A döntés szövege:
Az Alkotmánybíróság tanácsa alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő
h a t á r o z a t o t:
1. Az Alkotmánybíróság a Magyar Agrár-, Élelmiszergazdasági és Vidékfejlesztési Kamaráról szóló 2012. év CXXVI. törvény 45. § (5) bekezdése és 46–47/A. §-ai alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt – az Alaptörvény VIII. cikk (2) és (5) bekezdésével összefüggésben – elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt egyebekben visszautasítja.
I n d o k o l á s I.
[1] 1. Az indítványozó jogi képviselője útján alkotmányjogi panaszt nyújtott be az Alkotmánybírósághoz.
[2] Eredeti panaszában az indítványozó az egyes természetvédelmi és agrártárgyú törvények módosításáról szóló 2011. évi LXX. törvénnyel módosított, az agrárkamarai rendszer új szervezeti és működési feltételei kialakításának elősegítésével összefüggő egyes kérdéseiről szóló 2010. évi CXLIV. törvény (a továbbiakban: Agrtv.) alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 26. § (2) bekezdése alapján [3303/2012. (XI. 12.) AB végzéssel lezárt ügy]. A jogállamiság [Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése] és az egyesülési jog alapján [Alaptörvény VIII. cikk (2) és (5) bekezdése] kifogásolta a kamarai biztos kinevezésének lehetőségét és jogköreit. Az alkotmányjogi panasz befogadását követően az Országgyűlés elfogadta a Magyar Agrár-, Élelmiszergazdasági és Vidékfejlesztési Kamaráról szóló 2012. évi CXXVI. törvényt (a továbbiakban: Kamarai törvény). Erre tekintettel az indítványozó panaszát kiegészítette a Kamarai törvény egésze és egyes fejezetei alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló kérelemmel. Mivel az indítvány-kiegészítés egy új jogszabályt támadott részben eltérő alkotmányos indokolás alapján, az Alkotmánybíróság az Abtv. 58. § (3) bekezdése és az Ügyrend 32. § (2) bekezdése alapján elrendelte, hogy az indítvány-kiegészítés tárgyában felvetett kérdések elkülönülve kerüljenek érdemi vizsgálatra és elbírálásra. A jelen eljárás tárgya az indítvány-kiegészítésben mint önálló alkotmányjogi panaszban foglalt kérelem elbírálása.
[3] 2. Az indítványozó 2012. november 7-én újabb beadványt nyújtott be az Alkotmánybírósághoz. Ebben utalt arra, hogy a jogalkotó módosította a Kamarai törvényt a Magyar Agrár-, Élelmiszergazdasági és Vidékfejlesztési Kamaráról szóló 2012. évi CXXVI. törvény, valamint a földmérési és térképészeti tevékenységről szóló 2012. évi XLVI. törvény módosításáról szóló 2012. évi CXXXII. törvénnyel (Módtv.). Előadása szerint az alkotmányossági vizsgálatot a (november 7-i beadvány benyújtáskor) hatályos normaszöveg figyelembe vételével, mindkét törvényre (azaz a Kamarai törvényre és a Módtv.-re) kiterjedően lehet elvégezni. Korábbi indítványában foglaltakat fenntartva az indítványozó összefoglaló indokolást terjesztett elő.
[4] Hivatkozott arra, hogy a Kamarai törvény előkészítése titokban folyt, elfogadását nem előzte meg társadalmi vita, mely miatt sérült a demokratikus jogállamiság követelménye [Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése]. A jogállamiság sérelmét eredményezi álláspontja szerint az is, hogy a Kamarai törvény a köztestületek képviseleti jogát részben elvonja, részben elvonhatóvá teszi, illetve később megszünteti, valamint elvonja a Magyar Agrárkamarának (a továbbiakban: Agrárkamara) a vagyonával való rendelkezési jogát, és az önkéntes alapon működő szervezetet tartalma szerint megszünteti. A jogrendszer összhangját indokolatlanul, a jogállamiság elvével össze nem egyeztethető módon bontja meg az ipari-kereskedelmi és az agrárvállalkozások elkülönült törvényi szabályozása. Ellentétes az egyesülési joggal [VIII. cikk (2) és (5) bekezdése], hogy a Kamarai törvény egyetlen országos kamarába (Élelmiszergazdasági és Vidékfejlesztési Kamara, a továbbiakban: Kamara) tömöríti az összes kötelezően taggá vált “gazdát”, illetve hogy a köztestület lényeges elemét, az önkormányzatot egy országos szerv testületébe (küldöttgyűlés) koncentrálja. Meglátása szerint antidemokratikus a felülről lefelé építkező, területi kamarákat nélkülöző hierarchikus felépítés.
