A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet
törvényellenességének utólagos vizsgálatára irányuló
indítvány alapján meghozta a következő
határozatot :
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Gyula Város
Önkormányzatának a Városi Rendészet feladat- és hatásköréről
szóló 20/1993. (IV. 19.) rendelete törvényellenes, ezért azt
teljes egészében megsemmisíti. A megsemmisített
önkormányzati rendelet e határozatnak a Magyar Közlönyben
való közzététele napján veszti hatályát.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar
Közlönyben közzéteszi.
Indokolás
I.
A köztársasági megbízott az Alkotmánybíróságnál Gyula
Város Önkormányzatának a Városi Rendészet feladat- és
hatásköréről szóló 20/1993. ( IV. 19. ) rendelete ( a
továbbiakban : Ör. ) törvényellenességének megállapítását
és teljes megsemmisítését kezdeményezte, mivel a
képviselőtestület a törvényességi ellenőrzés keretében
kiadott felhívására a törvénysértést nem szüntette meg.
Az indítványozó arra hivatkozott, hogy az Ör. a Városi
Rendészetet ( a továbbiakban : rendészet ) - feladatát és
hatáskörét tekintve - a város közterületi rendjére és
tisztaságára vonatkozó központi és helyi jogszabályok
végrehajtásának ellenőrzésére hozta létre. Álláspontja
szerint erre a célra rendészet létrehozása törvénysértő,
ellentétes a közterület-felügyeletről szóló 16/1984.
(III. 18.) MT rendelettel ( a továbbiakban : R. ) . Az R.
szerint ugyanis a közterület rendjének és tisztaságának
védelme, ellenőrzése érdekében városokban közterület-
felügyelet hozható létre, amelynek tevékenységére a
fővárosi közterület-felügyeletről rendelkező 3/1983.
(I. 29.) MT rendelet ( a továbbiakban : FR. ) rendelkezései
az irányadók. Kifejtette továbbá, hogy jogszabály nem
hatalmazza fel az önkormányzat képviselőtestületét arra,
hogy önálló intézményként, vagy akár a polgármesteri hivatal
belső szervezeti egységeként olyan rendészetet hozzon létre,
amely szerv a R. alapján létrehozható közterület-
felügyeletnek az FR. -ben meghatározott hatáskörét
gyakorolja. Ezt támasztja alá a szabálysértésekről szóló
1968. évi I. törvény ( a továbbiakban : Sztv. ) és az egyes
szabálysértésekről rendelkező 17/1968. (IV. 14.) Korm.
rendelet ( a továbbiakban : SzR. ) is. E jogszabályok
ugyanis a szabálysértési helyszíni bírságolási jogkört
nevesítetten az FR. -ben meghatározott közterület-felügyelő
részére biztosítják, így azt az Ör. által alapított
rendészet nem gyakorolhatja.
A képviselőtestület a köztársasági megbízott
törvényességi észrevételével a következők miatt nem értett
egyet. Az Ör. által létrehozott rendészet feladat- és
hatásköre nem csak a város közterületi rendjének és
tisztaságának központi és helyi szabályokban foglaltak
ellenőrzésére terjed ki, hanem ennél jóval tágabban magába
foglalja az államigazgatási eljárás általános szabályairól
szóló, többször módosított 1957. évi IV. törvény ( a
továbbiakban : Áe. ) alapján a polgármesteri hivatal
hatósági ellenőrzési jogkörét is ( Ör. 2. § ) . Ezen
túlmenően a rendészet ellát olyan feladatokat, melyek a
Városi Rendőrkapitánysággal történő együttműködésen
alapulnak. Úgy vélte, hogy a helyi önkormányzatokról szóló
1990. évi LXV. törvény ( a továbbiakban : Ötv. )
egybevetésével is törvényesnek mondható a rendészet
felállítása és feladatainak meghatározása, ugyanis - bár az
önkormányzat kötelező feladatai közé nem tartozik - az
önkormányzat szervezetalakító hatáskörrel rendelkezik.
II.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt
döntését a következőkre alapozta.
