A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN !
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének
utólagos vizsgálatára irányuló és egyéb indítványok, továbbá
jogszabály alkotmányellenességének vizsgálatára irányuló
bírósági kezdeményezés tárgyában meghozta a következő
határozatot :
1. Az Alkotmánybíróság az időlegesen állami tulajdonban levő
vagyon értékesítéséről, hasznosításáról és védelméről szóló
1992. évi LIV. törvény 1. § a) pontjában, továbbá az állam
vállalkozói vagyonára vonatkozó törvényekkel összefüggő
jogszabályok módosításáról szóló 1992. évi LV. törvény
módosítása tárgyában hozott 1993. évi LIV. törvény 3. §-ában
foglalt rendelkezések alkotmányellenességének
megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat
és bírósági kezdeményezést elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság az állam vállalkozói vagyonára
vonatkozó törvényekkel összefüggő jogszabályok módosításáról
szóló 1992. évi LV. törvény 5. § (2) bekezdésének
alkotmányellenessége megállapítására irányuló indítvány
tárgyában az eljárást megszünteti.
3. Az Alkotmánybíróság az annak megállapítására irányuló
indítványt, hogy a gyógyszerellátás területén
ellátásszervezési felelősség az önkormányzatokat is terheli,
e feladat ellátása pedig szükségessé teszi a gyógyszertári
központok vagyonának önkormányzati tulajdonba adását és a
gyógyszertárak magánosításának önkormányzati jogkörbe
kerülését, - hatáskörének hiányában - visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben
közzé teszi.
Indokolás
I.
A gyógyszertári központok állami, illetőleg önkormányzati
tulajdonával kapcsolatos különböző jogszabályok
alkotmányossági vizsgálatára és ezzel összefüggésben az
önkormányzati jogosultságok megállapítására több indítvány
és egy bírósági kezdeményezés érkezett az
Alkotmánybírósághoz, amelyeket az Alkotmánybíróság - tárgyi
összefüggésükre tekintettel - egyesített és együttes eljárás
keretében bírált el.
1. Több indítványozó kérte az időlegesen állami tulajdonban
levő vagyon értékesítéséről, hasznosításáról és védelméről
szóló 1992. évi LIV. törvény ( a továbbiakban : Priv. tv. )
1. § a) pontjában foglalt azon rendelkezés
alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését,
amely a gyógyszertári központokat is az időlegesen állami
tulajdonban levő vagyontárgyak között sorolja fel. A Priv.
tv. indítványokkal támadott hatályos szövegét az 1993. évi
június hó 9-én kihirdetett, az állam vállalkozói vagyonára
vonatkozó törvényekkel összefüggő jogszabályok módosításáról
szóló 1992. évi LV. ( a továbbiakban : 1. Mód. tv. )
törvény módosítása tárgyában kiadott 1993. évi LIV. törvény
( a továbbiakban : 2. Mód. tv. ) 2. § (1) bekezdése
állapította meg. E törvényi rendelkezés alkotmányossági
vizsgálatát kezdeményezte a Pesti Központi Kerületi Bíróság
2. P. 60. 276/1993/18. számú végzésével, amellyel az előtte
folyamatban levő per tárgyalását az alkotmányossági
vizsgálat befejezéséig felfüggesztette. Egy indítványozó
kifogásolta a 2. Mód. tv. 3. §-ában foglalt szabályt is,
amely szerint a törvény rendelkezéseit a folyamatban levő
ügyekben is alkalmazni kell.
Az indítványozók álláspontja szerint a Priv. tv. támadott
rendelkezésének a 2. Mód. tv. -nyel történt kiegészítése
azért alkotmányellenes, mert a helyi önkormányzatokról szóló
1990. évi LXV. törvény ( a továbbiakban : Ötv. ) 107. § (1)
bekezdésének b) pontja az állam tulajdonából az
önkormányzatok tulajdonába kerülő vagyontárgyak körének
meghatározásánál tartalmilag a gyógyszertári központokra
nézve is úgy rendelkezett, hogy azokat az önkormányzatok
tulajdonába kell adni. A sérelmezett - és utóbb hozott -
jogszabály így az önkormányzati tulajdon védelmére vonatkozó
alkotmányi rendelkezésekkel ellentétes. Különösen
kifogásolható a 2. Mód. tv. 3. §-ának az a rendelkezése,
amely a törvény alkalmazását a folyamatban levő ügyekre is
kiterjeszti. Mivel az önkormányzati tulajdonba adásra ( a
vagyonátadásra ) irányuló eljárások folyamatban vannak, a
támadott törvényi rendelkezés ezeket az eljárásokat
megszakítja, ez pedig a tulajdonhoz fűződő alkotmányos
jogokat megengedhetetlenül sérti.
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény ( a
továbbiakban : Abtv. ) 38. § (1) bekezdése alapján indult
bírósági kezdeményezésben a bíróság álláspontja szerint a
vizsgálni kért törvényi rendelkezés ellentétben állónak
látszik az Ötv. és az egyes állami tulajdonban lévő
vagyontárgyak önkormányzatok tulajdonba adásáról szóló 1991.
