A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének
utólagos vizsgálatára és mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenesség megszüntetésére irányuló indítványok
tárgyában - dr. Kukorelli István és dr. Strausz János
alkotmánybírák különvéleményével - meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az egyes fontos,
valamint közbizalmi és közvélemény-formáló tisztségeket
betöltő személyek ellenőrzéséről és a Történeti Hivatalról
szóló 1994. évi XXIII. törvény 2. § (3) bekezdés 16., 17. és
18. pontjainak a "közvetve vagy" szövegrészei
alkotmányellenesek, ezért azokat megsemmisíti.
A 2. § (3) bekezdés 16., 17. és 18. pontja az alábbi
szöveggel marad hatályban:
"16. a rádiózásról és televíziózásról szóló 1996. évi I.
törvény 2. §-ának 31. pontja szerinti műsorszolgáltatók azon
főszerkesztői, főszerkesztő-helyettesei, szerkesztői és
rovatvezetői, akik a politikai közvélemény alakítására
közvetlenül befolyást gyakorolnak,
17. az országos, regionális, megyei és helyi terjesztésű
közéleti lapok azon főszerkesztői, főszerkesztő-helyettesei,
szerkesztői, olvasószerkesztői, rovatvezetői, valamint
főmunkatársai, akik a politikai közvélemény alakítására
közvetlenül befolyást gyakorolnak,
18. az arra illetékes hatóság által nyilvántartott, magyar
honosságú, legalább országosan elérhető internetes
hírszolgáltatók azon főszerkesztői, továbbá hírkiadási joggal
felruházott helyettesei, illetőleg megbízottai, akik a
politikai közvélemény alakítására közvetlenül befolyást
gyakorolnak,"
2. Az Alkotmánybíróság az egyes fontos, valamint közbizalmi
és közvélemény-formáló tisztségeket betöltő személyek
ellenőrzéséről és a Történeti Hivatalról szóló 1994. évi
XXIII. törvény 2. § (3) bekezdés 16., 17. és 18. pontjának
egyéb rendelkezései alkotmányellenességének megállapítására
és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.
3. Az Alkotmánybíróság az egyes fontos, valamint közbizalmi
és közvélemény-formáló tisztségeket betöltő személyek
ellenőrzéséről és a Történeti Hivatalról szóló 1994. évi
XXIII. törvény 2. § (3) bekezdés 15., 19-20. pontjai és a 2.
§ (4) bekezdés b) pontja alkotmányellenességének
megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat
elutasítja.
4. Az Alkotmánybíróság elutasítja az egyes fontos, valamint
közbizalmi és közvélemény-formáló tisztségeket betöltő
személyek ellenőrzéséről és a Történeti Hivatalról szóló
1994. évi XXIII. törvény 1. § e) pontjával, 2. § (3)
bekezdésével, a 2. § (3) bekezdés 16-18. pontjaival és a 18.
§ (4) bekezdésével összefüggésben mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenesség megszüntetésére irányuló indítványokat.
5. Az Alkotmánybíróság azt az indítványt, amely szerint az
Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet
valósított meg azzal, hogy jogszabályban nem szabályozta
valamennyi bíró és ügyész nemzetbiztonsági ellenőrzését,
illetve nem írta elő a "III/III-as ügynököknek" a
bíróságokról és az ügyészségekről való eltávolítását,
elutasítja.
6. Az Alkotmánybíróság az egyes fontos, valamint közbizalmi
és közvélemény-formáló tisztségeket betöltő személyek
ellenőrzéséről és a Történeti Hivatalról szóló 1994. évi
XXIII. törvény egészét támadó indítványt visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben
közzéteszi.
Indokolás
I.
Az Alkotmánybírósághoz több indítvány érkezett az egyes
fontos, valamint közbizalmi és közvélemény-formáló
tisztségeket betöltő személyek ellenőrzéséről és a Történeti
Hivatalról szóló 1994. évi XXIII. törvény (a továbbiakban:
Etv.) egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos
vizsgálatára.
Az Etv-t eddig az Alkotmánybíróság három határozatban
vizsgálta. Ezek a 60/1994. (XII. 24.) AB határozat (a
továbbiakban: 1. Abh., ABH 1994, 342.), a 18/1997. (III. 19.)
AB határozat (ABH 1997, 77.) és a 23/1999. (VI. 30.) AB
határozat (a továbbiakban: 2. Abh., ABH 1999, 213.).
Az 1. Abh. elfogadásának idején az Etv. 2. § 1-25. pontjai
határozták meg az ellenőrzendő személyi kört, az ellenőrzés
kiterjedt pl. a többségi állami tulajdonban lévő egyetemek és
főiskolák rektoraira, dékánjaira és főigazgatóira; a
megjelenésenként átlagosan 30 000 példányszámot meghaladó
napi- és hetilapok szerkesztőire és ennél magasabb beosztású
dolgozóira; a többségi állami tulajdonban lévő egyetemek és
főiskolák tanszékvezetőire és ennél magasabb beosztású
tisztségviselőire; az állami vagy többségi állami tulajdonban
lévő gazdálkodó szervek vezetőire; a többségi állami
tulajdonban lévő bankok, szakosított pénzintézetek és
biztosítóintézetek vezetőire.
Az 1. Abh. az Etv. akkori megoldását, a személyi kör tételes,
de alkotmányossági szempontból nem következetes
meghatározását alkotmányellenesnek nyilvánította, mert az
Etv. a személyi kör megvonásakor diszkriminációt tartalmazott
az ellenőrzés alá eső, illetve attól mentes csoportok között.
Az 1. Abh. után az Etv. módosítandó volt. Az 1. Abh-t
követően megalkotott, az egyes fontos tisztségeket betöltő
személyek ellenőrzéséről szóló 1994. évi XXIII. törvény
módosításáról szóló 1996. évi LXVII. törvény szerint az
ellenőrzés az Országgyűlés vagy a köztársasági elnök előtt
eskütételre kötelezett, illetve az Országgyűlés által
megválasztott személyekre terjedt ki. A törvény az
átvilágítandók körét leszűkítette az állami (közhatalmi)
szférára, ezen belül meghatározott körre; a politikai közélet
társadalmi szereplőire az átvilágítást már nem terjesztette
ki. Az ellenőrzendő személyi körről, az ellenőrzés
sorrendjéről az Etv. 2. §-a szólt.
A 2. Abh. vizsgálta az Etv. 2. §-ának (1) bekezdését és a
szabály alkotmányellenességét állító indítványokat
elutasította.
Az Etv-t 2000. június 30-ával ismét módosították. Az egyes
fontos tisztségeket betöltő személyek ellenőrzéséről és a
Történeti Hivatalról szóló 1994. évi XXIII. törvény
módosításáról szóló 2000. évi XCIII. törvény (a továbbiakban:
Tv.) 2. §-a az Etv. 2. §-át módosította; ez a módosítás az
Etv-ben meghatározott ellenőrzést kiterjesztette egyes
közbizalmi és közvélemény-formáló tisztséget betöltő
személyekre is. A Tv., javaslatának indokolása szerint, az
említett AB határozatokat vette figyelembe, amikor az
ellenőrzendő személyi kört szélesebben határozta meg.
1. A módosított Etv-t támadó indítványok többsége lényegében
ismét az ellenőrzés alá eső személyi kör meghatározását,
illetve ennek viszonylag jelentős tágítását támadja.
Kifogásolják a személyi kör meghatározásával, tágításával
összefüggő értelmező rendelkezést is.
Az indítványok szerint az ellenőrizendők körét az Etv. az
Alkotmány 70/A. §-ával ellentétesen, diszkriminatív módon
határozza meg. Az Etv. 2. § (3) bekezdése nem tartalmaz
egységes ismérvet a személyes és közérdekű adatok
elhatárolásához és ezt a 2. § (4) bekezdés sem határozza meg
egzakt formában.
Az indítványok egyike szerint az Etv. 2. § (3) bekezdés 15-
18. pontjai sértik a sajtó szabadságát (Alkotmány 61. §).
Az indítványok szerint ellentétes az 1. Abh-ban kifejtett
elvekkel az, hogy az Etv. nem csak a közvetlen, hanem a
csupán közvetett befolyást gyakorló személyeket is az
ellenőrzés körébe vonja; továbbá az is, hogy nem kifejezetten
politikai irányultságú lapok (17. pont) dolgozóira és az
internetes hírszolgáltatókra is kiterjeszti az ellenőrzést.
Hivatkoztak az Alkotmány 2. § (1) bekezdése, 59. §-a, 70/A. §-
a sérelmére.
1.1. Az Etv. 2. § (3) bekezdésének 19. pontja a pártok
csoportját nem egységes mérce alapján kezeli, hanem egyedül
attól függően, hogy költségvetési támogatásban részesülnek-e,
ez pedig alkotmányosan nem lehet külön csoportképző elv a
pártok halmazán belül, mert minden párt politikai tevékenység
folytatására jött létre; a közvéleményre gyakorolt hatásukra,
a közvélemény alakítására a megkülönböztető ismérv alapján
nem lehet ésszerűen következtetni. Állították, hogy a
költségvetési támogatásban nem részesülő pártok kívül
maradása az Alkotmány 59. §-ával és 70/A. §-ával ellentétes.
1.2. A 2. § (3) bekezdés 16-18. pontjaiban szereplő "befolyás
gyakorlása" mint fogalom homályos és határozatlan; az Etv.
nem határozza meg kellő pontossággal ezt a fogalmat és
ezáltal bizonytalan az ellenőrzendő személyi kör is.
Ezzel összefüggésben állítják az indítványozók az Etv. 2. §
(4) bekezdés b) pontja alkotmányellenességét is, a
jogállamhoz [Alkotmány 2. § (1) bekezdés] tartozó
jogbiztonság sérelmére hivatkozva.
Az indítványozó szerint az Etv. támadott szabályai nem
rendelkeznek arról, hogy kinek kell a személyi hatály alá
tartozó személyeket besorolnia. A törvényhozónak ezzel a
mulasztásával megvalósul a vélemény-nyilvánítás
korlátozásának lehetősége, illetve a sajtó szabadságának
befolyásolása. A műsorszolgáltató vezetője személyes adat
közlésére nem szólítható fel, és nem kötelezhető arra sem,
hogy saját hatáskörében meghatározza azt, hogy ki tartozik az
átvilágítási törvény személyi hatálya alá.
Az indítványozók állították azt is, hogy az "internetes
hírszolgáltatók"-fogalom (18. pont) nem létezik, ezért az
határozatlan és alkalmazhatatlan fogalom, ez a jogállamhoz
tartozó jogbiztonságot sérti.
1.3. Az Etv. 2. § (3) bekezdés az indítványozók szerint
önkényesen határozza meg a közhatalmat közvetlenül nem
gyakorló, de a közvélemény alakítására befolyással lévő
személyek közül az átvilágítandók körét, mert kimaradtak az
egyházi méltóságok, a köztestületek és az érdekképviseletek
vezetői. Ez a mulasztás az Alkotmány 70/A. §-át és 54. §-át
sérti.
