English
Hungarian
Ügyszám:
.
II/01808/2016
Első irat érkezett: 10/27/2016
.
Az ügy tárgya: A közérdekű adat iránti igény teljesítéséért megállapítható költségtérítés mértékéről szóló 301/2016. (IX. 30.) Korm. rendelet 4. § (4) bekezdése elleni utólagos normakontroll (közérdekű adatigénylés, költségtérítés)
.
Eljárás típusa: Utólagos normakontroll eljárás
.
Indítványozók típusa:az országgyűlési képviselők egynegyede
.
Előadó alkotmánybíró: Hörcherné Dr. Marosi Ildikó Dr.
.
Az indítvány lényege:
.
Az indítvány lényege:
Az indítványozó országgyűlési képviselők egynegyede - az Abtv. 24. § (1) bekezdése alapján - a közérdekű adat iránti igény teljesítéséért megállapítható költségtérítés mértékéről szóló 301/2016. (IX. 30.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) 4. § alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését kérték az Alkotmánybíróságtól.
Az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (a továbbiakban: Infotv.) 29. § (3) bekezdése szerint a közérdekű adatot tartalmazó dokumentról az igénylő másolatot kaphat, amelyre figyelemmel az adatot kezelő szerv a másolatkészítéssel kapcsolatban felmerült költség mértékéig terjedően költségtérítést állapíthat meg. A költségtérítés mértékének meghatározása során az adatigénylés teljesítésével összefüggő munkaerő-ráfordítás költsége is figyelembe vehető, ha az adatigénylés teljesítése a munkaerőforrás aránytalan mértékű igénybevételével jár.
Az R. 4. § (4) bekezdése szerint az adatigénylés teljesítésével összefüggő munkaerő-ráfordítás összes költségeként legfeljebb munkaóránként átlagosan 4400 ft vehető figyelembe.
Az indítványozó előadja, hogy a fenti szabályok szerint az adatigénylés teljesítésével összefüggő munkát végző foglalkoztatottak átlagos havi bruttó bére 596.000 forint, míg a hatályos illetményalap szerint egy minisztériumi főosztályvezető havi illetménye 556.500 forint.
A 4400 forintos átlagos maximális mérték minden ésszerűséget meghaladó módon magasabb, mint az adatigénylés teljesítését végző munkatársak átlagos bérköltsége, ezért - az indítványozók álláspontja szerint - a sérelmezett jogsazbályi rendelkezés ellentétes az Infotv. 29. § (3) bekezdésének azzal a szabályával, hogy költségtérítésként csak a ténylegesen felmerült költség vehető figyelembe.
Az Alaptörvény 15. cikk (4) bekezdése szerint a kormányrendelet törvénnyel nem lehet ellentétes, ezért azzal, hogy az R. 4. § (4) bekezdése az Infotv. 29. § (3) bekezdéssel ellentétes rendelkezést tartalmaz, az R. 4. § (4) bekezdése az Alaptörvény 15. § (4) bekezdésébe ütközik.
Az indítványozó előadja továbbá, hogy az R. 4. § (4) bekezdése az előzőekben részletesen kifejtettek szerint a ténylegesen felmerülő költség ésszerű mértékétől elrugaszkodva határozza meg a munkaóránként felszámítható átlagos költségtérítés legmagasabb összegét, az elérni kívánt célhoz aránytalanul korlátozza a közérdekű adatok megismeréséhez való jogot, ez pedig az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdésének sérelmére vezet..
.
Indítványozó:
    Mesterházy Attila
    Dr. Harangozó Tamás
    Dr. Tóth Bertalan
    Velez Árpád
    Dr. Legény Zsolt
    Dr. Bárándy Gergely
    Heringes Anita
    Demeter Márta
    Dr. Szakács László
    Tóth Csaba
    Hiszékeny Dezső
    Kiss László
    Gúr Nándor
    Lukács Zoltán
    Korózs Lajos
    Molnár Zsolt
    Kunhalmi Ágnes
    Teleki László
    Tóbiás József
    Bangóné Borbély Ildikó
    Szabó Sándor
    Dr. Varga László
    Dr. Hiller István
    Tukacs István
    Burány Sándor
    Dr. Józsa István
    Sallai Róbert Benedek
    Szél Bernadett
    Ikotity István
    Schmuck Erzsébet
    Farkas Gergely
    Bana Tibor
    Mirkóczki Ádám
    Dr. Apáti István
    Dr. Gyüre Csaba
    Kepli Lajos
    Ander Balázs
    Dr. Staudt Gábor
    Szávay István
    Sneider Tamás
    Szilágyi György
    Volner János
    Dúró Dóra
    Magyar Zoltán
    Vágó Sebestyén
    Hegedűs Lórántné
    Kulcsár Gergely
    Vona Gábor
    Horváth Imre
    Gőgös Zoltán
    Dr. Lukács László György
    Egyed Zsolt
    Gyöngyösi Márton
    Z. Kárpát Dániel
    Rig Lajos
    Dr. Hadházy Ákos
    Pintér Tamás
Támadott jogi aktus:
    301/2016. (IX. 30.) Korm. rendelet a közérdekű adat iránti igény teljesítéséért megállapítható költségtérítés mértékéről 4. § (4) bekezdés
Az Alaptörvény hivatkozott rendelkezései az indítványban:
.
Az Alaptörvény hivatkozott rendelkezései az indítványban:
VI. cikk (2) bekezdés
15. cikk (4) bekezdés