évi XXXIII. törvény ( a továbbiakban : Övt. ) "felfogásával
és szellemével", ugyanakkor "a módosító és módosított
jogszabályok egyre több értelmezési gondot okoznak a
jogalkalmazóknak. "
A bíróság végzésében utalt arra, hogy az Egri Városi Bíróság
18. P. 21. 526/1993/5. számú végzésével ugyane tárgyban már
kezdeményezett alkotmányossági vizsgálatot, e bíróság
kezdeményezése azonban az Alkotmánybírósághoz nem érkezett
meg.
2. Egy indítványozó támadta az állam vállalkozói vagyonára
vonatkozó törvényekkel összefüggő jogszabályok módosításáról
szóló 1. Mód. tv. 5. § (2) bekezdésének azt a rendelkezését,
amely szerint a gyógyszertári központok nem kerülnek az
önkormányzatok tulajdonába. Ez a rendelkezés módosította az
Övt. 47. §-át és azt egy további (2) bekezdéssel egészítette
ki. Az 1. Mód. tv. kifogásolt rendelkezését az ugyancsak
sérelmezett 2. Mód. tv. 1. §-a 1993. június 9-i hatállyal -
az indítvány előterjesztését követően - hatályon kívül
helyezte.
3. Budapest Főváros főpolgármestere az Alkotmány 43. § (2)
bekezdésében és az Ötv. 3. §-ában foglalt rendelkezésekre
alapított indítványában annak határozatban való
megállapítását kérte, hogy a gyógyszerellátás terén a
gyógyszerforgalmazón túlmenően ellátásszervezési felelősség
az önkormányzatokat is terheli, az önkormányzati feladatok
ellátása pedig szükségessé teszi a gyógyszerkereskedelmet
ellátó szervezetek, így a gyógyszertári központok vagyonának
önkormányzati tulajdonba adását és egyben annak biztosítását
is, hogy az önkormányzat társadalmipolitikai felelőssége
alapján és a közösség érdekének szem előtt tartása mellett
maga határozza meg a gyógyszertárak magánosításának
terjedelmét és formáját. Álláspontja szerint az
Alkotmánybíróságnak az önkormányzatokkal kapcsolatos
"jogvédő funkciója" az Alkotmánybíróság hatáskörét az ilyen
tartalmú indítvány elbírálására is megalapozza.
4. A Települési Önkormányzatok Országos Szövetsége első
beadványában a támadott jogszabály alkotmányellenességének
megállapítása és megsemmisítése iránt ugyancsak indítványt
terjesztett elő, majd utóbbi beadványában indítványát az
indítványozó önkormányzatok nevében is - meghatalmazottként
- visszavonta. Az indítványozó visszavonó nyilatkozatát
azonban feltételesen, arra az esetre terjesztette elő, ha
ezzel nem maradna az Alkotmánybíróság előtt a sérelmezett
jogszabály alkotmányossági vizsgálatára irányuló indítvány.
Figyelemmel arra, hogy az Alkotmánybíróság a jogszabály
utólagos alkotmányossági vizsgálatát magánszemély indítványa
és bírósági kezdeményezés alapján is folytatja, a visszavonó
nyilatkozat feltételének a hiánya miatt az önkormányzati
beadványokat is hatályos indítványként kezelte és bírálta
el.
II.
Az indítványokkal támadott és azokkal összefüggő törvényi,
továbbá alkotmányi rendelkezések a következők :
1. Az Ötv. 107. § (1) bekezdése értelmében az állam
tulajdonából az önkormányzatok tulajdonába kerülő
vagyontárgyak körébe tartoznak - egyebek között - a b) pont
alapján a tanácsok által alapított és a tanácsok felügyelete
alatt álló közüzemi célra létrehozott állami gazdálkodó
szervezetek.
Az Övt. V. fejezete "Zárórendelkezések" cím alatt azokat a
szabályokat tartalmazza, amelyek kivételeket állapítanak meg
az állam tulajdonából az önkormányzatok tulajdonába kerülő
vagyontárgyak köréből. E fejezet 47. §-át egészítette ki egy
további (2) bekezdéssel az 1. Mód. tv. 5. § (2) bekezdése
annak kimondásával, hogy a tanácsok által alapított és a
tanácsok felügyelete alatt álló közüzemi célra létrehozott
állami gazdálkodó szervezetek közül nem kerülnek az
önkormányzatok tulajdonába a gyógyszertári központok.
Az e törvényi rendelkezést hatályon kívül helyező 2. Mód.
tv. 2. § (1) bekezdése a Priv. tv. 1. § a) pontja helyébe
azt a rendelkezést léptette, amely szerint a törvény hatálya
alá tartoznak az állami vállalatokról szóló 1977. évi VI.
törvény szabályozási körébe vont állami vállalatok,
trösztök, tröszti vállalatok és egyéb állami gazdálkodó
szervek, ideértve a gyógyszertári központokat is.
A 2. Mód. tv. 3. §-a úgy rendelkezik, hogy a törvény a
kihirdetése napján lép hatályba ( 1993. június 9. ) ,
rendelkezéseit a folyamatban levő ügyekben is alkalmazni
kell.
2. Az Ötv. 3. §-a szerint az önkormányzati jogokat, továbbá
az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlását az
Alkotmánybíróság illetőleg a bíróság védi. E törvényi
rendelkezés összefüggésben áll az Alkotmány 43. § (2)
bekezdésében foglaltakkal, amely szerint a helyi
önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza
meg. Az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlása
bírósági védelemben részesül, jogai védelmében az
önkormányzat az Alkotmánybírósághoz fordulhat.