1.4. Az Etv. 18. § (4) bekezdése a hiányosságánál fogva, a
törvényhozó mulasztása miatt sérti az Alkotmány 70/A. §-át,
59. §-át, mert csupán az Etv-ben meghatározott személyi kör
számára teszi lehetővé igazolás kérését arról, hogy a
kérelmező nem végzett az Etv. 1. §-ában meghatározott
tevékenységet. Az Alkotmány 59. §-ával ellentétes az a
mulasztás, hogy mások nem rendelkezhetnek személyes
adataikkal.
2. Van olyan indítvány is, amely az Alkotmány 8. § (1)
bekezdése, 54. § (1) bekezdése, 59. § (1) bekezdése, 57. §-a,
60. § (2) bekezdése, 70/A. §-a, 50. §-a és 48. § (3)
bekezdése egyes szabályait idézi, mert szerinte "a
hivatkozott jogszabály alkotmányellenessége" így foglalható
össze.
Ez az indítvány az Etv. szabályai közül a 2. § (3) bekezdés
20. pontját támadja határozottan, a bírói függetlenség
[Alkotmány 50. § (3) bekezdés] sérelmére hivatkozva.
3. Az egyik indítványban annak megállapítását kérik, hogy "az
Országgyűlés ... mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenességet idézett elő, amikor ... az Etv. 1. § e)
pontjában csak a Nyilaskeresztes Pártot sorolta fel és
elmulasztotta a Magyar Szocialista Munkáspártot és ennek
elődpártjait is megemlíteni."
Az indítványozó szerint "az Etv. 1. § e) pontja
alkotmányellenes, mert diszkriminatív, és nem egyformán ítél
meg egyébként azonosan értékelendő szervezeteket."
4. Egy másik indítványozó kérte, hogy "az Alkotmánybíróság
állapítsa meg, hogy az Országgyűlés mulasztásos
alkotmánysértést követett el azzal, hogy jogszabályban nem
szabályozta valamennyi bíró és ügyész nemzetbiztonsági
ellenőrzését és nem távolították el a bíróságokról és
ügyészségekről a politikailag túlságosan elkötelezett régi
III/III-as ügynököket. Az Országgyűlés ezen mulasztása ...
sérti az Alkotmány 57. § (1) bekezdését, mert politikailag
túlzottan elkötelezett III/III-as ügynökök és egyes nagyon
elkötelezett MSzMP-s káderek nem képesek arra a bíróságokon
és ügyészségeken, hogy munkájukból száműzzék a politikai
elkötelezettséget".
II.
Az Alkotmány hivatkozott rendelkezései az alábbiak:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus
jogállam. ...
3. § (1) A Magyar Köztársaságban a pártok az Alkotmány és az
alkotmányos jogszabályok tiszteletben tartása mellett
szabadon alakulhatnak és szabadon tevékenykedhetnek.
(2) A pártok közreműködnek a népakarat kialakításában és
kinyilvánításában.
(3) A pártok közhatalmat közvetlenül nem gyakorolhatnak.
Ennek megfelelően egyetlen párt sem irányíthat semmiféle
állami szervet. A pártok és a közhatalom szétválasztása
érdekében törvény határozza meg azokat a tisztségeket,
közhivatalokat, amelyeket párt tagja vagy tisztségviselője
nem tölthet be. ...
48. § ...
(3) A bírákat tisztségükből csak törvényben meghatározott
okból és eljárás keretében lehet elmozdítani. ...
50. § ...
(3) A bírák függetlenek és csak a törvénynek vannak
alárendelve. A bírák nem lehetnek tagjai pártnak és politikai
tevékenységet nem folytathatnak. ...
54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek
veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz,
amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani. ...
57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki
egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt
bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit
a törvény által felállított független és pártatlan bíróság
igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el. ...
59. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a
jóhírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a
magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog.
(2) A személyes adatok védelméről szóló törvény elfogadásához
a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata
szükséges. ...
61. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a
szabad véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy a közérdekű
adatokat megismerje, illetőleg terjessze.
(2) A Magyar Köztársaság elismeri és védi a sajtó
szabadságát. ...
70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén
tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az
állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen
faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény,
nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy
egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."
Az Etv. támadott és érintett szabályai a következőképpen
szólnak:
"1. § Ellenőrizni kell, hogy a 2. §-ban meghatározott
személyek ...
e) tagjai voltak-e a Nyilaskeresztes Pártnak. ...
2. § (1) Az 1. §-ban meghatározott ellenőrzés - a (2)
bekezdésben meghatározottak kivételével - az Országgyűlés
vagy a köztársasági elnök előtt eskütételre kötelezett,
illetve az Országgyűlés által megválasztott, valamint a (3)
bekezdés 14-22. pontjában felsorolt személyekre terjed ki.
...
(3) Az (1) bekezdésben meghatározott személyek ellenőrzését
az alábbi sorrend szerint kell elvégezni: ...
15. a Magyar Rádió Részvénytársaság, a Magyar Televízió
Részvénytársaság, a Duna Televízió Részvénytársaság elnökei,
alelnökei, valamint valamennyi további - az 1996. évi I.
törvény 2. §-ának 31. pontja szerinti - műsorszolgáltató
elnöke és alelnöke, illetve annak megfelelő vezető
tisztségviselői,
16. a rádiózásról és televíziózásról szóló 1996. évi I.
törvény 2. §-ának 31. pontja szerinti műsorszolgáltatók azon
főszerkesztői, főszerkesztő-helyettesei, szerkesztői és
rovatvezetői, akik a politikai közvélemény alakítására
közvetve vagy közvetlenül befolyást gyakorolnak,
17. az országos, regionális, megyei és helyi terjesztésű
közéleti lapok azon főszerkesztői, főszerkesztő-helyettesei,
szerkesztői, olvasószerkesztői, rovatvezetői, valamint
főmunkatársai, akik a politikai közvélemény alakítására
közvetve vagy közvetlenül befolyást gyakorolnak,
18. az arra illetékes hatóság által nyilvántartott, magyar
honosságú, legalább országosan elérhető internetes
hírszolgáltatók azon főszerkesztői, továbbá hírkiadási joggal
felruházott helyettesei, illetőleg megbízottai, akik a
politikai közvélemény alakítására közvetve vagy közvetlenül
befolyást gyakorolnak,
19. az állami költségvetési támogatásra jogosult pártok
megyei és országos elnökségének tagjai, vagy annak megfelelő
vezető testületi tisztségviselők,
20. a hivatásos bírák,
21. az ügyészek, ...
(4) E törvény alkalmazásában ...
b) befolyás gyakorlása: az 1986. évi II. törvény 20. § e)
pontja szerinti minden olyan tájékoztatás, amely közvetve
vagy közvetlenül alkalmas a politikai közvélemény
formálására. ...
18. § ...
(4) Bármely
- ügyvéd,
- közjegyző,
- egyházi személy, valamint
- a 2. § (3) bekezdésének 16-18. pontjaiban szereplő
műsorszolgáltatók, közéleti lapok, internetes hírszolgáltatók
azon munkatársa, aki az ott meghatározott tisztségek egyikét
sem tölti be;
kérelmére igazolást kaphat arról, hogy az 1. §-ban
meghatározott tevékenységet nem végzett."
III.
Az indítványok részben megalapozottak.
Az Alkotmánybíróság a jelen ügyben harmadik alkalommal
foglalkozik az Etv. lényeges szabályai, különösen az
ellenőrzendő személyi kör meghatározása egyes alkotmányossági
kérdéseivel.
Az első ügyben az Alkotmánybíróság az átvilágítás magyar
modellje, az akkori Etv. általános, elvi alkotmányossági
alapjairól döntött és határozta meg az átvilágítás
alkotmányos kereteit, mindenkire kötelezően értelmezve az
Alkotmánynak a közérdekű adatok nyilvánosságára, a személyes
adatok védelmére és a diszkrimináció tilalmára vonatkozó
szabályait.
Az első két ügyben és a jelenlegiben is közös az, hogy az
egyes indítványok jellemzően két kérdést vitattak: a személyi
körnek és az ellenőrzés mélységének meghatározását, azaz
kikre és mire terjedhet ki az ellenőrzés.
Az Alkotmánybíróság az 1. Abh-ban elvégezte az Alkotmány
említett szabályai és az Etv. komplex, egymásra
vonatkoztatott értelmezését; a jelen ügyben az
Alkotmánybíróság nem látott okot arra, hogy a korábbi
határozataiban megfogalmazott álláspontjától eltérjen. Ezért
ott, ahol ezekre az értelmezésekre támaszkodik, nem tartja
szükségesnek megismételni az 1. Abh. levezetéseit, hanem
ezeknek csupán a jelen ügyben is alkalmazható eredményeire
támaszkodik.
Az Alkotmánybíróság elsőként áttekintette korábbi határozatai
ama lényeges megállapításait, amelyek az ellenőrzendő
személyek körének és adatainak az Alkotmánnyal összhangban
álló mikénti határozására vonatkoznak.
Az 1. Abh. a rendelkező részében megállapította: "a
jogállamban közhatalmat gyakorló vagy a politikai közéletben
részt vevő személyek - köztük azok, akik a politikai
közvéleményt feladatszerűen alakítják - arra vonatkozó
adatai, hogy korábban a jogállamisággal ellentétes
tevékenységet folytattak, vagy olyan szerv tagjai voltak,
amely korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységet
folytatott, az Alkotmány 61. § szerinti közérdekű adatok."
(ABH 1994, 342.)
Az Alkotmánybíróság megállapította azt is, hogy az akkor
vizsgált törvény "a közérdekű és a személyes adatok
elhatárolására" nem alkalmazta következetesen ugyanazt az
ismérvet, s ez az azonos ismérveknek megfelelő személyi
köröket tekintve az ellenőrzés alá eső, illetve attól mentes
csoportok között alkotmányellenes megkülönböztetésre
vezetett. Az 1. Abh. szerint a diszkrimináció kiküszöbölésére
a törvényhozónak az egységes mércét az alkotmányos kereteken
belül saját döntése szerint kell meghatároznia és
következetesen érvényesítenie.
Az 1. Abh. szerint "a jogállamisággal ellentétes tevékenység"
minősül közérdekű adatnak (ABH 1994, 342, 355.). Ennek
fogalmi meghatározása a törvényalkotóra tartozik. Ugyancsak
az 1. Abh. szerint mind a személyi körnek, mind az ellenőrzés
mélységének meghatározása politikai döntés függvénye.
