A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének
utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában — dr.
Lábady Tamás alkotmánybíró különvéleményével — meghozta a
következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja: a személyi jövedelemadó
meghatározott részének az adózó rendelkezése szerinti
felhasználásáról szóló 1996. évi CXXVI. törvény 7. § (1)
bekezdése alkalmazásánál alkotmányos követelmény, hogy az
adóhatóság az államigazgatási eljárás általános szabályairól
szóló 1957. évi IV. törvény rendelkezéseit követve járjon el.
Az Alkotmánybíróság a személyi jövedelemadó meghatározott
részének az adózó rendelkezése szerinti felhasználásáról
szóló 1996. évi CXXVI. törvény egésze, 1. §-a, 4. § (1)
bekezdés b) pontja, 4. § (2) bekezdés c) pontja, 4/A. §-a és
7. § (1) bekezdés c) pontja alkotmányellenességének
megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat
elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben
közzéteszi.
Indokolás
I.
Az Alkotmánybírósághoz a személyi jövedelemadó meghatározott
részének az adózó rendelkezése szerinti felhasználásáról
szóló 1996. évi CXXVI. törvény (a továbbiakban: T.) egésze,
illetve 1. §-a, 4. § (1) bekezdés b) pontja, 4. § (2)
bekezdés c) pontja, 4/A. §-a és a 7. § (1) bekezdés c) pontja
alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése
tárgyában több indítvány érkezett. Az Alkotmánybíróság az
indítványokat egyesítette és egy eljárásban bírálta el. Az
alkotmánybírósági eljárás alatt az 1997. évi CXXIX. törvény
módosította a T. indítványokban támadott rendelkezéseit,
ezért az Alkotmánybíróság felszólította az indítványozókat,
hogy nyilatkozzanak indítványaik fenntartásáról illetve
módosításáról. Az indítványozók eleget tettek a
felszólításnak és az Alkotmánybíróság ennek alapján a
módosított illetve kiegészített jogszabályi rendelkezéseket
bírálta el.
Az indítványozók egyrészt azon az alapon kifogásolják a T.
egészének és 1. §-ának rendelkezéseit, hogy azok az
állampolgárok közül csak az adófizetőknek, illetve az
adófizetők szűk csoportjának biztosítják a személyi
jövedelemadó meghatározott része feletti rendelkezési jogot.
Megítélésük szerint ez ellentétben áll a demokratikus
jogállam alkotmányos elvével, ellentétes az Alkotmány
hátrányos megkülönböztetést tiltó rendelkezésével, továbbá az
egyesüléshez, a gazdasági, társadalmi érdekszervezet
alakításához, a művelődéshez, a tudományos és művészeti élet
szabadságához való joggal, valamint a közteherviselés
kötelezettségével. Szerintük az Alkotmány alapján az adók
felhasználásáról csak a választóknak vagy helyettük az
Országgyűlésnek, nem pedig pusztán az adófizetők szűk körének
van joga dönteni. Úgy vélik, hogy a személyi jövedelemadó
meghatározott hányadáról szóló rendelkezés alapján történő
közpénz-elosztást csak akkor lehet demokratikusnak nevezni,
ha nem csak a meghatározott összegű adót befizető, hanem
valamennyi szavazó polgár véleményt nyilvánít.
Az indítványozók támadják a T.-nek azokat a rendelkezéseit
is, amelyek a kedvezményezettek körébe tartozás feltételeit
állapítják meg. Álláspontjuk szerint a visszamenőleges
hatályú jogalkotás tilalmába ütközik, hogy csak a több mint
három éve működő, a pártoktól független, az országgyűlési
választáson képviselőjelöltet nem állító és nem támogató
társadalmi szervezet vagy alapítvány jogosult a személyi
jövedelemadó meghatározott részének közcélú felhasználására.
Egyik indítványozó alkotmányellenes megkülönböztetésnek
tartja, hogy a T. az egyházak tekintetében — a működés
kezdetére, az elnyert támogatások felhasználásának igazolási,
elszámolási és sajtó nyilvánossági követelményeire
vonatkozóan — a többi kedvezményezettől eltérő szabályozást
tartalmaz. Ugyancsak alkotmányellenesnek tartják az
indítványozók, hogy a T. nem biztosítja az adózóknak a
jogorvoslathoz való alkotmányos alapjogot, ha azok rendelkező
nyilatkozatukban tévesen vagy olvashatatlanul tüntették fel a
kedvezményezett adószámát. Kifogásolják az indítványozók azt
is, hogy a T. előírásai nem teszik lehetővé, hogy a
rendelkezők és a kedvezményezettek teljes körűen
meggyőződjenek a támogatás kedvezményezettekhez történő
megérkezéséről.
