Hungarian
Ügyszám:
.
348/H/1994
Előadó alkotmánybíró: Ádám Antal Dr.
.
Az indítvány lényege:
.
A döntés száma: 8/1996. (II. 23.) AB határozat
.
ABH oldalszáma: 1996/222
.
A döntés kelte: Budapest, 02/19/1996
.
.
A döntés szövege:
.
A döntés szövege:
                   A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

         Az     Alkotmánybíróság      önkormányzati     rendelet
    törvényellenességének   utólagos    vizsgálatára    irányuló
    indítvány alapján meghozta a következő

                           határozatot :

         Az  Alkotmánybíróság  megállapítja,  hogy  Gyula  Város
    Önkormányzatának a Városi Rendészet feladat- és hatásköréről
    szóló 20/1993. (IV. 19.) rendelete törvényellenes, ezért azt
    teljes    egészében     megsemmisíti.    A    megsemmisített
    önkormányzati rendelet  e határozatnak  a Magyar  Közlönyben
    való közzététele napján veszti hatályát.

         Az  Alkotmánybíróság   ezt  a   határozatát  a   Magyar
    Közlönyben közzéteszi.
                               Indokolás

                                   I.

           A köztársasági  megbízott az  Alkotmánybíróságnál Gyula
      Város  Önkormányzatának   a  Városi  Rendészet  feladat-  és
      hatásköréről  szóló   20/1993.  ( IV. 19. )  rendelete   ( a
      továbbiakban :   Ör.  ) törvényellenességének megállapítását
      és   teljes    megsemmisítését   kezdeményezte,    mivel   a
      képviselőtestület  a   törvényességi  ellenőrzés   keretében
      kiadott felhívására a törvénysértést nem szüntette meg.

           Az indítványozó  arra hivatkozott, hogy az Ör. a Városi
      Rendészetet ( a  továbbiakban :   rendészet ) - feladatát és
      hatáskörét  tekintve  -  a  város  közterületi  rendjére  és
      tisztaságára  vonatkozó   központi  és   helyi  jogszabályok
      végrehajtásának  ellenőrzésére   hozta  létre.   Álláspontja
      szerint erre  a célra  rendészet  létrehozása  törvénysértő,
      ellentétes    a   közterület-felügyeletről  szóló   16/1984.
      (III. 18.) MT   rendelettel ( a továbbiakban :  R. ) . Az R.
      szerint  ugyanis  a  közterület rendjének  és  tisztaságának
      védelme,  ellenőrzése   érdekében   városokban   közterület-
      felügyelet   hozható  létre,   amelynek   tevékenységére   a
      fővárosi   közterület-felügyeletről    rendelkező    3/1983.
      (I. 29.) MT rendelet ( a továbbiakban :  FR. ) rendelkezései
      az irányadók.  Kifejtette   továbbá,   hogy  jogszabály  nem
      hatalmazza fel  az  önkormányzat  képviselőtestületét  arra,
      hogy önálló intézményként, vagy akár a polgármesteri hivatal
      belső szervezeti egységeként olyan rendészetet hozzon létre,
      amely  szerv   a   R.   alapján   létrehozható   közterület-
      felügyeletnek   az   FR.   -ben   meghatározott   hatáskörét
      gyakorolja. Ezt  támasztja alá  a  szabálysértésekről  szóló
      1968. évi I. törvény ( a továbbiakban :  Sztv. ) és az egyes
      szabálysértésekről  rendelkező   17/1968.  (IV.  14.)  Korm.
      rendelet ( a  továbbiakban :   SzR.  )  is.  E  jogszabályok
      ugyanis  a   szabálysértési  helyszíni  bírságolási  jogkört
      nevesítetten az  FR. -ben meghatározott közterület-felügyelő
      részére  biztosítják,   így  azt   az  Ör.  által  alapított
      rendészet nem gyakorolhatja.

