes
rendelkezései alkotmányellenességének előzetes vizsgálata;”
“21. § (1) Az 1. § a) pontja szerinti eljárást – a 33-36. §-
ban foglalt megkülönböztetés szerint – indítványozhatják:
b) a köztársasági elnök,”
“35. § (1) A köztársasági elnök indítványára az
Alkotmánybíróság az Országgyűlés által elfogadott, de még ki
nem hirdetett törvény aggályosnak tartott rendelkezését
megvizsgálja.”
3. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV.
törvény (a továbbiakban: Ötv.) indítvánnyal érintett
rendelkezései:
“1. § (5) Törvény a helyi önkormányzatnak kötelező feladat-
és hatáskört is megállapíthat....”
“6. § (2) A helyi önkormányzat önként vállalt, illetőleg
kötelezően előírt feladat- és hatáskörei a helyi közügyek
széles körét fogják át. Törvény kivételesen utalhat helyi
közügyet más szervezet feladat- és hatáskörébe.”
“7. § (1) Törvény vagy törvény felhatalmazása alapján
kormányrendelet kivételesen a polgármestert, a
főpolgármestert, a megyei közgyűlés elnökét államigazgatási
hatósági hatáskörrel ruházhatja fel. Törvény vagy
kormányrendelet államigazgatási feladatot, hatósági hatáskört
állapíthat meg a jegyzőnek, a főjegyzőnek és kivételesen a
képviselő-testület hivatala ügyintézőjének is.
(2) Törvényben vagy törvény felhatalmazása alapján
kormányrendeletben előírt esetekben honvédelmi, polgári
védelmi, katasztrófa-elhárítási ügyekben a polgármester, a
főpolgármester, a megyei közgyűlés elnöke részt vesz az
országos államigazgatási feladatok helyi irányításában és
végrehajtásában.”
“10. § (1) A képviselő-testület hatásköréből nem ruházható
át:
a) a rendeletalkotás;...”
“15. § (1) Minősített többség szükséges a 10. § a), b), e),
f), g) pontban foglalt ügyek, továbbá a szervezeti és
működési szabályzatban meghatározott ügyek eldöntéséhez,...”
“16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem
szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá
törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására
önkormányzati rendeletet alkot.”
“95. § A Kormány:
a) a belügyminiszter közreműködésével, a fővárosi, megyei
közigazgatási hivatal vezetője útján biztosítja a helyi
önkormányzatok törvényességi ellenőrzését;”
“96. § A belügyminiszter:
a) előkészíti az Országgyűlés és a köztársasági elnök
hatáskörébe tartozó területszervezési döntéseket;
b) kezdeményezi a Kormánynál az Alkotmánnyal ellentétesen
működő helyi képviselő-testület feloszlatására vonatkozó
országgyűlési előterjesztés benyújtását;
c) közreműködik a helyi önkormányzatok feladatát és
hatáskörét, a polgármester, a főpolgármester, a fővárosi,
megyei közigazgatási hivatal tevékenységét érintő
jogszabályok, állami irányítás egyéb jogi eszközei és egyedi
állami döntések tervezeteinek előkészítésében;
d) összehangolja a helyi önkormányzatok működésével
összefüggő településfejlesztés, valamint a megyei
önkormányzatok működésével összefüggő fejlesztés, tervezés és
gazdálkodás kormányzati feladatait;”
“97. § A miniszter:
a) rendeletben határozza meg a polgármester, a
főpolgármester, a megyei közgyűlés elnöke, a jegyző, a
főjegyző, a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetője
államigazgatási feladatai ellátásának szakmai szabályait, és
ellenőrzi azok érvényesülését;
b) rendeletben szabályozza a helyi önkormányzatok által
fenntartott intézmények működésének szakmai követelményeit,
az intézmények dolgozóinak képesítési előírásait, ellenőrzi
az előírások érvényesülését;
c) az a) és b) pontban említett ellenőrzés eredményéről
tájékoztatja a helyi önkormányzatot, javaslatot tesz a
hiányosságok megszüntetésére, kezdeményezheti, hogy a
képviselő-testület tárgyalja meg az ellenőrzés
tapasztalatait, törvénysértés esetén tájékoztatja a
törvényességi ellenőrzést ellátó szervet;
d) tájékoztatja a helyi önkormányzatot a központi
ágazatpolitikai célokról, a szabályozási eszközökről, és
biztosítja számukra az ágazati feladatok ellátásához
szükséges információt;
e) a helyi önkormányzatoktól – ágazati feladatai körében –
adatokat és tájékoztatást kérhet, amelyet az önkormányzat
köteles teljesíteni;
f) az állami költségvetésről szóló törvényben meghatározott
címen és feltételekkel a helyi önkormányzat részére pénzügyi
támogatást nyújthat.”
4. Az Szbt.M. indítványozó által támadott rendelkezései:
“1. § A szervezett bűnözés, valamint az azzal összefüggő
egyes jelenségek elleni fellépés szabályairól és az ehhez
kapcsolódó törvénymódosításokról szóló 1999. évi LXXV.
törvény 62. §-a kiegészül az alábbi (5) és (6) bekezdésekkel,
egyidejűleg a jelenlegi (5) bekezdés jelölése (7) bekezdésre
változik:
(5) Ha az önkormányzat a türelmi zóna kijelölésére vonatkozó
jogszabályi kötelezettségének a közigazgatási hivatalnak a
mulasztás megszüntetésére vonatkozó felhívását követő 30
napon belül nem tesz eleget, a türelmi zónát a
belügyminiszter rendelettel öt évre kijelöli.
(6) Az (5) bekezdés szerinti kijelölés további öt évvel
meghosszabbítható, ha az önkormányzat a türelmi zóna
kijelölésére vonatkozó jogszabályi kötelezettségének az (5)
bekezdés szerinti öt év alatt sem tesz eleget.”
“2. § (1) E törvény a kihirdetését követő 8. napon lép
hatályba.
(2) E törvényt a folyamatban levő ügyekben is alkalmazni
kell, akként, hogy az 1. §-ban szereplő 30 napos határidő e
törvény hatályba lépésétől számítódik.”
III.
Az indítvány – az Alkotmánybíróság által vizsgált
részében – megalapozott.
1. Az indítványozó mindenekelőtt azt kéri az
Alkotmánybíróságtól, hogy “az Szbt.M-t alkotmányosan
véleményezze, és állapítsa meg, hogy
– sérti-e az Szbt.M. 1. §-a az Alkotmánynak a helyi
önkormányzás alapelveit megállapító 42. §-át, az
önkormányzatokat az önkormányzati ügyekben megillető
szabályozási, rendeletalkotási alapjoguk szabad gyakorlását
Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pont, (2) bekezdés,
illetve, hogy az Szbt.M. 1. §-a összhangban van-e az
Alkotmánybíróságnak ezen alkotmányi rendelkezésekkel
kapcsolatos gyakorlatával”.
Az indítvány szerint: “... a türelmi zóna kijelölése az
illetékességi területen, továbbá a törvényi rendelkezések és
a helyileg kialakított részletszabályok végrehajtása az
Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontja értelmében
önkormányzati ügy, helyi közügy. Ebből az következik –
tekintettel az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésére is – , hogy
ezekben az ügyekben a helyi rendeletalkotás önkormányzati
alapjog, amelyet megillet az a védelem, amelyet az Alkotmány
és az Ötv. megállapít, és amelyet az Alkotmánybíróság több
határozatában értelmezett.”
Az indítványban foglaltak elbírálásához az
Alkotmánybíróság áttekintette az önkormányzati alapjogokkal
kapcsolatos fontosabb korábbi határozatainak a tartalmát:
“Az Alkotmánybíróság már több határozatában vizsgálta az
Alkotmányban szabályozott önkormányzati alapjogok
természetét. pl.: 1/1993. (I. 13.) AB határozat, ABH 1993,
27.; 4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 48, 68-73.;
57/1994. (IX. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316, 331.;
77/1995. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1995, 396. E
határozataiban megállapította, hogy az Alkotmány 44/A. § (1)
bekezdésében szabályozott alapjogok a helyi képviselő-
testületek számára biztosított olyan hatáskörcsoportok,
amelyek a helyi önkormányzás körében az önkormányzatok
számára biztosított autonómia alkotmányos garanciáit képezik.
Az önkormányzatokat az egyes alapjogok körében megillető
autonómia azonban nem feltétlen és korlátozhatatlan. Az
alapjogok szabályozása elsősorban a kormánnyal és az
államigazgatással szemben nyújt alkotmányos garanciát az
vnkormányzatok számára. A törvényhozót az Alkotmányban
szabályozott önkormányzati alapjogok annyiban korlátozzák,
hogy azokat nem vonhatja el, nem állapíthat meg olyan mértékű
korlátozásokat, amelyek valamely önkormányzati alapjog
tartalmának kiüresedéséhez, tényleges elvonásához vezetnek.
Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében meghatározott
hatáskörcsoportok, önkormányzati alapjogok egy, az állam
közhatalmi szervezeti rendszerén belül elhelyezkedő,
Alkotmányban szabályozott szervtípus autonómiáját hivatottak
garantálni. Így az önkormányzati alapjogokat az Alkotmány nem
részesíti a XII. fejezetben szabályozott – az egyén
autonómiájának alkotmányos garanciáit jelentő – alapvető
jogokat megillető, azokkal azonos alapjogi védelemben. Így az
önkormányzati alapjogok korlátozásával szemben nem
alkotmányossági követelmény az, hogy arra valamely
alkotmányos jog érvényesítése, valamely alkotmányos cél
érdekében szükségszerűen és azzal arányosan kerüljön sor....
Nem sérti az alapjogok egyenlőségének követelményét az, ha az
alapjogok tartalmát adó hatáskörcsoporton belül egyes
hatáskörök gyakorlását a törvény korlátozza, egészen addig,
amíg a korlátozás az önkormányzati alapjog kiüresedéséhez nem
vezet, lehetetlenné nem teszi azt, hogy az önkormányzat
önálló felelősséggel döntsön az alapjog lényeges tartalmát
jelentő hatáskörökben.” 56/1996. (XII. 12.) AB határozat, ABH
1996, 204, 207-208.