.
Anonimizált indítvány (pdf):
II_1808_0_2016_inditvany.pdfII_1808_0_2016_inditvany.pdf
.
Egyéb mellékletek (pdf):
II_1808_3_2016_Igmin_állásfoglalás.pdfII_1808_3_2016_Igmin_állásfoglalás.pdf
.
A döntés száma: 3299/2019. (XI. 18.) AB határozat
.
Az ABH 2019 tárgymutatója: jogforrási szint; közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jog; átláthatóság
.
A döntés kelte: Budapest, 10/29/2019
.
Az Alaptörvény hivatkozott rendelkezései a döntésben:
.
Az Alaptörvény hivatkozott rendelkezései a döntésben:
T) cikk (3) bekezdés
VI. cikk (2) bekezdés
VI. cikk (3) bekezdés
15. cikk (4) bekezdés
18. cikk (3) bekezdés
24. cikk (2) bekezdés e) pont
32. cikk (3) bekezdés
41. cikk (5) bekezdés

.
Összefoglaló a döntésről:
Összefoglaló a döntésről:
Az Alkotmánybíróság elutasította a közérdekű adat iránti igény teljesítéséért
megállapítható költségtérítés mértékéről szóló kormányrendelet egy rendelkezése
elleni utólagos normakontroll indítványt. A támadott rendelkezés az
adatigénylés teljesítésével összefüggő munkaerő-ráfordítás költségeként
elszámolható óradíjat szabályozza. Az indítványozó országgyűlési képviselők
szerint a támadott rendelkezés nem a tevékenységet végző munkatársak átlagos
bérköltségét veszi alapul, így ellentétben áll az információs önrendelkezési
jogról szóló törvénnyel. Ez pedig alaptörvény-ellenességet is jelent, mivel
kormányrendelet nem lehet ellentétes törvénnyel. A rendelkezés sérti továbbá a
közérdekű adatok megismeréséhez való jogot, mivel egy alapjog gyakorlását
ellenérték megfizetéséhez köti. Konkrétabban a jogalkotó a ténylegesen
felmerülő költség észszerű mértékétől elrugaszkodva határozta meg a
munkaóránként felszámítható költségtérítés összegét, a korlátozás ezért nem
tesz eleget az arányosság követelményének. Az Alkotmánybíróság érdemi eljárása
során először is rámutatott, hogy az adatigénylés teljesítése során igénybe
vett munkaerő-ráfordításért nem kötelező a költségtérítés megállapítása, és ha
erre sor is kerül, sem az információs önrendelkezési jogról szóló törvény, sem
a kormányrendelet nem határozza meg előre a munkaerő igénybevételéért
felszámítható pontos összeget, az ugyanis a tényleges munkaerő-költségtől függ.
Ezért megállapítható, hogy a rendelkezés, amely csupán az adatigénylés
teljesítésével összefüggő munkaerő-ráfordítás munkaóránként felszámítható
maximális összegét határozza meg, nem ellentétes az információs önrendelkezési
jogról szóló törvény azon előírásával, amely szerint az adatigénylés
teljesítéséért az azzal kapcsolatban felmerült költség mértékéig terjedően
lehet költségtérítést megállapítani. A közérdekű adatok megismeréséhez való jog
állított sérelmével összefüggésben az Alkotmánybíróság – az előbbi
megállapítások alapulvételével, a szabályozás tartalmát figyelembe véve – arra
a következtetésre jutott, hogy a támadott rendelkezés nem az
információszabadság korlátja, hanem bizonyos értelemben – a felső korlát
bevezetésével – a közérdekű és közérdekből nyilvános adatokhoz való hozzájutást
segíti akkor, ha az adatkezelő a szükséges munka ellentételezésére
költségtérítés felszámítása mellett dönt. A kormányrendelet ugyanis ebben az
esetben biztosítja, hogy a az adatigénylés teljesítéséért munkaóránként
felszámítható összeg (óradíj) egy bizonyos határt ne lépjen át. Az
Alkotmánybíróság végül hozzátette, hogy a rendelkezés megsemmisítése esetében
az adatigénylők a fennállónál hátrányosabb helyzetbe kerülnének, hiszen a
felszámítható óradíjnak nem lenne maximuma. Mindezekre tekintettel az
Alkotmánybíróság az országgyűlési képviselők utólagos normakontroll indítványát
elutasította.
.
Testületi ülések napirendjén:
.
Testületi ülések napirendjén:
2019.10.29 16:00:00 3. öttagú tanács
.