II.
Az indítványok nem megalapozottak.
1. A T. kifogásolt rendelkezései a következők.
"1. § (1) Az Szja tv. 45. §-ára is figyelemmel, e törvény
alkalmazásában befizetett adónak azt az összeget kell
tekinteni, amely a magánszemély adóbevallásában vagy az
adóbevallást helyettesítő munkáltatói elszámolásában az
összevont adóalap adójának összegéből a kedvezmények levonása
után fennmarad, feltéve, hogy ezt az adót a magánszemély a
bevallás benyújtására nyitva álló határidőig megfizette, arra
a rendelkező nyilatkozat éve szeptember harmincadik napján
túlnyúló fizetési halasztást, részletfizetési kedvezményt nem
kapott.
(2) A magánszemély külön-külön nyilatkozatban rendelkezhet
befizetett adójának
a) egy százalékáról a 4. §-ban,
b) további egy százalékáról pedig a 4/A. §-ban
meghatározottak közül kiválasztott egy-egy kedvezményezett
javára, feltéve, hogy az a)–b) pont szerinti összeg külön-
külön legalább 100 forint.
(3) A befizetett adó egy-egy százalékáról csak teljes
egészében lehet rendelkezni a 4. §-ban és/vagy a 4/A. §-ban
meghatározott kedvezményezettek közül kiválasztott egy-egy
kedvezményezett javára.
4. § (1) E törvény alkalmazásában kedvezményezett
b) azon – az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény
szerinti – társadalmi szervezet (kivéve a pártot, munkaadói
és munkavállalói érdekképviseleti szervezetet), azon
alapítvány, amelyet a bíróság a magánszemély rendelkező
nyilatkozata évének első napja előtt legalább három évvel
nyilvántartásba vett, és alapszabálya, illetőleg alapító
okirata szerint az említett rendelkező nyilatkozat évének
első napja előtt legalább egy évvel a közhasznú
szervezetekről szóló törvény 26. § c) pontjában meghatározott
tevékenységgel ténylegesen foglalkozik, figyelemmel a (2)
bekezdésben foglaltakra is;
(2) Az (1) bekezdés b) és c) pontjában megjelöltek közül
kizárólag az a szervezet lehet kedvezményezett, amely
a) belföldi székhelyű, és
b) a hazai lakosság, illetőleg a határon túli magyarság
érdekében működik, és
c) nyilatkozik arról, hogy megfelel a közhasznú
szervezetekről szóló törvény 4. § (1) bekezdésének d) pontja
– ezzel összefüggésben a 26. §-ának d) pontja – szerinti
feltételnek, ennek megfelelően módosította alapszabályát,
alapító okiratát,
d) nyilatkozik arról, hogy a vám- és pénzügyőrségnél, a
társadalombiztosításnál, az állami adóhatóságnál
nyilvántartott, esedékes köztartozása nincs, és
e) az önkormányzati adóhatóság által 30 napnál nem régebben
kiállított igazolással rendelkezik, mely szerint a kiállító
szervezetnél nyilvántartott, esedékes köztartozása nincs, és
f) nyilatkozik arról, hogy az alapszabálya, alapító okirata
szerinti – a 4. § (1) bekezdése b) pontjában meghatározott –
tevékenységét a rendelkező nyilatkozat(ok) évét megelőző egy
év óta megszakítás nélkül ténylegesen folytatja, eleget téve
minden rá vonatkozó jogszabályi rendelkezésnek.
4/A. § (1) E törvény alkalmazásában kedvezményezett:
a) a lelkiismereti és vallásszabadságról, valamint az
egyházakról szóló 1990. évi IV. törvény szerinti egyház,
vallásfelekezet, vallási közösség (a továbbiakban: egyház),
ha az egyházat a bíróság a rendelkező nyilatkozat évének első
napja előtt nyilvántartásba vette; nem kedvezményezhető az
egyház szervezeti egysége, intézménye;
b) a rendelkező nyilatkozat évére vonatkozó költségvetési
törvényben az Országgyűlés által a saját költségvetési
fejezetében meghatározott kiemelt előirányzat.
