A döntés szövege:
Az Alkotmánybíróság tanácsa folyamatban lévő ügyben alkalmazandó jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezés tárgyában meghozta a következő
h a t á r o z a t o t:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Szombathely Megyei Jogú Város Közgyűlésének a fizetőparkolók működésének és igénybevételének rendjéről szóló 28/1996. (VI. 27.) rendelete 2010. július 1-jéig hatályos 1. § (1) bekezdése, valamint 2012. január 1-ig hatályos I. számú mellékletének II. 46. pontja alaptörvény-ellenes volt, így azok a Szombathelyi Járásbíróság előtt az 14.P.21.073/2010. szám alatt folyamatban lévő ügyben nem alkalmazhatók.
I n d o k o l á s I.
[1] 1. A Szombathelyi Járásbíróság (az indítvány benyújtásakor: Szombathelyi Városi Bíróság) bírája, az előtte 14.P.21.073/2010. szám alatt folyamatban lévő perben az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: korábbi Abtv.) 38. § (1) bekezdése alapján – hivatkozással a 43. § (4) bekezdésére is – egyedi normakontroll eljárást kezdeményezett az Alkotmánybíróságnál, egyúttal a per tárgyalását felfüggesztette. Az indítványozó az Alkotmánybírósághoz 2011. július 18-én érkezett indítványában Szombathely Megyei Jogú Város Önkormányzata Közgyűlésének a fizetőparkolók működésének és igénybevételének rendjéről szóló, többször módosított 28/1996. (VI. 27.) önkormányzati rendelet (a továbbiakban: Ör.) 1. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte, valamint e rendelkezés Szombathelyi Járásbíróság előtt 14.P.21.073/2010. szám alatt folyó perben való alkalmazásának kizárását.
[2] 2.1. Álláspontja szerint az Ör. tárgyi hatályát meghatározó 1. § (1) bekezdése több szempont miatt is alkotmányellenes. Az indítványozó nézete szerint parkolási díjfizetési kötelezettséggel érintett várakozóhelyek kijelölésére vonatkozó egyértelmű rendelkezés hiánya a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány) 2. § (1) bekezdéséből levezetett jogbiztonság alkotmányos elvének sérelmét jelenti. A jogbiztonság alkotmányos elve alapján az eljáró bíróság álláspontja szerint a fizető parkolók vonatkozásában elengedhetetlenül szükséges, hogy egyértelműen és félreérthetetlenül kerüljenek kijelölésre a várakozóhelyek. Az eljárás tárgyául szolgáló, 2009. december 1-jén történt parkolásra irányadó Ör.-beli szabályok – az 1. § (1) bekezdése és az Ör. I. számú melléklete II. /KÖZÉPSŐ/ DÍJZÓNA 46. pontja (“Könyvtár és környéke”) – e követelménynek nem tesz eleget, mivel túl általánosan határozza meg a kijelölt parkolóhelyet.
[3] 2.2. Az indítványozó szerint azért is alkotmányellenes a már említett önkormányzati rendeleti norma, mert az Alkotmánybíróság 109/2009. (XI. 18.) AB határozatában (ABH 2009, 941.; a továbbiakban: Abh.1.) megállapította a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (a továbbiakban: Kkt.) 15. § (3) bekezdésének [amelynek szövege megegyezett a támadott Ör. megalkotásakor hatályos Kkt. 15. § (2) bekezdésével] alkotmányellenességét. Az Abh.1. 2010. június 30. napjával semmisítette meg a Kkt. 15. § (3) bekezdését és a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 63/A. § h) pontját. A megsemmisített rendelkezések adtak felhatalmazást a helyi önkormányzatok – mint közútkezelők – számára, hogy a várakozásért (parkolásért) díjat, pótdíjat szedhessenek. A bíróság álláspontja szerint – “[m]ivel a felhatalmazói jogkör gyakorlására alkotmányellenesen került sor”, és az önkormányzati rendelet felhatalmazáson alapuló hatáskörben született –, a felhatalmazó jogszabály alkotmányellenessége kihat a felhatalmazáson alapuló szabály alkotmányosságára is.
[4] 2.3. Az indítványozó indítványában az Alkotmány rendelkezésére hivatkozott, azonban az 2011. december 31-én hatályát vesztette, és helyébe 2012. január 1-jei hatállyal a Magyarország Alaptörvénye (a továbbiakban: Alaptörvény) lépett. Az Alkotmánybíróság az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 25. §-ára és 52. § (1) bekezdés d) pontjára tekintettel felhívta az indítványozót, hogy egészítse ki indítványát azzal, hogy a bírói kezdeményezéssel érintett jogszabály az Alaptörvény mely rendelkezéseit sérti és miért.