.
A döntés szövege (pdf):
3299_2019 AB határozat.pdf3299_2019 AB határozat.pdf
.
A döntés szövege:
.
A döntés szövege:
    Az Alkotmánybíróság tanácsa jogszabály Alaptörvénnyel való összhangjának utólagos vizsgálata tárgyában meghozta a következő
    h a t á r o z a t o t:

    Az Alkotmánybíróság a közérdekű adat iránti igény teljesítéséért megállapítható költségtérítés mértékéről szóló 301/2016. (IX. 30.) Korm. rendelet 4. § (4) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
I n d o k o l á s
I.

[1] Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 24. § (1) bekezdése alapján benyújtott indítványában ötvennyolc országgyűlési képviselő a közérdekű adat iránti igény teljesítéséért megállapítható költségtérítés mértékéről szóló 301/2016. (IX. 30.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. r.) 4. § (4) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól az Alaptörvény 15. cikk (4) bekezdésének és a VI. cikk (2) bekezdésének a sérelmére hivatkozással.
[2] A támadott rendelkezés az adatigénylés teljesítésével összefüggő munkaerő-ráfordítás költségeként elszámolható óradíjat szabályozza. Az indítványozók szerint a 4400 Ft-os óradíj eltúlzott, mert egyrészt minisztériumok esetében meghaladja a minisztériumi főosztályvezető bruttó havi illetménye alapján számolt óradíjat, holott az adatok felkutatása, összegyűjtése és rendszerezése nyilvánvalóan nem a vezetők által személyesen végzett feladat. Másrészt a területi közigazgatásban és az önkormányzatok esetében a Korm. r. 4. § (4) bekezdése szerinti óradíj eleve több, mint a szervezet bármely foglalkoztatottjának órára vetített bérköltsége. A támadott rendelkezés tehát nem a tevékenységet végző munkatársak átlagos bérköltségét veszi alapul, így ellentétben áll az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (a továbbiakban: Info tv.) 29. § (3) bekezdésével, amely az adatigénylés teljesítéséért megállapítható költségtérítés körében csak a ténylegesen felmerült költség figyelembevételét teszi lehetővé. A Korm. r. mindezek alapján sérti az Alaptörvény 15. cikk (4) bekezdését, amely szerint a kormány rendelete törvénnyel nem lehet ellentétes.
[3] A támadott előírás ezen túlmenően azáltal, hogy egy alapjog – a közérdekű adatok megismeréséhez való jog – gyakorlását ellenérték megfizetéséhez köti, az indítványozók szerint az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdését is sérti. Az indítványozók nem vitatják, hogy a közszféra erőforrásaival való észszerű gazdálkodás követelménye indokolhatja a munkaerő-ráfordítással kapcsolatos költségek megtérítésének előírását. A jogalkotó azonban a ténylegesen felmerülő költség észszerű mértékétől elrugaszkodva határozta meg a munkaóránként felszámítható költségtérítés összegét, a korlátozás ezért nem tesz eleget az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése szerinti arányosság követelményének.
II.

[4] 1. Az Alaptörvény érintett rendelkezései:

„VI. cikk (3) Mindenkinek joga van személyes adatai védelméhez, valamint a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez.”

„15. cikk (4) A Kormány rendelete törvénnyel nem lehet ellentétes.”


[5] 2. Az Info tv. érintett rendelkezése:

„29. § (3) Az adatokat tartalmazó dokumentumról vagy dokumentumrészről, annak tárolási módjától függetlenül az igénylő másolatot kaphat. Az adatot kezelő közfeladatot ellátó szerv az adatigénylés teljesítéséért – az azzal kapcsolatban felmerült költség mértékéig terjedően – költségtérítést állapíthat meg, amelynek összegéről az igénylőt az igény teljesítését megelőzően tájékoztatni kell.”

[6] 3. A Korm. r. támadott rendelkezése:

„4. § (4) Az adatigénylés teljesítésével összefüggő munkaerő-ráfordítás összes költségeként legfeljebb munkaóránként átlagosan 4400 Ft vehető figyelembe.”
III.

[7] 1. Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt azt vizsgálta meg, hogy az indítvány megfelel-e a törvényi feltételeknek és érdemi elbírálásra alkalmas-e.
[8] Az utólagos normakontroll indítványt az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés e) pontjába foglaltaknak megfelelően az arra jogosultak, az országgyűlési képviselők egynegyedét elérő számú, ötvennyolc országgyűlési képviselő nyújtotta be.
[9] A kérelem a határozottság Abtv. 52. § (1b) bekezdésében felsorolt követelményeinek eleget tesz, tartalmazza ugyanis: a) azt a törvényi rendelkezést, amely megállapítja az Alkotmánybíróság hatáskörét az indítvány elbírálására, továbbá amely az indítványozó jogosultságát megalapozza [Abtv. 24. § (1) bekezdés]; b) az eljárás megindításának indokát (Korm. r. alapvető jogot sértve és magasabb szintű jogszabályba ütköző módon határozza meg a közérdekű adatigénylés teljesítéséért megállapítható költségtérítés mértékét); c) az Alkotmánybíróság által vizsgálandó jogszabályi rendelkezést [Korm. r. 4. § (4) bekezdés]; d) az Alaptörvény sérülni vélt rendelkezéseit [Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdés, 15. cikk (4) bekezdés]; e) az indokolást arra nézve, hogy a sérelmezett jogszabályi rendelkezés miért ellentétes az Alaptörvény megjelölt rendelkezéseivel; valamint f) kifejezett kérelmet arra, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg a támadott jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességét és semmisítse meg azt.
[10] Megjegyzendő: az indítvány benyújtását követően, 2018. június 29-én hatályba lépett Magyarország Alaptörvényének hetedik módosítása, amely változatlan szöveggel az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdéséből a (3) bekezdésbe helyezte át a közérdekű adatok megismeréséhez való jogot. Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdésének a sérelme helyett a (3) bekezdés sérelmét vizsgálta.