6. § (3) A 4. § szerinti kedvezményezettnek az e törvény
alapján átutalt összeg cél szerinti felhasználását tartalmazó
adatait az átutalást követő naptári év október 31-éig
sajtóközleményben nyilvánosságra kell hoznia. A közzététel
igazolása céljából a sajtóközlemény egy eredeti példányára az
adózási bizonylat-megőrzési szabályokat kell alkalmazni.
7. § (1) A nyilatkozatban foglalt rendelkezés érvénytelen, ha
a következő esetek bármelyike állapítható meg:
c) a rendelkező nyilatkozat nem tartalmaz adószámot,
illetőleg technikai számot, vagy az téves, illetőleg
olvashatatlan, kivéve, ha a 4/A. §-ban említettek a
rendelkezésből e nélkül is azonosíthatók;".
A T. 1. §-ában hivatkozott, a személyi jövedelemadóról szóló
1995. évi CXVII. törvény (a továbbiakban: Szja. tv.) 45. §-a
szerint:
"A magánszemély nyilatkozatban rendelkezhet az összevont
adóalapja adójának a kedvezmények levonása után fennmaradó
része (befizetett adó) meghatározott részéről, amelynek
átutalásáról az APEH külön törvényben meghatározott
mértékben, kedvezményezett(ek) javára és eljárás szerint
gondoskodik."
A T. 4. § (1) bekezdésének b) pontjában hivatkozott, a
közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CLVI. törvény (a
továbbiakban: Khtv.) 26. § c) pontja szerint:
"c) közhasznú tevékenység: a társadalom és az egyén közös
érdekeinek kielégítésére irányuló következő – a szervezet
létesítő okiratában szereplő – cél szerinti tevékenységek: 1.
egészségmegőrzés, betegségmegelőzés, gyógyító-, egészségügyi
rehabilitációs tevékenység, 2. szociális tevékenység,
családsegítés, időskorúak gondozása, 3. tudományos
tevékenység, kutatás, 4. nevelés és oktatás,
képességfejlesztés, ismeretterjesztés, 5. Kulturális
tevékenység, 6. kulturális örökség megóvása, 7.
műemlékvédelem, 8. természetvédelem, állatvédelem, 9.
környezetvédelem, 10. gyermek- és ifjúságvédelem, gyermek- és
ifjúsági érdekképviselet, 11. hátrányos helyzetű csoportok
társadalmi esélyegyenlőségének elősegítése, 12. emberi és
állampolgári jogok védelme, 13. a magyarországi nemzeti és
etnikai kisebbségekkel, valamint a határon túli magyarsággal
kapcsolatos tevékenység, 14. sport, a munkaviszonyban és a
polgári jogi jogviszony keretében megbízás alapján folytatott
sporttevékenység kivételével, 15. Közrend és
közlekedésbiztonság védelme, önkéntes tűzoltás, mentés,
katasztrófa-elhárítás, 16. Fogyasztóvédelem, 17.
rehabilitációs foglalkoztatás, 18. munkaerőpiacon hátrányos
helyzetű rétegek képzésének, foglalkoztatásának elősegítése
és a kapcsolódó szolgáltatások, 19. Euroatlanti integráció
elősegítése, 20. közhasznú szervezetek számára biztosított –
csak közhasznú szervezetek által igénybe vehető –
szolgáltatások; 21. ár- és belvízvédelem ellátásához
kapcsolódó tevékenység, 22. közforgalom számára megnyitott
út, híd, alagút fejlesztéséhez, fenntartásához és
üzemeltetéséhez kapcsolódó tevékenység."
A T. 4. § (2) bekezdés c) pontjában hivatkozott Khtv.
rendelkezései szerint:
"4. § (1) A közhasznúsági nyilvántartásba vételhez a
szervezet létesítő okiratának tartalmaznia kell, hogy a
szervezet
d) közvetlen politikai tevékenységet nem folytat, szervezete
pártoktól független és azoknak anyagi támogatást nem nyújt."
"26. § E törvény alkalmazásában
d) közvetlen politikai tevékenység: a pártpolitikai
tevékenység, továbbá országgyűlési képviselői, megyei,
fővárosi önkormányzati választáson jelölt állítása;"
2. Az Alkotmánybíróság az Alkotmánynak a közteherviselés
kötelezettségét meghatározó 70/I. §-ában foglalt rendelkezése
alapján abból indult ki, hogy az adó a közkiadások
finanszírozásának egyik forrása. Az adó felhasználásával
szemben támasztott követelmény, hogy abból az állami
feladatok teljesítésével összefüggő költségeket kell fedezni.