[5] Az indítványozó másrészt a Kamarai törvény X. (Átmeneti rendelkezések) és XI. fejezete (Vegyes és záró rendelkezések) megsemmisítését kezdeményezte. Előadta, hogy a 45. § [egész pontosan annak (5) bekezdése] azért alaptörvény-ellenes, mert az Agrárkamara vagyonával együtt beolvad az új Kamarába anélkül, hogy ezt az önkéntes tagok megfelelő többséggel elhatározták volna, ez pedig sérti az egyesülési jogot és a tagok tulajdonhoz való jogát [XIII. cikk (1) bekezdés]. Kiemelte, hogy a 45. § (7) bekezdése végrehajthatatlan rendelkezést tartalmaz. A 46–47/A. § pedig álláspontja szerint ugyanazon okokból alaptörvény-ellenes, mint az eredeti panaszban támadott Agrtv., hisz lényegében a Kamarai törvénybe átemelték a sérelmezett rendelkezéseket, immáron nem a kamarai biztosra, hanem az átmeneti elnökre és az átmeneti elnökségre vonatkozó szabályok formájában. Álláspontja szerint a jogállamiságot és az egyesülési jogot sérti, hogy az önkormányzattal és a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) szerinti nyilvántartott tagsággal rendelkező agrárkamara tekintetében a felügyeleti joggal egyébként nem rendelkező agrárminisztert átmeneti elnök és átmeneti elnökség kinevezésére irányuló joggal ruházták fel, az átmeneti elnök és az átmeneti elnökség feladatait az önkormányzati testületek és a kamarai tisztségviselők feladatait elvonva határozták meg. Mindez pedig az Agrárkamara mint köztestület megszűnését jelenti. A vitatott rendelkezések megszüntetik a tagok önrendelkezési jogát mind szervezeti, mind vagyoni kérdésekben, végeredményben biztosítják az önkényes vagyonelvonás lehetőségét. A Kamarai törvény 52. §-a az indítványozó szerint a jogállamisággal ellentétes, mert e szakasz a gazdasági kamarákról szóló 1999. évi CXXI. törvény (a továbbiakban: Gktv.) számos rendelkezését úgy módosítja, hogy abból elmarad az agrárkamarára való hivatkozás, mely az indítványozó szerint azt eredményezi, hogy e rendelkezés hatályba lépésével (mely azonos az egész Kamarai törvény hatályba lépésével: 2012. augusztus 1.) a korábbi agrárkamarák de facto megszűntnek tekinthetők, de a jogalkotó nem rendelkezett a végelszámolásról, illetve a megszűnés egyéb jogi feltételeinek rendezéséről.
[6] Az indítványozó hivatkozott a Q) cikk (2) bekezdésére és a T) cikk (3) bekezdésére is. Az előbbi kapcsán utalt arra, hogy a támadott előírások az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezménynek (a továbbiakban: Egyezmény) a gyülekezés és egyesülés szabadságáról szóló 11. cikkével is ellentétesek.
II.
[7] 1. Az Alaptörvény indítvánnyal érintett rendelkezései:
“B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam.”
“Q) cikk (2) Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségeinek teljesítése érdekében biztosítja a nemzetközi jog és a magyar jog összhangját.”
“T) cikk (3) Jogszabály nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel.”
“VIII. cikk (2) Mindenkinek joga van szervezeteket létrehozni, és joga van szervezetekhez csatlakozni.
[…]
(5) Szakszervezetek és más érdek-képviseleti szervezetek az egyesülési jog alapján szabadon alakulhatnak és tevékenykedhetnek.”
[8] 2. A Kamarai törvény támadott rendelkezései:
“X. Fejezet
ÁTMENETI RENDELKEZÉSEK
45. § (1) Az agrárkamara az első kamarai választásokat követően, a küldöttgyűlés megalakulásával és az alapszabály elfogadásával egyidejűleg jön létre. Az agrárkamara alakuló ülését az első választások lezárását követő harmincadik napon, de legkésőbb 2013. március 31-ig kell megtartani.
(2) Az agrárkamara létrejöttének napján a törvény erejénél fogva az agrárkamara tagjává válnak az agrárkamara létrejöttének napján agrárgazdasági tevékenységet folytató gazdák, gazdálkodó szervezetek.
(3) Az agrárkamarai tagságra kötelezett személyek, valamint akik a törvény alapján jogosultak az önkéntes kamarai tagság létesítésére, az agrárkamarai választási tagjegyzék összeállítása érdekében 2012. november 30-ig jelentkezhetnek be a Magyar Agrárkamara által vezetett agrárkamarai választási tagjegyzékbe és egyidejűleg kötelesek egyszeri alkalommal ötezer forint nyilvántartásba vételi díjat a Magyar Agrárkamara részére megfizetni. A nyilvántartásba vételi díj a Magyar Agrárkamara, illetve a területi agrárkamarák működésével, valamint az agrárkamara megalakulásával kapcsolatos kiadásokra használható fel. A Magyar Agrárkamara az agrárkamarai választási tagjegyzékbe bejelentkezett személy részére a küldöttválasztó közgyűlésen szavazásra jogosító igazolást azt követően állítja ki, ha az agrárkamarai választási tagjegyzékbe bejelentkezett személy a nyilvántartásba vételi díjat már megfizette.
(4) Nem kötelezhető a (3) bekezdésben foglaltak szerinti nyilvántartásba vételi díj megfizetésére az a gazda, illetve gazdálkodó szervezet, aki (amely) igazolja, hogy a gazdasági kamarákról szóló törvény szerint fizetendő kamarai hozzájárulást a Magyar Kereskedelmi és Iparkamara részére már befizette. Az agrárkamarai választási tagjegyzékbe bejelentkezett és a Magyar Kereskedelmi és Iparkamara részére a kamarai hozzájárulás befizetést igazoló gazdák, gazdálkodó szervezetek tekintetében a Magyar Kereskedelmi és Iparkamara, valamint a Magyar Agrárkamara közös elszámolást készít. A Magyar Kereskedelmi és Iparkamara az elszámolt kamarai hozzájárulás összegét az elszámolás elfogadását követő harminc napon belül köteles a Magyar Agrárkamarának átutalni. Fizetési késedelem esetén a késedelmi kamat mértéke 20%.