Az 1. Abh. indokolása szerint: "az Alkotmányból ez a
politikai döntés, azaz az átvilágítandó adatok és a személyi
kör pontos meghatározása, nem vezethető le, hanem egyrészt az
a követelmény, hogy az adatok nem tarthatók titokban, de
teljeskörűen nem hozhatók nyilvánosságra sem, másrészt, hogy
- ha már a politikai döntés megtörtént - az Országgyűlés az
átvilágítandó személyi kört és a közérdekű adatokat
egységesen aszerint a mérce szerint határozza meg, amellyel -
alkotmányos lehetőségei között - az Alkotmány 61. és 59. §-ai
kölcsönös korlátait meghúzta. ... Az Alkotmánybíróság e
tekintetben nem veheti át a törvényhozóra tartozó politikai
kérdés eldöntését, de megállapítja az egységes alkotmányos
ismérv alkalmazásának hiányát. A 2. § ezért ellentétes az
Alkotmány 70/A. §-ával. A törvényhozónak a diszkrimináció
kiküszöbölésére az egységes mércét saját döntése szerint kell
meghatároznia, és következetesen érvényesítenie" (ABH 1994,
342, 357-358.).
A 2. Abh. megerősítette, hogy "a törvényhozóra tartozó
politikai kérdés" (ABH 1999, 213, 225.) az átvilágítás
mélységének meghatározása; az Alkotmánybíróság azt vizsgálja,
hogy az adatok és a személyi kör meghatározása a közérdekű
adattá nyilvánítás az 1. Abh-ban leírt alkotmányos határain
belül marad-e, és az alkalmazott mércét a módosított Etv.
következetesen alkalmazza-e, különösen az egyes világosan
elhatárolható és hasonló ismérvű személyi csoportokon belül.
Az Etv-t módosító törvény a személyi kört kibővítette. A
hatályos Etv. 2. § (3) bekezdés 14-22. pontjai az
átvilágítást kiterjesztették az Etv. szerint közvélemény-
formáló tisztségeket betöltő személyekre (műsorszolgáltatók
elnökei, alelnökei, a közvélemény alakítására befolyást
gyakorló főszerkesztők, főszerkesztő-helyettesek,
szerkesztők, olvasószerkesztők, rovatvezetők, valamint
főmunkatársak, az állami költségvetési támogatásra jogosult
pártok vezető testületi tisztségviselői) továbbá a hivatásos
bírákra és ügyészekre.
Az 1. Abh. a politikai közéletben részt vevő személyek -
köztük azok, akik a politikai közvéleményt feladatszerűen
alakítják - bizonyos adatait az Alkotmány 61. § szerinti
közérdekű adatnak nyilvánította.
Az 1. Abh. szerint "a korábbi politikai tevékenység azon
személyekkel kapcsolatosan közérdekű adat, akiknek jelenlegi
tevékenysége is befolyásolja a politikai közvéleményt, vagy
azáltal, hogy közhatalmat gyakorol, politikai közszereplést
vállal, vagy azáltal, hogy a közvélemény-formálás
közvetítőit, médiumait működteti, s ezáltal közvetlenül képes
a politikai közvélemény alakítására." (ABH 1994, 342, 364.)
1. Az Alkotmánybíróság elsőként az ellenőrzésnek a
közhatalmat nem gyakorlók bizonyos körére történő
kiterjesztése és ennek során az új személyi kör meghatározása
alkotmányellenességét vizsgálta.
A személyi kör meghatározásával, tágításával összefüggésben
megállapítható, hogy az Etv. 2. § (3) bekezdés 14-18. pontjai
- az 1. Abh-ban foglaltakra figyelemmel - olyan személyekre
vonatkoznak, akiknek tevékenysége azáltal, hogy a közvélemény-
formálás közvetítőit, médiumait működteti, a politikai
közvéleményt befolyásolhatja.
Az Etv. 2. § (3) bekezdés 14-18. pontjai egyes
részletszabályai vizsgálatánál az Alkotmánybíróság a
következőket állapította meg:
A 14. és részben a 15. pont a közszolgálati médiumok
legfelsőbb vezetőire vonatkozik. Az 1. Abh. szerint "a
közszolgálati médiumok legfelsőbb vezetői alkotmányos aggály
nélkül az ellenőrzendők közé tartoznak". (ABH 1994, 342,
364.) A csupán a véleménynyilvánítás vélt sérelmének
szempontjából támadott 15. pont más, de a politikai
közvélemény feladatszerű alakítása szempontjából a
közszolgálati médiumokkal összemérhető műsorszolgáltatók
legfelsőbb vezetőire is kiterjed. A 16-17-18. pont a
megjelölt munkakört betöltő személyek közül csak azokra
terjed ki a törvény szerint, "akik a politikai közvélemény
alakítására közvetve vagy közvetlenül befolyást gyakorolnak"
közéleti lapnál vagy internetes hírszolgáltatónál.
A törvény ezzel a meghatározással az 1. Abh-ban
megfogalmazott, idézett szempontokat törekszik figyelembe
venni. Az 1. Abh-val összhangban a 17. és 18. pont
tekintettel van arra, hogy nem minden szerkesztő és műsor
foglalkozik politikával és formálja a politikai közvéleményt,
és nem minden lap kifejezetten politikai irányultságú; ezzel
az Etv. hatályos szabálya nem csupán a médiumok befolyása,
vagy a példányszám alapján feltételezett befolyás alapján
nyilvánít személyes adatot közérdekűvé, mint tette azt az 1.
Abh-ban elbírált szabályozás. A 18. pont az internetes
szolgáltatók közül csupán a hírszolgáltatókra vonatkozik.
A 19. pont a pártok egy részének vezető tisztségviselőiről
szól. Az 1. Abh. szerint a közvélemény alakítása -
"közreműködés a népakarat kialakításában" (ABH 1994, 342,
358.) - a politikai pártok Alkotmányban írt, fogalomképző
feladata [Alkotmány 3. § (2) bekezdés]. A 20-21. pontban
említett hivatásos bírák és ügyészek a rájuk vonatkozó
szabályok szerint közhatalmat gyakorolnak.
Az Alkotmánybíróság szerint a kötelezően ellenőrzendő
személyi körnek a kiterjesztése a közhatalmat nem gyakorló,
közvélemény-formáló tisztségeket betöltő személyekre
önmagában az Alkotmány 59. §-át nem sérti. Más kérdés az,
hogy ennek az indítványokban támadott egyes részletszabályai
miként állnak összhangban az Alkotmány egyes
rendelkezéseivel. Az 1. Abh. szerint az Alkotmánybíróság az
Etv. akkori vizsgálatakor abból indult ki, hogy egyes
személyes adatok attól váltak alkotmányosan közérdekűvé, hogy
olyan személyek korábbi, a jogállam alapelveivel ellentétes
tevékenységét tárják fel, akik a jogállamban közhatalmat
gyakorolnak, illetve olyan állást töltenek be, amellyel a
politikai közvéleményt közvetlenül alakítják.
Az 1. Abh. már kimondta azt is, hogy "ez megfelel a korábbi,
a véleményszabadságra és közvéleményre vonatkozó
alkotmánybírósági határozatoknak is". (ABH 1994, 342, 364.)
Nem állapítható meg a jelen esetben sem, hogy az Etv. 2. §
(3) bekezdés 15-18. pontjai ellentétesek lennének az
Alkotmány 61. §-ával.
Az indítványok szerint az ellenőrizendők kiterjesztett körét
az Etv. diszkriminatív módon határozza meg. Az Etv. 2. § (3)
bekezdés egyes pontjai nem tartalmaznak "egységes ismérvet" a
személyes és közérdekű adatok elhatárolásához és ezt a 2. §
(4) bekezdés sem határozza meg egzakt formában.
Az 1. Abh. az Etv. eredeti, a módosításokat megelőző 2. §-át,
az ellenőrzendő kört meghatározó szabályokat részben, a nem
egységes ismérv alkalmazása miatt, találta
alkotmányellenesnek. Mivel azonban, éppen az 1. Abh-ban
kifejtettekre figyelemmel, a személyi kör meghatározása
politikai döntést kívánt, az Országgyűlés az egyes fontos
tisztségeket betöltő személyek ellenőrzéséről szóló 1994. évi
XXIII. törvény módosításáról szóló 1996. évi LXVII.
törvényben a kört a korábbinál szűkebben is meghatározhatta,
mind az adatok, mind a személyek tekintetében.
A 2. Abh. nem tartotta kifogásolhatónak, hogy csak a
"fontosabb" állások betöltőinek ellenőrzésére, illetőleg
adataik közzétételére kerülhetett sor.
A jelen ügyben azt kellett vizsgálni tehát, hogy az
indítványokban foglalt kifogások alapján az Etv. támadott
hatályos szabályairól megállapítható-e az "egységes ismérv"
hiánya, az Alkotmány 70/A. §-ának sérelme.
A 2. Abh. szerint önmagában az, hogy a személyi kört nem
egyetlen ismérvvel alakították ki, nem jelentette azt, hogy
az "egységes ismérv" hiányzik.
Az 1. Abh. rendelkező részében körülírt személyi kör legalább
két olyan csoportot jelöl meg, így a közhatalmat gyakorló
vagy a politikai közéletben részt vevő személyeket,
amelyeknél csak a személycsoportokon belül vethető fel az
azonos ismérveknek való megfelelés.
A politikai közéletben résztvevő személyek tekintetében az
átvilágítás mélységét a módosított Etv-ben rögzített
tartalommal elhatározó politikai döntés "tárgyilagos
mérlegelés szerint" [35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH
1994, 197, 200.] ésszerűen meghatározó és egységes
szempontjaként fogadható el az, hogy e személyek csoportján
belül az Etv. 2. § (3) bekezdés 16-18. pontja az átvilágítást
csakis "a politikai közvélemény formálására alkalmas"
lapokra, internetes hírszolgáltatókra, és csakis "a politikai
közvélemény alakítására ... befolyást" gyakoroló,
meghatározott személyekre terjesztette ki.
Az 1. Abh. szerint "[n]em minden szerkesztő és műsor
foglalkozik politikával és formálja közvetlenül a politikai
közvéleményt. (Így például a zenei szerkesztők nem sorolhatók
az átvilágítandók közé.)." A Etv. akkor vizsgált szabálya az
egyenlő elbánás elvét azzal sértette, hogy nem tett
különbséget a napi- és hetilapok között, nem volt tekintettel
arra, hogy "azok politikai, közéleti, avagy szakmai,
szórakoztató s más, nem kifejezetten politikai irányultságú
lapok-e." (ABH 1994, 342, 364.)
Az Etv. hatályos, a lapok tekintetében támadott szabálya, a
17. pont szövegszerűen is csupán a "közéleti" napi- és
hetilapokra vonatkozik; nem terjed ki a szakmai, szórakoztató
s más, nem kifejezetten politikai irányultságú lapokra.
Ugyanígy a 18. pont csak a hírszolgáltatókra terjed ki az
internetes szolgáltatók közül.
Nem terjed ki tehát az átvilágítás a nem politikai, nem
közéleti, hanem szakmai, szórakoztató s más, nem kifejezetten
politikai irányultságú lapokra és e lapoknál azokra a
személyekre, akik a politikai közvéleményt nem formálják. Ez
az 1. Abh-ban írtakkal összhangban van. Nem állapítható meg
ezért, hogy az egységes ismérv, ami a politikai, közéleti
lapokat illeti, az Etv. 2. § (3) bekezdéséből hiányozna és ez
már önmagában az Alkotmány 70/A. §-ának sérelmét jelentené.