[5] 3. Az indítvány-kiegészítésre adott válaszában az indítványozó kifejtette, hogy az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése, az állam elnevezésének változásától eltekintve, szó szerint megegyezik a 2012. január 1. napjával hatályát vesztett Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, így az Alaptörvény szerint is a jogállamiság részét képező jogbiztonság alkotmányos elvének sérelmét jelenti a várakozóhelyek kijelölésére vonatkozó egyértelmű rendelkezés hiánya.
[6] Amellett, hogy utalt a parkolási tárgykörben született 35/2011. (V. 6.) AB határozatra, az indítványozó ismételten kifejtette, hogy azért is alaptörvény-ellenes a hivatkozott Ör., mert az Alkotmánybíróság az Abh.1.-ben megállapította a Kkt. 15. § (3) bekezdésének alkotmányellenességét, amelynek szövege megegyezett a támadott Ör. megalkotásakor hatályos Kkt. 15. § (2) bekezdésével. Az eljáró bíróság felhívta továbbá az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdését is, mely kimondja, hogy feladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot. Az indítványozó álláspontja szerint “[m]ivel a felhatalmazói jogkör gyakorlására alaptörvény-ellenesen került sor, ezért az önkormányzati rendelet felhatalmazáson alapuló hatáskörben született, a felhatalmazó jogszabály alaptörvény-ellenessége kihat a felhatalmazáson alapuló szabály alkotmányosságára is.”
[7] 4. Az Alkotmánybíróság eljárása során – az Abtv. 52. § (3) bekezdése alapján – kiterjesztette az alkotmányossági vizsgálatot az Ör. – indítványozó által kifejezetten nem támadott, de a jogvita eldöntése szempontjából releváns – I. számú melléklete II. 46. pontjára is. Emellett az Alkotmánybíróság észlelte, hogy az Ör. 1. § (1) bekezdésének indítvánnyal támadott rendelkezését a bírói kezdeményezés előterjesztését követően, 2010. július 1-jei hatállyal módosította Szombathely Megyei Jogú Város Önkormányzata Közgyűlésének a fizetőparkolók működésének és igénybevételének rendjéről szóló 28/1996. (V. 27.) önkormányzati rendeletének módosításáról szóló 19/2010. (VI. 23.) rendelete 1. § (1) bekezdése, az Ör. I. számú mellékletének helyébe pedig – 2012. január 1-jei hatállyal, Szombathely Megyei Jogú Város Önkormányzata Közgyűlésének a fizetőparkolók működésének és igénybevételének rendjéről szóló 28/1996. (V. 27.) önkormányzati rendeletének módosításáról szóló 29/2011. (XI. 29.) rendelete (a továbbiakban: Örm.) 3. §-a alapján – az Örm. I. számú melléklete lépett. Az Abtv. 41. §-ának (3) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság a hatályon kívül helyezett jogszabály alaptörvény-ellenességét akkor is megállapíthatja, ha a jogszabályt a konkrét esetben még alkalmazni kellene. A Szombathelyi Járásbíróságnak az előtte 14.P.21.073/2010. számon folyamatban lévő perben az Ör. már nem hatályos rendelkezéseit kellene alkalmazni, az indítvány tárgya azonban épp ezen rendelkezések alaptörvény-ellenességének megállapítása, erre tekintettel az Alkotmánybíróság az Ör. már nem hatályos rendelkezései tekintetében folytatta le eljárását.
II.
[8] Az Alkotmánybíróság a határozatát a következő jogszabályok alapján hozta:
[9] 1. Az Alaptörvény érintett rendelkezése:
“B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam.”
[10] 2. Az Ör. 2009. december 1-jén hatályos rendelkezései:
“1. § (1) “A rendelet területi hatálya a város közigazgatási területén belüli önkormányzati kezelésű közutakon, közterületeken, valamint közhasználatra átadott területeken fizető parkolóként kijelölt várakozóhelyekre terjed ki.”
[…]
“2. § (1) A Közgyűlés az 1. § (1) bekezdésében meghatározott területen lévő, Önkormányzat által fenntartott (a továbbiakban: fenntartó) egyes várakozóhelyeket fizető parkolóhellyé nyilváníthat. A fizető parkolóhelyek felsorolását és díjövezeti besorolását a rendelet I. sz. melléklete tartalmazza.”
[…]
“I. sz. melléklet
[…]
II. /KÖZÉPSŐ/ DÍJZÓNA
[…]
46. Könyvtár és környéke”.
III.