Más oldalról kiindulva is ezt az álláspontot képviseli
az Alkotmánybíróság: “Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének
a/ pontja kimondja, hogy a helyi képviselő-testület
önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat. Az
önkormányzati ügyek, a helyi közügyek körét az Ötv. 1 § (2)
bekezdése úgy definiálja, hogy azok ..., a közhatalom
önkormányzati típusú helyi gyakorlásához, valamint mindezek
szervezeti, személyi és anyagi feltételeinek helyi
megteremtéséhez kapcsolódnak. ... Ez azonban nem jelenti azt,
hogy... minden társadalmi viszony szabályozása az
önkormányzat hatáskörébe tartozik, magasabb szintű jogi
szabályozásnak e körben nincs helye”. 324/B/1991. AB
határozat, ABH 1992, 468.
Kiemelten hangsúlyozza tehát az Alkotmánybíróság: az
önkormányzatokat az egyes alapjogok körében megillető
autonómia nem feltétlen és nem korlátozhatatlan. “Az
önkormányzati alapjogok felsorolásánál az Alkotmány több
alapjognál kifejezetten előírja, hogy azt “törvény keretei
között” gyakorolja a helyi képviselő-testület. 44/A. § (1)
bekezdés d) és e) pont. “Törvényben meghatározott
feladatokhoz” van kötve a c) pont szerinti alapjog a saját
bevételre és az állami támogatásra. Az a/ pont szerinti
önálló szabályozás és igazgatás keretében hozott döntés
kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül, azaz ez a
jog is csak “a törvény keretei között” gyakorolható.
Függetlenül attól, utal-e rá az Alkotmány, bármely
önkormányzati alapjog gyakorlása elképzelhetetlen e
megszorítás nélkül. Például a tulajdonosi jogokat vagy az
önálló vállalkozást 44/A. § (1) bekezdés b/ pont
nyilvánvalóan a Ptk., illetve a vállalkozásokra irányadó
jogszabályok keretei között gyakorolhatja az önkormányzat is.
Az Ötv. 1. §-a egyértelművé is teszi, hogy az alapjogok csak
“törvény keretei között” gyakorolhatók, amikor az
Alkotmányban szereplő alapjogok megismétlése és kifejtése
során ezt a feltételt mindegyikükre nézve tartalmazza. Az
Alkotmánybíróság szerint ez a feltétel egyben garancia is
arra, hogy a törvényen kívül más jogszabály a helyi
autonómiát nem korlátozhatja.” 4/1993. (II. 12.) AB
határozat, ABH 1993, 48, 71.
“A törvényi szabályozás elegendő mozgásteret kell, hogy
biztosítson az önkormányzat számára ahhoz, hogy az
önkormányzat az ilyen feladatok tekintetében is szabadon
dönthessen a feladat ellátásának módjáról.” 77/1995. (XII.
21.) AB határozat, ABH 1995, 390, 395.
2. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatának megfelelően
megállapítja: önmagában véve nem alkotmányellenes az, ha a
törvényhozó az önkormányzatok alapjogait törvénnyel
korlátozza. Az önkormányzati alapjogok ugyanis csak “törvény
keretei között” gyakorolhatók, az Ötv. 1. §-a az Alkotmányban
szereplő alapjogok megismétlése és kifejtése során ezt a
feltételt mindegyikükre nézve tartalmazza. Az Szbt.M. 1. §-a
tehát (mint törvényi szabályozás) önmagában nem sérti az
Alkotmánynak a helyi önkormányzás alapelveit megállapító 42.
§-át, az önkormányzatokat az önkormányzati ügyekben megillető
szabályozási, rendeletalkotási alapjoguk szabad gyakorlását
Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pont, (2) bekezdés.
A törvény által választott szabályozási mód azonban – a
későbbiekben részletesen kifejtettek szerint –
alkotmányellenes, az ugyanis nincs összhangban az
Alkotmánnyal, s ebből következően az Alkotmánybíróságnak az
idevonatkozó alkotmányi rendelkezésekkel kapcsolatos
értelmezési gyakorlatával sem.
Az alkotmányozó 1990-ben nagy önállóságot biztosított az
önkormányzatoknak az államszervezetben: ezt az erős
autonómiát fejezi ki az Alkotmányban tételezett alapjogok
gazdag katalógusa. Ezek az alapjogok pedig – mint a képviselő-
testületeket megillető hatáskör-csoportok – a kormánnyal és a
minisztériumokkal szemben is garantálják az önkormányzatok
autonómiáját. [55/1994. (XI. 10.) AB határozat, ABH 1994,
296, 302.]
Erre tekintettel az Szbt.M. 1. § (5) bekezdése szerinti,
kijelölésre igénybevehető miniszteri rendeleti forma
alkalmazása alkotmányellenes.
3. Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza: az önkormányzati
képviselő-testületek helyi rendeleteket az Ötv. 1. §-ában
általánosan körülírt helyi közügyek tekintetében alkothatnak.
E helyi közügyek átfogó keretét az önkormányzati feladatok
töltik ki konkrét tartalommal. A helyi önkormányzati
feladatoknak pedig két csoportjuk van: egyrészt az Ötv. és
más törvények által megállapított kötelező feladatok,
másrészt az Ötv. keretei között önként vállalt önkormányzati
feladatok. Mindezek figyelembevételével értelmezendő az
Alkotmánynak az az előírása is, amely szerint: “A helyi
képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely
nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.” [44/A.
§ (2) bekezdés].
Komoly – önkormányzati autonómiát védő – garancia az,
hogy a helyi önkormányzatokra vonatkozó alkotmányi és átfogó
törvényi szabályozás értelmében önkormányzati feladatot és
hatáskört, (azaz nem államigazgatási feladatot és hatáskört)
csak törvény, valamint az Alkotmány és a törvényi keretek
között maradó helyi önkormányzat képviselő-testületének
rendelete állapíthat meg.
Nem vállalhat részt a helyi közügyek (önkormányzati
feladatok) szabályozásából a miniszteri rendelet sem. “A
Kormány tagjai feladatuk ellátása körében” adhatnak ki
rendeleteket. [Alkotmány 37. § (3) bekezdése] “Feladataikat
az önkormányzatokkal kapcsolatban az Ötv. 97. §-a
konkretizálja, s az ott írt tárgykörökre szorítja, azaz: az
önkormányzatokat érintő rendeletben csupán a polgármester, a
főpolgármester, a megyei közgyűlés elnöke, a jegyzők, a
főjegyző, a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetője
államigazgatási feladatai ellátásának szakmai szabályai,
(ezek érvényesülésének ellenőrzése) valamint a helyi
önkormányzatok által fenntartott intézmények működésének
szakmai követelményei és az intézmények dolgozóinak
képesítési előírásai (és ezek érvényesülésének szabályai)
állapíthatók meg. [Ötv. 97. § a)-b) pont].
A belügyminiszternek az Ötv. X. fejezetében kapott
feladatai előkészítési, kezdeményezési, közreműködési,
összehangoló karakterűek [Ötv. 96. § a)-d) pontok]. Az
Alkotmány 37. § (3) bekezdésének megfelelően a
belügyminiszter is csak ebben a feladatkörében maradva adhat
ki rendeletet, tehát ez utóbbi nem vehető igénybe elmaradt
önkormányzati rendeletalkotási jogkör helyettesítésére, így
helyi önkormányzati rendeletek pótlására sem. Ilyen jogköre a
helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzésében való
közreműködési jogából [Alkotmány 35. § (1) bekezdés d) pont;
Ötv. 95. § a) pont] sem vezethető le. Nyilvánvaló, hogy a
belügyminiszter rendelete e tekintetben érintené a helyi
önkormányzati jogokat és kötelezettségeket, s ezáltal ütközne
az Alkotmány 43. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezéssel
is, amely szerint: “A helyi önkormányzati jogokat és
kötelezettségeket törvény határozza meg ...”
Nem kétséges ezek alapján, hogy az Ötv. 16. § (1)
bekezdésének abban a rendelkezésében, amely szerint “a
képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi
társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény
felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati
rendeletet alkot”, a “törvény” szó valóban törvényt és nem a
végrehajtó hatalom (Kormány, miniszter) normáit is magában
foglaló jogszabályt jelent. A miniszteri rendeleti forma
(mint jogforrási forma) alkotásának az Szbt.M. 1. §-ában való
lehetővé tétele tehát alkotmányellenes.
A kormányzati szervek és az önkormányzatok kapcsolatát
az önkormányzatok Alkotmány által is védett önállósága
(autonómiája) a jogalkotás területén is nagymértékben
meghatározza. A törvényalkotó a felhatalmazás révén és
keretében konkrét jogalkotói hatáskört is adhat az
önkormányzatoknak és azt – az országos és a helyi közügyek
súlyát mérlegelve –, a jogállami követelmények szem előtt
tartásával vissza is vonhatja. A jelen ügyben alkalmazott
szabályozási megoldás és módszer azonban – amely a
jogalkotási hatáskört formailag meghagyja ugyan az
önkormányzatoknál, de azt tartalmilag bizonyos esetekben
mégis elvonja – alkalmas a helyi önkormányzati
rendeletalkotásban testet öltő autonómia lényeges tartalmának
korlátozására.
Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontjában az
önkormányzati ügyekben biztosított önálló szabályozás és
igazgatás joga önkormányzati alapjog, amely ilyenként az
Alkotmány 44/C. §-ának védelme alatt is áll.
Az önkormányzati rendeletalkotás az Ötv.-ben is kiemelt
jelentőségű: a rendeletalkotás a képviselő-testület
hatásköréből nem ruházható át [Ötv. 10. § (1) bekezdés a)
pont], illetőleg e hatáskör gyakorlásához minősített többség
szükséges. [Ötv. 15. § (1) bekezdése]. Az Ötv. e
rendelkezései egyértelműen kifejezésre juttatják azt, hogy az
Ötv. 1. § (2) bekezdésében részletezett helyi közügyek
önkormányzati rendelettel történő szabályozása egyidejűleg a
közhatalom helyi gyakorlásának normatív formában való
megtestesülését is jelenti. Ez a körülmény egyrészt
megjeleníti kifelé az önkormányzatot, másrészt parancsolóan
szükségessé teszi a fokozottabb alkotmányi védelmet. Ez az
alkotmányi védelem töretlenül jelentkezik az Alkotmánybíróság
eddigi gyakorlatában: ennek jegyében semmisítette meg pl.
miniszteri rendelet rendelkezését azon a címen, mert az
“fővárosi közgyűlés” részére állapított meg hatásköröket
[44/1992. (VII. 23.) AB határozat, ABH 1992, 378.]; de az
önkormányzati rendeleti jogalkotás védelmében adott esetben
törvény alkotmányellenességét is kimondta. [29/1995. (V. 25.)