Az 1. Abh. viszont a politikai közvéleményt feladatszerűen
alakítók között különböztet a szerint, hogy közvetlen, vagy
csupán közvetett befolyást gyakorolnak a politikai
közvélemény alakítására.
Az 1. Abh. "a közvéleményt hivatásbeli feladatként alakítók"
átvilágítását engedte meg és kimondta, hogy "egyes személyes
adatok attól váltak alkotmányosan közérdekűvé, hogy olyan
személyek korábbi, a jogállam alapelveivel ellentétes
tevékenységét tárják fel, akik a jogállamban ... olyan állást
töltenek be, amellyel a politikai közvéleményt közvetlenül
alakítják." (ABH 1994, 342, 364.) Az 1. Abh. szerint az
egyenlő elbánás megköveteli, hogy az ellenőrzés kiterjedjen a
nem kereskedelmi országos vagy regionális rádió- és tv-adások
szerkesztőire és magasabb beosztású dolgozóira, amennyiben
azok közvetlenül politikai közvélemény-formáló tevékenységet
végeznek (pl. politikai műsort szerkesztenek).
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy ellentétes az 1. Abh-
ban az Alkotmánynak a személyes adatok védelmére vonatkozó
szabályairól kifejtettekkel az, hogy az Etv. nem csak a
közvetlen, hanem a csupán közvetett befolyást gyakorló
személyeket is az ellenőrzés körébe vonja.
Ezért az Alkotmánybíróság az Etv. 2. § (3) bekezdés 16., 17.
és 18. pontjainak a "közvetve vagy" szövegrészei
alkotmányellenességét állapította meg és e rendelkezéseket
megsemmisítette; az Etv. 2. § (3) bekezdés 15. pontját támadó
indítványt elutasította és elutasította a rendelkező rész
szerint a 16-18. pontok többi rendelkezését támadó
indítványokat is.
1.1. A 2. § (3) bekezdésének 19. pontja a pártok csoportját
attól függően kezeli eltérően, hogy költségvetési
támogatásban részesülnek-e. Az indítványok szerint a
költségvetési támogatásban nem részesülő pártok kívül
maradása az Alkotmány 59. §-ával és 70/A. §-ával ellentétes.
Az Alkotmány 3. § (2) bekezdése szerint a pártok
közreműködnek a népakarat kialakításában és
kinyilvánításában.
Az Alkotmánybíróság egy korábbi határozatában megállapította,
hogy ha a törvényhozó a pártok költségvetési eszközökből
történő támogatását határozza el, ennek alapja, hogy a pártok
teljesíteni tudják az Alkotmány 3. § (2) bekezdésében foglalt
feladatukat, a népakarat kialakításában és kinyilvánításában
való közreműködést. A döntés szerint ezért nem jelent
alkotmányellenes hátrányos megkülönböztetést, ha az állam
minimális követelményeket fogalmaz meg a támogatandó pártok
számára, és a normatív támogatást csak az e követelményeket
teljesítő pártoknak juttatja (2179/B/1991. AB határozat, ABH
1994, 518, 521.).
Noha minden párt politikai tevékenység folytatására jött
létre, a népakarat kialakításában és kinyilvánításában való
részvételre való alkalmasságukra, a közvéleményre gyakorolt
hatásuk fokára, a politikai közvélemény-alakító képességükre
a megkülönböztető ismérv alapján ésszerűen lehet
következtetni.
Ezért a költségvetési támogatásra való jogosultság mint
megkülönböztető ismérv alkotmányosan lehet külön csoportképző
a pártok halmazán belül.
Ugyanúgy, ahogyan az 1. és 2. Abh. szerint nem kifogásolható,
ha csak a "fontosabb" állások betöltőinek ellenőrzésére,
illetőleg adataik közzétételére kerül sor, nem kifogásolható
az sem, ha csak a "fontosabb" pártok meghatározott vezetőit
világítják át, és nem terjed ki az átvilágítás más, a pártok
működéséről és gazdálkodásáról szóló 1989. évi XXXIII.
törvényben meghatározott választási eredményt el nem ért
kisebb pártokra.
1.2.
a) Az Etv. 2. § (3) bekezdés 15-18. pontjai az ellenőrzendő
személyi kör meghatározásánál több ismérvet alkalmaznak.
Ezek egyike szerint - az egyéb feltételek teljesülése mellett
- csak azok esnek az ellenőrzés hatálya alá, akik a politikai
közvélemény alakítására a törvény szerinti közvetve vagy
közvetlenül "befolyást gyakorolnak".
A befolyásgyakorlás homályos és határozatlan, nem kellő
pontosságú voltára hivatkozva állítják az indítványozók az
Etv. 2. § (4) bekezdés b) pontja alkotmányellenességét is, a
jogállamhoz [Alkotmány 2. § (1) bekezdés] tartozó
jogbiztonság sérelme miatt.
Az Etv. 2. § (4) bekezdés b) pontja kimondja, hogy befolyás
gyakorlása: a sajtóról szóló 1986. évi II. törvény 20. § e)
pontja szerinti minden olyan tájékoztatás, amely közvetve
vagy közvetlenül alkalmas a politikai közvélemény
formálására.
E törvény 20. § e) pontja szerint "tájékoztatás: tényeknek,
eseményeknek, hivatalos közleményeknek, beszédeknek, valamint
az ezekre vonatkozó véleményeknek, elemzéseknek és
értékeléseknek sajtótermék útján történő nyilvános közlése".
Az Etv. idézett szabályából az következik, hogy az Etv.
alkalmazásában befolyás gyakorlása az olyan tájékoztatás,
"amely közvetve vagy közvetlenül alkalmas a politikai
közvélemény formálására".
Az indítványok lényege szerint ez a meghatározás homályos és
határozatlan, az Etv. nem határozza meg kellő pontossággal a
befolyásgyakorlás fogalmat és ezáltal bizonytalan az
ellenőrzendő személyi kör is.
Az 1160/B/1992. AB határozat értelmében általános és elvont
módon megfogalmazott jogi normák konkrét, egyedi esetekre
való vonatkoztatása jogalkalmazási kérdés. A jogalkalmazás
során minden jogszabály értelmezésre szorul még akkor is, ha
annak problémamegoldó, alkotó jellege elmosódott, az
értelmezési művelet más korábbi jogszabályértelmezésekre
támaszkodva rutinná vált. A határozat szerint azt általában a
jogalkotás dönti el, hogy valamely életviszonyt milyen
részletességgel szabályoz. A döntés kimondja, hogy "ez a
jogszabály homályosságától, értelmezhetetlenségétől különálló
kérdés. ... A jogszabálynak ezért az életviszonyok tipikus
vonásait kell figyelembe vennie." (ABH 1993, 607, 608.).
Az Etv. támadott szabályának feltételei, a rendelkezésben
szereplő fogalmak ezt a követelményt kielégítik és a fogalmak
nem is homályosak vagy értelmezhetetlenek.
Csak a jogalkalmazás számára eleve értelmezhetetlen
jogszabály sérti a jogbiztonságot [vö.: 36/1997. (VI. 11.) AB
határozat, ABH 1997, 222, 227-228.].
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a konkrét esetben
nem sérti a jogbiztonságot az, hogy a törvényi feltételeket a
jogalkotó inkább keretjellegűen, és nem túl részletezően
határozta meg. Nem alkotmányellenes, hogy a jogszabály
tényállása nem tartalmaz tételes felsorolást az ellenőrzés
alá eső műsorszolgáltatókról, lapokról, ezek meghatározott
tevékenységet végző munkatársairól. Nincs alkotmányos
akadálya annak, hogy a törvényalkotó átengedje az Alkotmány
szabályai szerint megfelelően meghatározott ismérvű,
ellenőrzendő személyek konkrét meghatározását a jogalkalmazás
számára. Tételes felsorolás helyett a megfelelően általános,
absztrakt tényállás is alkalmas arra, hogy az Etv. egységes
ismérve a jogalkalmazásban érvényesüljön.
Önmagában nem sérti a jogbiztonságot az, ha a jogszabály a
jogalkalmazás során értelmezésre szorul és esetenként az
értelmezés problémamegoldó, alkotó jellege kerül előtérbe.
Társadalmi-gazdasági viszonyok változása új jogszabály
alkotását teheti szükségessé, új jogszabálynál az értelmezési
művelet más korábbi jogszabályértelmezésekre kevésbé
támaszkodhat, rutinná válásához megfelelő idő kell.
Az Etv. általános, elvont szabályainak konkrét esetekre való
alkalmazása és ezzel kapcsolatban értelmezése, ideértve a
"befolyás gyakorlása" újonnan beiktatott fogalmának
tartalommal kitöltését is, a konkrét ügyekben a felhívott
jogszabályok alapján a jogalkalmazásra, az ellenőrző
bizottságra és a bírói gyakorlatra tartozik. A támadott
fogalom-meghatározás tekintetében a feltételezett értelmezési
bizonytalanság, amelyre az indítványozók hivatkoznak,
megalapozatlan.
Az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre a jogszabály önálló,
alkotmányossági kérdéstől elvonatkoztatott értelmezésére. A
támadott - és az előzőekben már ismertetett - rendelkezések
szövegéből és összefüggéseiből nem lehet olyan megalapozott
következtetésre jutni, hogy a fogalmak és rendelkezések a
jogalkalmazás számára eleve értelmezhetetlenek lennének és
emiatt a jogbiztonságot sértenék. Az Alkotmánybíróság ezért
elutasította az erre hivatkozó indítványokat.
b) Az Etv. 8. §-a - a törvényben meghatározottak szerint - az
ellenőrző bizottságot vizsgálódásra, adatszolgáltatás
kérésére, betekintésre jogosítja fel.
Az Etv. 10. § (1) bekezdése szerint "a bizottság eljárása
során - ha e törvény másként nem rendelkezik - az
államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957.
évi IV. törvény rendelkezéseit kell alkalmazni."
Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957.
évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) 26. § (1) bekezdése
szerint a közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz
szükséges tényállást tisztázni. Ha ehhez a rendelkezésre álló
adatok nem elegendőek, hivatalból vagy kérelemre bizonyítási
eljárást folytat le.
Az Áe. 28. § (1) bekezdése szerint a közigazgatási szerv a
tényállás megállapítása céljából az ügyfelet okirat vagy más
irat bemutatására hívhatja fel, illetőleg ennek érdekében más
szervet megkereshet (10. §).
Az Áe. 29. § (1) bekezdése szerint az ügyre vonatkozó tény
tanúval is bizonyítható. A (2) bekezdés kimondja, hogy a
tanúként megidézett személy köteles a meghallgatása végett
megjelenni és tanúvallomást tenni.
