English

Hungarian
Ügyszám:
.
1271/A/2008
Előadó alkotmánybíró: Paczolay Péter Dr.
.
Az indítvány lényege:
.
A határozat száma: 142/2010. (VII. 14.) AB határozat
.
ABH oldalszáma: 2010/668
.
A határozat kelte: Budapest, 07/12/2010
.
.
A határozat szövege (pdf):
    .
    A határozat szövege:
    .
    A határozat szövege:
                       A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
       
       Az  Alkotmánybíróság a köztársasági elnöknek  az  Országgyűlés
      által   elfogadott,   de   még   ki   nem   hirdetett   törvény
      alkotmányellenessége    előzetes    vizsgálatára     benyújtott
      indítványa alapján – dr. Bragyova András, dr. Holló András, dr.
      Kiss    László    és    dr.    Lévay   Miklós    alkotmánybírók
      különvéleményével – meghozta a következő
       
                               határozatot:
       
       Az    Alkotmánybíróság   megállapítja,   hogy   az    egységes
      mezőgazdasági    támogatási    rendszer    bevezetéséről     és
      működtetéséről  szóló,  az  Országgyűlés  2008.  október   20-i
      ülésnapján  elfogadott  törvény 15. § (3)  bekezdés  a)  pontja
      alkotmányellenes.
       
       Az  Alkotmánybíróság  ezt a határozatát  a  Magyar  Közlönyben
      közzéteszi.
                                   Indokolás
                                       
                                      I.
         
         1.  Az  Országgyűlés a 2008. október 20-i ülésnapján 205  igen
        szavazattal, 163 nem szavazat ellenében, 5 tartózkodás  mellett
        elfogadta   az   egységes  mezőgazdasági  támogatási   rendszer
        bevezetéséről   és   működtetéséről   szóló,   T/5883.    számú
        törvényjavaslatot (a továbbiakban: SPS törvény).
         Az  Országgyűlés  elnöke az SPS törvényt 2008.  október  28-án
        küldte át a köztársasági elnök hivatalába kihirdetésre. Az  SPS
        törvénnyel  szemben a köztársasági elnök alkotmányos aggályokat
        fogalmazott meg, ezért azt nem írta alá, hanem a 2008. november
        12-én  kelt indítványában – az Alkotmány 26. § (4) bekezdésében
        biztosított  jogkörénél  fogva – az  Alkotmánybíróságról  szóló
        1989.  évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. §-ának  a)
        pontja,  21. § (1) bekezdésének b) pontja és a 35. §-a  alapján
        az    SPS    törvény   előzetes   alkotmányossági   vizsgálatát
        kezdeményezte.
         A  köztársasági  elnök  indítványa értelmében  a  kihirdetésre
        megküldött   törvény   15.   §   (3)   bekezdés    a)    pontja
        alkotmányellenes,  sérti az Alkotmány  2.  §  (1)  bekezdésében
        foglalt jogállamiság elvéből következő jogbiztonság elvét.
         Az   indítvány  lényege  szerint  a  törvény  által  bevezetni
        kívánt,  a  termőföldtől  és  termeléstől  eloldott  támogatási
        jogosultságnak  mint a termelőt megillető  új,  önálló  vagyoni
        értékű  jog  egyik  elemének  a törvény  hatálybalépése  előtti
        harmadik  évben  (2006-ban) igénybe vett nemzeti támogatásokhoz
        kötése  a  jogosultság első kiosztásakor – az  érintetteknek  a
        megváltozott   jogszabályi  környezethez  való  alkalmazkodásra
        biztosított  kellő  felkészülési idő hiánya  miatt  –  sérti  a
        jogbiztonságot.
         Az  indítvány szerint a törvény 15. § (3) bekezdése a  korábbi
        támogatási rendszer szabályainak megváltozásához kapcsolódik. A
        törvény alapjaiban változtatja meg a támogatás rendszerét, és a
        támogatásban  való  részvétel  feltételeit  részben  a  múltban
        létrejött  jogviszonyokra alapozza,  úgy,  hogy  az  érintettek
        korábbi vagyoni hatású döntéseiknél, jogviszonyaik alakításánál
        értelemszerűen  nem  számolhattak  a  jelen  törvényből   adódó
        következményekkel.  Ez különösen hátrányosan  érinti  azokat  a
        földtulajdonosokat,  akik 2006 előtt vagy 2006-ban  haszonbérbe
        adták  termőföldjüket. Az erre vonatkozó szerződés megkötésekor
        ugyanis  a  tulajdonosok nem tudhatták,  hogy  a  haszonbérleti
        szerződés alapján 2009-től az SPS törvény alapján a haszonbérlő
        szerez  támogatási  jogosultságot. Ez  a  tulajdonosok  számára
        azért  hátrányos,  mert a támogatási jog  adott  haszonbérlőhöz
        rendelése,  a  konkrét  termőföldtől való  eloldása  jelentősen
        megnehezíti  más  haszonbérlővel  a  szerződéskötést,   és   az
        ingatlan  eladását is. Az új haszonbérlő, vagy az új tulajdonos
        ugyanis  nem  szerzi  meg automatikusan  a  területhez  tartozó
        korábbi  támogatási  jogosultságokat. A mezőgazdasági  termelők
        körén  belül is hátrányos helyzetbe kerülnek azok, akik az  SPS
        törvény  alapján,  az  SPS  törvény  15.  §  (3)  bekezdése  a)
        pontjában meghatározott bázisidőszakban – a 2006. naptári évben
        –    nem    részesültek   releváns   támogatásban   a   nemzeti
        költségvetésből.  Ezzel  egyebek mellett  mindazok  a  termelők
        hátrányt  szenvednek  az SPS törvény értelmében,  akik  vagy  a
        2007.,  vagy a 2008. naptári évben kezdték meg tevékenységüket,
        vagy   növelték  az  általuk  megművelt,  támogatásra  jogosító
        területet. A 2006. naptári év bázisévként való kijelölése miatt
        e   termelők  tényleges  támogatása  adott  esetben  jelentősen
        csökkenhet.
         