[11] 2. Az eljárás során az igazságügyi miniszter megküldte az Alkotmánybíróságnak az indítványban foglaltakkal kapcsolatos álláspontját.
IV.

[12] Az indítvány nem megalapozott.

[13] 1. Az Alkotmánybíróság először a normahierarchia sérelmét – a Korm. r. 4. § (4) bekezdésének az Info tv. 29. § (3) bekezdésébe ütközését, és emiatt az Alaptörvény 15. cikk (4) bekezdésével való ellentét fennállását – állító indítványozói hivatkozást vizsgálta meg.

[14] 1.1. A magasabb szintű jogszabályba ütközés esetén alkalmazott alkotmánybírósági gyakorlat szerint „a jogállamiság [B) cikk (1) bekezdés] alkotmányos alapját jelentő jogbiztonság elvének egyik garanciája a jogforrási hierarchia érvényesülése. A jogforrási hierarchia azt jelenti, hogy az alacsonyabb szintű jogszabály tartalma nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabály rendelkezéseivel {3132/2013. (VII. 2.) AB határozat, Indokolás [42]; 3152/2016. (VII. 22.) AB határozat, Indokolás [14]}. A jogszabályoknak a jogforrási hierarchiában elfoglalt helyét az Alaptörvény rögzíti [15. cikk (4) bekezdés, 18. cikk (3) bekezdés, 32. cikk (3) bekezdés, 41. cikk (5) bekezdés], a magasabb szintű jogszabállyal ellentétes szabályozás ezért egyúttal az Alaptörvény T) cikk (3) bekezdésének a sérelmét is jelenti, amely szerint jogszabály nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel” {3019/2017. (II. 17.) AB határozat, Indokolás [26]; idézi: 15/2018. (X. 8.) AB határozat, Indokolás [25]; vö. még: 5/2019. (III. 11.) AB határozat, Indokolás [21]–[24]}.
[15] Az Alaptörvény 15. cikk (4) bekezdése a normahierarchia részeként írja elő, hogy a kormány rendelete törvénnyel nem lehet ellentétes. Az Alkotmánybíróság a jelen ügyben is utal arra, hogy „[a]z Alaptörvény juttatja kifejezésre a hierarchikus rendet, a jogszabályok egymáshoz és az Alaptörvényhez való viszonyát” {21/2017. (IX. 11.) AB határozat, Indokolás [22]; 15/2018. (X. 8.) AB határozat, Indokolás [26]}. Az Alaptörvény előbb hivatkozott bekezdése biztosítja, hogy az Országgyűlés által megalkotott törvény tartalmát a kormány rendeleti formát öltő döntése ne ronthassa le.
[16] 1.2. A Korm. r. megalkotására az Info tv. 72. § (1) bekezdésének – a 2015. évi CXXIX. törvénnyel módosított – b) pontjába foglalt felhatalmazó rendelkezés alapján, az Info tv. 2015. október 1-jei hatállyal részben módosított, részben újonnan beiktatott 29. § (3)–(6) bekezdéseire tekintettel került sor.
[17] Közérdekű adatigénylés esetében ezt megelőzően csak az adatokat tartalmazó dokumentumról vagy dokumentumrészről készülő „másolat készítéséért” – az azzal kapcsolatban felmerült költség mértékéig terjedően – lehetett költségtérítést kérni a törvény szerint. Mivel végrehajtási rendelet nem volt, a gyakorlat alakította ki a figyelembe vehető költségelemeket: a Nemzeti Adatvédelmi- és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: NAIH) gyakorlata szerint e körben az adathordozó anyagköltségét és postaköltséget lehetett felszámolni, azonban például amortizációs költséget vagy munkadíjat nem (lásd például: NAIH/2015/2141/5/V. számú jelentés; NAIH/2015/4376/7/V. számú jelentés).
[18] Ezen a helyzeten változtatott az Info tv. 2015. október 1-jén hatályba lépett módosítása, ezt követően ugyanis a 29. § (3) bekezdése már generálisan az „adatigénylés teljesítéséért” és nem csupán a „másolat készítéséért” teszi lehetővé – de továbbra sem kötelezővé – költségtérítés megállapítását. Költségtérítésre a korábbi előírásnak megfelelően csak a felmerült költség mértékéig terjedően van lehetőség [29. § (3) bekezdés]. A 29. § (5) bekezdése ezen kívül törvényi szinten rögzíti a figyelembe vehető költségelemeket is: egyrészt – lényegében a kialakított gyakorlatot kodifikálva – a jogalkotó e körbe sorolta az igényelt adatokat tartalmazó adathordozónak, illetve az adathordozónak az igénylő részére történő kézbesítésének a költségét; másrészt pedig új elemként bevezetésre került az adatigénylés teljesítésével összefüggő munkaerő-ráfordítás költsége. A 2015. évi CXXIX. törvény javaslatának indokolása szerint „[a] törvény ezen elemek közé csak olyan költségeket sorol, amelyek az igényelt adat rendelkezésre bocsátásával közvetlen kapcsolatban állnak, és ténylegesen felmerülnek az adatigénylés teljesítése során”. Az Info tv. 29. § (6) bekezdése értelmében az (5) bekezdésben meghatározott költségelemek megállapítható mértékét jogszabály határozza meg. A részletszabályokat ezt követően a végrehajtási rendeletként meghozott és 2016. október 15-én hatályba lépett Korm. r. tartalmazza.