1. Az Alkotmánybíróság az indítvány alapján
elsődlegesen a közterület-felügyeletre vonatkozó
jogszabályok és az Ör. szabályozását és azok viszonyát
vizsgálta.
a) Az R. 1. §-a szerint a közterület rendjének és
tisztaságának fokozottabb védelme, ellenőrzése érdekében
városokban, illetőleg gyógy- és üdülőterületi településeken
közterület-felügyelet hozható létre. A 2. § (2) bekezdése
alapján a felügyelet tevékenységére az FR. rendelkezései az
irányadók.
Az FR. 2. §-a szerint a közterület-felügyelet feladata
különösen : a közterület rendjére vagy tisztaságára
vonatkozó jogszabályok végrehajtásának ellenőrzése; a
közterület rendjét vagy tisztaságát védő jogszabályokba
ütköző cselekmények elkövetésének megelőzése, illetve
meggátlása; és a közterületeken folytatott - engedélyhez
kötött - tevékenységek ( közterület-foglalás, építés,
útburkolatbontás stb. ) szabályszerűségének ellenőrzése.
Az FR. 4. §-a alapján a közterület-felügyelő a
feladatainak ellátása érdekében - többek között - jogosult,
illetve köteles : a) rendszeres és folyamatos hatósági
ellenőrzést végezni a közterületeken, b) a közterület
rendjét és tisztaságát sértő szabálysértés elkövetőjét
figyelmeztetni, a szabálysértésekről szóló törvény
rendelkezései szerint helyszíni bírsággal sújtani,
feljelentés vagy a hatáskörébe tartozó egyéb intézkedés
céljából igazoltatni.
Az FR. 6. §-a szerint a felügyelet költségvetési
intézményként működik, szervezeti és működési szabályzatát
az önkormányzat hagyja jóvá.
b ) Az Ör. - a preambuluma szerint - a rendészetet, s
annak feladat- és hatáskörét az Ötv. 9. § (4) bekezdésében
foglalt jogkörében alapította, illetve határozta meg.
Az Ör. 1. §-a szerint a rendészet feladata :
" (1) Gyula Város közterületi rendjére és tisztaságára
vonatkozó központi és helyi jogszabályokban foglalt
előírások végrehajtásának ellenőrzése. ( Ellenőrzési
hatáskör : 1. sz. melléklet. )
(2) Ezen jogszabályok rendelkezéseibe ütköző
cselekmények rendszeres és folyamatos hatósági ellenőrzés
keretében történő megelőzése, illetve megakadályozása.
(3) A jogszabályba ütköző cselekmény elkövetése esetén
intézkedések megtétele, illetve kezdeményezése, ha az
intézkedés más szerv hatáskörébe tartozik.
(4) Egyéb, a munkáltató által esetenként meghatározott
ellenőrzési feladat".
Az Ör. 2. §-a alapján a rendész jogosult, illetve
köteles :
" (1) Hatósági ellenőrzése során ( mód. 1957. évi IV.
tv. 56. § ) , szolgálati ideje alatt az ellenőrzés
eredményes ellátásához szükséges helyiségbe ( területre )
beléphet, iratokat megtekinthet, munkafolyamatokat
( tevékenységeket ) megfigyelhet. Az ellenőrzött személytől
a bizonyítás eredményességének érdekében másoktól
felvilágosítást kérhet. ( Mód. 1957. évi IV. tv. 57. § ) ".
(2) Az eljárás eredményes lefolytatás érdekében a
hatósági nyilvántartásokból adatokat kérhet".
Az Ör. 3. §-a a rendésznek a szabálysértések
elkövetőivel kapcsolatos jogosítványait sorolja fel, amelyek
lényegében azonosak az FR. 4. §-ában a közterület-felügyelő
részére meghatározott jogosultságokkal.