         2.  Az Alkotmánybíróság az indítványt véleményezésre megküldte
        a  földművelésügyi és vidékfejlesztési, valamint az igazságügyi
        és rendészeti miniszternek. Az indítványra a földművelésügyi és
        vidékfejlesztési miniszter tett észrevételt.
         3.  Az  Alkotmánybíróság a 2009. november  3-i  teljes  ülésen
        meghallgatta  Gráf  József földművelésügyi és  vidékfejlesztési
        minisztert.
         
                                      II.
         
         1. Az Alkotmány szabályai szerint:
         „2.   §  (1)  A  Magyar  Köztársaság  független,  demokratikus
        jogállam. (…)”
         
         2.  Az  SPS  törvénynek  a  köztársasági  elnöki  indítvánnyal
        támadott  szabályai és egyéb, a támadott szabállyal  összefüggő
        rendelkezései a következőképpen szólnak:
         
         „3.   §   (1)  A  támogatási  jogosultság  dolognak   minősülő
        mezőgazdasági vagyoni értékű jog.
         (2)   A   támogatási  jogosultság  ideiglenes   átengedéséhez,
        tulajdonjogának átruházásához annak átadása nem szükséges.
         (3)  A támogatási jogosultság a kiosztását elrendelő határozat
        jogerőre emelkedésének napján kerül a jogosult tulajdonába.
         (4)  A  támogatási  jogosultság  a  közösségi  jogi  aktusban,
        valamint  az e törvényben meghatározottak szerint korlátozottan
        forgalomképes.
         (5)  Amennyiben  a jogosult a támogatható területnek  minősülő
        termőföldet  és  a  termőföld  hektárszámával  megegyező  számú
        támogatási  jogosultságot  ugyanazon  személy  számára  kívánja
        átruházni vagy ideiglenesen átengedni, a termőföld tekintetében
        elővásárlásra  vagy előhaszonbérletre jogosult e  jogával  csak
        úgy  élhet,  ha  mind  a termőföldre, mind pedig  a  támogatási
        jogosultságra vonatkozó ajánlatot elfogadja.
         (6)   Amennyiben   a   támogatási  jogosultság   átruházására,
        ideiglenes  átengedésére a termőfölddel együtt  kerül  sor,  az
        erről   szóló   közokiratnak,  vagy  teljes   bizonyító   erejű
        magánokiratnak  tartalmaznia kell a  földterület  Mezőgazdasági
        Parcella   Azonosító   Rendszerben  (a   továbbiakban:   MePAR)
        szerinti, és jogszabályban meghatározott azonosítási adatait.
         (7)  A  (6) bekezdésben foglaltak szerinti adatok hiányában  a
        megállapodás  jóváhagyása iránti kérelmet  a  mezőgazdasági  és
        vidékfejlesztési  támogatási  szerv  érdemi  vizsgálat   nélkül
        elutasítja.
         (8)    A    mezőgazdasági   haszonbérlet   megszűnése,    vagy
        megszüntetése egyben az ahhoz kapcsolódó támogatási jogosultság
        haszonbérletére  kötött  megállapodás  megszűnésének,   illetve
        megszüntetésének is minősül.” (…)
         