3. Az Alkotmány 12. § (2) bekezdése szerint az állam
tiszteletben tartja az önkormányzatok tulajdonát. A 13. §
(1) bekezdése alapján a Magyar Köztársaság biztosítja a
tulajdonhoz való jogot. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b)
pontja úgy rendelkezik, hogy a helyi képviselőtestület
gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a
tulajdonost megillető jogokat. Az Alkotmány 44/C. §-a pedig
kimondja, hogy a helyi önkormányzatokról szóló törvény
elfogadásához a jelenlevő országgyűlési képviselők
kétharmadának szavazata szükséges. Ugyanilyen
szavazataránnyal elfogadott törvényben korlátozhatók az
önkormányzatok alapjogai.
III.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Övt. 1991. évi
szeptember 1. napjával történt hatálybalépését követően a
gyógyszertári központok jogi státuszát illetően országosan
törvényértelmezési és jogalkalmazási viták alakultak ki,
amelyek az alábbi kérdésekkel voltak kapcsolatosak :
1. Mind az érintett szervek között, mind pedig a
jogalkalmazási ( közigazgatási eljárási és bírósági )
gyakorlatban vitatott volt, hogy az országban működő
gyógyszertári központok az Ötv. 107. § (1) bekezdés b)
pontjában meghatározott, tanácsok által alapított és a
tanácsok felügyelete alatt álló közüzemi célra létesített
állami gazdálkodó szervezeteknek minősülnek-e vagy sem,
vagyis abba a vagyoni körbe tartoznake, amely vagyoni kört
az Ötv. 107. § (1) bekezdés b) pontja és (3) bekezdése
alapján a Vagyonátadó Bizottságoknak az önkormányzatok
tulajdonába kell adniuk. Vitás kérdésként jelentkezett, hogy
a gyógyszertári központok tanácsi alapítású szervezeteke,
figyelemmel arra, hogy azokat eredetileg - a patikák
államosítását követően - a Népgazdasági Tanács 314/1950.
számú határozatával alapította és azok csak a későbbi keltű
megyei ( fővárosi ) tanácsok létesítő határozatai szerint
alakultak tanácsi szervezetként. Különösen ellentmondásos
volt ezen túlmenően - ahogy ez az eljárást kezdeményező
bíróság végzéséből megállapítható - "az érintett
jogszabályok alapján a gyógyszerkereskedelem tekintetében az
egészségügyi és a gazdasági tevékenység elhatárolása, a
gyógyszertári központok tekintetében a közüzemi jelleg
megállapítása. "
Ezekben az értelmezési kérdésekben, vagyis a jogszabályi
feltételeknek a fennállása kérdésében a gyógyszertári
központokat illetően az érintettek közigazgatási
eljárásokat, majd a közigazgatási határozatok bírósági
felülvizsgálatára irányuló pereket kezdeményeztek
országosan.
2. Erre a jelentős jogbizonytalanságot tükröző helyzetre,
továbbá arra tekintettel, hogy az országban működő mind a 20
gyógyszertári központtal kapcsolatban jogalkalmazási vita,
illetőleg peres eljárás indult, hozta meg a törvényhozó az
1992. augusztus 28-án - tehát az Övt. 1991. szeptember 1-jei
hatálybalépését követő közel egy év múlva - hatályba lépett
1. Mód. tv. 5. § (2) bekezdését, amely azonban a
jogbizonytalanságot nem szüntette meg. E törvényi
rendelkezés kimondta ugyanis egyfelől azt, hogy nem kerülnek
az Övt. alapján az önkormányzatok tulajdonába a
gyógyszertári központok, másfelől azonban megállapította,
hogy a gyógyszertári központok a tanácsok által alapított és
a tanácsok felügyelte alatt álló közüzemi célra létrehozott
állami gazdálkodó szervezetek. Így ezzel a törvényszöveggel
a törvényhozó lényegileg azt fogalmazta meg, hogy a
gyógyszertári központok az Ötv. 107. § (1) bekezdés b)
pontja hatálya alá esnek, vagyis azok az ott felsorolt
vagyoni körbe tartoznak, azonban azok mégsem kerülnek az
önkormányzatok tulajdonába.
3. Az 1. Mód. tv. 5. § (2) bekezdése a jogviták egy részét
eldöntötte, ti. azokat, amelyekben a bíróságok az új
törvényi rendelkezést alkalmazták. A jogalkalmazók jelentős
része azonban, és mindenekelőtt az érintett önkormányzatok
az 1. Mód. tv. 5. § (2) bekezdését ellentétben állónak
tartották az Ötv. 107. § (1) bekezdés b) pontjával, ezért
továbbra is ez utóbbi törvényi szabály alkalmazását,
illetőleg azt kérték, hogy a bíróságok ítéleteikkel
kötelezzék a Vagyonátadó Bizottságokat a gyógyszertári
központok tekintetében is a vagyonátadásra. Tovább
folytatódtak azok a perek is, amelyek a vagyonátadások
megváltoztatására és az önkormányzati igények elutasítására
irányultak.
4. Ezt az 1. Mód. tv. 5. § (2) bekezdésével továbbra is
fenntartott vitás jogalkalmazási helyzetet és további
jogbizonytalanságot felismerve, alkotta meg az Országgyűlés
- az országgyűlési jegyzőkönyvek tanúsága szerint - az 1993.