(5) A Magyar Agrárkamara és a területi agrárkamarák – a (14) bekezdésben foglalt eltéréssel – az agrárkamara megalakulásával egyidejűleg általános jogutódlással beolvadnak az agrárkamarába.
(6) A Magyar Agrárkamarának, illetve a területi agrárkamaráknak a gazdasági kamarákról szóló törvényben és az annak felhatalmazása alapján kibocsátott kormányrendeletekben meghatározott feladatait és szerződésben vállalt kötelezettségeit az agrárkamara létrejöttétől az agrárkamara látja el.
(7) Az agrárkamarai rendszer új szervezeti és működési feltételei kialakításának elősegítésével összefüggő egyes kérdéseiről szóló törvény szerinti kamarai biztos 2012. október 31-ig összeállított jelentésében beszámol a miniszter és az átmeneti elnökség részére általa végzett tevékenységről. A kamarai biztos részére a jelentés összeállításához szükséges feltételek biztosításáról az átmeneti elnök gondoskodik.
(8) A jogelőd területi agrárkamarák által korábban megkötött és a jogutódlás időpontjában hatályos szerződéseket változatlan tartalommal veszi át a jogutód agrárkamara.
(9) A Magyar Agrárkamara és a területi agrárkamarák választott tisztségviselőinek megbízatása az átmeneti elnökség megalakulásával egyidejűleg a törvény erejénél fogva megszűnik, jogköreiket, illetve feladataikat az agrárkamara megalakulásáig az e törvényben foglaltak szerint az átmeneti elnökség, illetve az átmeneti elnök veszi át.
(10) A Magyar Agrárkamara és a területi agrárkamarák törvény, alapszabály, vagy más szabályzat alapján felállított testületi szerveiben viselt tagság, illetve a küldöttek megbízatása 2012. szeptember 20-án a törvény erejénél fogva megszűnik, az e személyek által gyakorolt jogköröket, illetve ellátott feladatokat az e törvényben foglaltak szerint az átmeneti elnökség, illetve az átmeneti elnök veszi át, illetve gondoskodik azok ellátásáról.
(11) A Magyar Agrárkamaránál a főtitkári, illetve a megyei agrárkamaránál a titkári munkakör 2012. szeptember 30-án megszűnik, az e személyeket a törvény, az alapszabály, a Magyar Agrárkamara, illetve a területi agrárkamara más szabályzatában meghatározottak szerint megillető jogköröket az átmeneti elnök gyakorolja, illetve gondoskodik feladatkörük ellátásáról.
(12) Az agrárkamarai választások lebonyolításáig a választási tagjegyzékbe az abban szereplő személy jogosult betekinteni.
(13) A Magyar Agrárkamarának az agrárkamarai választási tagjegyzék informatikai rendszerben való nyilvántartáshoz való teljes körű hozzáférési jogát, valamint ezen adatok Magyar Agrárkamara részére elektronikus úton történő átadását korlátozó megállapodás nem köthető.
(14) Az agrárkamara a Magyar Agrárkamara, illetve a területi agrárkamara által vállalt kötelezettségekért az érintett szervet egyébként megillető vagyon erejéig felel.
46. § (1) E törvény hatályba lépését követő harminc napon belül a miniszter kinevezi az agrárkamara húsz fős átmeneti elnökségének tagjait, továbbá az átmeneti elnököt (továbbiakban együttesen: átmeneti elnökség) és kitűzi a megyei-, illetve országos küldöttválasztó gyűlések időpontját. A megyei- és az országos küldöttválasztó közgyűlés időpontját úgy kell kitűzni, hogy a megválasztott küldöttek legkésőbb 2013. március 31-én megtartsák az agrárkamara alakuló ülését.
(2) Az átmeneti elnökség tagjává csak olyan személy nevezhető ki, aki a törvény 30. §-ában meghatározott feltételek szerint agrárkamarai tisztségre egyébként választható lenne.
(3) Az átmeneti elnökség megbízatása a választásokkal létrejövő agrárkamara megalakulásáig, de legfeljebb 2013. március 31-ig szól, működését az általa elfogadott ideiglenes ügyrend alapján gyakorolja.
(4) Az átmeneti elnökség az elnökségi tagok kinevezését követő 30 napon belül köteles elfogadni ideiglenes ügyrendjét. Az ideiglenes ügyrend elfogadásával egyidejűleg a Magyar Agrárkamara és a területi agrárkamarák vezetését a választások útján létrejövő agrárkamara megalakulásáig a törvényben, illetve az ideiglenes ügyrendben meghatározottak szerint az átmeneti elnök látja el.
(5) Az átmeneti elnökség mint testületi szerv a törvény keretei között:
a) A Magyar Agrárkamara és a területi agrárkamarák vonatkozásában ellátja a törvényben, az alapszabályban és más szabályzatban a küldöttgyűlés, az elnökség és az etikai bizottság hatáskörébe utalt feladatokat,
b) az agrárkamara tekintetében – a Magyar Agrárkamara és a területi agrárkamarák szükség szerinti közreműködésével – ellátja a törvényben írt feladatokat.
(6) Az átmeneti elnöknek a Magyar Agrárkamara és a területi agrárkamarák vezetésével összefüggő alkalmazásának részletes feltételeit – a kinevezés, illetve a felmentés kivételével – az átmeneti elnökség állapítja meg.