         „5.  § (1) A támogatási jogosultság a közösségi jogi aktusban,
        valamint a jogszabályban foglalt feltételek teljesítése  esetén
        jogosít támogatás igénybevételére.
         (2)   A   közösségi  jogi  aktusban  foglaltaknak  megfelelően
        jogszabályban   meghatározottak  szerint   sajátos   feltételek
        teljesítéséhez kötött támogatási jogosultság is kiosztható.
         (3)   A   mezőgazdasági  termelő  személyében  öröklés   miatt
        bekövetkezett változás, valamint jogutódlás esetében, illetve a
        mezőgazdasági  üzem  egészben, vagy részben történő  átruházása
        alkalmával legfeljebb annyi támogatási jogosultság kerülhet  az
        örökös,  a jogutód, illetve a szerződő fél tulajdonába, amennyi
        az  érintett mezőgazdasági termelőt az átruházásra kerülő  rész
        vonatkozásában  eredetileg  is megillette,  illetve  amennyi  a
        mezőgazdasági üzemhez eredetileg is tartozott.
         (4)  Öröklés  vagy jogutódlás esetén a támogatási  jogosultság
        alapján  járó  támogatást a támogatási jogosultságot  megszerző
        mezőgazdasági termelő örökös vagy jogutód mezőgazdasági termelő
        veheti igénybe.” (…)
         
         „15.  § (1) A támogatási jogosultságok első alkalommal történő
        kiosztásakor a támogatási jogosultságok darabszámát – közösségi
        jogi aktus illetve jogszabály eltérő rendelkezése hiányában – a
        jogosult terület alapján kell megállapítani.
         (2)   A   támogatási  jogosultságok  első  alkalommal  történő
        kiosztásakor a támogatási jogosultságok egységértékét:
         a)   a   támogatási   jogosultságok  regionális   felosztására
        elkülönített  pénzügyi keret – az összes mezőgazdasági  termelő
        összes   jogosult  területe  figyelembe  vételével  –  egységes
        felosztásával megállapított mérték, valamint
         b)  az  elkülönített  nemzeti tartalék  pénzügyi  keretének  a
        mezőgazdasági  termelő által a bázis időszakban közösségi  jogi
        aktusban,   illetve   jogszabályban   meghatározottak   szerint
        termékpályához kapcsolódóan megállapított támogatási  összegnek
        támogatási      jogcímenként     külön-külön,     jogszabályban
        meghatározottak  szerinti mértékben figyelembe vett  támogatási
        adatok alapján egyedileg megállapított mérték
         szerint összevontan kell megállapítani.
         (3) A (2) bekezdés b) pontja alkalmazásában bázis időszaknak
         a)  a  b)-d) pontokban foglalt eset kivételével 2006.  naptári
        évet,
         b)  tej  kvótához kötött támogatás esetében 2007. március  31-
        et,
         c)  az  elkülönített cukor, illetve zöldség-gyümölcs támogatás
        esetében 2008. naptári évet,
         d)  a  bor  termékpályához  kapcsolódó  támogatás  esetében  a
        közösségi jogi aktusban meghatározott,
         e)  az  a)-d) pontokban nem említett termékpályák  esetében  a
        közösségi jogi aktusban meghatározott időpontot
         kell tekinteni.
         (4)  Amennyiben a (3) bekezdés szerinti bázis  időszak  és  az
        egységes  támogatási  kérelem  2009-ben  történő  benyújtására,
        illetve módosítására nyitva álló időszak között a mezőgazdasági
        termelő  személyében öröklés, vagy jogutódlás  következett  be,
        támogatási jogosultság egységértékének megállapítása  érdekében
        az  örökhagyó,  illetve  a  jogelőd által  a  bázis  időszakban
        igénybe   vett  egységes  terület  alapú,  illetve   az   ahhoz
        kapcsolódó  kiegészítő nemzeti támogatást  a  mezőgazdasági  és
        vidékfejlesztési  támogatási szerv  nyilvántartásában  szereplő
        örökös  vagy  jogutód mezőgazdasági termelőnél kell  figyelembe
        venni.”
         
                                     III.
         
         Az   Alkotmánybíróságnak  az  indítvány  alapján  először  azt
        kellett    vizsgálnia,   van-e   hatásköre   az   SPS   törvény
        alkotmányellenességének előzetes vizsgálatára.
         
         1.  Az  Alkotmánybíróság hatásköre szempontjából  annak  lehet
        elvben  jelentősége, hogy a közösségi agrárpolitika reformjának
        egyik  elemét,  az  úgynevezett  összevont  gazdaság-támogatási
        rendszert (Single Payment Scheme, a továbbiakban: SPS) a Tanács
        fogadta  el,  2003.  június  26-i luxemburgi  ülésén.  A  Közös
        Agrárpolitika   (a   továbbiakban:  KAP)   e   reformja   által
        létrehozott rendszer alapvető jogszabálya közösségi  jogforrás,
        a Rendelet.
         