Az Alkotmánybíróság szerint nem szükséges, hogy az Etv. külön
rendelkezzék arról, kinek kell a személyi hatály alá tartozó
személyekről az ellenőrző bizottságot tájékoztatni. Az
ellenőrző bizottság eljárása során bármilyen törvényes
bizonyítási eszközt az Etv. szabályai értelmében
felhasználhat. Az Etv. meghatározza a bizottság mint sajátos
közigazgatási szerv feladatát és azt a hatáskört is, amelynek
ellátása a bizottságra tartozik. A bizottság az Etv-ben
meghatározott szempontok alapján természetes személyeket
ellenőriz, és az ellenőrzés eredményeként tényeket
megállapító döntést hoz. A bizottság döntésének
felülvizsgálatára a közigazgatási határozatok bírósági
felülvizsgálatára vonatkozó szabályok az irányadók.
Alkotmányellenes mulasztás ebben a körben nem állapítható
meg, a hatályos szabályok kellően biztosítják az eljárás
lefolytatásának lehetőségét, ezért az Alkotmánybíróság ezt az
indítvány elutasította.
c) Az "internetes hírszolgáltatók"-fogalommal kapcsolatban
[Etv. 2. § (3) bekezdés 18. pont] az Alkotmánybíróság nem
látta megállapíthatónak, hogy ez a fogalom eleve
alkalmazhatatlan, értelmezhetetlen lenne.
Az Etv. említett általánosságából nem ered bizonytalanság. Az
Etv-től megkívánt pontosság a jogállamhoz tartozó
jogbiztonság szempontjából jelentős mértékben függ a szóban
forgó jogszabály tartalmától, a szabályozni kívánt
területtől, címzettjeinek számától és helyzetétől.
Számos jogszabály tartalmazza az internet szolgáltatás
fogalmat és használja az internet, az internet szolgáltató
kifejezést (pl. a hírközlésről szóló 2001. évi XL. törvény).
Hírszolgálatra, hírszolgáltatóra, hírszolgáltatásra vonatkozó
szabályokat is több más jogszabály tartalmaz (pl. az 1996.
évi CXXVII. törvény a nemzeti hírügynökségről, az 1996. évi
I. törvény a rádiózásról és televíziózásról, az 1986. évi II.
törvény a sajtóról). A szerzői jogban általánosan ismert az
olyan típusú nyilvánossághoz való közvetítés kérdése is, ahol
a közönség a hozzáférés helyét és idejét egyénileg
választhatja meg. A szerzői jog különbséget tesz továbbá a
tartalomszolgáltatók és az ún. service provider között, aki
az internet-szolgáltatás műszaki-technikai hátterét teremti
meg. Nem állapítható meg minderre figyelemmel, hogy az Etv.
címzettjei alapos okkal bizonytalanságban lehetnének az
internetes hírszolgáltatók fogalmi meghatározás mikénti
alkalmazása tekintetében.
Az Etv. 2. § (3) bekezdés 18. pontjának egyéb rendelkezései,
összefüggésben az Etv. általános céljával és az ellenőrzendő
személyi kör kiválasztásának általános szempontjaival, kellő
eligazítást adnak e fogalom értelmezéséhez és a gyakorlatban
való alkalmazásához. E rendelkezések az Alkotmánybíróság
szerint nem eredményezik a jogállamhoz tartozó jogbiztonság
sérelmét.
1.3. Az 1. Abh-ban kifejtettek szerint a korábbi politikai
tevékenység azon személyekkel kapcsolatosan közérdekű adat,
akiknek jelenlegi tevékenysége is befolyásolja a politikai
közvéleményt, vagy azáltal, hogy közhatalmat gyakorol,
politikai közszereplést vállal, vagy azáltal, hogy a
közvélemény-formálás közvetítőit, médiumait működteti, s
ezáltal közvetlenül képes a politikai közvélemény
alakítására. "Ez az ismérv azonban csakis a feladatszerűen
politikai véleményformálókra áll." (ABH 1994, 342, 364.)
Nem sérti az egyenlő elbánás elvét, és nem valósít meg
alkotmányellenes mulasztást az, hogy a kötelezően
átvilágítandók között az egyházi méltóságok, a köztestületek
és az érdekképviseletek vezetői nem szerepelnek. Nem
állapítható meg általánosságban, hogy e személyek mindegyike
feladatszerűen politikai véleményformáló lenne; nem
állapítható meg az sem, hogy velük összemérhető más személyi
kör a törvény hatálya alatt szerepelne. A részben közhatalmat
is gyakorló köztestületek vezetőit pedig - az 1. és a 2. Abh.
értelmében - a törvényhozó az átvilágításra vonatkozó
politikai döntése alapján kihagyhatta a kötelezően
átvilágítandók köréből. Az Etv. 2. § (3) bekezdése egyébként
egységes abban, hogy egyetlen köztestületre sem terjeszti ki
a törvény hatályát.
1.4.
a) Új eleme a törvénynek, hogy az ügyvédek, a közjegyzők, az
egyházi személyek és az átvilágítással nem érintett újságírók
önkéntesen kérhetik az átvilágításukat.
Az Etv. 18. § (4) bekezdése - az egyik indítvány szerint -
diszkriminatív, mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenességet valósít meg az Alkotmány 70/A. §-a és
59. §-a sérelme miatt azzal, hogy csupán az Etv-ben
meghatározott személyi kör számára teszi lehetővé igazolás
kérését arról, hogy a kérelmező nem végzett az Etv. 1. §-ában
meghatározott tevékenységet.
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a
továbbiakban: Abtv.) 20. §-a szerint az Alkotmánybíróság az
arra jogosult indítványa alapján jár el. Jogszabály
alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló
eljárás hivatalból nem indulhat [Abtv. 21. § (7) bekezdés].
A jelen ügyben az Alkotmánybíróság ezért kizárólag azt
vizsgálta, hogy az indítványban felhívott érvek alapján az
Etv. 18. § (4) bekezdése tekintetében mulasztásban
megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítható-e, azaz van-
e kötelezettsége a jogalkotónak arra, hogy mások számára is
lehetővé tegye igazolás kérését, illetve a jogalkotó által
választott megkülönböztető mérce nem diszkriminatív-e
önmagában.
A jogalanyok közötti megkülönböztetés ugyanis - az
Alkotmánybíróság következetes álláspontja szerint - akkor
tekinthető alkotmányellenesnek, ha a jogalkotó önkényesen,
ésszerű indok nélkül, az azonos szabályozási kör alá vont
jogalanyok között tett különbséget. (191/B/1992. AB
határozat, ABH 1992, 592, 593.) Az Alkotmánybíróság a
diszkrimináció tilalmát vizsgálva a 43/B/1992. AB
határozatában rámutatott arra, hogy személyek közötti
diszkriminációról csak akkor lehet szó, ha valamely személyt
vagy embercsoportot más, azonos helyzetben lévő személyekkel
vagy csoporttal történt összehasonlításban kezelnek
hátrányosabb módon (ABH 1994, 744, 745.). Az alapjognak nem
minősülő egyéb jogra vonatkozó, személyek közötti hátrányos
megkülönböztetés vagy más korlátozás alkotmányellenessége
akkor állapítható meg, ha a sérelem összefüggésben áll
valamely alapjoggal, végső soron az emberi méltóság általános
személyiségi jogával és a megkülönböztetésnek, illetve
korlátozásnak nincs tárgyilagos mérlegelés szerint ésszerű
indoka, vagyis önkényes [35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH
1994, 197, 200].
Az Etv. koncepciójában a jogalkotó kezdettől fogva a
kötelezően átvilágítandók körét határozta meg. Ebből
következik, hogy másokat nem csupán nem volt kötelező
ellenőrizni, de lehetőség sem volt más személyeknek az Etv.
szerinti ellenőrzésére. A hatályos törvény e két személyi kör
mellett egy újabb csoportot is kialakított azzal, hogy -
viszonylag szűk körben - bevezette a kérelemre történő
ellenőrzés lehetőségét.
E szabály hatálya alá tartozó személy kérelmére igazolást
kaphat arról, hogy az Etv. 1. §-ában meghatározott
tevékenységet nem végzett.
Az indítvány alapján az Alkotmánybíróságnak azt kellett
vizsgálnia, hogy az Etv. 18. § (4) bekezdéséből megismerhető
egységes mérce alapján van-e olyan újabb személyi kör,
amelynek kötelezően a 18. § (4) bekezdés hatálya alá kellene
tartoznia.
Az Etv. az igazolás kiadásának kérését is meghatározott
foglalkozások gyakorlásához kapcsolta. Meghatározott
foglalkozás gyakorlása és a szabályozás szempontjából
azonosnak minősülő foglalkozást űzők megkülönböztetése más
foglalkozást gyakorlóktól - tárgyilagos mérlegelés szerint -
általában ésszerű indok a különbségtételhez.
b) Az Alkotmánybíróság szerint az ügyvédet, a közjegyzőt, az
egyházi személyt foglalkozásuk szabályainál fogva
titoktartási kötelezettség terheli. Ez a titoktartási
kötelezettség működésük megszűnése után is fennmarad. A
titoktartási kötelezettség a megbízó, a fél, az egyházi
személlyel kapcsolatban álló polgár adataira, az említett
hivatás gyakorlása során megismert tényekre vonatkozik.
Megállapítható az is, hogy a titoktartási kötelezettség
mellett e személyek másokkal össze nem hasonlítható
közbizalmi tisztséget is betöltenek.
Ezeknél az azonosságoknál fogva az Etv. az Alkotmány 70/A. §-
ának és 59. §-ának sérelme nélkül megtehette, hogy csupán az
említett, közbizalmi tisztségeket gyakorló személyek számára
tette lehetővé igazolás kiadásának kérését; nem tekinthető
diszkriminatívnak, mulasztásnak az, hogy az ügyvéd, a
közjegyző és az egyházi személy hivatása jellegzetességéhez
nem hasonlítható más természetű foglalkozást gyakorló
személyek számára az Etv. igazolás kérését nem teszi
lehetővé.
c) Az Etv. 18. § (4) bekezdése értelmében az átvilágítással
nem érintett újságírók is önkéntesen kérhetik az
átvilágításukat. Az újságírók titoktartási kötelezettsége nem
hasonlítható az ügyvéd, a közjegyző és az egyházi személy
hivatása e jellegzetességéhez.
Ez a szabály az Etv. 2. § (3) bekezdésének 16-18. pontjaiban
meghatározott, kötelezően ellenőrzendő személyekkel azonos
foglalkozást gyakorló, de nem ellenőrzendő személyekre
vonatkozik, e szabályok végrehajtásához tapad.
Az azonos munkahelyen, azonos beosztásban, azonos
foglalkozást gyakorlók közül csupán azok ellenőrzését teszi
kötelezővé az Etv., akik a törvény szövege szerint "a
politikai közvélemény alakítására közvetve vagy közvetlenül
befolyást gyakorolnak".
A kötelezően ellenőrzendő személyek kiválasztása ebből a
körből ebben az esetben jogalkalmazási kérdés. Az elbírálás
esetenként vitára adhat okot, ami az eljárások elhúzódásához
vezethet. Minthogy az átvilágítási eljárás titkos, de
ugyanakkor nyomós társadalmi szükséglet a szóban lévő
közérdekű adatok megismerése, ezt a folyamatot ésszerűen
segítheti az, ha a törvény lehetővé teszi az azonos
munkahelyen, azonos beosztásban, azonos foglalkozást
gyakorlók közül kérésükre azoknak az ellenőrzését is, akiknek
ellenőrzése egyébként nem kötelező.