AB határozat, ABH l995, 145.].
Ez az alkotmányi védelem – az önkormányzati autonómia
védelme által – magát az egész önkormányzati rendszert óvja a
Kormánnyal és az államigazgatási szervekkel szemben, “kiemeli
a helyi önkormányzatot az államigazgatás hierarchikus
szervezetrendszeréből, elválasztja az önkormányzatokat az
államigazgatás szervezetétől.” [55/1994. (XI. 10.) AB
határozat, ABH 1994, 302.] Ezt az alkotmányos védelem alatt
álló rendszert “rendszeridegenként” bontja meg az Szbt.M. 1.
§-a által biztosított miniszteri rendeletalkotási jog.
“Az Alkotmány rendelkezései alapján nincs arra mód, hogy
a Kormány vagy a központi közigazgatás szervei akár normatív,
akár egyedi döntésükkel beavatkozzanak az önkormányzatokat az
Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontja alapján az
önkormányzati ügyekben megillető igazgatási és szabályozási
autonómia gyakorlásába...” 77/1995. (XII. 21.) AB határozat,
ABH 1995, 390, 394. Az Alkotmánybíróság az önkormányzatokat
az egészségügyi ellátás területén terhelő, általuk kötelezően
ellátandó feladatok köre szabályozásának vizsgálata kapcsán
is határozottan leszögezte: “Nem tekinthető alkotmányosnak az
a törvényi szabályozás sem, amely a kötelezően ellátandó
feladatok körének szabályozása helyett arra ad
felhatalmazást, hogy központi közigazgatási szervek egyedi
döntései határozzák meg az ellátási kötelezettség tartalmát,
mert ezzel “visszacsempészi” a központi államigazgatási
irányítás eszközeit az önkormányzati rendszerbe és
alkotmányellenes beavatkozásra ad lehetőséget a közigazgatás
központi szerveinek az önkormányzati feladatok ellátásába.”
(ABH 1995, 390, 396.)
Az önkormányzati alapjogok által kifejezésre juttatott
autonómiát tehát “törvény”, s nem pedig az annak
felhatalmazása nyomán kiadott, központi államigazgatási
szervek által kibocsátott normák korlátozhatják. Ezt a
szigorú követelményt az Alkotmánybíróság annak a tételnek a
felállításával is kifejezésre kívánta juttatni, amely
szerint: “a törvényen kívül más jogszabály a helyi autonómiát
nem korlátozhatja.” 4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993,
71. A védendő érdek, az önkormányzati alapjogok által
megjelenített autonómia biztosításának igénye kizárja azt,
hogy e tárgykörben további felhatalmazás(ok) kiadására sor
kerülhessen. A szabályozás tárgykörébe tartozó alapjog itt
olyan alapvető jognak minősül, amelynek a szabályozására nem
is lehet felhatalmazást adni. [A jogalkotásról szóló 1987.
évi XI. törvény 15. § (2) bekezdése.]
4. Az önkormányzati alapjogokat érintő (megengedett)
külön törvényi szabályozásnak kell tehát olyan szabályozási
módot választania, amely az önkormányzati alapjog lényeges
tartalmát nem korlátozza. A törvény ugyanis a helyi
önkormányzat számára kötelező feladat- és hatáskört
megállapíthat Ötv. 1. § (5) bekezdése; az kötelezheti a
települési önkormányzatokat arra, hogy egyes
közszolgáltatásokról és közhatalmi helyi feladatok
ellátásáról gondoskodjanak; s e kötelezettségek a település
nagyságától, a lakosságszámtól és egyéb feltételektől függően
eltérően is megállapíthatók Ötv. 8. § (3) bekezdés. A külön
törvényi szabályozásnak egyetlen alkotmányos korlátja van: az
nem vonhatja el, nem korlátozhatja az Alkotmányban
biztosított önkormányzati (szabályozási) alapjog lényeges
tartalmát. A vizsgált esetben azzal, hogy a törvényhozó ilyen
következménnyel járó miniszteri rendelet kibocsátására
hatalmazta fel a belügyminisztert – ez történt, ezért az
Alkotmánybíróság az Szbt.M. 1. §-át alkotmányellenesnek
minősítette.
A jelen esetben az Szbt.M. által szándékolt
törvénymódosítás alkotmányos alapjogot sért: a helyi
önkormányzati rendeletalkotásban testet öltő önálló
szabályozás alapjogát. [Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a)
pont]
Az Szbt.M.-ben követett szabályozási mód nincs összhangban az
Ötv. Preambulumában írt követelménnyel sem, nevezetesen: Az
Országgyűlés ... “elismeri és védi a helyi közösségek
önkormányzáshoz való jogait.” Ezzel az állt volna
összhangban, ha utal az Ötv. 98. és 99. §-ában írt eszközök
következetes alkalmazására.
A helyi önkormányzati rendeletalkotás elmulasztásával
szembeni jogkövetkezményként alkalmazott, Szbt.M.-ben
választott törvényi megoldás a helyi képviselő-testületek
törvényben biztosított jogalkotói mérlegelési szabadságát
vonja el. Mindez pedig különösen igaz lehet egy új
összetételű képviselő-testület esetében.
5. Az Alkotmánybíróság megjegyzi: Az Ötv. nem áll azon
az elvi alapon, hogy helyi közügyeket csak és kizárólag a
helyi (települési) önkormányzatok láthatnának el. A 6. § (2)
bekezdés szerint: “A helyi önkormányzat önként vállalt,
illetőleg kötelezően előírt feladat- és hatáskörei a helyi
közügyek széles körét fogják át. Törvény kivételesen utalhat
helyi közügyet más szervezet feladat- és hatáskörébe.”
A tanácsrendszerről a helyi önkormányzati rendszerre
való áttérés szükségszerűen megnövelte a centrális
alárendeltségű szervekhez átsorolt ügyek számát, amelyek
közül a helyi közügyek sem hiányoznak. Minderre az Ötv. 6. §
(2) bekezdésében kapott hatáskör(át)telepítés keretében
került sor. Az ilyen ügyek ellátása azt példázza, hogy
eredetileg önkormányzati feladatot megtestesítő helyi
közügyből is válhat államigazgatási ügy. Ennek hátterében
főképpen az a felismerés áll, hogy ezek az “átkerült” helyi
közügyek egyúttal olyan közfeladatokat takarnak, amelyeknek a
maradéktalan ellátásához nem csupán helyi, hanem kifejezetten
országos, állami érdek is fűződik. A szervezett bűnözés
elleni harc, s az ennek részét képező prostitúció elleni
küzdelem egyértelműen ilyen feladat. Vele kapcsolatban is azt
kell tehát mérlegelnie a törvényhozónak, hogy az ellene való
fellépése mikor biztat inkább sikerrel: akkor, ha az egyúttal
országos közfeladatnak is minősülő teendő ellátását – helyi
közügyként kezelve – a helyi önkormányzatokra bízza, vagy
akkor, ha azt – bízva a markánsabb eszközrendszerben –
alapvetően államigazgatási feladatnak tekinti. Ebben az
esetben ugyanis ehhez a jellegbeli változáshoz igazodik az
adott közfeladatot ellátó államigazgatási szerv tekintetében
gyakorolható irányítási eszközrendszer is, amely – lévén
hierarchizált az államigazgatási szervezeti és működési rend
– egészen direkt, közvetlen is lehet. Ha tehát az állam a
közfeladat tartalmú helyi közügyek intézésének ezt a módját
választja, egyúttal azt is nyilvánvalóvá teszi: az őt
megillető közvetlen beavatkozásra is módot nyitó
eszközrendszert is (amelybe a normaalkotás és a törvényben
biztosított egyedi beavatkozási eszközök egyaránt
beletartoznak) igénybe kívánja venni.
Ha azonban a törvényhozó az ilyen ügyek ellátását az
önkormányzatra bízza, annak mikénti gyakorlása során a helyi
autonómiát garantáló alkotmányossági előírásokat tiszteletben
kell tartania. A vizsgált esetben e követelmény sérült.
Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza: előfordulhat, hogy később
válik bizonyossá a törvényhozó által eredetileg választott
szabályozási mód (lehetőség) kívánt cél elérésére való
alkalmatlansága. Ez – mint a jelen esetben is – kifejeződhet
abban, hogy az önkormányzatokra telepített hatáskör “nem él”,
azt a címzettek nem gyakorolják. Ilyenkor nincs végzetszerűen
kiszolgáltatva a törvényhozó a saját, általa eredetileg
választott, eredményre nem vezető megoldásának. A feladat
elmaradt megoldása okainak elemzését követően juthat arra a
következtetésre is, hogy az általa eredetileg
önkormányzatokra telepített közfeladat tartalmú helyi
közügyet – élve az Ötv. 6. § (2) bekezdésében írt
lehetőséggel – más állami szervhez telepítse át. Ezt azonban
nem teheti meg anélkül, hogy a jogállami elvekre, értékekre
(itt az önkormányzati autonómia védelmére) figyelmet ne
fordítson. Azaz, ha az ilyen közfeladat részbeni ellátása az
önkormányzatnál marad, annak ellátása során is teljeskörűen
megilleti a helyi önkormányzatot az Alkotmányban biztosított
autonómia-védelem. Az a szabályozási módszer ugyanakkor,
amely a helyi jogalkotási hatáskört látszólag érintetlenül
hagyva, de időlegesen a Kormány valamely tagjára ruházza át
annak tényleges gyakorlását, a kormányzat és az önkormányzati
rendszer Alkotmányban rögzített kapcsolatának megváltozását,
az önkormányzati autonómia meggyengülését idézheti elő, amely
az Alkotmányból már nem vezethető le.