Az Ör. 1. sz. melléklete a rendészet ellenőrzési
hatáskörét tartalmazza az irányadó jogszabályok
felsorolásával. A melléklet I. fejezet C pontjának a )
alpontjában 23. , 24. és 25. sorszám alatt szereplő
ellenőrzési feladatok - szeszesital kiszolgálása fiatalkorú
részére, fiatalok vendéglőben tartózkodása, lerészegítés -
az SzR. 21. §-a, 21/A. §-a és 22. §-a alapján a rendőrség és
a fogyasztóvédelmi felügyelőség hatáskörébe tartoznak. Az I.
fejezet C pontjában 30. sorszám alatt szereplő ellenőrzési
feladat - az 1991. évi XXXIV. tv. 26. és 27. §-a alapján a
szerencsejátékokkal kapcsolatos fiatalkorúak látogatása
tilalmának betartása - a szerencsejáték felügyelet és a
rendőrség hatáskörébe tartozik. Az I. fejezet C pontjában
31. sorszám alatt szereplő, az üzletek működéséről szóló,
többször módosított 6/1990. ( IV. 5. ) KeM. számú rendelet
szerinti ellenőrzési feladat pedig a rendőrség és a
fogyasztóvédelmi felügyelőség hatáskörébe tartozik.
2. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szerint : "A
helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet
alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű
jogszabállyal". Az Ötv. 16. § (1) bekezdése pedig így
rendelkezik : "A képviselőtestület a törvény által nem
szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá
törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására
önkormányzati rendeletet alkot".
Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés e ) pontja alapján a
helyi képviselőtestület "törvény keretei között önállóan
alakítja ki szervezetét és működési rendjét".
A képviselőtestület a rendészetet az Ötv. 9. § (4)
bekezdésében foglalt jogkörében alapította és határozta meg
annak feladat- és hatáskörét. Az Ötv. e rendelkezése alapján
a képviselőtestület a feladatkörébe tartozó
közszolgáltatások céljából önkormányzati intézményt,
vállalatot, más szervezetet alapíthat. A rendészet tehát
intézményként, s nem a polgármesteri hivatal belső
szervezeti egységeként alakult.
Az Ötv. 8. § (1) bekezdése szerint a települési
önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében
többek között a köztisztaság és a településtisztaság
biztosítása, a helyi közutak és közterületek fenntartása,
valamint az épített és természeti környezet védelme. E § (2)
bekezdése alapján pedig az önkormányzat a közszolgáltatási
feladatai tekintetében maga határozza meg - a lakosság
igényei alapján, anyagi lehetőségeitől függően - mely
feladatokat, milyen mértékben és módon lát el.
Az Ötv. fenti előírásaiból az következik, hogy az
önkormányzat törvényben megállapított közszolgáltatási
feladatai ellátására intézményt alapíthat. E feladatai
ellátása tekintetében az önkormányzatnak szabályozási
jogosultsága is van, az e körben alkotott rendelete azonban
nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Ör. vizsgált
rendelkezései több tekintetben törvényellenesek.
A fentiek alapján az Ör. által létrehozott rendészet
egyrészt az FR. által meghatározott közterület-felügyeleti -
hatósági ellenőrzési és szabálysértési - feladatokat látja
el. ( Ör. 1. § (1) - (3) bekezdés, és 3. § ) . A rendészet
ellát továbbá egyéb, a munkáltató által esetenként
meghatározott ellenőrzési feladatot, amelyek körét ( pl.
vagyonvédelem ) az Ör. konkrétan nem jelöli meg. Az Ör. 2.
§-a alapján pedig a rendészet ellátja a polgármesteri
hivatal hatósági ellenőrzési feladatait. Ezen túlmenően az
Ör. 1. sz. mellékeltében - a Városi Rendőrkapitánysággal
való megállapodásra hivatkozással - olyan ellenőrzési
feladatokat állapít meg, amelyek az előzőekben már
említettek szerint a rendőrség és egyéb szervek hatáskörébe
tartoznak. A rendészetnek az Ör. -ben meghatározott
feladatai és hatásköri jogai tehát csak részben esnek egybe
az FR. által meghatározott közterület-felügyeleti
feladatokkal. Ez a jelentős eltérés egyértelműen tanúsítja,
hogy az Ör. -ben és az FR. -ben szabályozott szervezeteknek
korántsem az elnevezésében állt fenn lényeges különbség.