évi május 25i ülésén a jelenlevő országgyűlési képviselők
kétharmados többségével ( 138 igen szavazattal, 55
ellenszavazattal, 12 tartózkodás mellett ) az indítványokkal
támadott törvényi rendelkezést, amely szerint a
gyógyszertári központok az időlegesen állami tulajdonba levő
vagyon körébe tartoznak, vagyis nem esnek az Ötv. 107. § (1)
bekezdés b) pontjába foglalt rendelkezés hatálya alá.
IV.
Az Alkotmánybíróság az e törvényi rendelkezés
alkotmányellenességének megállapítására benyújtott
indítványokat az alábbiak szerint megalapozatlannak találta:
1. A támadott Priv. tv. 1. § a) pontjának az a rendelkezése,
amely a gyógyszertári központokat is az időlegesen állami
tulajdonban levő vagyon körébe sorolja, az Alkotmánybíróság
álláspontja szerint törvényhozói ( autentikus )
törvényértelmezésnek minősülő rendelkezés, amely nem sérti
az önkormányzatok tulajdonára vonatkozó alkotmányi
rendelkezéseket.
Az Alkotmánybíróság számos határozatában foglalkozott az
önkormányzatok alapjogai és az önkormányzati tulajdon egyes
kérdéseivel. Az 1582/B/1990. AB határozat ( ABH 1991, 526. )
indokolása szerint az Alkotmány nem rendelkezik arról, hogy
az önkormányzat milyen módon szerez tulajdont az állami
vagyonból, viszont az Alkotmány a már megszerzett tulajdon
tekintetében az önkormányzatoknak biztosítja a tulajdonosi
jogokat. Eszerint az Alkotmány a jogalkotásra bízza annak
eldöntését, hogy milyen módon és milyen körben juttatja az
állam tulajdonhoz az önkormányzatokat.
Az Alkotmánybíróság határozata rámutatott arra is, hogy az
önkormányzati vagyon nem jogutódlással jött, illetőleg jön
létre a korábbi tanácsi kezelésű állami vagyonból, hanem az
önkormányzati vagyon körét részben az Ötv. 107. §-a, részben
pedig az Övt. állapította meg. A határozat kifejti, hogy az
önkormányzatoknak leendő tulajdonosi, várományosi
pozíciójában nincs az Alkotmányból levezethető olyan
jogosítványa, amelynek alapján beleszólhatnának az állami
tulajdon elosztásába. Minthogy az önkormányzatok
tulajdonszerzésére vonatkozó részletrendelkezések nem
tartoznak az Alkotmány által szabályozott kérdések közé, az
önkormányzatoknak az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b)
pontjában meghatározott tulajdonosi jogait nem sértik az
olyan törvényi rendelkezések, amelyek a meg nem szerzett
önkormányzati tulajdonra vonatkoznak.
Hasonló értelemben foglalt állást az Alkotmánybíróság az
önkormányzati tulajdonra vonatkozó 28/1991. (VI. 3.) AB
határozatának erre vonatkozó részében ( ABH 1991, 9294. ) .
A határozat szerint az önkormányzati törvény és az állami
tulajdonban lévő vagyontárgyakat önkormányzati tulajdonba
adó törvények alapján az önkormányzatok ingyenesen szerzik
meg az állami tulajdonnak azt a részét, amely az
önkormányzatok működéséhez, céljaik megvalósításához
feltétlenül szükséges. Erre a vagyoni körre nézve azonban az
Alkotmány nem tartalmaz rendelkezést.
Az Alkotmánybíróság már a 16/1991. (IV. 20.) AB
határozatában ( ABH 1991, 5859. ) kifejtette, hogy az
Alkotmány preambulumában megfogalmazott átalakulásnak
szükséges feltétele a társadalmi tulajdon lebontása, azaz
belőle és helyette egyenjogú tulajdoni fajták létrehozása.
Ez a folyamat részben a korábbi társadalmi tulajdon
magántulajdonná alakításával jár, de az Alkotmány alapján
létrejönnek új tulajdoni formák is, amelyek forrása döntő
többségben ugyancsak a társadalmi tulajdon. Ilyen új
tulajdoni fajta az önkormányzatok tulajdona. A társadalmi
tulajdon lebontása során a tulajdoni rendszert átalakító
törvények az önkormányzatok tulajdonszerzését azonban nem
polgári jogi jogutódlással biztosítják, hanem az átalakulást
az új tulajdoni rendszert kialakító törvényhozás valósítja
meg, mindenkori gazdasági és politikai céljait követve. Az
Alkotmánybíróság állásfoglalása szerint, amíg egy érintett
vagyontárgyra nézve az átalakulás nem következett be, nincs
joga az új tulajdoni forma jövendő alanyának arra, hogy a
tulajdonszerzés feltételeit meghatározza, illetőleg
befolyásolja. Az új tulajdon védelme az átalakulás
folyamatának megtörténte után következik be, azt követően
azonban a tulajdon alkotmányos védelme teljessé válik.
Az Alkotmánybíróság tehát sorozatosan kizárta az
önkormányzati tulajdon alapjoga védőköréből az azzal
kapcsolatos igényeket, hogy az önkormányzat milyen módon és
körben jut tulajdonhoz az állami vagyonból. Az
Alkotmánybíróság már a 2100/B/1991. határozatában ( ABH
1992, 556-557. ) is azt fejtette ki, hogy az Alkotmány az
önkormányzatok tulajdonszerzéséről nem tartalmaz semmilyen
rendelkezést, vagyis az államnak az önkormányzatok
tulajdonszerzésére nézve meglehetősen nagy a törvényhozói és
tulajdonosi szabadsága egyaránt.
