A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság által
országos népszavazás kezdeményezésére irányuló aláírásgyűjtő ív
és az azon szereplő kérdés hitelesítése tárgyában hozott
határozat ellen benyújtott kifogás alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 664/2010.
(XI. 17.) OVB határozatát — az indokolás kiegészítésével —
helybenhagyja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben
közzéteszi.
Indokolás
I.
A választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a
továbbiakban: Ve.) 130. § (1) bekezdése alapján kifogás
érkezett az Alkotmánybírósághoz az Országos Választási
Bizottság (a továbbiakban: OVB) 664/2010. (XI. 17.) OVB
határozata (a továbbiakban: OVBh.) ellen.
A kezdeményező — aki azonos a kifogástevővel — országos
népszavazás kezdeményezésére irányulóan aláírásgyűjtő ív
mintapéldányát nyújtotta be, amelyen az alábbi kérdés
szerepelt: „Egyetért-e Ön azzal, hogy a magánnyugdíjpénztári
tagdíjat törvény nem módosíthatja — még időlegesen sem —
nyugdíjjárulékra?”
Az OVB az aláírásgyűjtő ív mintapéldányának hitelesítését
megtagadta. Megállapította, hogy a kezdeményezésben foglalt
kérdés nem felel meg az országos népszavazásról és népi
kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban:
Nsztv.) 13. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség
követelményének.
Az OVB álláspontja szerint megtévesztő a népszavazásra feltenni
kívánt kérdés, mivel nem egyértelmű, hogy a kezdeményező a
magánnyugdíjpénztárak mely formájára kívánja alkalmazni a
kérdésben foglaltakat. A jelenleg hatályos szabályozás
alapvetően két típusát különbözteti meg a magánnyugdíjpénztári
tagságnak. A magánnyugdíjról és a magánnyugdíjpénztárakról
szóló 1997. évi LXXXII. törvény (a továbbiakban: Mpt.) 3. § (2)
bekezdése arról rendelkezik, hogy mely természetes személyek
létesíthetnek önként pénztártagsági jogviszonyt. Nem egyértelmű
tehát, hogy a kezdeményező kizárólag a kötelező, vagy kizárólag
az önkéntes belépéssel keletkező pénztártagsági jogviszony
szabályait, esetleg mindkettőt egyszerre kívánja népszavazás
útján szabályozni.
Az OVB megállapította továbbá, hogy a népszavazásra feltenni
kívánt kérdésen belül két különböző fogalom, úgymint tagdíj és
nyugdíjjárulék is szerepel, ezáltal a választópolgár számára
nem állapítható meg egyértelműen, hogy egy eredményes
népszavazást követően milyen tartalmú törvény megalkotására
kerülne sor.
Az OVB szerint a kérdés azért sem egyértelmű, mivel a
kezdeményező által használt „törvény nem módosíthatja”
kifejezés alkalmas azon téves következtetés levonására, hogy az
Mpt.-nek a magánnyugdíjpénztári tagdíjra vonatkozó
rendelkezéseit más, alacsonyabb szintű jogszabály módosíthatja,
mely azonban ellentétes lenne a jogalkotásról szóló 1987. évi
XI. törvény (a továbbiakban: régi Jat.) 1. § (2) bekezdésében
foglaltakkal.
Mindezekre tekintettel az OVB — hivatkozással az Nsztv. 10. §
c) pontjára és 13. § (1) bekezdésére — a kérdés hitelesítését
megtagadta.
A kifogástevő szerint az OVB mérlegelése helytelen és az általa
idézett — az egyértelműség követelményével kapcsolatos —
alkotmánybírósági határozatokba ütközik.
Véleménye szerint az OVB azon érve, mely szerint nem lehet
tudni, hogy a kérdés kötelező vagy önkéntes tagságra vonatkozik
irreleváns, mert az Mpt. 4. § (2) bekezdés c) pontja
meghatározza a pénztártag fogalmát A kifogástevő által idézett
rendelkezés értelmében pénztártag az a természetes személy, aki
pályakezdőként, vagy önkéntes döntés alapján pénztárba belép és
e törvény szerint tagdíjat fizet, illetve a pénztártól
nyugdíjszolgáltatásban részesül.
Érvelése szerint az OVB döntése meghozatalakor figyelmen kívül
hagyta az Mpt. 1. §-át, mely meghatározza a törvény célját.