(7) Az újonnan megalakuló agrárkamara ellenőrző bizottságának hatásköre kiterjed a Magyar Agrárkamara és a területi agrárkamarák ellenőrző bizottságának hatáskörébe tartozó ügyek vizsgálatára.
47. § (1) Az átmeneti elnök
a) a Magyar Agrárkamarát, a területi agrárkamarát önállóan képviseli;
b) előkészíti a Magyar Agrárkamara és a területi agrárkamarák jogutódlását;
c) ellátja mindazokat a feladatokat, amelyeket az agrárpolitikáért felelős miniszter részére meghatároz.
(2) Az átmeneti elnök az (1) bekezdés a) pontja szerinti jogkörét az átmeneti elnökség tagjára vagy a Magyar Agrárkamara, illetve a területi agrárkamara alkalmazásában álló más személyre átruházhatja.
(3) Az átmeneti elnökség előkészíti az agrárkamara megyei- és országos küldötteinek megválasztását és jóváhagyja az első választások lebonyolításáról szóló ideiglenes választási szabályzatot.
(4) Az átmeneti elnökség az agrárkamarával kapcsolatos feladatkörében:
a) megállapítja az agrárkamarai választási tagjegyzéket;
b) az agrárkamarai választási tagjegyzék alapján az érintett tagokat kamarai osztályokba sorolja;
c) e törvényben foglaltak figyelembevételével kialakítja a megyei (fővárosi) szinten megtartandó küldöttválasztó alakuló közgyűlés összehívásának, lebonyolításának részletes szabályait, és gondoskodik a küldöttválasztó alakuló közgyűlés összehívásáról;
d) javaslatot tesz az agrárkamara alapszabályára és más önkormányzati szabályzatára;
e) dönt a küldöttválasztó alakuló közgyűlés és a megyei (fővárosi) küldöttgyűlés, valamint az országos küldöttgyűlés megszervezésével, lebonyolításával összefüggő, halaszthatatlan intézkedést igénylő kérdésben;
f) előkészíti és lebonyolítja a kamarai küldöttválasztó alakuló gyűlést és a tisztségviselők megválasztását.
(5) A (3) bekezdésben foglalt választási szabályokat az átmeneti elnökség jóváhagyását követően a miniszter hagyja jóvá.
(6)
(7) A 7. § (6) bekezdésében meghatározott adatokat az agrárkamara első alkalommal a megalakulását követő hatvan napon belül egyedi azonosításra alkalmas módon, statisztikai célra, térítésmentesen átadja a Központi Statisztikai Hivatal részére.
(8) Az átmeneti elnökség a Magyar Agrárkamara és a területi agrárkamarák irányításával kapcsolatos feladatkörében az agrárkamara megalakulásáig:
a) az ideiglenes ügyrendben a gazdasági kamarákról szóló törvényben, valamint a Magyar Agrárkamara és a területi agrárkamarák alapszabályában foglaltaktól eltérő vezetési és irányítási rendet alakíthat ki;
b) az ideiglenes ügyrendben az átmeneti elnök egyes döntési jogosítványait az átmeneti elnökség előzetes hozzájárulásához kötheti;
c) kialakítja a Magyar Agrárkamaránál, illetve a területi agrárkamaráknál alkalmazandó díjazás rendjét;
d) elfogadja a Magyar Agrárkamara és a területi agrárkamarák mérlegét.
(9) Bíróság, hatóság és más szervezet a Magyar Agrárkamara, illetve a területi agrárkamarák képviseletére a korábbi jogszabályok alapján jogosult személy képviseleti jogát az átmeneti elnök kérelmére törli a nyilvántartásból.
(10) A Magyar Agrárkamara, illetve a területi agrárkamara tulajdonosi részvételével működő gazdasági társaság esetében a Magyar Agrárkamarát, illetve a területi agrárkamarát megillető tulajdonosi jogokat e törvény alapján az átmeneti elnök látja el.
47/A. § (1) A miniszter az agrárkamara létrejöttéig terjedő időtartamra az átmeneti elnök munkájának támogatására kamarai felügyelőt bízhat meg.
(2) A kamarai felügyelő jogosult
a) az átmeneti elnökség valamennyi ülésén részt venni,
b) az átmeneti elnöktől, az átmeneti elnökség tagjától, valamint a Magyar Agrárkamarával, valamint a területi agrárkamarákkal bármilyen jogviszonyban levő személytől jelentést, tájékoztatást kérni,
c) a Magyar Agrárkamara, valamint a területi agrárkamarák által kezelt valamennyi adatot megismerni,
d) a Magyar Agrárkamara, valamint a területi agrárkamarák bármely iratát megtekinteni,
e) a Magyar Agrárkamara, valamint a területi agrárkamarák által használt bármely helyiségbe belépni.
(3) A kamarai felügyelő feladata az agrárkamara megalakulási folyamata lebonyolításának elősegítése, melynek érdekében folyamatos kapcsolatot tart az átmeneti elnökkel és a miniszterrel.”
III.
[9] 1. Az indítvány-kiegészítés az eredeti alkotmányjogi panasz befogadását követően érkezett az Alkotmánybírósághoz. Tartalmát tekintve azonban új panasznak minősül, mivel korábban nem támadott új jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányul, részben új alaptörvényi rendelkezésekre hivatkozva. Mindezekre figyelemmel a Kamarai törvény megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panasznál sem volt mellőzhető a befogadhatóság vizsgálata.