[19] 1.3. A munkaerő-ráfordításért megállapítható költségtérítésnek mint a jogrendszerbe bevezetett új jogintézménynek az előírásai – definíciója, feltételei, számítási szabályai és az ahhoz kapcsolódó jogorvoslati útra vonatkozó rendelkezések – a következőképpen foglalhatók össze.
[20] A jogalkotó egyrészt meghatározta, hogy mi tekinthető munkaerő-ráfordításnak: munkaerő-ráfordításként az igényelt adat felkutatásához, összesítéséhez és rendszerezéséhez, az igényelt adat adathordozójáról másolat készítéséhez és a másolaton a meg nem ismerhető adatok felismerhetetlenné tételéhez szükséges időtartam vehető figyelembe [Korm. r. 3. § (2) bekezdés; vö. még: Korm. r. 3. § (3) bekezdés az elektronikus úton teljesített adatigénylés esetében a másolat készítéséhez szükséges időtartam figyelembe vételének lehetősége].
[21] Másrészt a jogszabály előfeltételként rögzíti, hogy munkaerő-ráfordítás költségként történő felszámítására kizárólag abban az esetben van lehetőség, ha az adatigénylés teljesítése a közfeladatot ellátó szerv alaptevékenységének ellátásához szükséges munkaerőforrás aránytalan mértékű igénybevételével jár [Info tv. 29. § (5) bekezdés c) pont], továbbá az első 4 munkaóra eleve nem számolható fel [Korm. r. 3. § (1) bekezdés]. Az Info tv. tehát abból indul ki, hogy bár a közérdekű adatigénylés teljesítése szükségképpen együtt jár bizonyos mértékű munkaerő-ráfordítással, de a költségek csak különösen indokolt esetben háríthatóak át az adatigénylőre.
[22] Harmadrészt a Korm. r. 4. §-a tartalmazza a szóban forgó költségtérítési elem kiszámításának a szabályait, az adatigénylés teljesítésének tényleges költségeként figyelembe vehető összegeket: a munkaerő-ráfordítás összes költségét a munkaerő-ráfordítás személyenkénti költségeinek összegeként kell megállapítani, és személyenként a kerekítés szabályainak megfelelően egész órára kell kerekíteni. A munkaerő-ráfordítás személyenkénti költségét pedig akként kell meghatározni, hogy az adatigénylés teljesítésében közreműködő személy által az adatigénylés teljesítésével összefüggésben teljesített munkaórák számát meg kell szorozni e személy egy munkaórára eső tényleges munkaerőköltségével, ahol tényleges munkaerőköltségnek az e személyt megillető rendszeres személyi juttatások összegét kell tekinteni. Az adatigénylés teljesítésével összefüggő munkaerő-ráfordítás összes költségeként pedig – az indítványozók által támadott szabály szerint – legfeljebb munkaóránként átlagosan 4400 Ft számolható fel (vö.: Korm. r. 5. §-ába foglalt kiegészítő szabály).
[23] Az igazságügyi miniszter állásfoglalása szerint a Korm. r. 4. § (4) bekezdése szerinti maximális mértéket a Központi Statisztikai Hivatal által a jogszabály-előkészítés során szolgáltatott, a központi költségvetési szerveknél teljes munkaidőben alkalmazásban álló köztisztviselőkre számított, egy munkaórára vonatkozó bruttó kereseti adatok alapján, annak a kerekítésével (mivel a pontos összeg 4353,4 Ft volt) határozták meg. Azért ehhez az összeghez igazították a jogszabályi előírást, mert közérdekű adatigénylés teljesítésére számos, jogállását, működési kereteit tekintve eltérő szervtípus köteles, és e szervek foglalkoztatottjai is eltérő jogállási törvények hatálya alá tartoznak, tehát „általános maximum szükségképpen csak valamely generális előfeltevés alapján állapítható meg”. A jogalkotó pedig azzal az előfeltevéssel élt, hogy