[11] Az indítvány az alábbiak szerint megalapozott.
[12] 1. Az Alkotmánybíróság eljárása során elsőként azt vizsgálta meg, hogy az indítvány alapján van-e hatásköre az Ör. alaptörvény-ellenességének érdemi vizsgálatára. Az Abtv. 37. § (1) bekezdése az önkormányzati rendelet alkotmányossági felülvizsgálata tekintetében ugyanis korlátozza az Alkotmánybíróság hatáskörét. E rendelkezés alapján az “Alkotmánybíróság a 24–26. §-ban meghatározott hatáskörében az önkormányzati rendelet Alaptörvénnyel való összhangját akkor vizsgálja, ha a vizsgálat tárgya az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálata nélkül, kizárólag az Alaptörvénnyel való összhang megállapítása”. Jelen ügyben az alkotmányossági vizsgálat elsődleges tárgya az, hogy – az alkotmányellenessé nyilvánított és megsemmisített törvényi felhatalmazó rendelkezések hiányában – a törvényes felhatalmazás nélküli Ör. megfelel-e az Alaptörvény rendelkezéseinek. Mivel a bírói kezdeményezés kizárólag az Alaptörvénnyel való összhang vizsgálatára irányul és egyéb normakollízióra nem hivatkozik, ezért az Abtv. 37. §-a alapján a vizsgálat lefolytatása az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik. A fentiek alapján az Alkotmánybíróság érdemben bírálta el a folyamatban lévő ügyben alkalmazandó jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezést.
[13] 2. Az Ör. megalkotására a Kkt. 15. § (2) bekezdése adott felhatalmazást, amelynek szövege megegyezett az Abh.1.-ben alkotmányellenessé nyilvánított és 2010. június 30. napjával megsemmisített Kkt. 15. § (3) bekezdésének rendelkezésével. Az alkotmányellenesség megállapításának és a megsemmisítésnek az volt az oka, hogy a Kkt. vonatkozó rendelkezése ellentétes volt az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogállamiságból levezethető jogbiztonság követelményével. Az Alkotmánybíróság döntését egyrészt azzal indokolta, hogy a parkolási tárgyú jogszabályalkotásra adott felhatalmazó rendelkezések, amelyek az Alkotmány 58. § (1) bekezdésébe foglalt alapjog, a helyváltoztatás szabadsága, továbbá az Alkotmány 9. § (1) bekezdésére visszavezethető szerződési szabadság, mint alkotmányos jog korlátozását tették lehetővé, nem kellően pontosan határolták körül a díjmegállapítás kereteit, szempontjait, korlátait, másrészt azzal, hogy a felhatalmazó rendelkezések nem voltak tekintettel a helyi önkormányzatok díjmegállapításban fennálló gazdasági érdekeltségére, sem pedig az önkormányzatok árhatósági funkciójára, amely a közszolgáltatást igénybe vevő fogyasztók érdekeinek védelmét szolgálta volna (ABH 2009, 941, 962.).
[14] Az Alkotmánybíróság az Abh.1.-ben elfogadta azt a rendesbírósági jogértelmezést, miszerint a közút közlekedési – ezen belül parkolási – célú használatával összefüggésben keletkező jogviszony magánjogi jellegű. Megállapította továbbá, hogy az Ötv. 8. § (1) bekezdése alapján a közterület (közút) fenntartása, a várakozóhelyek kijelölése, a fizetendő díjak meghatározása a helyi köztulajdon működtetésével biztosított közszolgáltatás. Az Abh.1. szerint, amennyiben a közúti várakozás (parkolás) közszolgáltatás, amelyet a közút kezelője nyújt szerződéses keretek között, akkor az önkormányzat parkolásra vonatkozó rendelete e szerződés feltételeit határozza meg. A személyek vagyoni viszonyait a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény szabályozza, amelynek 685. § a) pontja szerint az önkormányzat rendelete a szerződéses viszonyok tekintetében csak akkor tekinthető jogszabálynak, ha megalkotására törvényi felhatalmazás alapján és annak keretei között került sor. A helyi önkormányzatok tehát a parkolási tárgyú rendeleteket nem saját, hanem delegált hatáskörben alkotják meg.