A helyi önkormányzati rendszer nem az állam
meghosszabbított karja, hanem az egységes államszervezetnek
(közigazgatásnak) olyan alkotórésze, amelynek az Alkotmányban
és az Alkotmány alapján kiadott törvényekben garantált jogait
az államnak nemcsak biztosítania, de védenie is kell (Ötv.
Preambuluma).
6. Az indítványozó annak “alkotmányos véleményezését” is
kérte az Alkotmánybíróságtól, vajon sérti-e az Szbt.M. 2. §-a
az Alkotmánynak a jogállamiságból eredő jogbiztonság
követelményét megállapító 2. § (1) bekezdését, illetve hogy
az Szbt.M. 2. §-a összhangban van-e az Alkotmánybíróságnak
ezen alkotmányi rendelkezésekkel kapcsolatos gyakorlatával.
Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság az Szbt.M. 1.
§-ának alkotmányellenességét megállapította, az indítványnak
ezt a részét már nem vizsgálta.
A határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az Abtv.
41. §-án alapul.
Dr. Németh János
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István Dr. Bihari Mihály
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó Dr. Erdei Árpád
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila Dr. Holló András
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kiss László Dr. Kukorelli István
előadó alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Strausz János Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Bagi István alkotmánybíró párhuzamos indokolása
Egyetértek azzal, hogy az Alkotmánybíróság helyt ad a
köztársasági elnök előzetes normakontrollra irányuló
indítványának, az elfogadott, még ki nem hirdetett törvényt
megsemmisíti, mert az aránytalanul korlátozta az
önkormányzatok rendeletalkotási jogát.
Ezt az aránytalanságot azonban csak abban látom, hogy a
szervezett bűnözés, valamint az azzal összefüggő egyes
jelenségek elleni fellépés szabályairól és az ehhez
kapcsolódó törvénymódosításokról szóló 1999. évi LXXV. tv. (a
továbbiakban: Szbt.) módosításáról szóló törvény (a
továbbiakban: Szbt.M.) által adott normaalkotási hatáskör öt
évre illeti meg a belügyminisztert akkor is, ha az
önkormányzat képviselő-testülete előbb élne a
rendeletalkotási jogával. A belügyminiszteri rendelet időbeli
hatálya minden egyes település tekintetében csak addig
terjedhet, amíg az önkormányzat képviselő-testülete a
mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet meg nem
szünteti és eleget nem tesz törvényben előírt
rendeletalkotási kötelezettségének.
Az önkormányzat az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdése alapján
önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz, azonban – mint
arra az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban rámutatott
62/1994. (XII. 24.) AB határozat, ABH 1994, 457, 476; 9/1995.
(II. 22.) AB határozat, ABH 1995, 456-457. – szabályozási
autonómiája nem terjed odáig, hogy megszegje rendeletalkotási
kötelezettségét. Az Alkotmány 43. § (2) bekezdése alapján az
önkormányzat a törvényben meghatározott feladatkörében
köteles eljárni, ez a rendelkezés vonatkozik a jogalkotási
kötelezettségére is.
Az Ötv. 16. § (1) bekezdése alapján az önkormányzat képviselő
testülete a törvény által nem szabályozott társadalmi
viszonyok rendezésére (eredeti jogalkotói hatáskör) vagy
törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására
(származtatott jogalkotói hatáskör) alkothat önkormányzati
rendeletet. A felhatalmazáson alapuló önkormányzati
rendeletek részben kötelező feladatként, részben – a
felhatalmazás lehetőségével élve – önként megalkotott
rendeletek. Rendeletalkotási kötelezettség esetén az
önkormányzat mulasztásban megnyilvánuló törvénysértést követ
el és ezáltal alkotmányellenes helyzetet idéz elő, ha a
törvényben előírt jogalkotási feladatának teljesítését
elmulasztja.
Az Abtv. 49. § (1) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság a
rendeletalkotási kötelezettségét elmulasztó önkormányzatot
hivatalból vagy indítvány alapján feladatának teljesítésére
határidő megjelölésével felhívja. Az Ötv. nem tartalmaz
rendelkezést arra az esetre, ha az önkormányzat az
alkotmányellenes helyzetet – akár alkotmánybírósági határozat
hiányában, akár ilyen határozat ellenére – a mulasztás
fenntartásával konzerválja. Álláspontom szerint a szabályozás
ilyen módjának ismeretében is az Alkotmány 2. § (1)
bekezdésében meghatározott jogállamiság lényeges tartalmi
elemét képező jogbiztonság követelményét kell irányadónak
tekinteni.
Nem értek egyet az indokolásnak azzal a részével, mely
szerint egy vagy több önkormányzat mulasztása által
előidézett törvénysértő állapot megszüntetésére az Ötv. 6. §
(2) bekezdésének második mondatára figyelemmel a törvényhozó
számára egyetlen út áll nyitva: a helyi közügyhöz kapcsolódó
feladatellátást valamennyi önkormányzattól véglegesen
visszavonja és a hatáskört államigazgatási szervhez telepíti
át. Az önkormányzati alapjogok kiüresedése ugyanis a helyi
hatalomnak a központi szervre történő végleges
“visszaruházása” által inkább bekövetkezik, mint az
elmulasztott önkormányzati aktus pótlását célzó törvényhozói
döntés esetén. A hiányzó önkormányzati norma pótlását nem
tekintem sem hatáskör elvonásnak, sem szankciónak. A norma
átmeneti pótlása véleményem szerint megfelel a jogállamiság
követelményének és annak az alapelvnek, hogy bármely feladat
ellátását az állampolgárhoz legközelebb álló szervhez kell
“telepíteni”.
Az Ötv. 10. § (1) bekezdése alapján az önkormányzati
rendeletalkotás a képviselő-testület kizárólagos és
átruházhatatlan hatásköre. A feladatellátás elmulasztásából
bekövetkező törvényellenes helyzet megszüntetése
szükségszerűen a hatáskör visszavonásával és államigazgatási
szervhez való áttelepítésével történhet. Alkotmányosnak
tartom a törvényhozó intézkedését, ha az szükséges, azaz
olyan jelentős társadalmi érdekről van szó, amely a
normaalkotást halaszthatatlanná teszi, másfelől, ha az
arányos, azaz a beavatkozás a legszükségesebb mértéket nem
haladja meg.
Az Szbt. indokolása szerint a prostitúció tömegessé válása és
a szervezett bűnözéshez való kapcsolódása tette szükségessé a
tevékenység közrendvédelmi szabályainak megalkotását, az
Országgyűlés a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 17.
§-ában írt szabályozási kötelezettségének tett eleget. A
türelmi zónák kijelölésének a helyi közügyek körébe tartozása
alapozta meg az önkormányzati képviselő-testületek
rendeletalkotási kötelezettségét. Szabályozásra megérett
társadalmi viszonyok esetén a jogalkotás nem mellőzhető, a
mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség állapota nem
tartható fenn. Ellenkező álláspont elfoglalása arra utalna,
hogy a jogalkotás tárgyát illetően a szabályozás szükségtelen
volt. A törvényhozó kompetenciájába tartozik a szabályozás
szükségességét megítélni. Az Szbt.M megalkotásával az
Országgyűlés a helyi önkormányzatok részére származtatott
jogalkotói hatáskört a szükségességre figyelemmel vonta
vissza és adta a mulasztó önkormányzatok tekintetében a
belügyminiszternek, amit nem tartok alkotmányellenesnek. Az
arányosságra vonatkozóan elmondottakra tekintettel a
belügyminisztert a hatáskör gyakorlásával csak addig indokolt
felruházni, amíg a mulasztó önkormányzat képviselő-testülete
a rendeletalkotási kötelezettségének eleget nem tesz.
A határozat indokolásával ellentétben nem tekintem a
miniszteri rendeleti szintet alkotmányellenesnek. Az
Alkotmány 37. § (3) bekezdése alapján a Kormány tagjai
“feladatuk ellátása körében” rendeleteket adhatnak ki. Ha az
Országgyűlés a belügyminisztert a norma pótlásának
feladatával bízta meg, nem alkotmányellenes, hogy ezt
rendeleti formában teljesíti. (Rendeletben állapíthatná meg a
belügyminiszter a türelmi zónák területét akkor is, ha a
származtatott jogalkotói hatáskört a törvényhozó véglegesen
vonná vissza az önkormányzatoktól és utalná át a
belügyminisztert hatáskörébe.) Az Ötv. 96-97. §-ai
meghatározzák a belügyminiszternek, illetőleg a miniszternek
az önkormányzatokkal kapcsolatos feladatait. Az Ötv.
hivatkozott szakaszai nem zárják ki azt, hogy miniszter más
feladatot törvényi felhatalmazás alapján ellásson.
Budapest, 2001. január 16.
Dr. Bagi István
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád alkotmánybíró párhuzamos indokolása
A határozat rendelkező részében foglaltakkal egyetértek, a
határozatot azonban az alábbiak szerint tartom
indokolhatónak:
Kiindulási alapom az, hogy a szervezett bűnözés, s ezzel
összefüggésben a prostitúció – mint a szervezett bűnözés
egyik melegágya – elleni fellépés országos közügy. Ezzel
összefüggésben a törvényhozónak egyebek közt abban kellett
állást foglalnia, hogy a prostitúció ellen az
államigazgatási eszközrendszer igénybe vételét tartja
célravezetőbbnek vagy ehelyett bizonyos teendők ellátását,
mint helyi közügyet, a települési önkormányzatokra bízza.
E kiindulási alap tehát hasonlít a határozat III/5.
pontjában kifejtettekhez, ám hangsúlyában azzal
ellentétes.
Egyetértek azzal, hogy a települési önkormányzatoknak
törvény által adott hatáskört törvénnyel vissza lehet
vonni. Erre különösen akkor kerülhet sor, ha
bebizonyosodik, hogy a törvényalkotó által eredetileg
választott megoldás nem célravezető, azaz, mint a jelen
ügyben, az országos közügyből adódó helyi részfeladat
helyi szintű szabályozására vonatkozó hatáskörnek a
települési önkormányzatokra ruházása nem hozza meg a
kívánt eredményt. Abban az esetben ha a települési
önkormányzatok nem gyakorolják a számukra biztosított
hatáskört, a törvényi megoldás célszerűtlenségét meg lehet
állapítani, s ilyenkor az országos közügyként megjelenő
probléma megoldása érdekében a települési
önkormányzatoknak biztosított hatáskört vissza kell vonni.