Az állam feladatait az Alkotmány és a jogszabályok határozzák
meg. Az állami feladatok végrehajtása során keletkező
költségek biztosításáról pedig az Országgyűlés általában
költségvetési törvényben gondoskodik. A közkiadások
finanszírozásához szükséges pénzalap előteremtése (ennek
keretében az adók meghatározása), miként annak elosztása is
az Alkotmányból és más jogszabályokból fakadó közhatalmi
jogosultság. A személyi jövedelemadó meghatározott részének a
törvényben megjelölt kedvezményezettekhez juttatása révén a
magánszemély adózó maga dönt adórészének közhasznú
felhasználásáról. Ezt a jogosultságot az adóztatás közhatalmi
jogát és az állami költségvetés megállapításának hatáskörét
gyakorló Országgyűlés törvényben ruházta át a magánszemély
adózóra. A magánszemély adózónak a T-ben lehetővé tett
közhasznú célzatú közreműködése az állami pénzgazdálkodásban
nem alkotmányellenes. Az adózónak ez a vizsgált joga abban
különbözik az olyan adóalapot csökkentő kedvezményektől,
amelyekben az adózó azáltal részesül, hogy jövedelméből
valamilyen közcél finanszírozásához már hozzájárult, hogy itt
a jogszabály — figyelemmel az adó felhasználásával szemben
támasztott követelményekre — a kedvezményezetti kör
tekintetében további feltételeket támaszt. Az adózó által
alapítványoknak és más szervezeteknek adott támogatások az
adófizetést megelőzik, és a törvényben meghatározottak
szerint az adóalapot csökkentik. A személyi jövedelemadó egy-
egy %-ának felhasználásáról szóló rendelkezés pedig az adó
meghatározott részének elosztására vonatkozik.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a T. egészének és 1. §-
ának alkotmányellenességét nem állapította meg.
3. Az indítványozók azon az alapon is támadták a T. 1. § (2)
bekezdésének előírását, hogy számításuk szerint — egyébként
tévesen — az csak a 100.000.- Ft-ot elérő vagy meghaladó adót
fizetőknek biztosít adójuk egy-egy %-a tekintetében
rendelkezési jogot és ezáltal a jövedelem-nagyság szerint
hátrányosan megkülönbözteti a kisebb keresetűeket. A T.
hivatkozott előírása 100.-Ft-ban határozza meg azt a
legkisebb összeget, amelyről az adózó még rendelkezhet. Ez
azt jelenti, hogy az adófizetők közül mindazoknak, akiknek
befizetett adója eléri vagy meghaladja a 10.000.- Ft-ot,
jogukban áll adójuk egy-egy %-áról rendelkezni. A hátrányos
megkülönböztetés alkotmányos tilalmából nem következik, hogy
az államnak ne lenne joga a jogalkotás során figyelembe venni
az emberek között ténylegesen meglévő különbségeket. "Az
Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése ugyanis nem bármifajta
különbségtételt tilt – egy ilyen általános tilalom
összeegyeztethetetlen lenne a jog rendeltetésével –, hanem
csupán az emberi méltósághoz való jogot sértő
megkülönböztetéseket." [61/1992. (XI. 20.) AB hat. ABH 1992.
282.] Az Alkotmánybíróság a 35/1994. (VI. 24.) AB
határozatában megállapította, hogy "az alapjognak nem
minősülő egyéb jogra vonatkozó, személyek közötti hátrányos
megkülönböztetés vagy más korlátozás alkotmányellenessége
akkor állapítható meg, ha a sérelem összefüggésben áll
valamely alapjoggal, végső soron az emberi méltóság általános
személyiségi jogával és a megkülönböztetésnek, illetve
korlátozásnak nincs tárgyilagos mérlegelés szerint ésszerű
indoka, vagyis önkényes." [ABH 1994. 200.] Az alsó
összeghatár bevezetésének célszerűségi indoka — az eljuttatás
költsége a juttatni kívánt összeghez képest aránytalanul
magas — olyan, a tárgyilagos mérlegelés szerinti ésszerű
indok, amely nem vezet az polgárok között önkényes, tehát
alkotmányellenes különbségtételhez. Hasonló célszerűségi
indok az alapja annak a személyi jövedelemadó fizetési
szabálynak is, amely szerint a 100.- Ft-ot el nem érő adót az
adófizetőknek nem kell megfizetniük.