[15] Az Alkotmánybíróság az Abh.1.-ben a jogállamiság-klauzulából a delegált jogalkotásra vonatkozó gyakorlatát ismertetve rámutatott: “[a] jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki a tevékenységüket. […] Ugyancsak a jogállamiság alkotmányos elve követeli meg azt, hogy ha törvény valamely alkotmányos, illetőleg törvényben szabályozott jog korlátozására ad jogalkotási felhatalmazást valamely közigazgatási szervnek, a törvénynek meg kell határoznia a jogalkotási hatáskör terjedelmét, annak korlátait is.” (Abh.1., ABH 2009, 941, 960.). Mivel a Kkt. 15. § (3) bekezdése és az Ötv. 63/A. § h) pontja e követelményeknek nem tett eleget, az Abh.1. 2010. június 30. napjával megsemmisítette e rendelkezéseket.
[16] 3. Az Alkotmánybíróság az Abh.1.-ben arról is állást foglalt, hogy a delegált jogalkotást lehetővé tevő szabály megsemmisítése kihat-e a felhatalmazó rendelkezésen alapuló, a közterületen való várakozást szabályozó önkormányzati rendeletek érvényességre. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy “önmagában a felhatalmazó rendelkezések hatályon kívül helyezése nem teszi kétségessé a »felhatalmazott« jogalkotó felhatalmazásának alkotmányosságát: a felhatalmazó rendelkezés megalkotásakor a »felhatalmazó« jogalkotó közhatalma teljességének birtokában jár el. Amennyiben azonban e jogalkotói hatáskör csorbát szenved, úgy annak delegálására sem kerülhet sor alkotmányosan.” (ABH 2009, 941, 964.) A fentiek alapján a testület megállapította, hogy a Kkt. 15. § (3) bekezdésében adott felhatalmazó rendelkezés alkotmányellenessé nyilvánítása és megsemmisítése kihatott a felhatalmazáson alapuló önkormányzati rendeletek alkotmányosságára is.
[17] 4.1. Az Alkotmánybíróság legutóbb a 3301/2012. (XI. 12.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.2.) foglalta össze azokkal a bírói kezdeményezésekkel kapcsolatos gyakorlatát, amelyek az Abh.1. kihirdetését követően a Kkt. megsemmisített 15. § (3) bekezdésének felhatalmazó rendelkezése alapján elfogadott önkormányzati rendeletek alkotmányellenességének megállapítását, és alkalmazási tilalom kimondását kérték. “A 137/2010. (VII. 8.) AB határozatban (ABH 2010, 1094.), a 180/2010. (X. 20.) AB határozatban (ABH 2010, 865.), a 22/2011. (III. 30.) AB határozatban (ABH 2011, 658.), valamint a 62/2011. (VII. 13.) AB határozatban (ABH 2011, 736.) az Alkotmánybíróság – ex nunc vagy pro futuro hatállyal – megsemmisítette a bírói kezdeményezésekben támadott parkolási tárgyú önkormányzati rendeleteket, és minden egyes esetben alkalmazási tilalmat mondott ki a jogerősen még le nem zárt polgári peres eljárásokban. Az ügyek mindegyikére jellemző, hogy a jogellenes parkolás 2010. június 30-a előtt történt, és az ebből fakadó peres eljárások is ezen időpont előtt kezdődtek. Az Alkotmánybíróság – a hivatkozott alkotmánybírósági határozatokból kiolvasható – állandó gyakorlata tehát az, hogy a Kkt. és az Ötv. felhatalmazó rendelkezéseinek alkotmányellenessége okán a parkolási tárgyú önkormányzati rendeletek már megalkotásukkor sem rendelkeztek az Alkotmánynak megfelelő törvényi felhatalmazással, így azok maguk is alkotmányellenesek.” (Abh.2., Indokolás [18]–[19]).
[18] 4.2. Az Abh.2.-ben az Alkotmánybíróság állást foglalt arról is, hogy az Alaptörvény hatályba lépése miatt az Abh.1-ben tett megállapítások alkotmányossági szempontból mennyiben felelnek meg az Alaptörvény rendelkezéseinek, és irányadóak-e a jogállamiság részét képező jogbiztonságból eredő követelményei. Az Abh.2. alapján az Abh.1.-ben hivatkozott alkotmányos elvet – az Alkotmányhoz hasonlóan – az Alaptörvény is elismeri és védi. A jogállamiság elvét az Alapvetések fejezetének B) cikk (1) bekezdése tartalmazza. Az Alkotmánybíróság ezért az alaptörvény-ellenesség tekintetében az Abh.2. határozat alapjaként elfogadta az Abh.1-ben tett megállapításokat.” (Abh.2., Indokolás [22]).