Mindezekből a határozatokból megállapítható, hogy az
Alkotmány alapján az államot csak az önkormányzati tulajdon,
mint új tulajdoni fajta kialakítása körében, továbbá abban a
körben terheli az önkormányzatok irányában tulajdonbaadási
kötelezettség, amely vagyonátadás feltétlenül szükséges
ahhoz, hogy az önkormányzatok a feladataik ellátásához
szükséges vagyoni feltételekkel rendelkezzenek. Az
Alkotmányból azonban nem vezethető le az, hogy az állam
bizonyos, meghatározott vagyontárgyakat köteles az
önkormányzatok tulajdonába adni, éspedig függetlenül attól,
hogy a kérdéses vagyontárgyak korábban tanácsi kezelésben
álltak-e vagy sem. Az Alkotmánybíróság ismertetett
határozataiból következik továbbá az is, hogy az
önkormányzatoknak az állammal szemben az önkormányzati
tulajdon alkotmányos védelmére alapozottan meghatározott
vagyoni körre nézve tulajdoni igénye nincs, illetőleg az
csak akkor áll be, ha a vonatkozó törvényi rendelkezések
alapján az önkormányzatoknak valamely vagyoni kör
megszerzésére kétségtelen jogcíme keletkezik. A már
megszerzett, továbbá szerzési jogcímen alapuló önkormányzati
tulajdon alkotmányos védelme azonban már teljessé válik,
azaz azt az állam csak az önkormányzati alapjogok
alkotmányos korlátozhatóságára vonatkozó szabályok szerint
korlátozhatja, illetőleg a kisajátításra vonatkozó
alkotmányi rendelkezések alapján vonhatja el törvényi úton
is.
2. A helyi önkormányzatok a felállásukhoz és működésük
megkezdéséhez szükséges vagyont az államtól - a korábbi
társadalmi tulajdon lebontása keretében - több fázisban,
illetőleg ütemben szerezték meg. Az önkormányzatok
vagyonszerzésének egyik módja az ex lege, tehát a törvényen
alapuló tulajdonszerzés volt. Ebben a körben az
önkormányzatok tulajdonszerzése közvetlenül az Ötv. 107. §-a
egyes rendelkezései alapján történt meg.
Az Ötv. 107. § (3) bekezdése szerint azonban külön
törvényben meghatározott vagyoni körre, továbbá a 107. § (1)
bekezdés b) pontjában említett szervezetek vagyonára nézve
az önkormányzati tulajdonba adásra a Kormány megyei
( fővárosi ) vagyonátadó bizottságokat hoz létre, és ezek a
bizottságok döntenek e vagyon önkormányzati tulajdonba
adásáról, illetőleg a vagyoni terhek rendezéséről. Az Ötv. e
vonatkozásban tehát kizárólag csak az önkormányzatok
tulajdonába adandó vagyoni körök ismérveit határozza meg,
egyes vagyontárgyak tulajdonba adásról, illetőleg a tulajdon
megszerzéséről azonban közvetlenül nem rendelkezik, hanem
azt egy további hatósági eljárás és közigazgatási hatósági
aktus keretébe utalja.
Mivel a gyógyszertári központok tulajdonát az Ötv.
rendelkezései alapján az önkormányzatok közvetlenül ( ex
lege ) nem szerezték meg és az Ötv. a gyógyszertári
központok önkormányzati tulajdonba adására egyértelmű,
kifejezett rendelkezést sem tartalmaz, az önkormányzatok és
az állam között abban a kérdésben - a bírósági
jogalkalmazást is foglalkoztató - vita keletkezett, hogy a
gyógyszertári központok az Ötv. 107. § (1) bekezdés b)
pontja alá tartozó olyan közüzemi gazdálkodó szervezeteke,
amelyeket a tanácsok alapítottak és amelyek tanácsi
felügyelet alatt álltak. Ebben a kérdésben az indítványokkal
támadott törvényi rendelkezés hatálybalépéséig a
jogértelmezésre és jogalkalmazásra hivatott bírósági
joggyakorlat nem tudott országosan egységes jogalkalmazói
álláspontot és gyakorlatot kialakítani. Így a
jogbizonytalanság megszüntetése, a jogegység kialakítása
érdekében helyénvaló volt - és alkotmányosan nem
kifogásolható - a törvényhozó közbelépése és annak az
indítványokkal támadott, formailag is az Alkotmány 44/C. §-a
alapján, tehát a jelenlevő országgyűlési képviselők
kétharmados szavazatarányával elfogadott, az Ötv. 107. § (1)
bekezdés b) pontját autentikusan értelmező törvényi
rendelkezésnek a megalkotása, amely szerint a gyógyszertári
központok nem tartoznak az önkormányzatok tulajdonába adandó
és e törvényi szabállyal meghatározott vagyoni körbe, hanem
azok az időlegesen állami tulajdonba maradó vagyon körébe
esnek.
3. Az Alkotmánybíróság ezért megállapítja, hogy a kifogásolt
törvényi rendelkezés az Alkotmánynak az indítványokban
felhívott szabályaival nem áll ellentétben.