4. A T. 4. és 4/A. §-a rendelkezik arról, hogy milyen
szervezeteket lehet kedvezményezetteknek tekinteni. Az
indítványozók szerint alkotmányellenes különbségtételhez
vezet, hogy csak a magánszemély rendelkező nyilatkozata
évének első napja előtt legalább három évvel nyilvántartásba
vett társadalmi szervezet és alapítvány lehet
kedvezményezett, feltéve hogy az alapszabálya illetve alapító
okirata szerinti, a törvényben meghatározott tevékenységet
egy éve ténylegesen folytatja. Ugyancsak a diszkrimináció
tilalmával ellentétes — az indítványozók állítása szerint —
az a szabály, amely a pártoktól való függetlenséget csak
egyes társadalmi szervezetek és alapítványok tekintetében
követeli meg, továbbá az a rendelkezés is, amely az
egyházakat kiemeli a többi kedvezményezett közül. Az
indítványozók egyik csoportja azt is sérelmezi, hogy az
alapszabály kényszerű módosításának kötelezettsége ellentétes
az egyesülési jogról szóló törvénnyel és a
kedvezményezetteknek többlet költséget jelent.
A T. a kedvezményezetti körbe való tartozás feltételeként
állapítja meg, hogy a társadalmi szervezet és az alapítvány
meghatározott idő óta működjék. E törvényi előírás célja,
hogy a nyilvánvalóan csak az adótámogatás igénybevételére
létrehozni kívánt egyesületeket, alapítványokat kiszűrje,
illetve hogy a feladatukat ténylegesen ellátó szervezetek
juthassanak a lehetővé tett támogatáshoz. Az alapítás
tekintetében a T. hosszabb, míg a tényleges működés
tekintetében rövidebb határidőt jelöl meg. Mindkét időhatár
alkalmas arra, hogy kifejezze a szervezet valódiságát,
illetve azt, hogy adott intézmény ténylegesen is képes azt a
célt betölteni, amelyre azt alapítói létrehozták. Amikor az
állam lehetővé teszi, hogy a magánszemély saját döntése
alapján támogathasson befizetett adójából közhasznú
feladatokat is ellátó szervezeteket, különös körültekintéssel
köteles eljárni. Ennek során alkalmas eszközök
megválasztásával ténylegesen minősítheti és a
kedvezményezetti körbe való tartozás feltételeivé teheti a
szervezetek működésének bizonyos vonásait. Mivel e feltételek
egyrészt a fennállás, másrészt a tényleges tevékenység
mérésének eszközei is lehetnek, az ezeken alapuló
különbségtétel nem alkotmányellenes.
A T. a 4. § (1) bekezdés d) pontjában felsorolt országos
közgyűjteményi és egyéb kulturális intézmények tekintetében a
törvény valóban nem követeli meg a pártoktól való
függetlenséget illetve azt sem, hogy azok országgyűlési
képviselőjelöltet ne állítsanak vagy ne támogassanak. A
felsorolt intézmények költségvetési szervek és mint ilyenek
jogszabály erejénél fogva pártoktól függetlenek,
országgyűlési képviselőt nem állíthatnak és nem
támogathatnak, tehát az ő esetükben az erről való nyilatkozat
megkövetelése felesleges.
5. Az egyházakra vonatkozó, a többi kedvezményezettől eltérő
— a működés kezdetét, az elnyert támogatások felhasználásának
igazolását, elszámolását, stb. érintő — rendelkezések nem
vezetnek alkotmányellenes különbségtételhez. Az
Alkotmánybíróság a 4/1993. (II. 12.) AB határozatában
kifejtette, hogy az egyházak nem vethetők össze bármely, nem
gazdasági célú jogi személlyel, hanem csakis
összehasonlítható funkciójú, szerepű, nagyságrendű és
autonómiájú jogi személyekkel, amelyek tulajdona szintén
szorosan kötődik valamely alapvető jog ellátásához. Az
egyházak nem körülhatárolt résztevékenységre vagy
meghatározott érdekek képviseletére szerveződnek, mint a
gazdasági társaságok vagy az egyesületek, pártok,
szakszervezetek, hanem vallás gyakorlására. A vallás viszont
a hivő számára a teljes személyiséget és az élet minden
területét érinti és meghatározza. A vallásszabadság
garantálásától elválaszthatatlan az egyházak működőképessége,
amelynek viszont egyik feltétele, hogy az egyházak
meghatározott célú tulajdonnal rendelkezzenek. [ABH 1993.