[19] 4.3. Az Alkotmánybíróság a jelen ügyben ugyancsak irányadónak tekintette az Ör. más rendelkezését érintő 22/2011. (III. 30.) AB határozatba foglalt általános megállapításait is. E szerint “[a]z Ör. bevezető része ugyan a Kkt. 15. § (2) bekezdését jelöli meg az egyik felhatalmazó rendelkezésként, ám annak az önkormányzati rendelet megalkotásakor hatályos szövege megegyezik az Abh.-ban alkotmányellenesnek ítélt Kkt. 15. § (3) bekezdésével. Ebből következően a Kkt. eltérő időállapotokban eltérő számozású, de azonos tartalmú jogszabályhelyébe foglalt jogalkotási felhatalmazás sem volt alkotmányos alapja a bírói kezdeményezések által kifogásolt Ör.-beli szabály létrehozásának. Mivel az Ör. támadott szabályának alkotmányosságára is kihatott a felhatalmazó norma alkotmányellenessége, így annak alkotmányellenességét az Alkotmánybíróság megállapította.” (ABH 2011, 658, 663.)
[20] 4.4. Eddigi gyakorlatát követve, tekintettel arra, hogy az Ör. támadott szabályának Alaptörvénnyel való összhangjára is kihatott a felhatalmazó norma alaptörvény-ellenessége, az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 1. § (1) bekezdése, valamint – szoros összefüggés okán – I. számú mellékletének II. 46. pontja alaptörvény-ellenes volt.
[21] 5. Az Abh.2.-höz hasonlóan az Alkotmánybíróságnak a jelen ügyben is állást kellett foglalnia az alkalmazási tilalom kimondásáról. A korábbi Abtv.-hez hasonlóan a hatályos Abtv. is lehetővé teszi, hogy az Alkotmánybíróság bírói kezdeményezés alapján, egyedi ügyben a jogszabály alkalmazhatatlanságát mondja ki. Az Abtv. 25. §-a szerint a bírónak lehetősége van az Alkotmánybíróságnál kezdeményezni a jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességének megállapítását, illetve az alaptörvény-ellenes jogszabály alkalmazásának kizárását, ha az előtte folyamatban levő egyedi ügy elbírálása során olyan jogszabályt kell alkalmazni, amelynek alaptörvény-ellenességét észleli, vagy alaptörvény-ellenességét az Alkotmánybíróság már megállapította. Az Abtv. 41. § (3) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság hatályon kívül helyezett jogszabály alaptörvény-ellenességét akkor állapíthatja meg, ha a jogszabályt a konkrét esetben még alkalmazni kellene. Mivel az alkotmánybírósági eljárás alatt a jogalkotó hatályon kívül helyezte az Ör.-t, az alaptörvény-ellenesség miatt – élve az Abtv. 41. § (3) bekezdésében foglalt felhatalmazással, és figyelemmel a jogbiztonság követelményére – az Alkotmánybíróság a bírói kezdeményezésnek az alkalmazási tilalom tekintetében is helyt adott, és kizárta az Ör. 2010. július 1-ig hatályos 1. § (1) bekezdése, valamint 2012. január 1-ig hatályos I. számú mellékletének II. 46. pontja alkalmazhatóságát a rendelkező részben megjelölt peres eljárásban.
[22] 6. Arra tekintettel, hogy az Alkotmánybíróság helyt adott annak az indítványi kérelemnek, miszerint az alaptörvény-ellenes felhatalmazó norma alapján megalkotott Ör.-beli szabályok is alaptörvény-ellenesek – állandó gyakorlatának megfelelően – nem vizsgálta azt az indítványi elemet, miszerint a jogbiztonság alkotmányos elve alapján a fizető parkolók vonatkozásában elengedhetetlenül szükséges, hogy egyértelműen és félreérthetetlenül kerüljenek kijelölésre a várakozóhelyek {45/2012. (XII. 29.) AB határozat, Indokolás [143]}.
[23] 7. Az Alkotmánybíróság megjegyzi: a bírói kezdeményezés elbírálásakor hatályos, Szombathely Megyei Jogú Város Önkormányzata Közgyűlésének a fizetőparkolók működésének és igénybevételének rendjéről szóló 21/2012. (V. 10.) önkormányzati rendelete 1. számú mellékletének II. 46. pontja is tartalmazza az Ör. jelen határozattal alaptörvény-ellenessé nyilvánított I. számú mellékletének II. 46. pontjába foglalt rendelkezést, ám az arra jogosult indítványának hiányában nem foglalhatott állást arról, hogy a hatályos szabályozás megfelel-e az Alaptörvénynek.
Dr. Holló András s. k.,
tanácsvezető alkotmánybíró
. |
Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
előadó alkotmánybíró | Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró |
. |