A vonatkozó törvényi rendelkezés csak akkor minősülne az
önkormányzati tulajdon sérelmének, ha egyértelműen
meghatározható lenne, hogy az önkormányzatok az Ötv. 107. §
(1) bekezdés b) pontja alapján jogcímet szereztek a
gyógyszertári központok tulajdonba-adására. Minthogy azonban
az a kérdés, hogy az Ötv. hivatkozott rendelkezésében
meghatározott ismérveknek a gyógyszertári központok
megfelelneke, kezdettől fogva vitatott volt, nem állapítható
meg, hogy az önkormányzatoknak kétségtelenül jogcíme
keletkezett e vagyontárgyak megszerzésére. Ennek a vitának
az eldöntése pedig nem alkotmányossági kérdés.
Az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy csak azokra a
vagyontárgyakra nézve állt be az Alkotmány 13. § (1)
bekezdése szerinti alapjogi védelem, amelyekről egyértelműen
megállapítható, hogy azokat a törvény kétségkívül az
önkormányzatok tulajdonába adandó vagyoni kör törvényi
tényálláselemeinek a hatálya alá rendelte. A törvényi
ismérveknek egyértelműen megfelelő állami vagyon
tekintetében az önkormányzatok ugyanis jogcímet szereztek a
tulajdonszerzésre és ezzel az alkotmányos alapjogi védelemre
is. Kétségtelen jogcím hiányában azonban az az értelmező
törvényi rendelkezés, amely éppen a vitatott kérdés
tisztázására, a bizonytalan jogi helyzet megszüntetésére
vonatkozik, nem ütközik az Alkotmánynak a tulajdonjogot mint
alapjogot védő és biztosító rendelkezéseibe, így az
önkormányzatok tulajdonának az állam általi tiszteletben
tartását kimondó 12. § (2) bekezdésébe, illetőleg a
tulajdonjogot garantáló 13. § (1) bekezdésébe sem.
Az önkormányzatok alapjogait az Alkotmány 44/A. § határozza
meg. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) pontja szerint a
helyi képviselőtestület gyakorolja az önkormányzati tulajdon
tekintetében a tulajdonost megillető jogokat. Ez az alapjog
- ahogy ezt az Alkotmánybíróság 4/1993. (II. 12.) AB
határozatában ( ABH 1993, 7273. ) kifejtette - az
önkormányzatok tulajdonosi jogállását, s így az autonómiáját
biztosítja, különös tekintettel arra, hogy az önkormányzatok
tulajdonát az önkormányzatok megalakulásával egyidőben az
Alkotmány, illetve az Ötv. és az Övt. rendelkezései szerinti
vagyonátadások hozták létre a tanácsok korábbi kezelői joga
helyett. Az alapjogi védelem tehát az önkormányzatok
tulajdonosi jogállására irányul, ezt a jogállást, azaz a már
megszerzett önkormányzati tulajdonjogot, továbbá a
tulajdonjog megszerzésére vonatkozó kétségtelen jogcímet
védi az Alkotmány 12. § (2) bekezdése, illetőleg biztosítja
az Alkotmány 13. § (1) bekezdésének garanciális szabálya.
A hivatkozott alkotmányi rendelkezések, de más alkotmányi
szabályok alapján sem állapítható meg tehát közvetlenül a
gyógyszertári központokra nézve az önkormányzatoknak az
állammal szembeni tulajdoni igénye, illetőleg az
Alkotmányból közvetlenül nem következik e vagyontárgyak
tekintetében az önkormányzatok tulajdonszerzése, mert a
törvényi tényállási elemeknek való megfelelés kezdettől
fogva vitatott volt, a tulajdonszerzésre vonatkozó,
kétségtelen jogcím fennállását a jogalkalmazási gyakorlat
sem konstatálta.
Az Alkotmányból - ahogy erre az Alkotmánybíróság fentebb
utalt - csak az következik, hogy az államnak az
önkormányzati tulajdont létre kellett hoznia, továbbá, hogy
meg kellett teremtenie az önkormányzatok vagyoni létalapját,
működésükhöz szükséges vagyoni feltételeket. Az ehhez
szükséges vagyoni kört az állam törvényhozói és tulajdonosi
szabadsága alapján maga határozta meg. Mivel a gyógyszertári
központok tulajdonbaadására nézve kifejezett törvényi
rendelkezést sem az Ötv. -ben, sem az Övt. -ben nem hozott,
a jogalkalmazásban kezdettől fogva kérdéses volt e vagyoni
kör hovatartozása. Országosan ellentétes tartalmú
közigazgatási határozatok és bírósági ítéletek születtek,
amelynek folytán a kialakult jogbizonytalanságot indokolt és
szükséges volt a törvényhozónak - az Alkotmány 2. § (1)
bekezdésének a jogbiztonságot is magábafoglaló jogállami
klauzulájára figyelemmel - autentikus törvényértelmezéssel
megszüntetnie. Mivel sem az Alkotmányból sem a helyi
önkormányzatokról szóló, illetőleg a vagyonátadási
törvényből nem következik egyenesen a gyógyszertári
központok átadására vonatkozó kötelezettség, tartalmilag sem
alkotmányellenes az a törvényértelmezés, amely a
tulajdonbaadás körüli vitát és jogbizonytalanságot
nemlegesen döntött el.