[10] Az Abtv. 56. § (2) bekezdése értelmében az Alkotmánybíróság mérlegelési jogkörében vizsgálja az alkotmányjogi panasz befogadhatóságának törvényben előírt tartalmi feltételeit, különösen a 26–27. § szerinti érintettséget, a jogorvoslat kimerítését, valamint a 29–31. § szerinti feltételeket.
[11] Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az alkotmányjogi panasz e követelményeknek részben nem felel meg.
[12] 1.1. Az Abtv. 26. § (2) bekezdése értelmében az Alkotmánybíróság eljárása kivételesen akkor (is) kezdeményezhető, ha az alaptörvény-ellenes jogszabály rendelkezésének alkalmazása vagy hatályosulása folytán közvetlenül, bírói döntés nélkül következett be a jogsérelem, és a jogsérelem orvoslására szolgáló jogorvoslati eljárás nincs, vagy a jogorvoslati lehetőségeit az indítványozó már kimerítette. Ebből következik, hogy kivételes alkotmányjogi panaszt csak olyan személyek terjeszthetnek elő, akiket a jogszabályi rendelkezés alkalmazása vagy hatályosulása közvetlenül, bírói döntés nélkül érint. Az Alkotmánybíróság az érintettség kérdésével részletesen foglakozott a 3367/2012. (XII. 15.) AB végzésében. Ebben a testület – visszautalva a 33/2012. (VII. 17.) AB határozatban foglaltakra – kiemelte, hogy a panasz befogadhatóságának feltétele az érintettség, nevezetesen az, hogy a panaszos által alaptörvény-ellenesnek ítélt jogszabály a panaszos személyét, konkrét jogviszonyát közvetlenül és ténylegesen, aktuálisan érintő rendelkezést állapít meg, s ennek következtében a panaszos alapjogai sérülnek. (Indokolás [15])
[13] A Kamarai törvény sokféle szabályt tartalmaz (értelmező rendelkezések, tagsági viszony keletkezése, megszűnése, tagok jogai és kötelezettségei, a Kamara szervezete, feladatai stb.). E szabályoknak más-más címzettjei vannak (maga a Kamara, illetve annak tagjai stb.), egyes szabályok csak bírósági jogalkalmazás útján hatályosulnak (pl. önkormányzati határozatok bírósági felülvizsgálata). Az egész törvény tekintetében ezért az érintettség nem vizsgálható. Az indítványozó viszont az általa ténylegesen sérelmesnek talált megoldásokat rendező szabályokat (pl. felülről lefelé építkező szervezet) nem jelölte meg. Erre figyelemmel a panaszos érintettsége az egész Kamarai törvény tekintetében nem állapítható meg.
[14] Ugyanez igaz a Kamarai törvény X. és XI. fejezetében foglalt rendelkezésekre is: azok heterogén jellege folytán nem lehet általánosságban állást foglalni, hogy az indítványozót e szabályok közvetlen alkalmazása vagy hatályosulása Alaptörvényben biztosított jogaiban érintette volna.
[15] A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság a Kamarai törvény egésze, valamint X. és XI. fejezete alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt – az Ügyrend 59. § (2) bekezdésére figyelemmel – az Ügyrend 30. § (2) bekezdés c) pontja alapján visszautasította.
[16] 1.2. Az indítványozó a Kamarai törvény megsemmisítését – a fenti tartalmi okokon túl – azért is kérte, mert elfogadását megelőzően nem tartottak a tervezetről társadalmi vitát. Az alkotmányjogi panasz az Alaptörvényben biztosított jogok védelmének eszköze. Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság az Abtv. hatályba lépése után is fenntartotta azt a korábban kialakított gyakorlatát, mely szerint a jogbiztonság nem alapjog, annak sérelmére alkotmányjogi panaszt csak kivételes esetben lehet alapítani, mégpedig a visszaható hatályú jogalkotás és a felkészülési idő hiánya esetén {3268/2012. (X. 4.) AB végzés, Indokolás [14]–[17]; 3322/2012. (XI. 12.) AB végzés, Indokolás [10]; 3323/2012. (XI. 12.) AB végzés, Indokolás [9]; 3324/2012. (XI. 12.) AB végzés, Indokolás [9]; 3325/2012. (XI. 12.) AB végzés, Indokolás [11]}. Az indítványozó azonban nem ebben a körben hivatkozott a jogállamiság sérelmére, így panasza nem felel meg az Abtv. 26. § (2) bekezdésének. Emiatt az alkotmányjogi panaszt az Alkotmánybíróság e vonatkozásban az Abtv. 64. § d) pontja alapján visszautasította. Az Alkotmánybíróság megjegyzi ugyanakkor azt is, hogy a társadalmi vita (melyet a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 1990. május 16-áig ismert, erre vonatkozó rendelkezést a hatályos jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény nem tartalmaz), illetve a véleményeztetési eljárás elmaradása az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatában sem eredményezte szükségképpen a megalkotott törvény formai alkotmányellenességét [összefoglalóan: 8/2011. (II. 18.) AB határozat]. Az indítványban felhozott érvek alapján ezért a panasz az Abtv. 29. §-ában foglalt követelménynek sem felel meg, vagyis nem vet fel alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdést.
[17] 2. Az Alkotmánybíróság külön vizsgálta az indítványozó által egyedileg is megjelölt rendelkezések tekintetében a befogadhatóság feltételeit.