az adatigényléseket jellemzően központi államigazgatási szervek teljesítik, ezért az itt köztisztviselőként foglalkoztatott személyek átlagkeresetét indokolt alapul venni. A miniszter hangsúlyozta: egyrészt, ha az adatkezelő olyan foglalkoztatottja útján teljesíti az adatigénylést, akinek az óradíja nem éri el a Korm. r. 4. § (4) bekezdésében meghatározott összeget, akkor is kizárólag a ténylegesen felmerült költség megtérítését követelheti az adatigénylőtől. Másrészt, ha az adatkezelő a Korm. r. 4. § (4) bekezdésébe foglalt mértéket meghaladó mértékű munkaerő-ráfordítással teljesíti kötelezettségét, akkor az ebből eredő többletköltségek viselésére nem kötelezheti az adatigénylőt.
[24] A munkaerő-ráfordítás összegét tehát a konkrét munkafolyamat alapján kell kiszámolni, amelynek során nemcsak azt kell figyelembe venni, hogy hány személy vett részt az adatigénylés teljesítésében és ők összesen mennyi munkaórát töltöttek a feladat elvégzésével. A költségtérítés összegét az érintett személy(ek) egy munkaórára eső munkaerőköltsége is befolyásolja. Az összeg megalapozottságát és így a transzparenciát alátámasztandó az adatkezelőnek – a NAIH vonatkozó gyakorlatát is figyelembe véve – ki kell mutatnia, hogy „hány fő, hány munkaóráját számolták el, és munkakörhöz kapcsolódó személyenkénti bontásban munkaóránként mekkora összeget vettek figyelembe” (lásd NAIH: Beszámoló a 2018. évi tevékenységről, 124. oldal) Ebben az összefüggésben tehát a Korm. r. 4. § (4) bekezdése szerinti óradíj csak egy maximális összeg, olyan korlát, amelyet akkor sem lehet átlépni, ha a 4. § (3) bekezdés alapján kiszámított tényleges óradíj ennél esetleg magasabb lenne.
[25] Negyedrészt az Info tv. 29. § (4) bekezdése szerinti esetekben a költségek megelőlegezésétől is függővé lehet tenni az adatigénylés teljesítését (vesd össze még: Korm. r. 6. §). A költségtérítés mértékéről azonban – akár annak előzetes, akár utólagos megfizetésére kerül sor – az adatigénylőt minden esetben előre kell tájékoztatni [Info tv. 29. § (3) bekezdés].
[26] Ehhez kapcsolódik végezetül ötödrészt az a szabály, amely szerint az adatigénylő az adatigénylés teljesítéséért megállapított költségtérítés összegének felülvizsgálata érdekében bírósághoz fordulhat. Az adatkezelő részéről a pontos kalkuláció és a költségek dokumentumokkal történő alátámasztása azért is jelentőséggel bír, mert egy esetleges jogvitában az adatkezelő felelőssége annak bizonyítása, hogy a költségelemek miből tevődtek össze: a bírósági eljárásban a költségtérítés összegének megalapozottságát az adatkezelőnek kell bizonyítania. A bíróság döntésével az összeget megváltoztathatja, vagy a közfeladatot ellátó szervet annak megállapítása tekintetében új eljárásra kötelezheti [Info tv. 31. § (1)–(2) és (7) bekezdés].
[27] Összefoglalva: az adatigénylés teljesítése során igénybe vett munkaerő-ráfordításért nem kötelező a költségtérítés megállapítása, és ha erre sor is kerül, sem az Info tv., sem a Korm. r. nem határozza meg előre a munkaerő igénybevételéért felszámítható pontos összeget, az ugyanis a tényleges munkaerő-költségtől függ. Munkaerő-ráfordítás felszámítása esetében az összeg mind az Info tv., mind a Korm. r. előírásai szerint igazodik a valós, tényleges költséghez azzal, hogy a fizetendő óradíj a Korm. r. 4. § (4) bekezdése szerinti 4400 Ft/óra összegnél semmilyen körülmények között nem lehet magasabb.