Véleménye szerint köztudomású tény, hogy a tagdíj nem azonos
(fogalom) a nyugdíjjárulékkal, továbbá a kérdés a népszavazásra
bocsátását követően nyilvános vita tárgyává válik, ami szintén
a választópolgárok tájékozódását segíti.
Álláspontja szerint az OVB azon érve, hogy a „törvény nem
módosíthatja” kifejezés téves következtetés levonására alkalmas
irreleváns, mert az, hogy a kérdésből milyen következtetések
vonhatóak le nem képezi a hitelesítési eljárás tárgyát. Az OVB
jogalkotási törvényre történő hivatkozása szintén lényegtelen,
mert „a választópolgárok többsége nyilvánvalóan nincs tisztában
a jogalkotási folyamattal, a jogszabályok hierarchiájával”.
Mindezekre tekintettel a kifogástevő az OVBh. megsemmisítését
és az OVB új eljárásra való utasítását kéri az
Alkotmánybíróságtól.
Az OVB kifogással támadott határozata a Magyar Közlöny 2010.
évi 175. számában 2010. november 17-én jelent meg, a kifogást
2010. november 26-án — a törvényi határidőn belül —
terjesztették elő az OVB-nél.
II.
Az Alkotmánybíróság az OVB határozata ellen benyújtott kifogást
az alábbi rendelkezések alapján vizsgálta meg:
1. Nsztv. érintett rendelkezései:
„13. § (1) A népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy kell
megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni.
10. § Az Országos Választási Bizottság megtagadja az
aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha
(…)
c) a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt
követelményeknek,
(…).”
2. A Ve. érintett rendelkezései:
„130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az
aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével
kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét
követő tizenöt napon belül lehet — az Alkotmánybírósághoz
címezve — az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani.
(…)
(3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az
Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az
Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti,
és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az
Országgyűlést új eljárásra utasítja.”
3. Az Mpt.-nek az országos népszavazás kezdeményezésére
irányulóan aláírásgyűjtő ív mintapéldányának benyújtásakor
hatályos rendelkezései:
„3. § (2) Önkéntes döntése alapján pénztártaggá válhat az a
pályakezdőnek nem minősülő természetes személy, aki
a) Magyarországon nyugdíj-biztosítási jogviszonyban áll, és nem
töltötte be a 30. életévét;
b) első ízben létesít Magyarországon nyugdíj-biztosítási
jogviszonyt;
c) a Tbj.-ben meghatározottak szerinti harmadik állam
állampolgára, illetőleg hontalan, ha Magyarországon nyugdíj-
biztosítási jogviszonyban áll.
4. §
(…)
c) pénztártag: az a természetes személy, aki pályakezdőként,
vagy önkéntes döntés alapján pénztárba belép és e törvény
szerint tagdíjat fizet, illetve a pénztártól
nyugdíjszolgáltatásban részesül,
(…).”
4. Az Mpt.-nek a kifogás elbírálásakor hatályos rendelkezései:
„3. § (2) Önkéntes döntése alapján pénztártaggá válhat az a
természetes személy, aki
a) Magyarországon nyugdíj-biztosítási jogviszonyban áll, és nem
töltötte be a 30. életévét;
b) első ízben létesít Magyarországon nyugdíj-biztosítási
jogviszonyt;
c) a Tbj.-ben meghatározottak szerinti harmadik állam
állampolgára, illetőleg hontalan, ha Magyarországon nyugdíj-
biztosítási jogviszonyban áll.
4. §
(…)
c) pénztártag: az a természetes személy, aki pénztárba belép és
e törvény szerint tagdíjat fizet, illetve a pénztártól
nyugdíjszolgáltatásban részesül,
(…).”
5. A régi Jat. az országos népszavazás kezdeményezésére
irányulóan aláírásgyűjtő ív mintapéldányának benyújtásakor
hatályos rendelkezései:
„1. § (1) A jogalkotó szervek a következő jogszabályokat
alkotják:
a) az Országgyűlés törvényt,
b) a köztársasági elnök (a továbbiakban: köztársasági elnök)
törvényerejű rendeletet,
c) a Kormány rendeletet,
d) a miniszterelnök, elnökhelyettese és tagja (a továbbiakban
együtt: miniszter) rendeletet,
e) az országos hatáskörű szerv vezetésével megbízott
államtitkár (a továbbiakban: államtitkár) rendelkezést,
f) a tanács rendeletet.
(2) E rangsornak megfelelően az alacsonyabb szintű jogszabály
nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.”