65.] Ezekre a körülményekre tekintettel az Alkotmánybíróság a
T. egyházakra vonatkozó rendelkezéseit nem minősítette a
diszkrimináció alkotmányi tilalmát sértő, alkotmányellenes
előírásoknak.
6. Az alapszabály módosításának kötelezettsége — a pártoktól
való függetlenség megállapítása tekintetében — ugyancsak nem
minősül alkotmányellenesnek. Az alapszabály módosításának
bírósági nyilvántartásba vétele költségmentes. Az
Alkotmánybíróság a T. 4. § (2) bekezdésének az egyesülési
jogról szóló 1989. évi II. törvény 6. § (2) bekezdésébe
ütközését nem vizsgálta, mivel az azonos szintű jogszabályok
közötti kollizíó önmagában nem jelent alkotmányellenességet.
[35/1991. (VI. 20) AB határozat ABH 1991. 176.]
7. Az Alkotmánybíróság azt is megállapította, hogy a T.
indítványozók által megjelölt rendelkezéseinek kifogásolt
tartalma alkotmányossági szempontból nem hozható
összefüggésbe a gazdasági, társadalmi érdekszervezet
alakításához, a művelődéshez, a tudományos és művészeti élet
szabadságához fűződő alkotmányi szabályokkal.
8. Az indítványozók azt is sérelmezik, hogy az adózó nem tud
teljes körűen meggyőződni arról, hogy az adó egy-egy %-a
eljutott-e a kedvezményezetthez. Meglátásuk szerint a T. nem
biztosítja az adózóknak a jogorvoslathoz való alkotmányos
alapjogot, ha azok rendelkező nyilatkozatukban tévesen vagy
olvashatatlanul tüntették fel a kedvezményezett adószámát.
A T. közvetlenül nem rendelkezik arról, hogy az adóhatóság
milyen határozatban köteles értesíteni az adózót a rendelkező
nyilatkozat elfogadásáról és milyen határozatot kell hoznia,
ha azt érvénytelennek tartja. Ez azonban nem jelenti azt,
hogy az adóhatóság a kérelem elbírálása tekintetében
mentesülne az államigazgatási eljárás általános szabályairól
szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.)
rendelkezései alól. Az Áe. 3. § (6) bekezdése szerint ugyanis
rendelkezéseit adóügyekben akkor kell alkalmazni, ha
jogszabály másként nem rendelkezik. Ilyen eltérő, különös
előírást az adózó rendelkező nyilatkozatának elbírálása
tekintetében sem a T., sem az adózás rendjéről szóló 1990.
évi XCI. törvény nem tartalmaz. Ebből az következik, hogy az
adózó rendelkező nyilatkozata tárgyában az Áe. szabályai
szerint kell eljárni. Az Áe. vonatkozó rendelkezései szerint
az ügyfél kérelmét — ennek minősül az adózó rendelkező
nyilatkozata is — határozattal kell elbírálni, amely
határozattal szemben az ügyfelet megilleti a jogorvoslat joga
[Áe. 42. §, 62. §, 72. §]. Hiányos adatközlés esetén fel kell
hívni a az adózó figyelmét a hiányzó adatok közlésére [Áe.
27. § (1) bekezdés]. Abban az esetben pedig, ha az adóhatóság
az adózó rendelkezésének érvényességét állapítja meg, az Áe.
42. § (2) bekezdése alapján lehetőség van a határozat
indokolásának mellőzésére. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány
jogorvoslati jogra vonatkozó rendelkezései [57. § (5)
bekezdése] alapján a fentiekre tekintettel határozta meg a T.
7. § (1) bekezdése alkalmazásának alkotmányos követelményét.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a rendelkező részben
foglaltak szerint határozott.
Dr. Sólyom László
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal Dr. Bagi István
előadó alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád Dr. Holló András
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza Dr. Kiss László
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás Dr. Németh János
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön Dr. Vörös Imre
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás alkotmánybíró különvéleménye
Egyetértve a többségi határozatnak az alkotmányos
követelmény meghatározására vonatkozó rendelkezésével,
az a véleményem, hogy a személyi jövedelemadóról szóló
1995. évi CXVII. törvény (a továbbiakban: Szja.) 45. §-
a, továbbá a személyi jövedelemadó meghatározott
részének az adózó rendelkezése szerinti közcélú
felhasználásáról szóló 1996. évi CXXVI. törvény (a
továbbiakban: T.) egésze alkotmányellenes, ezért azt az
Alkotmánybíróság határozatával meg kellett volna
semmisíteni.