Felfogásom szerint az Szbt.M. éppen a hatáskör e törvényi
visszavonását, és a teendők ellátásának más útját
teremtené meg, s ennyiben alkotmányos lehetne, ám a
hatáskör visszavonásának és a belügyminiszterre
ruházásának módja miatt az Szbt.M. 1. §-át magam is
alkotmányellenesnek tartom.
1. Az Szbt.M. által választott megoldás szerint a hatáskör
visszavonása attól függ, hogy a települési önkormányzat
megalkotja-e az Szbt. 62. § (3) és (4) bekezdésében adott
felhatalmazásnak megfelelően a türelmi zóna kijelöléséről
szóló önkormányzati rendeletet, illetőleg ha ezt nem
tette, a közigazgatási hivatalnak a mulasztás
megszüntetésére vonatkozó felhívását követő 30 napon belül
a rendeletet mégis megalkotja-e. Ennek következtében a
hatáskör visszavonása nem egységes, és nem minden
települési önkormányzatra érvényes. A türelmi zónának a
belügyminiszter általi kijelölésére ugyanis csak az
önkormányzati rendelet kibocsátásának elmaradása esetén
kerülhet sor, s ennek folytán bizonyos településeken a
képviselő-testület, míg másokon a belügyminiszter
gyakorolhatja a türelmi zóna kijelölési hatáskört, s e
rendszeridegen megoldás alkotmányellenes helyzetet teremt.
A szabályozás e módja sajátos versengést hoz létre. Ha az
önkormányzati rendeletet a települési önkormányzat
kibocsátja, a belügyminiszter rendeleti szabályozása szóba
sem kerülhet, ha viszont az önkormányzati rendelet
kibocsátása bármely okból (akár az önkormányzat
törvényellenes mulasztása miatt vagy akár teljesen
indokoltan is) elmarad, a belügyminiszter kijelölhet
türelmi zónát az 50 000 lélekszám feletti településen
feltéve, hogy Szbt. 62. § (4) bekezdésében, és az Szbt.M.
1. § által beiktatandó új (5) bekezdésében írt határidők
elteltek. Mindez a jogbiztonság sérelmére vezet, így
alkotmányellenes.
2. Az Szbt.M.-ben megtestesülő megoldás azért is
alkotmányellenes, mert végső soron a közigazgatási hivatal
vezetője számára lehetőséget teremt a települési
önkormányzat képviselőtestülete mérlegelési jogkörének
elvonására. A közigazgatási hivatal vezetője (az Szbt.M. a
hatáskör címzettjeként magát a közigazgatási hivatalt
jelöli meg, szemben azzal az általánosan bevett
megoldással, mely szerint a hatáskörök címzettje mindig az
adott közigazgatási szerv vezetője) az Szbt.M. által
beiktatandó (5) bekezdés értelmében ugyanis felhívhatja az
önkormányzatot arra, hogy a türelmi zóna kijelölésére
vonatkozó jogszabályi kötelezettségének tegyen eleget.
Minthogy türelmi zónát a Szbt. értelmében a prostitúció
tömeges megjelenése esetén kell kijelölni, a mulasztás
megszüntetésére vonatkozó felhívás lehetősége révén a
közigazgatási hivatal vezetője az önkormányzati
képviselőtestület mérlegelési körébe tartozó döntést
hozhat meg: megállapíthatja, hogy az adott településen
tömeges-e a prostitúció vagy sem. A hivatalvezető szabadon
felülbírálhatja az önkormányzat azon döntését, hogy a
településen a prostitúció nem tömeges, amiért is az
vnkormányzati rendelet kibocsátás szükségtelen – a
rendeletalkotás elmaradása esetén a hivatalvezetőt a
mulasztás pótlására irányuló felhívás kiadásában semmi sem
korlátozza. A prostitúció tömegessége felőli döntés az
Szbt.-beli definíció (a prostituáltak folyamatos vagy
idényjellegű nagyobb számú egyidejű megjelenése, olyan
területi koncentrálódása, amely alkalmas a település
nyugalmának megzavarására) következtében mindenképpen
mérlegelést igényel. Az Szbt. nem határoz meg olyan
objektív kritériumot, amely lehetővé tenné azt, hogy a
hivatalvezető mérlegelés nélkül állapítsa meg a
prostitúció tömegességét egy adott településen.
Az Szbt.M.-nek ez a rendelkezése a hatáskörelvonás folytán
alkotmányellenes.
3. További alkotmányossági problémát jelent a
belügyminiszternek a türelmi zónát kijelölő rendelete, és
az önkormányzatnak a belügyminiszteri rendelet
hatálybalépését követően esetlegesen kiadott, a türelmi
zónát kijelölő rendelete közötti tisztázatlan viszony.
Az Szbt.M. 1. §-a nem teszi egyértelművé, mikor veszíti
hatályát a belügyminiszter rendelete: csak a zóna
kijelölését követő ötödik év végén (a rendelkezések
szövege ezt fejezi ki), vagy pedig akkor, amikor az
önkormányzat – a türelmi zóna kijelölését immár maga is
szükségesnek tartva – saját rendeletét megalkotja (abból,
hogy az Szbt.M. a települési önkormányzat mulasztása
esetén bízza a belügyminiszterre a zóna kijelölését, erre
lehetne következtetni).
A kérdés vizsgálatánál figyelembe kell venni az Alkotmány
44/A. § (2) bekezdésének azon rendelkezését is, amely
szerint az önkormányzati rendelet magasabb szintű
jogszabállyal nem – így a belügyminiszter rendeletével sem
– lehet ellentétes. Ezen jogszabályi hierarchiából
következik, hogy az önkormányzat saját jogalkotása során –
erre vonatkozó külön felhatalmazás hiányában – nem
jelölhet ki más türelmi zónát, mint a belügyminiszter, a
belügyminiszteri rendelet megismétlése önkormányzati
rendeletben viszont felesleges.
Az is csak bonyolult értelmezési műveletekkel állapítható
meg, hogy öt év eltelte után újból megnyílik a települési
önkormányzat zóna kijelölési lehetősége. Ez következik
legalábbis abból a szabályból, hogy amennyiben az
önkormányzat a türelmi zóna kijelölésére vonatkozó
jogszabályi kötelezettségének azon öt év alatt sem tesz
eleget, amely időszakra a türelmi zónát a belügyminiszter
kijelölte, e belügyminiszteri kijelölés további öt évvel
meghosszabbítható. Az viszont egyáltalán nem derül ki,
hogy mikor, a kijelölés lejárta előtt mennyi idővel kell
az önkormányzati rendeletet az újabb miniszteri kijelölés
elkerülése érdekében meghozni. Ebben a tekintetben tehát a
normavilágosság követelménye sérül.
Az Szbt.M. 1. §-ában foglalt rendelkezés többféle
irtelmezésre módot adó normatartalma jogbizonytalanságot
teremt, és ezért sérti az Alkotmány 2. §-ában foglalt
jogállamiság elvének részét képező jogbiztonság
követelményét.
4. Az Alkotmánybíróságnak álláspontom szerint az
előbbiekben kifejtettek (a jogbiztonság és a
normavilágosság sérelme, a hatáskörmegvonás felemás
megoldása és a közigazgatási hivatalvezetőnek törvényben
biztosított hatáskörelvonási lehetősége) alapján kellett
volna megállapítania az Szbt.M. 1. §
alkotmányellenességét. A rendelkező rész akkor is kellő
indokolást kapott volna.
Budapest, 2001. január 16.
Dr. Erdei Árpád
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila alkotmánybíró párhuzamos indokolása
Az 1999. évi LXXV. törvény módosításáról szóló, az
Országgyűlés által 2000. szeptember 5-én elfogadott törvény
(a továbbiakban: Szbt.M.) 1. §-a olyan rendelkezést iktat be
az 1999. évi LXXV. törvény (a továbbiakban: Szbt.) 62. §-ába,
amely szerint a belügyminiszter rendelettel kijelöli a
türelmi zónát abban az esetben, ha az önkormányzat a türelmi
zóna kijelölésére vonatkozó jogszabályi kötelezettségének
attól számított 30 napon belül nem tesz eleget, hogy a
közigazgatási hivatal a mulasztás megszüntetésére felhívta.
Véleményem szerint ez a rendelkezés alkotmányellenes,
mégpedig a határozat indokolásának III. rész 1. és 2.
pontjában kifejtettektől eltérően, a választott rendeleti
szabályozási módtól függetlenül. Álláspontom indokai a
következők:
1 A vitatott szabály alkotmányosságának megítélésénél az
Alkotmány 43. §-ának (1) bekezdését és 44/A. §-a (1)
bekezdésének a) pontját kell alapul venni. A 43. § (1)
bekezdése értelmében a helyi önkormányzatok alapjogának
minősülnek azok a jogosultságok, amelyeket a 44/A. §
felsorol. Ezek között a jogosultságok között szerepel az
önkormányzati ügyek önálló szabályozása és igazgatása [44/A.
§ (1) bekezdésének a) pontja]. Az Alkotmány 42. §-a második
mondatának meghatározása szerint pedig a helyi önkormányzás a
választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló,
demokratikus intézése.