[18] 2.1. A 45. § (7) bekezdése a kamarai biztos számára ír elő kötelezettséget feladatai átadásához kapcsolódóan, az indítványozóra közvetlenül nem hatályosul. Emiatt az indítványozó érintettsége ezen rendelkezés tekintetében is hiányzik, ezért az alkotmányjogi panaszt az Alkotmánybíróság Ügyrend 30. § (2) bekezdés c) pontja alapján visszautasította. (Megjegyzi emellett az Alkotmánybíróság, hogy az eredeti szabályt a Módtv. megváltoztatta, és az indítványban jelzett végrehajthatatlanságot megszüntette.)
[19] 2.2. Az indítványozó arra is hivatkozott, hogy a Kamarai törvény 45. §-a [egész pontosan annak (5) bekezdése] azért ellentétes az Alaptörvénnyel, mert az Agrárkamara és a területi kamarák vagyonukkal együtt beolvadnak az új Kamarába anélkül, hogy ezt az önkéntes tagok megfelelő többséggel elhatározták volna, mellyel sérül a tagoknak az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdésében biztosított tulajdonhoz való joga. Az Agrárkamara azonban jogi személyként a tagokétól elkülönülő, önálló vagyonnal rendelkezik. Emiatt az Agrárkamara vagyonára vonatkozó törvényi rendelkezések közvetlenül nem érintik a tagok tulajdonjogát. {Az alapítványok tekintetében lásd: 25/2012. (V. 18.) AB határozatot, Indokolás [49]} Emiatt az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdése tekintetében az Ügyrend 30. § (2) bekezdés c) pontja alapján visszautasította.
[20] 2.3. A Kamarai törvény Módtv. előtt hatályos (az indítvány elbírálásakor már hatályon kívül helyezett) 52. §-a a Gktv. módosításairól szól, melynek nyomán az Agrárkamara 2012. augusztus 1-jével kikerült a Gktv. hatálya alól, ezen időponttól kezdődően csak a Kamarai törvény vonatkozik rá. Az 52. § (12) bekezdése a Gktv. különféle szabályait módosította, a fent kifejtett érvek alapján az érintettség ezért ismét nem vizsgálható a konkrét rendelkezések tartalma nélkül. Mivel azonban az indítványozó szerint a Kamarai törvény 52. §-a a jogállamisággal ellentétes, melyre alkotmányjogi panaszban nem lehet eredményesen hivatkozni, a panaszt az Alkotmánybíróság az Abtv. 64. § d) pontja alapján visszautasította.
[21] 3. Az Alkotmánybíróság a Kamarai törvénynek csak az Agrárkamarának és a területi kamaráknak a Kamarába történő beolvadását előíró 45. § (5) bekezdése, valamint a beolvadást megelőző átmeneti időre vonatkozó 46–47/A. § tekintetében találta befogadhatónak az alkotmányjogi panaszt az egyesülési jog tekintetében az alábbiak miatt.
[22] 3.1. Az indítványozó, aki korábban a Magyar Agrárkamara Ellenőrző Bizottságának elnöke volt, eredeti panaszát – épp amiatt, hogy a kamarai biztos jogköreit elvonta – agrárkamarai tagként nyújtotta be, tagságának fennállását igazolta. A Módtv. hatályba lépését követően a 45. § (9)–(10) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az Agrárkamara és a területi agrárkamarák választott tisztségviselőinek megbízatása az átmeneti elnökség megalakulásával egyidejűleg a törvény erejénél fogva megszűnik, jogköreiket, illetve feladataikat a Kamara megalakulásáig az e törvényben foglaltak szerint az átmeneti elnökség, illetve az átmeneti elnök veszi át. Törvény, alapszabály, vagy más szabályzat alapján felállított testületi szervekben viselt tagság, illetve a küldöttek megbízatása 2012. szeptember 20-án a törvény erejénél fogva megszűnik, az e személyek által gyakorolt jogköröket, illetve ellátott feladatokat az e törvényben foglaltak szerint az átmeneti elnökség, illetve az átmeneti elnök veszi át, illetve gondoskodik azok ellátásáról.
[23] A kifogásolt törvényi szabályok bírói döntés nélkül kihatással vannak az Agrárkamara tagjainak és tisztségviselőinek, így az indítványozó tagsági jogaira és kötelezettségeire is, ezért az indítványozó érintettsége fennáll. Az átmeneti elnököt és az átmeneti elnökség más tagjait, illetve a kamarai felügyelőt kinevező miniszteri döntés ellen külön jogorvoslati lehetőség nincs. Így az Abtv. 26. § (2) bekezdésében foglalt feltételek fennállnak. A panasz Abtv. 29. §-ának is megfelel: a köztestületi önkormányzatiság és az egyesülési jog viszonyáról az Alkotmánybíróság még nem foglalt állást, ezért az Alkotmánybíróság szükségesnek találta, hogy érdemben vizsgálja az alkotmányjogi panaszban támadott jogszabályi rendelkezéseket.
[24] 3.2. Az indítványozó a Kamarai törvénynek a beolvadásra és az azt megelőző átmeneti időre szóló rendelkezéseit az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése alapján is támadta. Az indokolás III/1.2. pontjában kifejtett okból (az alkotmányjogi panasz alapja nem Alaptörvényben biztosított jog sérelme) azonban a panasz nem felel meg az Abtv. 26. § (2) bekezdésében foglalt követelménynek, így e tekintetben a panaszt az Abtv. 64. § d) pontja alapján visszautasította.