[28] 1.4. A fentiek alapján megállapítható, hogy a Korm. r. 4. § (4) bekezdése, amely csupán az adatigénylés teljesítésével összefüggő munkaerő-ráfordítás munkaóránként felszámítható maximális összegét – felső határát – határozza meg, nem ellentétes az Info tv. 29. § (3) bekezdésének azon előírásával, amely szerint az adatigénylés teljesítéséért az azzal kapcsolatban felmerült költség mértékéig terjedően lehet költségtérítést megállapítani.

[29] 2. Az Alkotmánybíróság ezt követően azt vizsgálta meg, hogy a támadott előírás sérti-e az Alaptörvény VI. cikk (3) bekezdését – az Alaptörvény hetedik módosításának 2018. június 29-én történő hatályba lépéséig a VI. cikk (2) bekezdését –, amely alapvető jogként garantálja a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jogot.

[30] 2.1. A közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jog (összefoglaló néven: az információszabadság) az Alkotmánybíróság következetesen érvényesített gyakorlata szerint „az informáltsághoz való jogot, az információk megszerzésének szabadságát és állami elismerését, továbbá biztosítását jelenti”, ami azért lényeges, mert az „információkhoz való hozzáférhetőség, az információk szabad áramlása különösen a közhatalom és az állam szervei tevékenységének átláthatósága körében alapvető jelentőségű” [34/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 177, 185.; az Alaptörvény hatályba lépése előtti alkotmánybírósági gyakorlat megerősítése tekintetében lásd: 13/2019. (IV. 8.) AB határozat, Indokolás [25]}.
[31] „Az információszabadság és az azon alapuló alapjogi jogviszony tartalma kötelezettséget teremt a közfeladatot ellátó szervek és személyek számára, hogy bizonyos, a közfeladataikkal összefüggésbe hozható, illetve azt jellemző adatokat proaktív módon nyilvánosságra hozzanak, vagy igény esetén hozzáférhetővé tegyenek. Másrészről pedig a közösség minden tagját megilleti a jog ezen adatok megismerésére és terjesztésére. Mindezek mögött alapvetően két, egymással összefüggő indok áll: egyrészt a közhatalom működéséről való tájékozott véleményformálás feltételeinek a megteremtése, másrészt a demokratikus és hatékony működés külső kontrollja és ösztönzése. Az állam működéséről való tájékozott véleményformálás elengedhetetlen a hatalomgyakorlók tevékenységének megítéléséhez és számonkéréséhez, a közhatalmi döntésalkotásra, a közügyek intézésére gyakorolt állampolgári ellenőrzés és befolyás gyakorlásához, tágabb értelemben a közügyekhez kapcsolódó nyilvános, tényeken alapuló diskurzus kialakulásához. […] Az információhoz való hozzáférés, a közérdekű információ megismerésének joga alapvetően megelőzi és elősegíti a véleményalkotást, a közérdekű adat terjesztésének a joga azonban lényegében már a véleménynyilvánítási jog részeként értékelhető. Az információszabadság nem az érintett szervek hatékony működésének a kárára érvényesül, hanem elvileg éppen ellenkezőleg: bár a transzparencia biztosítása adott esetben idővel, munkaerő-forrás igénybevételével és költséggel járhat, ugyanakkor ez valójában a demokratikus és hatékony működés egyik biztosítéka. Az ugyanis, hogy a közfeladat ellátásával kapcsolatos adatok eleve nyilvánosak vagy igény esetén hozzáférhetőek, a működés társadalmi ellenőrzésének egyik eszköze, és ezáltal a hatékony(abb) működés egyik garanciája is. Az információszabadság tehát az egyik nevesített kommunikációs alapjog, amelynek az alapjogok rendszerében a véleménynyilvánítási joggal való összefüggése miatt kitüntetett szerepe van, és ahogy a véleménynyilvánítási jognak, úgy az információszabadsághoz való jognak is kevés más joggal szemben kell engednie {30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 170–171. és 178., Abh1. [21/2013. (VII. 19.) AB határozat], Indokolás [39]}. Ennek a követelménynek mind a jogi szabályozásban, mind pedig a gyakorlatban tükröződnie kell, és az Alkotmánybíróság is ennek figyelembevételével alakítja a gyakorlatát.” {13/2019. (IV. 8.) AB határozat, Indokolás [28]–[33]}
[32] Ennek kapcsán az Alkotmánybíróság a 3252/2016. (XII. 6.) AB határozatban rámutatott a következőkre: „Az Alaptörvényben rögzített alapvető jognak tehát a közérdekű adatok megismerésére irányuló adatigénylés útján lehet érvényt szerezni (már amennyiben a közérdekű adatok proaktív közzétételére nem kerül sor). Az adatigénylés jogosítványa nélkül a közérdekű adatok megismeréséhez való jog valódi alanyi jogot nem is tudna jelenteni. Az alapvető jog biztosításával ezért elválaszthatatlanul összefonódik az adatigénylés lehetőségének, illetve az adatigény teljesítésének megfelelő biztosítása.” (Indokolás [25])