2. Az Alkotmánynak az önkormányzatok alapjogairól szóló
szabályát az Alkotmánybíróság több határozatában is
értelmezte. Az egyes határozatok az adott ügy tárgyának
megfelelően más-más kérdésre helyezték a fő hangsúlyt, ami
azért különösen is érthető, mert az alapjogok szabályozása
sok más bonyolult kérdéssel függ össze. A jelen ügy
elbírálásánál az alkotmánybírósági határozatok következő fő
tételei szolgáltatják az alapot:
a/ Az alapjogok értelmezésénél a kiindulópontot az jelenti,
hogy az önkormányzatok fő feladata, rendeltetése: a helyi
közügyek önálló intézése, a helyi közszükségletek
kielégítésének szervezése. Ennek alapján állapítható meg az,
hogy milyen kört fognak át az önkormányzatok alapjogai: ügyek
önálló intézését, olyan kérdésekben, amelyekben az
önkormányzatok autonómiájának alkotmányos garanciája ezt
igényli [2/1997. (I. 22.) AB határozat, ABH 1997, 27, 29.],
b/ Az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlata szerint az
önkormányzatok alapjogai nem azonos jellegűek az embert
megillető alapjogokkal, de azokhoz hasonló védelemben
részesülnek [18/1993. (III. 19.) AB határozat, ABH 1993, 161,
167. és 168.].
c/ Az Alkotmány 44/C. §-ából egyértelműen kiderül, hogy az
önkormányzatok alapjogai nem korlátlanok. Az önkormányzatok
alapjogainak sajátosságaihoz tartozik, hogy ezek elsődlegesen
az önkormányzatoknak a kormánytól, az államigazgatástól való
önállóságát védik, és külön kérdés az önkormányzati
alapjogoknak a törvényhozóval szemben való megjelenése. Az
önkormányzatok alkotmányos alapjogai a törvényhozót annyiban
korlátozzák, hogy nem lehet azokat teljesen elvonni [56/1996.
(XII. 12.) AB határozat, ABH 1996, 204, 207.],
d/ Az önkormányzati alapjogok tartalmának meghatározásánál az
Alkotmánybíróság kiemelte a koncepciót érintő hatáskörök
meglétét, amelyek az önállósághoz elengedhetetlenek és ennek
érvényre juttatásához szükségesek [4/1993. (II. 12.) AB
határozat, ABH 1993. 48, 71.]. Ezzel összefüggésben jutott az
Alkotmánybíróság arra az álláspontra, hogy nem tekinthető
alkotmányosnak az a törvényi szabályozás, amely önkormányzati
alapjog lényeges tartalmát korlátozza [1/1993. (I. 13.) AB
határozat, ABH 1993, 27, 29.],
e/ Az önkormányzatok alapjogai végeredményben az emberek
alapjogaitól különböző, de az Alkotmány által védett olyan
jogosultságok, amelyeknek korlátozása a jelenlevő képviselők
kétharmadának szavazatával elfogadott törvénnyel történhet
meg. Még az így meghozott törvény esetében is fennáll azonban
az a korlát, hogy teljesen nem lehet elvonni önkormányzati
alapjogot és nem lehet olyan mértékű korlátozást
megállapítani, amely az önkormányzati jog teljes
kiüresedéséhez vezet [3/1997. (I. 22.) AB határozat, ABH
1997, 33, 40.].
3. A fentiek alapján az állapítható meg, hogy
– mivel a türelmi zóna kijelölése a választópolgárok
közösségét érintő helyi közügyek szabályozási körébe
tartozik, ezért a helyi önkormányzat alapjognak minősülő
hatásköri jogosultságáról van szó,
– a türelmi zóna kijelölésének ötéves időtartamra az
önkormányzatoktól a belügyminiszter hatáskörébe való utalása
azt jelenti, hogy önkormányzati alapjogot hosszú időre teljes
egészében elvonnak.
Ezért az Szbt.M. 1. §-a alkotmányellenes.
Budapest, 2001. január 16.
Dr. Harmathy Attila
alkotmánybíró
Dr. Kiss László alkotmánybíró párhuzamos indokolása
Álláspontom szerint az Alkotmánybíróságnak az ügy
elbírálása során indokolt lett volna kiterjesztenie a
vizsgálatát az Szbt.-re is: az indítvány kiterjesztésének
ugyanis törvényi akadálya nem volt (ezt fejtem ki a
párhuzamos indokolás I. részében); ugyanakkor az Szbt.
alkotmányossági vizsgálatba történő bevonásának alapos
indokai lettek volna (ezt foglalja össze a II. rész).
I.
Az indítvány kiterjesztő értelmezésének lehetősége
(Elvi alapok)
a/ A jogállamiság elvéből Alkotmány 2. § (1) bekezdés is
következik az Alkotmányban szabályozott szerveknek az a
kötelessége, hogy alkotmányos jelentőségű hatásköreiket,
feladataik teljesítését kölcsönösen segítve, együttműködve
gyakorolják. [8/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 54.]
Ezt a követelményt az Alkotmánybíróságnak értelemszerűen
vonatkoztatnia kell a saját tevékenységére is. 52/1997. (X.
14.) AB határozat, ABH 1997, 347.
A most tárgyalt ügyben a Magyar Köztársaság Elnöke által
kezdeményezett előzetes normakontroll eljárás módot nyújtott
volna az Alkotmánybíróságnak arra is, hogy – nem csorbítva a
törvényhozó hatalom jogkörét és nem átvállalva annak
felelősségét – a törvénymódosítás alapjául és okául szolgáló
Szbt.-vel kapcsolatban is meghatározzon néhány, kifejezetten
az Szbt. alkotmányosságával összefüggésbe hozható
követelményt is.
Az Szbt. teljes figyelmen kívül maradása a törvényalkotóban
okkal keltheti azt a meggyőződést, hogy alkotmányossági
problémák egyedül és kizárólag csak az Szbt.M-mel
kapcsolatban merülnek fel; s ennek megfelelően elegendő az,
hogy csak (és kizárólag) itt keressen és találjon – a
jelenlegi helyett – olyan szabályozási formát és módot, amely
az Alkotmánynak megfelel.
Álláspontom szerint tehát az Szbt. és az Szbt.M. az
alkotmányossági vizsgálat szempontjából egy egységet képez
annál is inkább, mivel a mindössze két bekezdésnyi Szbt.M. 1.
§-ának tartalma az alapjául (okául) szolgáló Szbt. 62. § (4)
bekezdésében foglalt rendelkezés nélkül nehezen értelmezhető:
az Szbt.M. egyedül az “okozatot” jeleníti meg, ugyanakkor az
ok teljes takarásban marad. Másképpen szólva: az egy egységet
képező alap-, és kiegészítő jogszabályi rendelkezések közül
csak a kiegészítő (módosító) törvény rendelkezéseinek
alkotmányossági vizsgálata történt meg. Nem került sor
ugyanakkor az indítvánnyal támadott törvényi rendelkezésekkel
szoros (szerves) összefüggésben álló Szbt. rendelkezéseinek
alkotmányossági vizsgálatára.
b/ Az indítvány maga is számos esetben összeköti az Szbt.-t
az Szbt.M.-mel. “A módosítás a türelmi zónára vonatkozó
rendelkezésekre vonatkozik.”; “Az Szbt.M. általi
törvénymódosítás lényege az, hogy ha az önkormányzat az Szbt.-
ben megállapított határidőn belül nem tesz eleget az Szbt.
62. § (4) bekezdésben meghatározott, a türelmi zóna
kijelölésére vonatkozó kötelezettségének, ...”; “Mind az
Szbt.-nek a türelmi zónára vonatkozó jelenleg hatályos
rendelkezései, mind az Szbt.M. közvetlenül érintik a helyi
önkormányzatokat”; “Az Szbt. által meghatározott előírások
keretén belül a rendeletalkotás joga a türelmi zóna ügyében
tehát az önkormányzati képviselőtestület joga. A
törvénymódosítás célja, hogy az önkormányzatok mulasztása
ellenére megtörténjen a türelmi zóna kijelölése, ...” “Az
Szbt. 8. § (1) bekezdése szerint az önkormányzat a
prostitúció tömeges megjelenése esetén rendeletében türelmi
zónát jelölhet ki. Az Szbt. 4. § i) pontja értelmében a
türelmi zóna a közterületnek az önkormányzat rendeletében a
prostitúció tömeges megjelenése esetén kijelölt azon körzete,
ahol ... Az Szbt. 62. § (3)-(4) bekezdései tartalmazzák a
felhatalmazást a képviselő-testületek számára, hogy a
prostitúció illetékességi területükön történő gyakorlásának
további szabályairól, illetve a türelmi zóna kijelöléséről
helyi önkormányzati rendeletet alkossanak.”; “Az Szbt.M.
esetében tehát az a kérdés, hogy nem üresedik-e ki
alkotmányellenes mértékben az önkormányzatok rendeletalkotási
joga a türelmi zónával kapcsolatos önkormányzati ügyben
akkor, amikor e jog a törvény erejénél fogva 5 évre a
belügyminiszterre száll át. Kétségtelen, hogy ehhez az kell,
hogy az önkormányzat képviselő-testülete megsértse az Szbt.
62. § (4) bekezdését ...”; “Kérdéses, hogy az önkormányzatok
képviselő-testületei, amelyek számára kötelező a türelmi zóna
kijelölése, a rendelkezésükre álló 6 hónap alatt (Szbt. 62. §
(4) bekezdés) nem alkották volna-e meg a rendeletet....”
Az indítvány az önkormányzati alapjogok kiüresítése egyik
szempontjának tekinti azt, hogy a belügyminisztert az Szbt.M.-
ben biztosított rendelet kibocsátási jogkör “tekintet nélkül
a mulasztás okaira”... illeti meg. A “mulasztás okai” pedig
az Szbt. 62. § (3) és (4) bekezdésében írtak nélkül nem
vizsgálhatók és nem is állapíthatók meg. Az Szbt. és az
Szbt.M. közötti szoros tartalmi összefüggést tehát –
álláspontom szerint – közvetve maga az indítványozó is
állítja. Erre figyelemmel tehát az Alkotmánybíróság az
indítványozó akaratától nem eltérően és nem is annak ellenére
terjeszthette volna ki az alkotmányossági vizsgálatot az
Szbt. – Szbt.M. közvetlen okául szolgáló – rendelkezéseire.
Továbbmenve: kifejezetten a rá is vonatkozó “együttműködési
kötelezettségnek” tehetett volna eleget azzal, ha
rávilágított volna az Szbt. 62. § (3), illetve (4)
bekezdésében foglalt rendelkezés esetleges alkotmányossági
szempontból kifogásolható elemeire. A jelen esetben az
segítené a törvényalkotó munkáját, ha az a tárgykör átfogó,
ám ugyanakkor mégis minden lényeges elemére kiterjedő,
komplex újrarendezéséhez megismerhetné a leendő szabályozás
alkotmányos kereteit. [Ezzel nem hozná a törvényhozó hatalmat
abba a helyzetbe, hogy a most kizárólag az Szbt.M.-re
irányuló – alkotmányossági követelményeket kielégítő –
törvénymódosítást követően állapítja majd meg az – egész
Szbt.M. alapjául szolgáló – Szbt. 62. § (3), illetve (4)
bekezdésének esetleges alkotmányellenességét.]
c/ Előzetes normakontrollt kezdeményező indítvány esetében is
módja van az Alkotmánybíróságnak arra, hogy eddigi
gyakorlatát követve – szoros tartalmi és logikai összefüggés
okán – bevonja a vizsgálatba az indítvány által közvetlenül
vagy közvetve érintett összes törvényi rendelkezést.