           A   képviselőtestület    a    köztársasági    megbízott
      törvényességi észrevételével  a következők  miatt nem értett
      egyet.  Az  Ör.  által  létrehozott  rendészet  feladat-  és
      hatásköre  nem   csak  a   város  közterületi  rendjének  és
      tisztaságának  központi   és  helyi  szabályokban  foglaltak
      ellenőrzésére terjed  ki, hanem  ennél jóval tágabban magába
      foglalja az  államigazgatási eljárás  általános szabályairól
      szóló,  többször   módosított  1957.  évi  IV.  törvény  ( a
      továbbiakban :    Áe.  )  alapján  a  polgármesteri  hivatal
      hatósági  ellenőrzési   jogkörét  is  ( Ör.  2.  § ) .  Ezen
      túlmenően a  rendészet ellát  olyan  feladatokat,  melyek  a
      Városi    Rendőrkapitánysággal    történő    együttműködésen
      alapulnak. Úgy  vélte, hogy  a helyi önkormányzatokról szóló
      1990.  évi   LXV.  törvény   ( a  továbbiakban  :    Ötv.  )
      egybevetésével  is   törvényesnek   mondható   a   rendészet
      felállítása és  feladatainak meghatározása, ugyanis - bár az
      önkormányzat kötelező  feladatai  közé  nem  tartozik  -  az
      önkormányzat szervezetalakító hatáskörrel rendelkezik.

                                  II.

           Az  Alkotmánybíróság   a  rendelkező   részben  foglalt
      döntését a következőkre alapozta.

           1.   Az    Alkotmánybíróság   az    indítvány   alapján
      elsődlegesen     a     közterület-felügyeletre     vonatkozó
      jogszabályok és  az  Ör.  szabályozását  és  azok  viszonyát
      vizsgálta.

           a) Az  R. 1.  §-a szerint  a  közterület  rendjének  és
      tisztaságának  fokozottabb  védelme,  ellenőrzése  érdekében
      városokban, illetőleg  gyógy- és üdülőterületi településeken
      közterület-felügyelet hozható  létre. A  2. §  (2) bekezdése
      alapján a  felügyelet tevékenységére az FR. rendelkezései az
      irányadók.

           Az FR.  2. §-a szerint a közterület-felügyelet feladata
      különösen  :     a  közterület  rendjére  vagy  tisztaságára
      vonatkozó  jogszabályok   végrehajtásának   ellenőrzése;   a
      közterület  rendjét  vagy  tisztaságát  védő  jogszabályokba
      ütköző  cselekmények   elkövetésének   megelőzése,   illetve
      meggátlása; és  a közterületeken  folytatott  -  engedélyhez
      kötött  -   tevékenységek   ( közterület-foglalás,   építés,
      útburkolatbontás stb. ) szabályszerűségének ellenőrzése.

           Az  FR.   4.  §-a   alapján  a  közterület-felügyelő  a
      feladatainak ellátása  érdekében - többek között - jogosult,
      illetve köteles  :  a)  rendszeres  és  folyamatos  hatósági
      ellenőrzést  végezni   a  közterületeken,  b)  a  közterület
      rendjét  és   tisztaságát  sértő  szabálysértés  elkövetőjét
      figyelmeztetni,   a    szabálysértésekről   szóló    törvény
      rendelkezései   szerint    helyszíni   bírsággal    sújtani,
      feljelentés vagy  a  hatáskörébe  tartozó  egyéb  intézkedés
      céljából igazoltatni.

           Az  FR.  6.  §-a  szerint  a  felügyelet  költségvetési
      intézményként működik,  szervezeti és  működési szabályzatát
      az önkormányzat hagyja jóvá.

           b ) Az  Ör. -  a preambuluma szerint - a rendészetet, s
      annak feladat-  és hatáskörét az Ötv. 9. §  (4) bekezdésében
      foglalt jogkörében alapította, illetve határozta meg.