Megállapítható, hogy az Etv. 18. § (4) bekezdésében
alkalmazott mérce alapján nincs olyan személyi kör, amelynek
a 18. § (4) bekezdés hatálya alá kellene tartoznia. Az
Alkotmánybíróság ezért elutasította az Etv. 18. § (4)
bekezdésével összefüggésben mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenesség megszüntetésére irányuló indítványt.
2. Van olyan indítvány is, amely az Alkotmány 8. § (1)
bekezdése, 54. § (1) bekezdése, 59. § (1) bekezdése, 57. §-a,
60. § (2) bekezdése, 70/A. §-a, 50. §-a és 48. § (3)
bekezdése egyes szabályait idézi, mert szerinte "a
hivatkozott jogszabály alkotmányellenessége" így foglalható
össze.
Ez az indítvány az Etv. szabályai közül csupán a 2. § (3)
bekezdés 20. pontját támadja határozottan, a bírói
függetlenség sérelmére hivatkozva.
a) A bíró közhatalmat gyakorol, az 1. Abh. szerint a
közhatalmat gyakorló személyek arra vonatkozó adatai, hogy
korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységet
folytattak, vagy olyan szerv tagjai voltak, amely korábban a
jogállamisággal ellentétes tevékenységet folytatott, az
Alkotmány 61. § szerinti közérdekű adatok; az Országgyűlés
ezért dönthetett úgy, hogy a bírák átvilágítandók.
Az Alkotmánybíróság itt is irányadónak tekintette a már
hivatkozott korábbi döntéseiben foglaltakat.
Az 1. Abh. értelmében a közérdekűnek minősített és a továbbra
sem nyilvános adatok körének meghatározása olyan "politikai
kérdés", amely a törvényhozónak viszonylag tág teret nyújt
arra, hogy egyensúlyozzon a között, hogy bizonyos funkciókat
teljes körűen "átláthatóvá" tesz, míg mások tekintetében a
"stabilitás" igényét érvényesítve korlátozza az adat
hozzáférhetőségét és fenntartja a személyes adat jelleget. Az
Alkotmányból ez a politikai döntés, azaz az átvilágítandó
adatok és a személyi kör pontos meghatározása, nem vezethető
le. Követelmény viszont, hogy "az Országgyűlés az
átvilágítandó személyi kört és a közérdekű adatokat
egységesen a szerint a mérce szerint határozza meg, amellyel
- alkotmányos lehetőségei között - az Alkotmány 61. és 59. §-
ai kölcsönös korlátait meghúzta." (ABH 1994, 342, 357.) A
bírák esetében nem állapítható meg, hogy az Országgyűlés
ennek az alkotmányos lehetőségnek a kereteit átlépte.
Ezért az Alkotmánybíróság az Etv. 2. § (3) bekezdés 20.
pontját támadó indítványt elutasította.
b) Az Abtv. 22. § (2) bekezdése szerint az indítványnak a
kérelem alapjául szolgáló ok megjelölése mellett határozott
kérelmet kell tartalmaznia. Ez azt jelenti, hogy az
indítványozónak meg kell jelölnie nemcsak a jogszabályt,
hanem a jogszabálynak azt a konkrét rendelkezését, amelyet az
Alkotmánynak ugyancsak valamely konkrét rendelkezésébe
ütközőnek tart (440/B/1993. AB végzés, ABH 1993, 910.).
Az indítványozó beadványai egyéb vonatkozásban nem
tartalmaznak olyan határozott kérelmet, mint amilyet az Abtv.
22. § (2) bekezdése kötelezően előír, ezért azok nem felelnek
meg az érdemi eljárásra alkalmas indítványokkal szemben
támasztott követelményeknek (32/B/1995. AB végzés, ABH 1995,
1075.).
Az indítványozó nem jelölte meg azt, hogy milyen okból és az
Alkotmány mely konkrét rendelkezésébe ütközőnek tartja az
Etv. általa felhívott egyes szabályait. Az indítványnak ezt a
részét, mint nem kellően határozott kérelmet tartalmazó
indítványt, az Alkotmánybíróság ezért visszautasította az
Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak
közzétételéről szóló 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat 21. §-a
és a 29. § d) pontja alapján.
3. Az egyik indítványozó az Etv. 1. § e) pontjával
összefüggésben mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség
megszüntetését kéri. Az indítványozó szerint diszkriminatív
az, hogy az Etv. említett szabálya különbséget tesz egyes
önkényuralmi pártok között és csupán a Nyilaskeresztes Pártot
említi, nem említi a MSzMP-t és ennek elődpártjait.
Az 1. Abh. értelmében a közérdekűnek minősített és a továbbra
sem nyilvános adatok körének meghatározása a törvényhozónak
viszonylag tág teret nyújt arra, hogy korlátozza az adat
hozzáférhetőségét és fenntartsa a személyes adat jelleget. A
politikai döntés a nyilvánosság határait, azaz az átvilágítás
mélységét szűkebben és tágabban is meghatározhatja. Az
Alkotmányból az átvilágítandó adatok pontos meghatározása nem
vezethető le.
Követelmény viszont, hogy a közérdekűnek minősített adatokat
az Etv. 1. § e) pontja tekintetében is a törvényhozás
egységes mérce alapján állapítsa meg. A diszkrimináció
vizsgálatának előkérdése tehát, hogy a megkülönböztetés
egymással összehasonlítható alanyi körre vonatkozik-e.
Bár az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése szövegszerűen az
emberi, állampolgári jogok tekintetében tiltja a hátrányos
megkülönböztetést, a tilalom, ha a megkülönböztetés sérti az
emberi méltósághoz való alapvető jogot, kiterjed az egész
jogrendszerre [61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992,
280, 281.]. Az alapjognak nem minősülő egyéb jogra vonatkozó,
személyek közötti hátrányos megkülönböztetés vagy más
korlátozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha a
sérelem összefüggésben áll valamely alapjoggal, végső soron
az emberi méltóság általános személyiségi jogával és a
megkülönböztetésnek, illetve korlátozásnak nincs tárgyilagos
mérlegelés szerint ésszerű indoka, vagyis önkényes [35/1994.
(VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 200]. Az állam joga -
s egyben bizonyos körben kötelezettsége is -, hogy a
jogalkotás során figyelembe vegye az emberek között
ténylegesen meglévő különbségeket [61/1992. (XI. 20.) AB
határozat ABH 1992, 280, 282.].
A jogalanyok közötti megkülönböztetés - az Alkotmánybíróság
következetes álláspontja szerint - akkor tekinthető
alkotmányellenesnek, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok
nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont
jogalanyok között. (191/B/1992. AB határozat, ABH 1992, 592,
593.) Az Alkotmánybíróság a diszkrimináció tilalmát vizsgálva
a 43/B/1992. AB határozatában rámutatott arra, hogy személyek
közötti diszkriminációról csak akkor lehet szó, ha valamely
személyt vagy embercsoportot más, azonos helyzetben lévő
személyekkel vagy csoporttal történt összehasonlításban
kezelnek hátrányosabb módon (ABH 1994, 744, 745.).
Az Etv. 1. § e) pontja a Nyilaskeresztes Pártot említi, az
MSzMP-t, illetve ennek elődpártjait nem. Az Etv. e szabálya
szerint azt kell ellenőrizni, hogy meghatározott személyek
(Etv. 2. §) tagjai voltak-e a Nyilaskeresztes Pártnak.
Az Alkotmánybíróságnak abban kellett állást foglalnia az
indítvány alapján, hogy az MSzMP-hez és egyes elődpártjaihoz
a tagként való tartozás ténye az Alkotmány 70/A. § (1)
bekezdése szempontjából összevethető-e a Nyilaskeresztes
Pártban való tagsággal.
Az Alkotmánybíróság egyes döntéseiben a náci és a bolsevik
önkényuralmi rendszereket, jelképeket vagy az okozott
sérelmeket kezelte egységesen [14/2000. (V. 12.) AB
határozat, ABH 2000, 83.; 28/1991. (VI. 3.) AB határozat, ABH
1991, 88, 102.; 22/1996. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1996,
89, 101.]. Abból azonban, hogy a náci és a bolsevik
önkényuralmi rendszerek, jelképek és az okozott sérelmek az
Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése alapján egységesen
kezelendők, nem következik az, hogy az MSzMP-ben és
valamennyi elődpártjában már a betöltött tagság, az e pártok
tagjává válás ténye önmagában is azonos megítélés alá kell
hogy essen a Nyilaskeresztes Pártban betöltött tagsággal.
Az 1944. október 15-ét követő nyilas totális diktatúra és
terror megvalósulásában a Nyilaskeresztes Párt tagsága által
betöltött szerep, továbbá a Nyilaskeresztes Párt tagságának
önkéntes vállalásával a nyilas rémuralomhoz való viszonyulás
kifejezésre juttatása ebben a történelmi időszakban, nem
vethető össze az indítványban felhívott egyes más pártokban,
más történelmi időszakokban és más körülmények között vállalt
tagság kérdéseivel az Alkotmány 70/A. §-a szempontjából, mert
a mondott pártok tagjai nem képeznek feltétel nélkül azonos
csoportot.
Az 1944. október 15-ét követő sajátos történelmi helyzet és
ennek következtében az, ahogyan az ekkor hatalomra került
Nyilaskeresztes Párt tagságának vállalásával az érintett
személy a rendszer működésével való azonosulását kifejezésre
juttathatta, alkotmányjogi szempontból eltér az 1956.
novemberétől szerveződött és 1989. októberében feloszlatott
MSzMP-ben és elődpártjaiban való taggá válástól. Az Etv.
egyes, a szóban lévő Nyilakeresztes Párthoz hasonlítható
szerveződésekben vállalt részvétel tényének vizsgálatát pedig
előírja (1. § a), c) pont).
Az Alkotmánybíróság - fenntartva a náci és a bolsevik
önkényuralmi rendszerek, jelképek és az általuk okozott
sérelmek tekintetében kifejtett korábbi álláspontját -
megállapítja: ha csoportképzés alapjának valamely pártban az
indítvány alapján a taggá válás tényét kell tekinteni, akkor
alkotmányossági szempontból, a kifejtettekre tekintettel, nem
minősül e két párt tagsága azonos csoportnak. Az
Alkotmánybíróság ezért az Etv. 1. § e) pontjával
összefüggésben mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség
megszüntetésére irányuló indítványt elutasította.
4. Egy másik indítványozó kérte, hogy "az Alkotmánybíróság
állapítsa meg, hogy az Országgyűlés mulasztásos
alkotmánysértést követett el azzal, hogy jogszabályban nem
szabályozta valamennyi bíró és ügyész nemzetbiztonsági
ellenőrzését és nem távolították el a bíróságokról és
ügyészségekről a politikailag túlságosan elkötelezett régi
III/III-as ügynököket. Az Országgyűlés ezen mulasztása ...
sérti az Alkotmány 57. § (1) bekezdését, mert politikailag
túlzottan elkötelezett III/III-as ügynökök és egyes nagyon
elkötelezett MSzMP-s káderek nem képesek arra a bíróságokon
és ügyészségeken, hogy munkájukból száműzzék a politikai
elkötelezettséget".