Az iménti állítás alátámasztásául először azokból az AB
határozatokból mutatok be néhányat, amelyek általában
nyitottak lehetőséget – szoros összefüggés okán – az
indítványok kiterjesztő értelmezésére, majd azokra térek át,
amelyek kifejezetten előzetes normakontrollra irányuló
indítványok kiterjesztő értelmezését példázzák.
ca) Az indítványhoz kötöttség kiterjesztő értelmezése
kezdettől fogva jellemzi az Alkotmánybíróság gyakorlatát.
Ennek leggyakoribb esetei pedig azt mutatják, amikor “szoros
tartalmi és logikai összefüggés” okán az Alkotmánybíróság
olyan jogszabályok alkotmányosságát is elbírálta, amelyeket
az indítványok nem is támadtak. 3/1992. (I. 23.) AB
határozat, ABH 1992, 329, 330.; 29/1993. (V. 4.) AB
határozat, ABH 1993, 227, 229.; 34/1992. (VI. 1.) AB
határozat, ABH 1992, 192, 193.; 34/1994. (VI. 24.) AB
határozat, ABH 1994, 175, 180.; 4/1998. (III. 1.) AB
határozat, ABH 1998, 72.; 16/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH
1988, 153. Ezen belül valóban színes képpel találkozik a
vizsgálódó: előfordult pl. az, hogy az Alkotmánybíróság
szoros tartalmi összefüggés okán önmagában nem
alkotmányellenes törvényi rendelkezést is megsemmisített.
797/B/1995. AB határozat, ABH 1995, 812, 813. Volt példa arra
is, hogy az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította,
viszont más, az indítványban nem is támadott jogszabályi
rendelkezést minősített alkotmányellenesnek és semmisített
meg. 14/1990. (VI. 27.) AB határozat; 29/1995. (V. 25.) AB
határozat.] Előfordult továbbá, hogy az alkotmányossági
vizsgálat – szoros összefüggés okán – az indítványozó által
kifogásolt rendelkezés mellett az annak végrehajtását
szolgáló más rendelkezésre is kiterjedt. [31/1995. (V. 25.)
AB határozat, ABH 1995, 159.]
A 27/1995. (V. 15.) AB határozatban az Alkotmánybíróság
kimondta: “Az Alkotmánybíróság az indítvány tartalma alapján
– és szoros tartalmi összefüggés okán – az eljárást
kiterjedtnek tekintette az R. 18. § (4) bekezdése és 59. §
(2) bekezdése rendelkezéseire is. Ezek a jogszabályi
rendelkezések teszik lehetővé, hogy az R.-ben megfogalmazott
egyes korlátozások és tilalmak alól felmentést adjanak.” (ABH
1995, 132.) A mostani eljárásban az Alkotmánybíróság – az
indítvány tartalma alapján – az Szbt.M. szankcionáló
rendelkezéseinek alapjául szolgáló Szbt. 62. § (4) bekezdését
vonhatta volna be – szoros tartalmi összefüggés okán – a
vizsgálatba.
Erre az esetre is irányadóak lehetnek dr. Holló András
alkotmánybíró 42/1998. (X. 2.) AB végzéshez kapcsolt
párhuzamos indokolásának következő gondolatai: “Az
Alkotmánybíróság az indítványkötöttséget – az indítványban
megnevezett alkotmányossági problémát illetően – tágan
értelmezte, illetőleg értelmezi. Ez azt jelenti, hogy az
indítványban jelzett alkotmányossági probléma adott esetben
csak kiindulási pont, ha az Alkotmánybíróság megítélése
szerint az indítvány alapján több alkotmányjogi összefüggés
tárható fel. Ez eredményezhette olyan jogszabályok
alkotmányossági revízióját, amelyek konkrétan nem szerepeltek
az indítványban ... az indítvány szabad kezelését az
alkotmánybíráskodás természete és az Alkotmányban, valamint
az Abtv.-ben meghatározott alkotmánybírósági hatáskörök
alapozzák meg. Az alkotmányjogi panasz elbírálásának
hatáskörétől eltekintve a többi hatáskör gyakorlására
irányuló indítvány jellemzően közvetlenül nem érinti az
indítványozó jogi helyzetét, ilyen értelemben a felvetett
alkotmányossági kifogások az alkotmányvédelmet közérdekűvé
transzformálják. Ebben az összefüggésben az indítvány szabad
kezelésével az Alkotmánybíróság egy relatíve (nem közvetlenül
hivatalból gyakorolt) objektív alkotmányvédelmet lát el. A
testület indítvány alapján jár el, de a jelzett alkotmányjogi
probléma teljes feltárása megkapja az alkotmányvédelem
objektív (közérdekű) nézőpontját.” (ABH 1998, 546, 547.)
cb) Álláspontom szerint is az adott “alkotmányjogi probléma
teljes feltárására” törekvés, s az Alkotmánybíróság ilyen
szerepvállalása (azaz az indítvány citált határok közötti
kiterjesztő értelmezése) összhangban áll e szervnek a magyar
alkotmányvédelemben kapott és betöltött közjogi funkciójával.
Az “alkotmányvédelem legfőbb szerveként” [az
Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a
továbbiakban. Abtv.) preambuluma], objektív alkotmányvédelmet
lát el, s ilyenként illeti meg az indítványok kiterjesztő
értelmezésének a lehetősége. E tekintetben pedig – az Abtv.-
ben írt kifejezett tiltó szabály híján – arra is módja van,
hogy – éppen a teljes értékű alkotmányvédelem jegyében és
érdekében akár az Abtv. egyes, számára biztosított hatáskörök
között is – figyelembe véve természetesen az ezekre vonatkozó
Abtv. előírásokat – szoros összefüggésre hivatkozással
“átjárhasson”. Ezt tette a 48/1993. (VII. 2.) AB
határozatában is, amelyben a köztársasági elnök előzetes
normakontrollra irányuló indítványának elbírálása mellett –
szoros összefüggésre hivatkozással – még mulasztásban
megnyilvánuló alkotmányellenességet is megállapított –
hivatalból. [A sajtóról szóló 1986. évi II. törvény 14. § (2)
bekezdése tekintetében. Lásd: ABH 1993, 314, 319.] Sőt:
ugyanebben a határozatban az elfogadott, de még ki nem
hirdetett törvény 24. §-ának mikénti alkalmazásához
alkotmányossági követelményt is megfogalmazott. (ABH 1993,
314, 318.) Ilyen alkotmányossági követelmény bukkan fel még
több előzetes normakontrollra irányuló eljárásban. [53/1993.
(X. 13.) AB határozat, ABH 1993, 323, 339.; 22/1996. (VI.
25.) AB határozat, ABH 1996, 89.] Megjegyzem azonban: magam e
tekintetben inkább a 64/1997. (XII. 17.) AB határozatban
kifejtett álláspontot osztom, amely szerint az
Alkotmánybíróság: “... törvényjavaslat
alkotmányellenességének előzetes vizsgálatára irányuló
hatáskörében fogalmilag kizárt a norma alkalmazásánál az
alkotmányos tartalom meghatározása.” (ABH 1997, 387.)
Az Alkotmánybíróság tehát nem kezeli mereven az Abtv.-ben
kapott hatásköreit, azok között – az Abtv. egyes hatásköröket
érintő szabályozását alapul véve – szoros összefüggésre
hivatkozással, alkalmasint szabadon “átjár”. [Nem idegenkedik
azonban az előzetes és utólagos normakontrollra irányuló
indítványok egyesítésétől sem. [66/1997. (XII. 29.) AB
határozat, ABH 1997, 398.]
Nem értelmezi mereven a hatásköreit más esetekben sem az
Alkotmánybíróság. “Olyan jogszabály, törvényjavaslat vagy ki
nem hirdetett törvény alkotmányossági vizsgálata során
azonban – amely nemzetközi jogi kötelezettséget valósít meg,
s még inkább, ha a vizsgálat – mint a jelen esetben is –
kifejezetten arra irányul, hogy a belső jog a nemzetközi
joggal az Alkotmány 7. § (1) bekezdése szerint összhangban
van-e, szükségszerűen be kell vonni a vizsgálatba azt is,
hogy a kérdéses belső norma a vállalt nemzetközi jogi
kötelezettségbe ütközik-e, illetve, hogy a nemzetközi
kötelezettségvállalás összhangban van-e az Alkotmánnyal ... E
tekintetben közömbös, hogy a jogszabály előzetes vagy
utólagos alkotmányossági kontrolljáról van-e szó; egyik sem
végezhető el a belső jogszabály, a nemzetközi szerződés és az
Alkotmány harmóniájának vizsgálata nélkül. A hatásköri
korlátokból legfeljebb az következik, hogy az előzetes
vizsgálatra irányuló eljárásban a rendelkező rész nem
tartalmaz megállapítást a ki nem hirdetett törvény és a
nemzetközi szerződés viszonyáról.” [53/1993. (X. 13.) AB
határozat, ABH 1993, 326, 327.]
A fentiekre tekintettel lett volna oka, de előzménye is
annak, hogy a jelen ügy elbírálásakor az Alkotmánybíróság –
szoros összefüggés okán – kiterjessze vizsgálatát az Szbt.
62. § (3), de különösen és főképpen a (4) bekezdésére is.
Enélkül a témakör összefüggéseire is kellő figyelmet fordító,
átfogó és teljes körű új törvényi szabályozás számára a
figyelembeveendő alkotmányos keretek – álláspontom szerint –
maradéktalanul nem, vagy csak nehezen jelölhetők ki. Másik
oldalról: az Alkotmánybíróság saját hatáskörének erősen
leszűkített értelmezésének következtében az alkotmányossági
szempontból aggályos – egymással szoros összefüggésben álló –
törvényi rendelkezéseknek csak egy – kisebb hányada
kerülhetett górcső alá.