           Az Ör. 1. §-a szerint a rendészet feladata :
           " (1) Gyula  Város közterületi rendjére és tisztaságára
      vonatkozó  központi   és   helyi   jogszabályokban   foglalt
      előírások   végrehajtásának    ellenőrzése.    ( Ellenőrzési
      hatáskör :  1. sz. melléklet. )
              (2)   Ezen   jogszabályok   rendelkezéseibe   ütköző
      cselekmények rendszeres  és folyamatos  hatósági  ellenőrzés
      keretében történő megelőzése, illetve megakadályozása.
            (3) A jogszabályba ütköző cselekmény elkövetése esetén
      intézkedések  megtétele,   illetve  kezdeményezése,   ha  az
      intézkedés más szerv hatáskörébe tartozik.
            (4) Egyéb, a munkáltató által esetenként meghatározott
      ellenőrzési feladat".

           Az Ör.  2. §-a  alapján  a  rendész  jogosult,  illetve
      köteles :
           " (1) Hatósági  ellenőrzése során  ( mód. 1957. évi IV.
      tv.  56.   § ) ,  szolgálati   ideje  alatt   az  ellenőrzés
      eredményes ellátásához  szükséges  helyiségbe  ( területre )
      beléphet,    iratokat     megtekinthet,    munkafolyamatokat
      ( tevékenységeket ) megfigyelhet.  Az ellenőrzött személytől
      a   bizonyítás    eredményességének    érdekében    másoktól
      felvilágosítást kérhet.  ( Mód. 1957. évi IV. tv. 57. § ) ".
            (2) Az  eljárás  eredményes  lefolytatás  érdekében  a
      hatósági nyilvántartásokból adatokat kérhet".

           Az  Ör.   3.  §-a   a  rendésznek   a   szabálysértések
      elkövetőivel kapcsolatos jogosítványait sorolja fel, amelyek
      lényegében azonosak  az FR. 4. §-ában a közterület-felügyelő
      részére meghatározott jogosultságokkal.

           Az  Ör.  1.  sz.  melléklete  a  rendészet  ellenőrzési
      hatáskörét    tartalmazza     az    irányadó    jogszabályok
      felsorolásával. A  melléklet  I.  fejezet  C  pontjának  a )
      alpontjában  23.   ,  24.  és  25.  sorszám  alatt  szereplő
      ellenőrzési feladatok  - szeszesital kiszolgálása fiatalkorú
      részére, fiatalok  vendéglőben tartózkodása,  lerészegítés -
      az SzR. 21. §-a, 21/A. §-a és 22. §-a alapján a rendőrség és
      a fogyasztóvédelmi felügyelőség hatáskörébe tartoznak. Az I.
      fejezet C  pontjában 30.  sorszám alatt szereplő ellenőrzési
      feladat -  az 1991.  évi XXXIV. tv. 26. és 27. §-a alapján a
      szerencsejátékokkal  kapcsolatos   fiatalkorúak   látogatása
      tilalmának betartása  - a  szerencsejáték  felügyelet  és  a
      rendőrség hatáskörébe  tartozik. Az  I. fejezet  C pontjában
      31. sorszám  alatt szereplő,  az üzletek  működéséről szóló,
      többször módosított  6/1990.  ( IV. 5. ) KeM. számú rendelet
      szerinti  ellenőrzési   feladat  pedig   a  rendőrség  és  a
      fogyasztóvédelmi felügyelőség hatáskörébe tartozik.

           2. Az  Alkotmány 44/A.  § (2)  bekezdése szerint  :  "A
      helyi   képviselőtestület    a   feladatkörében   rendeletet
      alkothat, amely  nem  lehet  ellentétes  a  magasabb  szintű
      jogszabállyal". Az  Ötv.  16.  §  (1)  bekezdése  pedig  így
      rendelkezik :   "A  képviselőtestület a  törvény  által  nem
      szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá
      törvény   felhatalmazása   alapján,   annak   végrehajtására
      önkormányzati rendeletet alkot".

           Az Alkotmány  44/A. § (1) bekezdés e ) pontja alapján a
      helyi képviselőtestület  "törvény  keretei  között  önállóan
      alakítja ki szervezetét és működési rendjét".