6. A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvénynek (a
továbbiakban: új Jat.) a kifogás elbírálásakor hatályos
rendelkezései:
„1. § (1) E törvény hatálya
a) a jogszabályokra, valamint
b) a normatív határozatra és normatív utasításra (a
továbbiakban együtt: közjogi szervezetszabályozó eszköz)
terjed ki.
(2) E törvény rendelkezéseit
a) a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabályokra a
nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról szóló
törvényben,
b) a rendkívüli állapot, szükségállapot, veszélyhelyzet,
megelőző védelmi helyzet és az Alkotmány 19/E. §-a szerinti
eset idején kiadható jogszabályra a honvédelemről szóló
törvényben
foglalt eltérésekkel kell alkalmazni.”
III.
A kifogás nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróságnak a jelen ügyben irányadó hatáskörét az
Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § h)
pontjában foglaltaknak megfelelően a Ve. 130. §-a határozza
meg. Az Alkotmánybíróságnak a kifogás alapján lefolytatott
eljárása jogorvoslati eljárás. Ennek során az Alkotmánybíróság
— alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban — a
beérkezett kifogás keretei között azt vizsgálja, hogy az
aláírásgyűjtő ív és a népszavazásra szánt kérdés megfelel-e a
jogszabályi feltételeknek, és hogy az OVB az aláírásgyűjtő ív
hitelesítési eljárásában az Alkotmánynak és az irányadó
törvényeknek megfelelően járt-e el. [63/2002. (XII. 3.) AB
határozat, ABH 2002, 342, 344.].
2. Az Alkotmánybíróság korábban már számos határozatában
értelmezte az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében foglalt, a
népszavazásra bocsátandó kérdéssel szemben támasztott
egyértelműség követelményét. E határozataiban az
Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy az egyértelműség
követelménye a népszavazáshoz való jog érvényesülésének
garanciája. Az egyértelműség követelménye ebben az
összefüggésben azt jelenti, hogy a népszavazásra szánt
kérdésnek egyértelműen megválaszolhatónak kell lennie. Ahhoz,
hogy a választópolgár a népszavazásra feltett kérdésre
egyértelműen tudjon válaszolni az, szükséges, hogy a kérdés
világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, a
kérdésre „igen”-nel vagy „nem”-mel lehessen válaszolni
(választópolgári egyértelműség).
Az eredményes népszavazással hozott döntés az Országgyűlésnek
az Alkotmány 19. § (3) bekezdés b) pontjában foglalt jogkörét —
Alkotmányban szabályozottan — korlátozza, mivel az Országgyűlés
köteles az eredményes népszavazásból következő döntéseket
meghozni. A kérdés egyértelműségének megállapításakor az
Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kell azt is, hogy a népszavazás
eredménye alapján az Országgyűlés — az akkor hatályban lévő
jogszabályok szerint — el tudja-e dönteni, hogy terheli-e
jogalkotási kötelezettség, és ha igen, akkor milyen
jogalkotásra köteles (jogalkotói egyértelműség). [51/2001. (XI.
29.) AB határozat, ABH 2001, 392, 396.; 25/2004. (VII. 7.) AB
határozat, ABH 2004, 381, 386.; 24/2006. (VI. 15.) AB
határozat, ABH 2006, 358, 360-361.; 84/2008. (VI. 13.) AB
határozat, ABH 2008, 695, 703.].
2.1. Az OVB a kifogással támadott határozatában megállapította,
hogy a kérdés nem felel meg az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében
foglalt követelménynek, mert nem egyértelmű, hogy a
kezdeményező a magánnyugdíjpénztárak mely formájára kívánja
alkalmazni a kérdésben foglaltakat, valamint a kérdésen belül
két különböző fogalom, úgymint tagdíj és nyugdíjjárulék is
szerepel, ezáltal a választópolgár számára nem állapítható meg,
hogy egy eredményes népszavazást követően milyen tartalmú
törvény megalkotására kerülne sor.