A nemzetbiztonsági ellenőrzésről a nemzetbiztonsági
szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény (a továbbiakban:
Nbt.) 67-72. §-ai rendelkeznek. A 68. § (1) bekezdése
értelmében a nemzetbiztonsági szolgálatok által végzett
nemzetbiztonsági ellenőrzés célja annak vizsgálata, hogy
fontos és bizalmas munkakörre jelölt, illetve az ilyen
munkakört betöltő személyek megfelelnek-e az állami élet és a
nemzetgazdaság jogszerű működéséhez szükséges, valamint -
amennyiben szükséges - a nemzetközi
kötelezettségvállalásokból fakadó biztonsági feltételeknek.
Az Alkotmány 57. § (1) bekezdése a bírói úthoz való alapvető
jogot szabályozza. Az Nbt. rendelkezései célja, tárgya és az
érintett személyi kört meghatározó egyes szabályok alapján
megállapítható, hogy a bírói úthoz való alapvető jogból nem
vezethető le valamennyi bíró és ügyész nemzetbiztonsági
ellenőrzésének alkotmányos követelménye.
Az indítványnak az a része, amely tartalma szerint azt
kifogásolja, hogy nincs kötelező törvényi előírás a "III/III-
as ügynököknek" a bíróságokról és az ügyészségekről való
eltávolítására, nem hozható összefüggésbe alkotmányjogi
szempontból a bírói úthoz való joggal.
A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség
megszüntetésére irányuló indítványt ezért az Alkotmánybíróság
elutasította.
Dr. Németh János
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István Dr. Bihari Mihály
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó Dr. Erdei Árpád
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila Dr. Holló András
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kiss László Dr. Kukorelli István
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Strausz János Dr. Tersztyánszkyné Dr. Vasadi Éva
alkotmánybíró előadó alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István alkotmánybíró különvéleménye
Véleményem szerint a jogalkotó az egyes fontos tisztségeket
betöltő személyek ellenőrzéséről és a Történeti Hivatalról
szóló 1994. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: átvilágítási
törvény) módosításáról szóló 2000. évi XCIII. törvény
megalkotása során nem érvényesítette megfelelően az
Alkotmánybíróság 60/1994. (XII. 24.) AB határozatában
foglalt, az Alkotmány 70/A. §-ából fakadó azt a követelményt,
amely szerint a törvényhozónak az átvilágítandók körét
egységes alkotmányos ismérv alapján kell meghatároznia és ezt
az egységes mércét következetesen kell érvényesítenie.
Alkotmánysértőnek tartom továbbá, hogy az önkéntes
átvilágítás lehetőségét a jogalkotó csupán az ügyvédek, a
közjegyzők, az egyházi személyek és a kötelezően
átvilágítandó személyek körébe nem tartozó sajtómunkatársak
számára tartja fenn. Végül, álláspontom szerint, az
átvilágítási törvény 2. § (3) bekezdés 16., 17. és 18.
pontjaiban, valamint a 2. § (4) bekezdés b) pontjában foglalt
"közvetve vagy" fordulaton túl a jogbiztonság alkotmányos
elvével ellentétes az a törvényi rendelkezés is, amely
előírja az "arra illetékes hatóság által nyilvántartott"
internetes hírszolgáltatók egyes munkatársainak az
átvilágítását [átvilágítási törvény 2. § (3) bekezdés 18.
pont].
1. Az Alkotmánybíróság a 60/1994. (XII. 24.) AB határozatában
meghatározta azokat az Alkotmányból fakadó követelményeket,
amelyeket a jogalkotónak figyelembe kell vennie akkor, amikor
törvényt alkot acélból, hogy a közvélemény számára
megismerhetővé váljon, a közhatalmat gyakorlók, illetve a
politikai közélet egyes szereplői végeztek-e korábban a
jogállamisággal ellentétes tevékenységet. E szerint az
átvilágítandók körének meghatározása az Országgyűlés
mérlegelési körébe tartozó politikai döntés, amely "az
átvilágítás mélységét szűkebben és tágabban is
meghatározhatja. Az Alkotmányból ez a politikai döntés, azaz
az átvilágítandó adatok és személyi kör pontos meghatározása
nem vezethető le, hanem egyrészt az a követelmény, hogy az
adatok nem tarthatók titokban, de teljeskörűen nem hozhatók
nyilvánosságra sem, másrészt, hogy - ha már a politikai
döntés megtörtént - az Országgyűlés az átvilágítandó személyi
kört és a közérdekű adatokat egységesen aszerint a mérce
szerint határozza meg, amellyel - alkotmányos lehetőségei
között - az Alkotmány 61. és 59. §-ai kölcsönös korlátait
meghúzta." (ABH 1994, 342, 357.)
Az indítványozók által kifogásolt, az átvilágítási törvényt
módosító 2000. évi XCIII. törvény az ügynökbírák által
végzett átvilágítást a közhatalmat gyakorló személyek körén
túl kiterjesztette a sajtó "közvéleményformáló tisztségeket
betöltő" munkatársaira. A jogalkotó dönthet úgy, hogy az
átvilágítást csupán a közhatalmat gyakorló személyek körére
korlátozza, abban az esetben azonban, ha ezt a kört kitágítja
azokkal a személyekkel, akik a politikai közvéleményt
formálják, a homogén csoportképző ismérv nem az egyes
foglalkozáshoz, hivatáshoz tartozás, hanem a feladatszerű
politikai véleményformálás ténye. Ez utóbbi pedig nem csupán
a sajtó munkatársainak a sajátja, ahogyan ugyanis az
Alkotmánybíróság 1994-ben megállapította: az egyházi
testületek, és azok egyes képviselő, az országos
köztestületek, vagy például a szakszervezetek vezetői "a
politikai közvélemény formálásában bizonyosan szerepet
játszanak". (ABH 1994, 358.) Az egységes alkotmányos ismérv
(a politikai közvélemény alakítása) következetes
végigvitelével a jogalkotó a 2000. évi XCIII. törvény
megalkotása után is adós maradt, mivel önkényesen, az
Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését sértő módon állapította meg
a közhatalmat nem gyakorló, de a politikai közvélemény
kialakításában résztvevő, kötelezően átvilágítandó szereplők
körét.
2. Az egységes ismérv alkalmazását hiányolom az átvilágítási
törvény 18. § (4) bekezdése kapcsán is, amely alapján bármely
ügyvéd, közjegyző, egyházi személy, valamint a kötelező
átvilágítás alá nem eső sajtómunkatárs - kérelmére -
igazolást kaphat arról, hogy a múltban nem végzett az
átvilágítási törvény 1. §-ában meghatározott jogállamisággal
ellentétes tevékenységet. Az indítványozók szerint e szabály
azzal, hogy csupán néhány "közbizalmi hivatást" gyakorló
számára teszi lehetővé az önkéntes átvilágítást, sérti az
Alkotmány 59. § és 70/A. §-ait. A határozat viszont azzal
érvel, hogy az ügyvéd, a közjegyző és az egyházi személyek
esetében a titoktartási kötelezettség indokolja e kivételes
szabályt, a kötelezően nem ellenőrizendő újságírók esetében
pedig az átvilágítandó személyi körrel kapcsolatos
jogalkalmazási viták elkerülése.
Úgy vélem, az Alkotmánybíróságnak figyelemmel kellett volna
lennie a 15/1991. (IV. 13.) AB határozatára, amely a
személyes adatok védelmének jogát, annak aktív oldalára
tekintettel, információs önrendelkezési jogként értelmezi,
amelynek "az a tartalma, hogy mindenki maga rendelkezik
személyes adatainak feltárásáról és felhasználásáról". (ABH
1991, 40, 42.) A 60/1994. (XII. 24.) AB határozatból
következően minden olyan közhatalmat nem gyakorló, a
politikai közéletben részt nem vevő, a politikai közvéleményt
feladatszerűen nem alakító személy arra vonatkozó adata, hogy
korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységet
folytatott, személyes adatnak minősül.
Az Alkotmány 59. §-ában biztosított személyes adatok
védelmének joga és az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében
foglalt diszkrimináció-tilalom együttes értelmezése azt
követeli meg, hogy az alapjogi teszt alapján
elkerülhetetlenül szükséges legyen az önkéntes átvilágítás
lehetőségének a fent említett személyek körére szűkítése.
Álláspontom szerint a határozatban említett titoktartási
kötelezettség és a jogalkalmazási viták elkerülésének érve
nem minősíthető olyan célnak, amely másként el nem érhető,
csak az információs önrendelkezési jog bizonyos személyi kör
számára történő biztosításával. Mindezek alapján a jogalkotó
akkor járt volna el az Alkotmány 59. és 70/A. §-ainak
megfelelően, ha minden olyan személy számára biztosította
volna az önkéntes átvilágítás lehetőségét, aki nem minősül
közhatalmat gyakorló, illetve a politikai közéletben
résztvevő személynek, illetve alkotmányosan akkor szűkítheti
az önkéntes átvilágításra jogosult személyek körét, ha
bizonyítja, hogy az valamely másként el nem érhető
alkotmányos cél elérése érdekében elkerülhetetlenül
szükséges.
3. Álláspontom szerint az Alkotmánybíróságnak a jogbiztonság
alkotmányos követelményére tekintettel meg kellett volna
semmisítenie az átvilágítási törvény 2. § (4) bekezdés b)
pontját. Az átvilágítási törvényt módosító 2000. évi XCIII.
törvény átvilágítani rendeli a nyomtatott sajtó, a rádió és
televízió, továbbá az internetes hírszolgáltatók politikai
közvélemény alakítására közvetve vagy közvetlenül befolyást
gyakorló főmunkatársait. Egyetértek a határozattal abban,
hogy alkotmánysértő a politikai közvéleményre csupán
közvetetten befolyást gyakorló sajtómunkatársak kötelező
ellenőrzése. Véleményem szerint azonban - ugyanezen okból -
megsemmisítendő lett volna az átvilágítási törvény 2. § (4)
bekezdés b) pontjának "közvetve vagy" fordulata is. Az
átvilágítási törvény 2. § (4) bekezdés b) pontja azonban
nemcsak emiatt aggályos. A b) pontban foglalt értelmező
rendelkezés azáltal sérti a jogbiztonság alkotmányos
követelményét, hogy a "befolyás gyakorlása" kifejezés
magyarázatául megismétli a törvényszövegben már szereplő
kritériumot, a politikai közvélemény formálására közvetve
vagy közvetlenül alkalmas tájékoztatást.