           A képviselőtestület  a rendészetet  az Ötv.  9.  §  (4)
      bekezdésében foglalt  jogkörében alapította és határozta meg
      annak feladat- és hatáskörét. Az Ötv. e rendelkezése alapján
      a     képviselőtestület      a     feladatkörébe     tartozó
      közszolgáltatások   céljából    önkormányzati    intézményt,
      vállalatot, más  szervezetet alapíthat.  A  rendészet  tehát
      intézményként,  s   nem  a   polgármesteri   hivatal   belső
      szervezeti egységeként alakult.

           Az  Ötv.  8.  §  (1)  bekezdése  szerint  a  települési
      önkormányzat  feladata  a  helyi  közszolgáltatások  körében
      többek  között   a  köztisztaság   és  a  településtisztaság
      biztosítása, a  helyi közutak  és közterületek  fenntartása,
      valamint az épített és természeti környezet védelme. E § (2)
      bekezdése alapján  pedig az  önkormányzat a közszolgáltatási
      feladatai tekintetében  maga  határozza  meg  -  a  lakosság
      igényei  alapján,   anyagi  lehetőségeitől  függően  -  mely
      feladatokat, milyen mértékben és módon lát el.

           Az Ötv.  fenti  előírásaiból  az  következik,  hogy  az
      önkormányzat   törvényben   megállapított   közszolgáltatási
      feladatai  ellátására   intézményt  alapíthat.  E  feladatai
      ellátása  tekintetében   az   önkormányzatnak   szabályozási
      jogosultsága is  van, az e körben alkotott rendelete azonban
      nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal.

           Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Ör. vizsgált
      rendelkezései több tekintetben törvényellenesek.

           A fentiek  alapján az  Ör. által  létrehozott rendészet
      egyrészt az FR. által meghatározott közterület-felügyeleti -
      hatósági ellenőrzési  és szabálysértési  - feladatokat látja
      el.  ( Ör.  1. § (1) - (3) bekezdés, és 3. § ) . A rendészet
      ellát  továbbá   egyéb,  a   munkáltató   által   esetenként
      meghatározott ellenőrzési  feladatot,  amelyek  körét  ( pl.
      vagyonvédelem ) az  Ör. konkrétan  nem jelöli meg. Az Ör. 2.
      §-a  alapján  pedig  a  rendészet  ellátja  a  polgármesteri
      hivatal hatósági  ellenőrzési feladatait.  Ezen túlmenően az
      Ör. 1.  sz. mellékeltében  - a  Városi  Rendőrkapitánysággal
      való  megállapodásra   hivatkozással  -   olyan  ellenőrzési
      feladatokat  állapít   meg,  amelyek   az   előzőekben   már
      említettek szerint  a rendőrség és egyéb szervek hatáskörébe
      tartoznak.  A   rendészetnek  az   Ör.  -ben   meghatározott
      feladatai és  hatásköri jogai tehát csak részben esnek egybe
      az   FR.    által    meghatározott    közterület-felügyeleti
      feladatokkal. Ez  a jelentős eltérés egyértelműen tanúsítja,
      hogy az  Ör. -ben és az FR. -ben szabályozott szervezeteknek
      korántsem az elnevezésében állt fenn lényeges különbség.

           Az Ör. ellentétes az R. és az általa alkalmazni rendelt
      FR. rendelkezéseivel.  Az Ör.  a rendészetet részben a város
      közterületi rendjének  és tisztaságának  védelmére, az  erre
      vonatkozó     jogszabályok      végrehajtásának     hatósági
      ellenőrzésére  hozta  létre.  Az  R.  idézett  rendelkezései
      alapján azonban  e feladatokra közterület-felügyelet hozható
      létre,  amelynek   tevékenységére  az  FR.  előírásait  kell
      alkalmazni.  ( 1. és 2. § )

           Az  FR.   2.  §-a   alapján   a   közterület-felügyelet
      meghatározott hatósági  ellenőrzési feladatokat  lát el.  Az
      FR. 4.  §-a szerint  pedig a közterület-felügyelő jogosult a
      közterületeken hatósági  ellenőrzés végzésére  és  e  körben
      elkövetett szabálysértésekkel kapcsolatos egyes feladatokra,
      így helyszíni bírság kiszabására.