[33] 2.2. Az indítványozók nem támadják azt a törvényi szabályt, amely az adatigénylés teljesítésével összefüggő munkaerő-ráfordítás miatt költségtérítés megállapítását teszi lehetővé, sőt kifejezetten elismerik, hogy a közszféra erőforrásaival való észszerű gazdálkodás követelménye indokolhatja e költségek felszámítását az adatigénylőnek. A kérelem pusztán azon alapszik, hogy az indítványozók véleménye szerint a Korm. r. 4. § (4) bekezdésében a jogalkotó a ténylegesen felmerülő költség észszerű mértékétől elrugaszkodva határozta meg a munkaóránként felszámítható költségtérítés összegét. Az indítványhoz kötöttség előírására figyelemmel [az Abtv. 52. § (2) bekezdése értelmében az Alkotmánybíróság által lefolytatott vizsgálat a megjelölt alkotmányossági kérelemre korlátozódik] az Alkotmánybíróságnak azt kellett tehát megvizsgálnia, hogy kifejezetten a Korm. r. 4. § (4) bekezdése korlátozza-e az információszabadságot.
[34] A jelen határozat indokolásának IV/1.2. pontjában (Indokolás [16] és köv.) foglaltakra visszautalva az Alkotmánybíróság ismét hangsúlyozza azt, hogy az Info tv. és a Korm. r. is csak az adatigénylés teljesítésével felmerülő tényleges, valós költség felszámítását teszi lehetővé. A Korm. r. 4. § (4) bekezdése pedig a felszámítható munkaóra-költség maximumát, felső határát szabályozza. E körben is szükséges rámutatni arra, hogy ha a tényleges munkaerő-költség ennél kisebb, akkor költségtérítésként csak ennek a tényleges összegnek a megfizetését lehet előírni. A támadott rendelkezés tehát ebben az összefüggésben nem az információszabadság korlátja, hanem bizonyos értelemben – a felső korlát bevezetésével – a közérdekű és közérdekből nyilvános adatokhoz való hozzájutást segíti akkor, ha az adatkezelő – élve az Info tv. adta lehetőséggel – a szükséges munka ellentételezésére költségtérítés felszámítása mellett dönt. A Korm. r. 4. § (4) bekezdése ugyanis ebben az esetben biztosítja, hogy a az adatigénylés teljesítéséért munkaóránként felszámítható összeg (óradíj) egy bizonyos határt ne lépjen át. Ez azt is jelenti, hogy a rendelkezés megsemmisítése esetében az adatigénylők a fennállónál hátrányosabb helyzetbe kerülnének, hiszen a felszámítható óradíjnak nem lenne maximuma.
[35] A fentiek alapján az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy a támadott rendelkezés nem tekinthető az információszabadságot korlátozó előírásnak.

[36] 3. Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság sem az Alaptörvény 15. cikk (4) bekezdése, sem pedig a VI. cikk (3) bekezdése sérelmét nem állapította meg a Korm. r. 4. § (4) bekezdésével kapcsolatban, az indítványt a rendelkező részben írtak szerint elutasította.

    Dr. Szabó Marcel s. k.,
    tanácsvezető alkotmánybíró
    .
    Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
    alkotmánybíró

    Dr. Salamon László s. k.,
    alkotmánybíró
    .
    Dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó s. k.,
    előadó alkotmánybíró

    Dr. Szalay Péter s. k.,
    alkotmánybíró
    .

    .
    English:
    English:
    .
    Petition filed:
    .
    10/27/2016
    Subject of the case:
    .
    Posterior norm control against Section 4 (4) of the Government Decree 301/2016. (IX. 30.) Korm. on the amount of the cost reimbursement chargeable for performing a request for data of public interest (request for data of public interest, cost reimbursement)
    Number of the Decision:
    .
    3299/2019. (XI. 18.)
    Date of the decision:
    .
    10/29/2019
    Summary:
    The Constitutional Court rejected the petition of posterior norm control against a provision of the government decree on the amount of the cost reimbursement chargeable for performing a request for data of public interest. The challenged provision regulates the hourly fee chargeable for the labour costs connected to performing a request for data of public interest. According to the petitioner MPs, the challenged provision does not take into account the average wage costs of the staff members engaged in the relevant activity, therefore, it is in conflict with the Act on the right of informational self-determination. It also means a conflict with the Fundamental Law, as a government decree shall not be contrary to an Act of Parliament. Furthermore, the provision is in breach of the right to access data of public interest, as it requires payment in consideration of exercising a fundamental right. In particular, the law-maker specifies the amount of the cost reimbursement chargeable per hours of work far beyond the reasonable level of the actually incurring costs, thus, the restriction is incompatible with the requirement of proportionality. In the course of its procedure on the merits, the Constitutional Court first pointed out that it is not obligatory to charge a cost reimbursement for the labour input used in the course of performing the request for data of public interest, and even if it is indeed charged, neither the Act on informational self-determination, nor the government decree specify in advance the exact amount chargeable for using the workforce, as it actually depends on the real labour costs. Therefore, the Constitutional Court states that the provision, which only specifies the maximum amount of the labour charge per working hours connected to performing the data request is not contrary to the provision of the Act on the right of informational self-determination, specifying that a cost reimbursement may be charged for performing the data request up to the extent of the related costs incurred. In the context of the alleged injury of the right to the accessibility of data of public interest, the Constitutional Court concluded – on the basis of the above findings, with due account to the content of the regulation – that the challenged provision is not a limitation on the freedom of information, as in a certain sense, – by introducing the upper limit – it facilitates access to data of public interest and data accessible on public interest grounds when the data controller decides on charging cost reimbursement as a consideration for the necessary work. Actually, in this case, the government decree guarantees that the amount (hourly fee) chargeable per working hours for performing the data request shall not exceed a certain limit. The Constitutional Court finally added that in the case of annulling the provision, the position of the parties requesting data would become less advantageous than the present one, as there would be no maximum level of the chargeable hourly fee. With regard to the above, the Constitutional Court rejected the petition of the MPs for posterior norm control.
    .
    .