1. Az Alkotmány 70/I. §-a szerint a Magyar Köztársaság
minden állampolgára köteles jövedelmi és vagyoni
viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni. A
többségi határozat szerint az Alkotmánybíróság az
Alkotmány e rendelkezése alapján abból indult ki, hogy
az adó a közterhek finanszírozásának egyik forrása. Az
adó felhasználásával szemben támasztott követelmény a
határozat szerint, hogy abból az állami feladatok
teljesítésével összefüggő költségeket kell fedezni.
Az adó tehát a közterhek finanszírozására fordítandó
közpénz, vagyis az már nem magántulajdonban, hanem
köztulajdonban van. Mivel a T. 1. §-a alapján
befizetett adónak csak az az összeg tekinthető, amelyet
a magánszemély már megfizetett, (és még arra az
összegre sem vonatkozik, amelyre fizetési halasztást
vagy részletfizetési kedvezményt kapott), az 1%-os
rendelkezés alapjául szolgáló pénz már nem az adózó
pénze, hanem az államé, vagyis az egyértelműen
köztulajdonban van. A köztulajdon felhasználásáról
pedig az Alkotmány alapján a választópolgárok
rendelkeznek, akik az Alkotmány 2. § (2) bekezdése
alapján ezt a jogot, mint költségvetési jogot ruházzák
át a parlamentre. Az Országgyűlés ezt a ráruházott
jogot nem delegálhatja alkotmányosan egy önkényesen
meghatározott személykörre.
A választópolgároknak kevesebb mint fele fizet
jövedelemadót, az ebből származó költségvetési
bevételek közel 70 %-át a személyi jövedelemadót
fizetők mintegy 20 %- a, azaz a választópolgárok kb. 10
%-a fizeti be. Az állam a költségvetésből az objektív
alapjogvédelem — azaz az intézményvédelem — keretében
meghatározott részt a civil szervezetek támogatására
fordít. Az Alkotmány 63. §-a az egyesülési jog, a 70/C.
§-a a szervezet-alakítási jog stb. tekintetében ugyanis
egyúttal állami kötelezettségeket is tartalmaz. Az
állam intézményvédelmi kötelezettségei közé tartozik a
civil szféra működőképességéért viselt állami
felelősség is. Az intézményvédelem és az alapjogok
védelme során az állam csak objektív, demokratikus
kategóriákat alkalmazhat. Vagyis a költségvetési
támogatás mértéke alkotmányosan nem tehető a támogatók
anyagi helyzetétől függővé. A támadott 1 %-os
konstrukció a fizetett adót veszi figyelembe, vagyis a
jövedelemadó progresszivitása folytán a konstrukcióban
felerősítve érvényesülnek a jövedelemkülönbségek.
2. A kifogásolt törvényi megoldás participációs jogot
biztosít. A participáció önmagában nem
alkotmányellenes, de a participációs jog léte vagy
nemléte, továbbá mértéke nem függhet önkényesen
meghatározott kritériumoktól. Amikor az állam a civil
szférát támogatja, minden polgárának "civil"
elkötelezettsége egyenlő értékű kell, hogy legyen a
számára, sőt kiegyenlítő szerepre kell törekednie.
Ezzel szemben a hátrányos helyzetű "civil" csoportok,
szervezetek működésének támogatása helyett a támadott
törvényi rendelkezések a kedvezőbb helyzetben levőket
tovább kedvezményezik. Az objektív alapjogvédelemben
elkövetett diszkrimináció sérti az Alkotmány 70/A. §-
ának (1) bekezdésében foglalt rendelkezést.
3. Nem osztom a többségi határozatnak azt az
álláspontját, amely szerint a támadott törvényi
konstrukció az adóalapot csökkentő kedvezményektől csak
abban különbözik, hogy az előbbi a kedvezményezetti kör
tekintetében további feltételeket támaszt. Álláspontom
szerint a két intézmény egyáltalában nem hasonlítható
össze. Az alapítványi és egyéb hozzájárulások
adókedvezménye körében a választópolgár a saját
pénzéből ad támogatást, amit az állam "jutalmaz". A
polgár anyagi javainak a felhasználása teljesen szabad
elhatározásától, autonóm döntésétől függ. A sérelmezett
törvényi konstrukcióban az adófizető polgár viszont már
nem saját pénzéről, hanem közpénzről, az állam pénzéről
rendelkezik. A köztulajdonná vált pénzről pedig az
Alkotmány 2. § (1) és (2) bekezdése alapján csak a
demokratikus döntési folyamat keretében lehet
alkotmányosan határozni. Például a politikai pártok
költségvetési támogatása a megszerzett szavazatok
számától függ. Ez természetesen nem zárja ki azt, hogy
a politikai pártok egyes tagjai és támogatói a saját
jövedelmükből magas tagdíjat fizessenek vagy
adakozzanak a párt céljaira. A költségvetési támogatás
mértéke azonban alkotmányosan nem tehető függővé a
támogatók anyagi helyzetétől. A támadott megoldás
viszont közpénzeket von ki a demokratikus döntési
folyamat garanciái alól, ami alkotmányosan
megengedhetetlen.