[25] 4. Az indítványozó az Alaptörvény Q) cikke (2) bekezdésének sérelmét is állította, mert a Kamarai törvény ellentétes az Egyezménynek az egyesülési szabadságot biztosító 11. cikkével. Tartalmában az indítványozó tehát nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatát kezdeményezte, melyre azonban az Abtv. 32. § (2) bekezdése alapján nem jogosult. Emiatt az Alkotmánybíróság a panaszt ebben a részében az Abtv. 64. § b) pontja alapján visszautasította.
IV.
[26] Az alkotmányjogi panasz nem megalapozott.
[27] 1. Az indítványozó szerint a Kamarai törvény rendelkezései az Alaptörvény VIII. cikkének (2) és (5) bekezdésével ellentétesek. A (2) bekezdés értelmében mindenkinek joga van szervezeteket létrehozni, és joga van szervezetekhez csatlakozni. Az (5) bekezdés szerint pedig szakszervezetek és más érdek-képviseleti szervezetek az egyesülési jog alapján szabadon alakulhatnak és tevékenykedhetnek.
[28] 1.1 Az Alkotmánybíróság a 22/2012. (V. 11.) AB határozatában kiemelte: “Az Alkotmánybíróságnak azokra az alapértékekre, emberi jogokra és szabadságokra, továbbá alkotmányos intézményekre vonatkozó megállapításai, amelyek az Alaptörvényben nem változtak meg alapvetően, érvényesek maradnak. Az előző Alkotmányon alapuló alkotmánybírósági döntésekben kifejtett elvi jelentőségű megállapítások értelemszerűen irányadók az Alaptörvényt értelmező alkotmánybírósági döntésekben is. Ez azonban nem jelenti az előző Alkotmányon alapuló határozatokban kifejtettek vizsgálódás nélküli, mechanikus átvételét, hanem az előző Alkotmány és az Alaptörvény megfelelő szabályainak összevetését és gondos mérlegelést kíván. Ha az összevetésnek az az eredménye, hogy az alkotmányjogi szabályozás változatlan vagy jelentős mértékben hasonló, az átvételnek nincs akadálya. Másrészt az előző Alkotmány és az Alaptörvény egyes rendelkezései tartalmi egyezősége esetén éppen nem a korábbi alkotmánybírósági döntésben megjelenő jogelvek átvételét, hanem azok figyelmen kívül hagyását kell indokolni.” (Indokolás [41])
[29] A fenti megállapításokra tekintettel ezért az Alkotmánybíróság először megvizsgálta, hogy az Alaptörvény egyesülési jogot biztosító rendelkezései mennyiben térnek el az Alkotmány egyesülési jogra vonatkozó rendelkezéseitől. Az Alkotmány 63. § (1) bekezdése úgy rendelkezett, hogy “[a] Magyar Köztársaságban az egyesülési jog alapján mindenkinek joga van a törvény által nem tiltott célra szervezeteket létrehozni, illetőleg azokhoz csatlakozni.” Az Alkotmány e rendelkezése szöveg szerint az Alaptörvény VIII. cikk (2) bekezdéséhez áll közel annyi eltéréssel, hogy az Alaptörvény külön nem emeli ki, hogy törvény által nem tiltott célra lehet létrehozni szervezetet. A meghatározott célokat tiltó törvényeknek azonban korábban is összhangban kellett állniuk az alapjogok korlátozásával szemben támasztott alkotmányos követelményekkel, ezt a megfelelést az Alkotmánybíróság vizsgálhatta. Így ez a különbség nem tekinthető meghatározónak, hisz a törvényhozó jelenleg is alkothat olyan törvényeket, amelyek tiltják meghatározott célra szervezet létrehozását az egyesülési jog alapján. Ennek alapja az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése, mely szerint más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. E korlátokat törvény nevesítheti, s megállapíthatja, mely célokra nem hozható létre szervezet az egyesülési jog alapján. Miként teszi azt az egyesülési jogról, a közhasznú jogállásról, valamint a civil szervezetek működéséről és támogatásáról szóló 2011. évi CLXXV. törvény is [3. § (3)–(4) bekezdés]. Ez alapján pedig megállapítható, hogy az Alaptörvénynek az egyesülési jogot kimondó VIII. cikk (2) bekezdése lényegében nem változott az Alkotmányban elismert egyesülési joghoz képest, így az Alkotmánybíróság irányadónak tekintheti az Alkotmány 63. § (1) bekezdéséhez kapcsolódóan kialakított gyakorlatát.
[30] 1.2. Az Alkotmánybíróság több határozatában rögzítette, hogy az egyesülési szabadság “elsősorban a cél megválasztásának szabadságát jelenti, jelenti továbbá a célra rendelt szervezet alapításának szabadságát, az ehhez való csatlakozás önkéntességét, valamint az önkéntes kilépés lehetőségét” [először: 22/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994, 127, 128.]. A 10/2011. (III. 9.) AB határozatban a testület részletesen foglalkozott az önkéntesen létrehozott, önkormányzattal rendelkező és autonóm módon működő szervezetek (egyesületek) önállóságával, melyet az államnak az egyesülési szabadságra figyelemmel tiszteletben kell tartania (ABH 2011, 117, 126–127.).