4. Az Alkotmánybíróság azt a kérdést, hogy a gyógyszertári
központokra nézve az Ötv. 107. § (1) bekezdés b) pontjában
meghatározott együttes feltételek fennállnake, azaz hogy a
gyógyszertári központok tanácsi alapítású és tanácsi
felügyelet alatt álló, közüzemi szolgáltatást végző
gazdálkodó szervezeteke, nem vizsgálta, mert ennek a
törvényértelmezési kérdésnek az eldöntése nem tartozik az
Alkotmánybíróság hatáskörébe. Ahogy arra az Alkotmánybíróság
az 57/1991. (XI. 8.) AB határozatában ( ABH 1991, 276. )
rámutatott, az Alkotmánybíróságnak az Abtv. 1. § g) pontja
értelmében csak az Alkotmány rendelkezései tekintetében van
önálló törvényértelmezési hatásköre. Ennek hiányában az
alkotmányossági vizsgálat nem irányulhat önmagában a
normaszöveg lehetséges különböző értelmének és tartamának a
megállapítására, hanem azt az Alkotmánybíróság csak a
hatáskörébe tartozó kérdéssel összefüggésben végezheti el.
Mivel a gyógyszertári központoknak az Ötv. 107. § (1)
bekezdés b) pontjával összefüggő minőségét illetően a bírói
és egyéb jogalkalmazási gyakorlat egyértelmű normatartalmat
nem tudott megállapítani, az így keletkezett
jogbizonytalanságot megszüntető autentikus törvényértelmezés
- amely az Ötv. vonatkozó rendelkezésének alkotmányos
tartalmával nem ellentétes - nem ütközik az Alkotmánynak az
indítványokban felhívott egyetlen rendelkezésébe sem. Ilyen
ütközés csak akkor állna fenn, ha a támadott törvényi
rendelkezés az Ötv. vonatkozó és egyértelmű szabályával
állna ellentétben. Az Alkotmánybíróságnak azonban nincs
hatásköre e vitás jogalkalmazási kérdést eldönteni. Annak
viszont nem volt alkotmányos akadálya, hogy a törvényhozó
állapítsa meg a konkrét vagyoni körrel összefüggésben az
absztrakt törvényi szabály értelmét és tartalmát, s mivel ez
a megállapítás nem ellentétes az Alkotmány rendelkezéseivel,
az Alkotmánybíróság nem látott alapot arra, hogy a
kifogásolt törvényi rendelkezés alkotmányellenességét
megállapítsa és azt megsemmisítse.
Összegezve : az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az
Ötv. 107. § (1) bekezdés b) pontjában feltüntetett
gazdálkodó szervezetek tekintetében a törvényhozó az
önkormányzatok javára szóló jövőbeni vagyonátadásról
rendelkezett. Vita esetén annak a kérdésnek az eldöntése,
hogy e törvényi rendelkezés alá milyen vagyoni körök, milyen
gazdálkodó szervezetek tartoznak, illetőleg, hogy konkrétan
a gyógyszertári központok e jogszabály hatálya alá esneke,
nem alkotmányossági kérdés, hanem a jogalkalmazási gyakorlat
feladata volt. Mivel a jogalkalmazás egységes álláspontot a
gyógyszertári központoknak a törvényi rendelkezés hatálya
alá tartozása kérdésében nem tudott kialakítani, helyénvaló
volt és alkotmányosan nem kifogásolható, hogy a korábbi
törvényi rendelkezések folytán keletkezett
jogbizonytalanságot maga a törvényhozó döntötte el
autentikus törvényértelmezéssel, amely törvényértelmezés
tartalmilag sem ellentétes az Alkotmány vizsgált
rendelkezéseivel, ugyanakkor az a jogalkalmazási gyakorlatra
is nyilvánvalóan irányadó.
Ezekre a körülményekre figyelemmel az Alkotmánybíróság a
Priv. tv. 1. § a) pontja kiegészítésére vonatkozó,
kifogásolt rendelkezés alkotmányellenességének
megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat
és bírósági kezdeményezést elutasította.
5. Nem áll ellentétben a felhívott alkotmányi
rendelkezésekkel a 2. Mód. tv. 3. §-ában foglalt az a
rendelkezés sem, amely szerint a törvény szabályát a
folyamatban levő ügyekben is alkalmazni kell. A minősített
többséggel, a jelenlevő országgyűlési képviselők kétharmados
szavazati arányával meghozott törvény - a kifejtettek
szerint - nyilvánvalóan a fennálló és az országos
jogalkalmazásban megnyilvánuló bizonytalan jogalkalmazói
álláspontokra figyelemmel tartalmazza ezt a rendelkezést.
Minthogy pedig egy törvényértelmezés tartalmú rendelkezésnek
éppen ez a feladata, hogy a jogalkalmazásban meglevő
jogbizonytalanságot eloszlassa, a jogértelmezési vitát
megszüntesse, s minthogy az - tartalmánál és értelménél
fogva - szerzett jogokat nem von el és nem is korlátoz és az
az Alkotmány tulajdonjog védelmével kapcsolatos
rendelkezéseivel sem ellentétes, az Alkotmánybíróság az erre
irányuló indítványt is megalapozatlannak találta és
elutasította.
V.
Az 1. Mód. tv. 5. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezést a
törvényhozó az indítvány előterjesztését követően hatályon
kívül helyezte, így az indítvány elbírálásakor az már nem
volt hatályban. Mivel az Alkotmánybíróság hatáskörébe - az
Alkotmánybíróság gyakorlatában kifejeződő, szorosan
meghatározott kivételektől eltekintve - az utólagos
normakontroll keretében csak a hatályos törvényi
rendelkezések alkotmányossági vizsgálata tartozik, az
Alkotmánybíróság ezen indítvány tekintetében az eljárást
megszüntette.