Az Alkotmánybíróság az érdemi vizsgálat során megállapította,
hogy az országos népszavazás kezdeményezésére irányuló
aláírásgyűjtő ív mintapéldányának benyújtása után az
Országgyűlés 2010. október 25-én a nyugdíjpénztár-választás
szabadságáról szóló 2010. évi C. törvényt és a magán-
nyugdíjpénztári befizetésekhez kapcsolódó törvénymódosításokról
szóló 2010. évi CI. törvényt, 2010. december 13-án pedig a
Nyugdíjreform és Adósságcsökkentő Alapról, és a szabad
nyugdíjpénztár-választás lebonyolításával összefüggő egyes
törvénymódosításokról szóló 2010. évi CLIV. törvényt fogadta
el, melyek alapvetően megváltoztatták a társadalombiztosítás
ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e
szolgáltatások fedezetéről szóló 1997. évi LXXX. törvény, a
társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi
LXXXI. törvény és az Mpt. rendelkezéseit.
A jogszabályváltozások következtében megszűnt a kötelező
magánnyugdíj-pénztári tagság, valamint a magánnyugdíjpénztári
tagdíj-befizetés 14 hónapra — 2010. november 1-e és 2011.
december 31-e között — felfüggesztésre került, az ezen időszak
alatt fizetett egyéni járulék teljes egészében a
Nyugdíjbiztosítási Alapot illeti meg. A jogszabályok értelmében
tehát az a munkavállaló, aki eddig a kötelező kétpilléres
nyugdíjrendszer tagja volt 2011. január 31-ig választhatott,
hogy visszalép az állami nyugdíjrendszerbe vagy a
magánnyugdíjpénztár tagja marad, vállalva ezzel, hogy
„kiszerződik” az állami nyugdíjpillérből. Aki vissza kívánt
lépni az állami nyugdíjrendszerbe, annak a visszaléptetése
automatikusan megtörtént, aki viszont fenn kívánta tartani
magánnyugdíjpénztári tagságát, annak erről a fent megjelölt
időpontig nyilatkoznia kellett. Ezen felül, aki akar, továbbra
is önkéntes nyugdíjpénztári tag lehet.
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a fent nevesített
törvények elfogadásával alapvetően megváltozott az a
jogszabályi háttér, amelyhez igazítottan a népszavazási
kezdeményezést megfogalmazták, ezért a kérdés a kifogás
elbírálásának időpontjában értelmezhetetlenné vált.
Az Alkotmánybíróság a jelen eljárásban megállapította, hogy a
népszavazásra feltenni kívánt kérdés azért nem felel meg az
Nsztv. 13. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség
követelményének, mert a választópolgárok nem tudják megítélni,
hogy milyen jogalkotást támogatnak, és eredményes népszavazás
esetén a jogalkotó sem tudná meghatározni jogalkotási
kötelezettsége tartalmát [ld. korábban: 51/2008. (IV. 24. AB
határozat, ABH 2008, 502, 504.; 52/2008. (IV. 24. AB határozat,
ABH 2008, 506, 508.; 53/2008. (IV. 24. AB határozat, ABH 2008,
510, 512-513.].
2.2. Az OVB szerint a kérdés továbbá azért sem egyértelmű, mert
a kezdeményező által használt „törvény nem módosíthatja”
kifejezés alkalmas azon téves következtetés levonására, hogy az
Mpt.-nek a magánnyugdíjpénztári tagdíjra vonatkozó
rendelkezéseit más, alacsonyabb szintű jogszabály módosíthatja,
mely azonban ellentétes lenne a jogalkotásról szóló 1987. évi
XI. törvény 1. § (2) bekezdésében foglaltakkal.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a régi Jat. már nincs
hatályban a kifogás elbírálásának az időpontjában. Az új Jat. a
régi Jat.-hoz képest egy más jogi szabályozást (szabályozási
koncepciót) valósít meg, így a kérdés egyértelműségének a
hiánya a régi Jat. 1. § (2) bekezdésére hivatkozással már nem
támasztható alá. Ettől függetlenül a kérdés a régi Jat. OVB
által felhívott 1. § (2) bekezdésében foglaltakra tekintettel
nem volt megtévesztő, a kérdésben nem volt benne a törvényi
szintnél alacsonyabb jogforrási szinten való szabályozás
megengedhetősége, az erre való burkolt utalás.
A fent kifejtettek alapján az Alkotmánybíróság a kifogást nem
találta megalapozottnak, ezért az OVBh.-t — az OVBh.
indokolásának a jelen határozatban foglalt kiegészítésével —
helybenhagyta.
Az Alkotmánybíróság a határozat közzétételét az OVB
határozatának a Magyar Közlönyben való megjelenésére
tekintettel rendelte el.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke,
Dr. Balogh Elemér s. k., Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró előadó alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k., Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k., Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k., Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
. |