Az Alkotmánybíróságnak végül figyelemmel kellett volna lennie
arra, hogy az átvilágítási törvény 2. § 18. pontjának "az
arra illetékes hatóság által nyilvántartott" fordulata
alkalmazhatatlan és végrehajthatatlan, ezért sérti az
Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság lényeges
elemét alkotó jogbiztonságot. A sajtóról szóló 1986. évi II.
törvény (a továbbiakban: sajtótörvény) 12. § (2) bekezdése
alapján az időszaki lap előállítása és nyilvános közlése
bejelentési kötelezettség alá esik. A sajtótörvény időszaki
lap fogalmát meghatározó 20. § f) bekezdése nem rendelkezik
az online megjelenő hírlapokról, ezért az elektronikus lapok,
legyenek bár csak elektronikus formában megjelenők, vagy
nyomtatott formában közismert, de elektronikus formában is
létező lapok, nem egységesek abban, hogy önmagukat - a
sajtójog szabályainak megfelelően - időszaki lapnak tekintik-
e. Ezért a ma Magyarországon működő egyes online hírlapok
közül néhány időszaki lapként vetette magát nyilvántartásba,
a többi viszont ilyen bejelentés nélkül működik. Minthogy az
elektronikus formában megjelenő hírportálok nyilvántartásba
vételére vonatkozó szabályok hiányoznak a magyar
jogrendszerből, az átvilágítási törvény 2. § (3) bekezdés 18.
pontjának "az arra illetékes hatóság által nyilvántartott"
fordulata alkalmazhatatlan.
Budapest, 2003. június 2.
Dr. Kukorelli István
alkotmánybíró
Dr. Strausz János alkotmánybíró különvéleménye
A határozat rendelkező részének 4. pontjában az
Alkotmánybíróság - egyebek között - elutasította az 1994. évi
XXIII. törvény 1. § e) pontjával kapcsolatban a mulasztásban
megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetésére irányuló
indítványt.
Mivel ezzel a döntéssel nem értek egyet, különvéleményt
jelentek be a határozat rendelkező részének fent megjelölt
része, valamint az ahhoz kapcsolódó indokolás ellen.
Véleményem szerint az indítvány megalapozott, ezért az
Alkotmánybíróságnak meg kellett volna állapítania az
alkotmánysértő mulasztás fennállását.
Az említett 1. § e) pont a Nyilaskeresztes Pártban viselt
tagságot is átvilágítási okként jelöli meg, a határozat
indokolása pedig ezen párt tagságának az 1944. október 15-ei
események utáni magatartásában jelöli meg az átvilágítás
szükségességét azzal az érveléssel, hogy a kommunista
pártokban viselt tagság ettől teljesen eltérő megítélés alá
esik.
Az 1. § a) - d) pontjaiban taxatíve felsorolt személyi és
tevékenységi kör ezzel szemben az 1945.-től 1990.-ig terjedő
korszakra, tehát a szovjet megszállás korára vonatkozik, és
lényegesen szűkebb terjedelmű az e) ponthoz képest. Itt a
rendszer egyes erőszakszerveiben viselt tisztség, illetve
tagság szerepel az átvilágítás okaként, valamint egyes vezető
állami és politikai tisztségek.
Ellenőrzés (átvilágítás) alá esnek tehát - egyebek között -
az 1945 után különböző elnevezés alatt működő politikai
(állambiztonsági) rendőrség tisztjei és titkos ügynökei,
valamint az 1956-57-ben szolgálatot teljesítő karhatalmisták.
Ebből következik, hogy nem világítandók át ezzel szemben az
1957-től 1989-ig működő munkásőrség tagjai, noha ez a
szervezet is fegyveres kommunista pártmilícia volt, akárcsak
az un. "pufajkás" karhatalom.
Továbbá, ellentétben a nyilas párttagsággal, a váltakozó nevű
kommunista pártokban (MKP, MDP, MSZMP) viselt tagság nem
minősül átvilágítási oknak. Ezért ezek tagjai jelenleg is
ellenőrzés nélkül tölthetnek be minden, a 2. §-ban felsorolt
állami és egyéb köztisztséget, annak ellenére, hogy 1990-ben
nem a fasiszta, hanem a kommunista rendszer bukott meg,
átadva helyét egy demokratikus jogállamnak.
A törvény 1. §-ban taxatíve felsorolt személyi körrel
kapcsolatban számos probléma merül fel.
1. Az 1. § a) pontjánál a jogalkotó a politikai
rendőrségeknek csupán egyik - belbiztonsági - részlegét
tüntette fel, és valamennyinél elhagyta a titkos hírszerzést
és elhárítást, noha ezek a szervek, mint a kommunista rezsim
titkosszolgálatai, egységes egészet képeztek. Például az ÁVH-
án, majd később a Belügyminisztérium III-as
főcsoportfőnökségén belül a hírszerzés, az elhárítás és a
belbiztonsági szolgálat csupán alcsoportokat képeztek, de
egymás között minden szempontból átjárhatók voltak és
egységes felső vezetés alatt álltak.
Tehát nem volt szó szervezetileg különálló, önálló
hatóságokról.
2. Az 1. § e) pontjában megjelölt "Nyilaskeresztes Párt"
hiányos definíciót tükröz. A Szálasi-féle párt nemcsak 1944-
ben, hanem már 1937-től kezdve létezett, mégpedig parlamenti
képviselettel rendelkező pártként. A II. világháború alatt
"Nyilaskeresztes Párt - Hungarista Mozgalom" néven szerepelt,
és 1944. október 15-én ugyanúgy a megszállók jóvoltából
szerezte meg a hatalmat, mint az MSZMP 1956. november 4-én.
A Szálasi-féle bábkormányt azonban nem egyedül a
"hungaristák" alkották, hanem velük koalícióban még más
szélsőjobboldali szervezetek is, így a Magyar Megújulás
Pártja, a Magyar Nemzetiszocialista Párt, a Volksbund és a
Keleti Arcvonal Bajtársi Szövetsége.
Kérdés, hogy ezek tagjai miért nem estek vagy esnek
átvilágítás alá?
3. Ezek a pártok - tagságukon belül, és nem az egész tagságra
kiterjedően - fegyveres pártmiliciákat, terrorista
különítményeket hoztak létre, amelyek 1944/45-ben a német
megszállókkal együttműködve karhatalomként jártak el.
Ilyenek voltak pl. a fegyveres nemzetszolgálat, a fegyveres
pártszolgálat, a Hungarista Légió és a Nemzeti Számonkérő
Szervezet.
4. A II. világháború és az 1944-es német megszállás alatt a
fentemlített szervezeteken kívül és azok mellett, a magyar
állam természetesen ugyanúgy működtetett rendőri, karhatalmi,
illetve titkosszolgálati szervezeteket, mint 1945 után is.
Ezek nagyrésze, feladatkörét tekintve, pontosan megfelelt a
későbbieknek, és ugyanúgy a politikai rendőrség és karhatalom
funkcióit látta el.
Ilyenek voltak: a Budapesti Rendőrfőkapitányság Politikai
Rendészeti Osztálya, a csendőrség politikai nyomozó
osztályai, a tábori csendőrség, a Vezérkari Főnökség 2.
osztálya, az Államvédelmi Központ, valamint az
Állambiztonsági Rendészet, az un. "magyar Gestapo."
A jogalkotó azonban ezekről tudomást sem véve, csupán a
nyilas párttagság határozatlan definícióját vette alapul.
5. Az 1945. előtti és utáni helyzetet tekintve teljesen
világos, hogy mindkét fajta totális diktatúra azonos
szempontok szerint létesített és működtetett olyan rendőri,
katonai és politikai erőszakszervezeteket, amelyek valamely
külföldi megszálló hatalom érdekében tevékenykedtek, és
amelyek társadalmi bázisát ideológiai töltetű tömegpártok
képezték.
Sem erkölcsi, sem politikai szempontok nem indokolják, hogy a
kétféle rezsim között alkotmányjogilag értékelhető
különbséget tegyünk. Véleményem szerint a csoportképzés és a
különbségtétel önkényes, és azt legfeljebb politikai
kompromisszum magyarázhatja, amit viszont az Alkotmánybíróság
nem lenne köteles figyelembe venni.
A határozat indokolása helyesen mutat rá, hogy az
Alkotmánybíróság számos korábbi határozatában már állást
foglalt abban, hogy a náci és a kommunista önkényuralmi
rendszerek között nem tehető ésszerű különbség.
Ehhez képest kezelte azonosan a náci és kommunista rendszerek
önkényuralmi jelképeit, és ítélte azonosan elbírálhatónak az
ezen rendszerek által okozott sérelmekért járó kárpótlási
igényeket.
A jelen ügyben a helyesen kifejtett érvekhez képest azonban a
határozat téves jogi következtetést vont le a totalitárius
rendszereket működtető tömegpártok megítélése tárgyában.
6. Az eddig kifejtetteket összegezve az a véleményem, hogy a
törvény 1. §-ában felsorolt taxáció önkényes csoportképzésen
alapul ésszerű indok nélkül, és egymással nem
összehasonlítható, nem homogén, hanem igen heterogén személyi
és tevékenységi köröket vet össze. Ennek eredménye viszont
sérti a jogegyenlőség és az egységes, azonos szempontokat
követő egyenlő elbírálás elvét, következésképpen sérti az
Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében írt hátrányos
megkülönböztetés tilalmát. Ugyanakkor viszont előnyösen
különbözteti meg a kommunista párttagokat és
tisztségviselőket a nyilasoktól.
7. Tekintettel a törvényi szabályozás hiányos és
következetlen voltára, álláspontom szerint nem az 1. § a) -
e) pontjainak megsemmisítése, hanem ezzel kapcsolatban a
mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség kimondása lett
volna helyes, részben az indítvány szerint, részben pedig
hivatalból eljárva.
A jogalkotó ugyanis - ha betartotta volna az azonos mércén
alapuló homogén csoportképzés szempontjait - az átvilágítandó
jogalanyokat kétféleképpen csoportosíthatta volna:
a) Az egyik esetben kimondhatta volna, hogy a nyilas és más
hasonló nemzetiszocialista pártok, valamint a kommunista
"elődpártok" tagjai nem tölthetik be a 2. §-ban felsorolt
tisztségeket. Ekkor pártot - párttal, s nem
erőszakszervezetet párttal hasonlított volna össze.
Ez a megoldás azonban célszerűtlen, mert a hajdani nyilas
párttagok nagyrészt már nem élnek, vagy életkoruk folytán ma
már aligha vannak olyan helyzetben, hogy a közéletben
szerepet játszhassanak, a volt kommunista párttagság pedig
önmagában ma már teljesen elvesztette jelentőségét.
b) A másik esetben a jogalkotónak azonosan kellett volna
kezelnie a hajdani totális rendszerek bizonyos
erőszakszervezeteiben viselt tisztségeket. Tehát a fasiszta
és kommunista titkosrendőrség, politikai rendészet,
karhatalom és fegyveres pártmilícia tisztségei - s nem a
párttagság - valamint besúgói, ügynöki tevékenység képezhette
volna az átvilágítás okát.
Mivel azonban ezt nem tette meg, véleményem szerint a
jogalkotó mulasztásban megnyilvánul alkotmánysértést
valósított meg.
Budapest, 2003. június 2.
Dr. Strausz János
alkotmánybíró
. |