VI.
Az Alkotmány 43. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezés az
Alkotmánybíróságnak az önkormányzati jogok védelmével
kapcsolatos hatáskörének alkotmányi alapját teremti meg.
Egyúttal Alkotmányban foglalt alapja az Ötv. 3. §-ának,
amely szerint az önkormányzati jogokat, illetőleg az
önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlását az
Alkotmánybíróság, továbbá a bíróság védi. A felhívott
alkotmányi és törvényi rendelkezések nem hatásköri
szabályok, tehát csak annyiban szolgálhatnak alapul az
Alkotmánybíróság eljárásának és határozathozatalának,
amennyiben e rendelkezésekhez a törvényalkotó az
Alkotmánybíróságra konkrét hatásköri szabályokat is
telepített.
Az Alkotmánynak az önkormányzati jogok alkotmánybírósági
védelmére vonatkozó rendelkezése tehát e jogvédelmi funkció
ellátására irányuló és kifejezett alkotmánybírósági
hatásköröket megállapító törvényi rendelkezések által nyeri
el értelmét. Helyes értelmezéssel közvetlenül az Alkotmány
alapján az önkormányzatok nem fordulhatnak az
Alkotmánybírósághoz, az Alkotmánybírósághoz fordulás egyes
eseteit az önkormányzati jogok védelmében a törvényhozónak
kell megalkotnia. Az Alkotmány 43. § (2) bekezdése így nem
eljárásjogi természetű szabály, hanem törvényhozási
feladatmeghatározó alkotmányi rendelkezés, amelynek
végrehajtása keretében a törvényalkotónak meg kellett
határoznia az Alkotmánybírósághoz fordulás konkrét eseteit
és módját.
Az Ötv. 3. §-ában foglalt rendelkezés - az Alkotmány idézett
szabályával összhangban - az önkormányzati jogok védelmére
vonatkozó garanciális alapelv, amely az önkormányzati
rendszer és működés egészére nézve alapelvei szinten mondja
ki, hogy az önkormányzatok jogvédelme az
igazságszolgáltatás, illetőleg az alkotmánybíráskodás
feladata. Ugyanúgy, miként az Alkotmány idézett
rendelkezéséből, ebből az alapelvből sem következik olyan
eljárásjogi lehetőség, amely közvetlenül e törvényi szabály
alapján az Alkotmánybíróság eljárását és határozathozatalát
vonja maga után.
Az Alkotmány 43. § (2) bekezdésében foglalt garanciális
rendelkezés végrehajtása körében az Alkotmánybíróság konkrét
eljárási kötelezettségét, illetőleg feladat és hatáskörét
csak az Abtv. , továbbá egyes, az Alkotmánybíróság közvetlen
és konkrét hatáskörére vonatkozó törvényi rendelkezések
állapítják meg. E hatásköri szabályok között az
önkormányzati jogok védelmére vonatkozó rendelkezések az
önkormányzati rendeletalkotással, a helyi népszavazással,
továbbá az önkormányzati képviselőtestület Alkotmánnyal
ellentétes működésével kapcsolatosak, ugyanakkor a bárki
által előterjeszthető indítványozási körben az
indítványtételi jog az önkormányzatokat is megilleti, az
Abtv. 1. § f) pontja alapján pedig a felmerült hatásköri
összeütközés megszüntetését is kérhetik az
Alkotmánybíróságtól. Az önkormányzati jogok védelme körében
a törvényhozó azonban olyan további hatásköri szabályt nem
alkotott, amelynek alapján az Alkotmánybíróság jogosult
volna valamely megállapító tartalmú határozat hozatalára,
amely határozat az önkormányzatok feladatkörének és
felelősségének a meghatározására vonatkozik. Az ilyen
alkotmánybírósági határozatba foglalt megállapítás
tartalmilag jogalkotás, illetőleg az Alkotmánytól független
törvényértelmezés lenne, ezek egyikére sincs azonban az
Alkotmánybíróságnak önálló hatásköre.
Az arra vonatkozó indítvány elbírálására tehát, amely annak
megállapítását kéri az Alkotmánybíróságtól, hogy a
gyógyszerellátás terén az ellátásszervezési felelősség az
önkormányzatokat is terheli és ez szükségessé teszi a
gyógyszertári központok vagyonának önkormányzati tulajdonba
adását, nincs az Alkotmánybíróságnak hatásköre, ezért az
Alkotmánybíróság Budapest Főváros főpolgármesterének az erre
vonatkozó indítványát - hatáskörének hiánya miatt -
visszautasította.
* * *
Az Alkotmánybíróság a határozatban foglalt alkotmánybírósági
álláspont közérdekűségére, a bírósági kezdeményezésre,
továbbá arra tekintettel rendelte el határozatának a
hivatalos lapban való közzétételét, mert abban a
jogalkalmazás egységesítését elősegítő megállapítások is
szerepelnek.
Dr. Sólyom László
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal Dr. Kilényi Géza
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás
előadó alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter
alkotmánybíró
Dr. Szabó András Dr. Tersztyánszky Ödön
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János
alkotmánybíró
. |