[31] Azt is több alkalommal kiemelte azonban az Alkotmánybíróság – összhangban az Európai Emberi Jogi Bíróság véleményével (Le Compte, Van Leuven és de Meyere v Belgium ügyben 1981. június 23-án hozott ítélet) –, hogy a kamarák mint köztestületek nem az egyesülési jog alapján létrejött szervezetek, hisz a kamarát törvény hozza létre, feladatait és működési rendjét, tevékenységét törvény határozza meg (legutóbb: 710/B/2010. AB határozat, ABH 2011, 2156, 2159–2160.). Vizsgálta ugyanakkor azt, hogy fennállnak-e a köztestület létrehozásának alkotmányos feltételei: a köztestületek felállítása, abban kényszertagság előírása nem korlátoz-e indokolatlanul alapjogokat. A kamarákra vonatkozó szabályok alkotmányjogi megítélése vonatkozásában ugyanis jelentősége lehet az egyesüléshez való jognak: viszonyítási alapot képez a kötelező kamarai tagság (kényszertagság) alkotmányosságának megítélése tekintetében. A gazdasági kamarákról szóló 1994. évi törvényt vizsgáló 38/1997. (VII. 1.) AB határozatban az Alkotmánybíróság kifejtette: “A kényszertagság mindenképpen közvetlenül korlátoz alapvető jogot – legyen az elméleti felfogástól függően akár az egyesülés joga, akár az általános cselekvési szabadság (Alkotmány 54. §) – ezért alkotmányosságát a szokásos alapjogi teszttel kell mérni.” (ABH 1997, 249, 257.) Jelen ügyben azonban nem az a vitás, hogy a jogalkotó alkotmányosan hozta-e létre az agrárkamarát mint köztestületet, és az abban való kényszertagság sérti-e az egyesülési jogot. Ezt az indítványozó sem kérdőjelezte meg. A megszűnőben lévő Agrárkamarában ugyanis kényszertagság nincs, a tag saját elhatározásából kérhette tagként való felvételét, illetve ki is léphetett a kamarából [az agrárkamarákra korábban alkalmazandó Gktv. 8. § (1) bekezdése, (4) bekezdés b) pontja.] Ezen pedig a Kamarai törvény kifogásolt rendelkezései sem változtattak.
[32] Az indítványozó arra hivatkozott, hogy nem a tagok irányítják, képviselik, működtetik saját akaratuknak megfelelően az általuk létrehozott szervezetüket. A fenti alkotmánybírósági gyakorlatból azonban kitűnik, hogy az Agrárkamara nem a tagok önkéntes elhatározásából létrejött, a tagok által meghatározott célú szervezet, ezért működése, belső döntéshozatali rendje nem áll közvetlen kapcsolatban az egyesülési szabadsággal még akkor sem, ha a testületi önkormányzatiság elve alapján működik. Ezt nem érinti az sem, hogy a Ptk. 65. § (1) bekezdése értelmében a köztestület önkormányzattal és nyilvántartott tagsággal rendelkező szervezet, (6) bekezdése alapján pedig a köztestületre – ha törvény eltérően nem rendelkezik – az egyesületre vonatkozó szabályokat kell megfelelően alkalmazni. Ezen előírások sincsenek ugyanis közvetlen összefüggésben az egyesülési joggal. Így azok a korlátozások (átmeneti elnök és az átmeneti elnökség más tagjainak, illetve a kamarai felügyelőnek a kijelölése; a választott tisztségviselők és testületi szervek feladatainak és jogköreinek átszállása az átmeneti elnökségre és az átmeneti elnökre), melyeket Kamarai törvény és annak módosítása vezetett be, az Alaptörvény VIII. cikk (2) bekezdésében rögzített egyesülési jogot sem sértik.
[33] 1.3. Az indítványozó hivatkozott az Alaptörvény VIII. cikk (5) bekezdésének sérelmére is. Eszerint szakszervezetek és más érdek-képviseleti szervezetek az egyesülési jog alapján szabadon alakulhatnak és tevékenykedhetnek. Ehhez hasonló rendelkezést egyrészt az Alkotmány 4. §-a tartalmazott, melynek értelmében a szakszervezetek és más érdekképviseletek védik és képviselik a munkavállalók, a szövetkezeti tagok és a vállalkozók érdekeit. Másrészt az Alkotmány 70/C. § (1) bekezdése értelmében mindenkinek joga van ahhoz, hogy gazdasági és társadalmi érdekeinek védelme céljából másokkal együtt szervezetet alakítson vagy ahhoz csatlakozzon. Az Alkotmánybíróság értelmezésében ez utóbbi tulajdonképpen az általános egyesülési jognak az érdek-képviseleti célú szerveződésekre vonatkoztatott kifejeződése volt [58/1997. (XI. 5.) AB határozat, ABH 1997, 348, 349–350.]. Az Alaptörvény VIII. cikk (5) bekezdése is az egyesülési jog alapján létrejött, érdek-képviseleti célú szerveződésekre vonatkozik, így az Alkotmány által garantált egyesülési joggal összefüggő alkotmánybírósági megállapítások e vonatkozásban is irányadók. Mivel az Agrárkamara mint köztestület nem az egyesülési jog alapján jött létre és működik, alkotmányjogi összefüggés a fenti (1.2.) pontban foglalt érvek alapján a VIII. cikk (5) bekezdésével kapcsolatban sem állapítható meg.
[34] Erre figyelemmel az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
tanácsvezető alkotmánybíró
. |
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró | Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szalay Péter s. k.,
alkotmánybíró |
. |