II.
Az Szbt. 62. § (4) bekezdésének
alkotmányossági vizsgálata
A fentiekben írtakra figyelemmel magam lehetségesnek
tartottam volna tehát az alkotmányossági vizsgálat
kiterjesztését az – Szbt.M. 1. §-a alapjául szolgáló – Szbt.
62. § (4) bekezdésére is. Sőt: e rendelkezés értékelése
nemcsak lehetségesnek, de kívánatosnak is tűnik, és pedig két
okból is:
1. Kételyeket ébreszt az Szbt. 62. § (4) bekezdésének
egyértelműsége, világossága, azaz jogbiztonsági
követelményeket kielégítő volta;
2. Vizsgálatot érdemel, hogy a kötelező feladat
(önkormányzati rendelet megalkotása) meghatározásával
“egyidejűleg” biztosította-e a törvényalkotó a feladat
ellátásával arányban álló, vagy ahhoz szükséges pénzügyi
fedezetet.
Összegészében tehát az alkotmányossági vizsgálat az
indítványozó által is hivatkozott “mulasztás okaira”
vonatkozik.
ad 1. Mivel az Szbt.M. szerinti – minisztert megillető –
kijelölési jog egyfajta szankcióként fogható fel, ez
fokozottan elvárhatóvá teszi, hogy az alapjául szolgáló
törvényi rendelkezések [Szbt. 62. § (4) bekezdés]
egyértelműek, világosak és végrehajthatóak legyenek. Ennek
hiányában ugyanis a kötelezetteknek nincs meg a tényleges
lehetőségük arra, hogy jogkövető magatartásukkal a szankciót
elkerüljék.
Az Alkotmánybíróság már a 9/1992. (I. 30.) AB határozatában
kifejtette és megállapította: “A jogállam nélkülözhetetlen
eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban
a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a
jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is
világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak
és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára.” (ABH
1992, 65.) Ennek figyelembe vételével a jogállamiság és
jogbiztonság érvényesülésének követelményével érdemes
összevetni az Szbt. 62. § (4) bekezdésében és a vele tartalmi
összefüggésben álló 4. § j) pontjában, illetőleg 8. § (1)
bekezdésében írt rendelkezések normatartalmát.
A vizsgálat eredményeként megállapítható: nem egyértelmű,
nehezen értelmezhető, nem világos az Szbt. 4. § j) pontjában
“a prostitúció tömeges megjelenésé”-nek törvényi
meghatározása, mivel annak egyes elemei: a prostituáltak
“folyamatos vagy idényjellegű”, “nagyobb számú egyidejű
megjelenése”, “olyan területi koncentrálódása, amely alkalmas
a település nyugalmának megzavarására” kifejezések túl
általánosak, sokféleképpen értelmezhetőek. Az
Alkotmánybíróság egyik korábbi határozata szerint: “Ha egy
jogszabály törvényi tényállása túl elvont, túl általános,
akkor a jogszabály rendelkezése a jogalkalmazó belátása
szerint kiterjeszthető vagy leszűkíthető. Az ilyen szabály
lehetőséget ad a szubjektív jogalkalmazói döntésre, a
különböző jogalkalmazók eltérő gyakorlatára, a jogegység
hiányára. Ez csorbítja a jogbiztonságot.” (1160/B/1990. AB
határozat, ABH 1993, 608.) Ugyanilyen okból értelmezhetetlen
az Szbt. 8. §-ának (1) bekezdésében írt “a közterületi
prostitúció folyamatos észlelése” kifejezés is, amelyre a
törvényalkotó ugyancsak kötelező önkormányzati feladatot (“a
türelmi zóna kijelölése nem mellőzhető”) alapított.
Ugyancsak nem világos, milyen viszonyban áll egymással az
Szbt. 8. § (1) bekezdés harmadik mondata és a 62. § (4)
bekezdése. Mindkettő jogalkotási kötelezettséget fogalmaz meg
az önkormányzatok számára, de eltérő – nem egyértelműen
értelmezhető – feltételek megvalósulása esetén.
A kötelezően előírt helyi önkormányzati rendeletalkotási
feladatot is közvetlenül befolyásoló jelentőségű a
“kijelölés” kifejezés tartalmi tisztázatlansága. Nem világos
ugyanis az, hogy itt pusztán – a szó szoros értelmében vett –
terület-kijelöléséről van-e szó, vagy ezen túlmenően bizonyos
infrastrukturális feladatok (utak kiépítése, vízellátás,
világítás) biztosítása is beleértendő-e a “kijelölés”-be.
A nem egyértelmű, nem világos, nehezen vagy egyáltalán nem
értelmezhető kifejezések az Szbt. 4. § j) pontjában, 8. § (1)
bekezdésében, 62. § (4) bekezdésében nagy számban fordulnak
elő; összhatásukban azt eredményezik, hogy a helyi
önkormányzati rendeletalkotásra kötelezett önkormányzatok
egyáltalán nem vagy csak nagy nehézségek árán tudnának eleget
tenni az őket kötelező felhatalmazásban foglaltaknak.
Mindezekre tekintettel – szerintem – megsemmisíthető lenne –
az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság
részét képező jogbiztonság sérelme miatt – az Szbt. 4. § j)
pontja, 8. § (1) bekezdésének harmadik mondata, illetve a 62.
§ (4) bekezdése.
ad 2. Tekintettel arra, hogy az Szbt. 62. § (4) bekezdésében
írt önkormányzati rendeletalkotási kötelezettségének sem a
megadott határidőn belül, sem pedig azon túl egyetlen
önkormányzat sem tett eleget – kiemelt figyelmet érdemel a
törvényi rendelkezés alkalmasságának, végrehajthatóságának a
vizsgálata abból a szempontból is, hogy biztosítottak-e a
kötelező önkormányzati feladatellátás (önkormányzati
rendeletalkotás) pénzügyi-anyagi feltételei.
Kevésbé fáradságos vizsgálat után is megállapítható: ezeknek
a feltételeknek a megteremtése elmaradt.
Az Ötv. szerint: “Törvény a helyi önkormányzatnak kötelező
feladat- és hatáskört is megállapíthat. A kötelezően
ellátandó önkormányzati feladat- és hatáskörök
meghatározásával egyidejűleg az Országgyűlés biztosítja az
ellátásukhoz szükséges anyagi feltételeket, dönt a
költségvetési hozzájárulás mértékéről és módjáról.” 1. § (5)
bekezdés Továbbá: “Új önkormányzati feladat megállapítása
esetén az Országgyűlés egyidejűleg biztosítja az ellátáshoz
szükséges pénzügyi fedezetet.” [87. § (2) bekezdés]
Az Ötv. tehát világosan rendelkezik: a kötelezően ellátandó
önkormányzati feladat- és hatáskörök meghatározásával
“egyidejűleg” biztosítani kell a “szükséges anyagi
feltételeket”, dönteni kell “a költségvetési hozzájárulás
mértékéről és módjáról”, biztosítani kell “az ellátáshoz
szükséges pénzügyi fedezetet”.
A törvényhozó ugyanakkor a jelen esetben – a kötelező feladat
elrendelésével “egyidejűleg” – sem a célhoz rendelt állami
költségvetési hozzájárulásról nem gondoskodott (s ez utóbbi
nevesített forrást nem is kellett volna biztosítania), sem
pedig a “saját bevételeknek és állami költségvetési
hozzájárulásoknak” a “rendszeréről” [a 2/1997. (I. 22.) AB
határozat szóhasználata. ABH 1997, 31.] nem intézkedett. Az
Segyidejűleg” biztosítandó források elhagyásával mulasztást
követett el, amely – kötelező önkormányzati
rendeletalkotásban kifejeződő – önkormányzati alapjog
gyakorlását lehetetleníthette el. (Ezt mutatja az a
körülmény, hogy egyetlen – erre kötelezett – önkormányzat sem
jelölt ki türelmi zónát). A törvényalkotó tehát nem
gondoskodott saját – kötelező feladatot előíró – rendelkezése
végrehajtásának a feltételeiről. Márpedig: “A jogállamiság
megköveteli, hogy az állampolgárnak a törvényekben és a
bíróságok által meghozott ítéletek végrehajthatóságában a
bizalma megszilárduljon.” [16/1992. (III. 30.) AB határozat,
ABH 1992, 102.]
Hivatalból eljárva tehát megállapítható lett volna:
mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet idézett elő
az Országgyűlés azzal, hogy – az Szbt.M.-mel szoros
összefüggésben álló – Szbt.-ben elmulasztotta a türelmi zónák
kijelöléséhez szükséges pénzügyi forrásoknak a kötelező
önkormányzati feladat meghatározásával egyidejűleg történő
biztosítását.
Az előzetes normakontrollra irányuló eljárás és a
mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség hivatalbóli
megállapítása tehát a jelen esetben sem zárja ki feltétlenül
egymást. [Ahogy nem zárta ki egymást e kettő a 48/1993. (VII.
2.) AB határozatban sem.]
Nyomatékosan hangsúlyozom: az Szbt.-t és Szbt.M.-et megalkotó
törvényhozói szándék dicséretes, hiszen az (a német példából
átvett) “zóna modellt” megteremtő szabályozás filozófiája
szerint nem lehetetlenre, (az utcai prostitúció
felszámolására) vállalkozott, hanem – a lakosság érdekeit, a
védendő közterületek csendjét, békéjét garantálni képes – a
jelenség korlátok közé szorítását, egy olyan, működésképesnek
tűnő konstrukció kidolgozását kísérelte meg, amely a
“szexuális szolgáltatást” nyújtó legális vállalkozók (SZ.J.
93.05.10.4) törekvéseivel is találkozik. A cél és a szándék
eléréséhez azonban a törvényhozónak alkotmányossági
követelményeket kielégítő szabályozási módot kell találnia:
ennek az elvárásnak – álláspontom szerint – ez idő szerint
sem az Szbt., sem pedig az Szbt.M. idevonatkozó rendelkezései
nem felelnek meg.
Budapest, 2001. január 16.
Dr. Kiss László
előadó alkotmánybíró
. |