Arra is utalni kell, hogy a kifogásolt törvényi
konstrukció — a nyugdíjak nettó-szintű megállapítása
folytán — közel két és félmillió nyugdíjast teljesen
kirekeszt a döntési folyamatból és abban nem vehetnek
részt az önálló jövedelemmel még nem rendelkező fiatal
szavazópolgárok sem. Így a nyugdíjasok és az ifjúság
civil szervezetei — hasonlóan a szociális alapú
szerveződésekhez (vakok, fogyatékosok,
mozgáskorlátozottak) — ebben a rendszerben támogatás
nélkül maradhatnak.
4. A többségi határozat szerint is a közterhek
finanszírozásához szükséges pénzalap előteremtése és
annak elosztása közhatalmi jogosítvány, amelyet az
Alkotmány 2. § (2) bekezdése alapján gyakorolhat
közvetlenül a nép, vagy az általa választott
Országgyűlés. Ha tehát az Országgyűlés "visszaadja" a
döntés lehetőségét, akkor ezt csakis azoknak adhatja,
akiktől kapta: vagyis a választópolgároknak. Nincs
azonban alkotmányos lehetőség arra, hogy a közpénzek
felhasználásával kapcsolatos döntés lehetőségét a
választópolgárok egy önkényesen meghatározott
csoportjának, adott esetben az adófizetőknek adja
vissza az állam, éspedig fizetett adójuk mértékében.
Anyagi helyzetétől, az általa fizetett jövedelemadótól
függetlenül minden választópolgár joga a demokratikus
döntési folyamatokban az Alkotmány alapján egyenlő.
Az adó lényege — éppen a közterhekhez való hozzájárulás
révén — az, hogy a jövedelem egy részének elvonása
folytán az eredeti jövedelem-tulajdonos ne maga
rendelkezhessék ezzel az összeggel, hanem az a
közhatalom preferenciáinak megfelelően kerüljön
felosztásra. Amennyiben ezek a preferenciák a
közhatalmon kívülről is érvényesülhetnek, akkor már —
éppen a közfeladatok "köz” jellege miatt — nem lehet
jelentősége a fizetett adó mértékének, összegének, sőt
még az adófizetés tényének sem. Vagyis a "köz" nem
korlátozható alkotmányosan az adófizetők körére és a
rendelkezési lehetőség "súlya " nem igazodhat a
fizetett adó mértékéhez.
5. A támadott törvényi konstrukcióhoz hasonló megoldás az
európai
jogrendszerekben Olaszországban van — lényeges
eltérésekkel. A rendszer szerint az
adófizetők a befolyó jövedelemadó nyolc ezreléke fölött
kapnak rendelkezési
lehetőséget, melyet néhány, az állammal erre vonatkozó
szerződést kötött vallási közösség javára
gyakorolhatnak. A döntő különbség a kifogásolt törvényi
szabályokkal szemben azonban az, hogy az adófizetők —
köztük a nyugdíjasok is — nem saját jövedelemadójuk
nyolc ezrelékéről, hanem az összes befizetett
jövedelemadó nyolc ezrelékéről döntenek. Ebben a
konstrukcióban tehát, ugyan nem a választópolgárok
összessége, hanem csak az adófizetők, de közülük
mindenki ugyanakkora összeg hovafordításáról
rendelkezik. A magyar megoldás ezzel szemben még ezeket
a minimális demokratikus szempontokat sem tartalmazza.
Mindezekre figyelemmel álláspontom szerint az Szja.
támadott törvényi szabályozása és a T. teljes egészében
ellentétes az Alkotmány felhívott rendelkezéseivel,
ezért azok megsemmisítése lett volna indokolt.
Budapest, 1998. április 6.
Dr. Lábady Tamás
alkotmánybíró
. |