           A  hatósági   ellenőrzésre  vonatkozó  szabályokat  Áe.
      határozza meg.   ( 54-59. § )  Az Áe.  55.  §-a  alapján  az
      államigazgatási  szerv   a  hatáskörébe   tartozó  feladatok
      végrehajtása érdekében hatósági ellenőrzést végez. Az Áe. 3.
      § (2)  bekezdése szerint  csak törvény  vagy kormányrendelet
      jogosíthat fel  államigazgatási szerven  kívül  más  szervet
      államigazgatási   ügy   intézésére.   Az   Áe.   ez   utóbbi
      rendelkezése alapján  hatalmazta fel  az  R.  és  az  FR.  a
      közterület-felügyeletet, illetőleg  a  közterület-felügyelőt
      hatósági ellenőrzés  végzésére. Az  Áe. e rendelkezéséből az
      is következik,  hogy önkormányzati  rendelet nem  jogosíthat
      fel általa alapított szervet vagy intézményt államigazgatási
      ügy  intézésére,  így  államigazgatási  hatósági  ellenőrzés
      végzésére sem.  Mindezek alapján  az Ör.  az Áe.  3.  §  (2)
      bekezdésébe is ütközik.

           Az Ötv.  9. §  (1) bekezdés második mondata szerint "az
      önkormányzati feladat-  és hatáskörök  a képviselőtestületet
      illetik meg".  A (2)  bekezdés alapján  :  "Az önkormányzati
      feladatokat  a   képviselő-testület  és   szervei   :      a
      polgármester,   a    képviselő-testület    bizottságai,    a
      részönkormányzat testülete,  a  képviselő-testület  hivatala
      látják el".  A (3)  bekezdés pedig  így rendelkezik  :    "A
      képviselőtestület  egyes  hatásköreit  a  polgármesterre,  a
      bizottságaira,  a   részönkormányzat  testületére,  a  helyi
      kisebbségi önkormányzat  testületére ruházhatja.  E hatáskör
      gyakorlásához utasítást  adhat, e  hatáskört visszavonhatja.
      Az átruházott hatáskör tovább nem ruházható".

           Az Ötv.  fenti rendelkezéseiből  az következik,  hogy a
      képviselőtestület   még   az   önkormányzati   feladat-   és
      hatásköröket sem  ruházhatja át  általa  alapított  szervre,
      illetőleg intézményre.

           3. A  szabálysértés miatt  eljáró szervek  és személyek
      körét az Sztv. határozza meg. Az Sztv. 37/A. § (1) bekezdése
      szerint  külön   jogszabályban  meghatározott   esetekben  a
      szabálysértési  hatóság   jogkörében   a   (2)   bekezdésben
      meghatározottak  a   szabálysértés  tetten  ért  elkövetőjét
      helyszíni bírsággal  sújthatják. E  § (2) bekezdés b) pontja
      alapján   helyszíni    bírság   kiszabására    jogosult    a
      természetvédelmi  őr,  a  közterület-felügyelő.  E  törvényi
      rendelkezés alapján  az SzR. számos szabálysértési tényállás
      esetén a  közterület-felügyelő  részére  biztosít  helyszíni
      bírságolási jogkört.  Az Ör.  3. §-a  és 2. sz. melléklete a
      közterület-felügyelőt   megillető    helyszíni   bírságolási
      jogköröket a rendészet részére állapítja meg.

           A fentiek  alapján az  Ör. ellentétes az Sztv. 37/A. §-
      ával, valamint az SzR. számos rendelkezésével.

           Mindezek  alapján   az  Alkotmánybíróság  a  rendelkező
      részben foglaltak szerint határozott.
                               Dr. Ádám Antal
                            előadó alkotmánybíró

                 Dr. Kilényi Géza        Dr. Schmidt Péter
                  alkotmánybíró             alkotmánybíró

        .
        English:
        .
        Petition filed:
        .
        .
        Number of the Decision:
        .
        8/1996. (II. 23.)
        Date of the decision:
        .
        02/19/1996
        .
        .