Az Ör. ellentétes az R. és az általa alkalmazni rendelt
FR. rendelkezéseivel. Az Ör. a rendészetet részben a város
közterületi rendjének és tisztaságának védelmére, az erre
vonatkozó jogszabályok végrehajtásának hatósági
ellenőrzésére hozta létre. Az R. idézett rendelkezései
alapján azonban e feladatokra közterület-felügyelet hozható
létre, amelynek tevékenységére az FR. előírásait kell
alkalmazni. ( 1. és 2. § )
Az FR. 2. §-a alapján a közterület-felügyelet
meghatározott hatósági ellenőrzési feladatokat lát el. Az
FR. 4. §-a szerint pedig a közterület-felügyelő jogosult a
közterületeken hatósági ellenőrzés végzésére és e körben
elkövetett szabálysértésekkel kapcsolatos egyes feladatokra,
így helyszíni bírság kiszabására.
A hatósági ellenőrzésre vonatkozó szabályokat Áe.
határozza meg. ( 54-59. § ) Az Áe. 55. §-a alapján az
államigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó feladatok
végrehajtása érdekében hatósági ellenőrzést végez. Az Áe. 3.
§ (2) bekezdése szerint csak törvény vagy kormányrendelet
jogosíthat fel államigazgatási szerven kívül más szervet
államigazgatási ügy intézésére. Az Áe. ez utóbbi
rendelkezése alapján hatalmazta fel az R. és az FR. a
közterület-felügyeletet, illetőleg a közterület-felügyelőt
hatósági ellenőrzés végzésére. Az Áe. e rendelkezéséből az
is következik, hogy önkormányzati rendelet nem jogosíthat
fel általa alapított szervet vagy intézményt államigazgatási
ügy intézésére, így államigazgatási hatósági ellenőrzés
végzésére sem. Mindezek alapján az Ör. az Áe. 3. § (2)
bekezdésébe is ütközik.
Az Ötv. 9. § (1) bekezdés második mondata szerint "az
önkormányzati feladat- és hatáskörök a képviselőtestületet
illetik meg". A (2) bekezdés alapján : "Az önkormányzati
feladatokat a képviselő-testület és szervei : a
polgármester, a képviselő-testület bizottságai, a
részönkormányzat testülete, a képviselő-testület hivatala
látják el". A (3) bekezdés pedig így rendelkezik : "A
képviselőtestület egyes hatásköreit a polgármesterre, a
bizottságaira, a részönkormányzat testületére, a helyi
kisebbségi önkormányzat testületére ruházhatja. E hatáskör
gyakorlásához utasítást adhat, e hatáskört visszavonhatja.
Az átruházott hatáskör tovább nem ruházható".
Az Ötv. fenti rendelkezéseiből az következik, hogy a
képviselőtestület még az önkormányzati feladat- és
hatásköröket sem ruházhatja át általa alapított szervre,
illetőleg intézményre.
3. A szabálysértés miatt eljáró szervek és személyek
körét az Sztv. határozza meg. Az Sztv. 37/A. § (1) bekezdése
szerint külön jogszabályban meghatározott esetekben a
szabálysértési hatóság jogkörében a (2) bekezdésben
meghatározottak a szabálysértés tetten ért elkövetőjét
helyszíni bírsággal sújthatják. E § (2) bekezdés b) pontja
alapján helyszíni bírság kiszabására jogosult a
természetvédelmi őr, a közterület-felügyelő. E törvényi
rendelkezés alapján az SzR. számos szabálysértési tényállás
esetén a közterület-felügyelő részére biztosít helyszíni
bírságolási jogkört. Az Ör. 3. §-a és 2. sz. melléklete a
közterület-felügyelőt megillető helyszíni bírságolási
jogköröket a rendészet részére állapítja meg.
A fentiek alapján az Ör. ellentétes az Sztv. 37/A. §-
ával, valamint az SzR. számos rendelkezésével.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a rendelkező
részben foglaltak szerint határozott.
Dr. Ádám Antal
előadó alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza Dr. Schmidt Péter
alkotmánybíró alkotmánybíró
. |