         A  Rendelet  az  elfogadása  óta  több  mint  húsz  alkalommal
        módosult,  részben az új tagállamok csatlakozására tekintettel.
        Az Alkotmánybíróság jelen eljárásának folyamatban léte alatt is
        több  alkalommal  módosult a szabályozás.  Végül  a  Rendeletet
        felváltotta  a Tanács 73/2009/EK rendelete (2009. január  19.),
        amely  a  közös  agrárpolitika keretébe tartozó,  mezőgazdasági
        termelők  részére meghatározott közvetlen támogatási rendszerek
        közös szabályainak megállapításáról és a mezőgazdasági termelők
        részére     meghatározott    egyes    támogatási     rendszerek
        létrehozásáról, az 1290/2005/EK, a 247/2006/EK és a 378/2007/EK
        rendelet   módosításáról,  valamint  az  1782/2003/EK  rendelet
        hatályon  kívül helyezéséről szól (a továbbiakban:  Rendelet2).
        Annak  a kérdésnek az eldöntésében, hogy az Alkotmánybíróságnak
        van-e  hatásköre az indítvány elbírálására, ennek a változásnak
        nincs meghatározó hatása.
         
         A  KAP-reform  rendszerében  két  alapvető  modell  (s  egyben
        nemzeti  implementációs  lehetőség) szerepelt  és  szerepel:  a
        történelmi [Rendelet 33. cikk (1) bekezdés a) pont], illetve  a
        területalapú  (regionalizált) modell  [Rendelet  59.  cikk  (1)
        bekezdés].
         
         A  történelmi modell támogatottsági jogosultságot  teremt  egy
        meghatározott   referencia-időszak  (bázisidőszak)   támogatási
        adatai   alapján.   Az   egyes   termelők   által   megszerzett
        jogosultságoknak   a   száma  egyenlő  a  referencia-időszakban
        megművelt  átlagos területtel. A jogosultságoknak az értéke  az
        egy-egy   termelő  számára  az  adott  időszakban   ténylegesen
        kifizetett   –   közös  költségvetésből  eredő   –   támogatási
        referenciaösszeg elosztva a megszerzett jogosultságok számával.
        Jelentősége  van  annak,  hogy a Rendelet  szerinti  történelmi
        modell a közösségből eredő támogatások új felosztásáról szól.
         
         A  területalapú vagy másképpen regionális modellben az IIER-be
        (Integrált Igazgatási Ellenőrzési Rendszer, lásd Európai Tanács
        3508/92.  számú  rendelete)  bejelentett  jogosult  földterület
        alapján  jut a mezőgazdasági termelő támogatási jogosultsághoz.
        Egy-egy   régióban  az  összes  jogosultság  egységes,   azonos
        összegű. (A jogosultság nagysága: a regionális referenciaösszeg
        osztva a jogosult területtel.)
         
         A  két alapmodell kombinációja a harmadik, a hibrid modell.  A
        tagállamok   e   modellben  a  történelmi  és  a   területalapú
        jogosultságok   kombinációja   révén   határozhatják   meg    a
        jogosultság  összegét: részben történelmi,  részben  regionális
        számítás   alapján.  A  hibrid  modellnek  több  változata   is
        kialakítható.  A területalapú és a „történelmi” elemekre  épülő
        támogatás-elosztási    arány   idővel   változtatható    lehet.
        Lehetséges,  hogy  a  történelmi elemet átmeneti  időszak  után
        eltörlik,  s a folyamat végére csak tiszta regionális  rendszer
        marad.   A   változatlan   feltételeket  tartalmazó   rendszert
        „statikus”,  az eleve változó elemeket magában foglaló  modellt
        pedig „dinamikus” hibridnek is nevezik.
         
         A  Rendeletben  meghatározott  ennek  az  egységes  támogatási
        rendszernek  a  lényege,  hogy  a  mezőgazdasági  üzemek  által
        korábban    különböző   jogcímeken   igénybe   vett   közvetlen
        támogatásokat egységes támogatásban foglalja össze úgy, hogy  a
        termelő,  a  gazdaság  által  a  bázisidőszakban  igénybe  vett
        támogatásokat  hozzárendeli az ebben  az  időszakban  megművelt
        földterülethez,  és  a  jövőben az így kapott  arányszám  és  a
        gazdaság  által  ténylegesen  művelt  terület  alapján   engedi
        kifizetni  a  támogatást.  [A Rendelet  preambulumának  a  (29)
        pontja  szerint  „az  egységes támogatást a mezőgazdasági  üzem
        szintjén kell megállapítani.”]
         
         Bázisidőszakként  a  Rendelet, amely  2003.  szeptember  29-én
        kelt,  és  a  hivatalos lap 2003. október 21-i számában  jelent
        meg, három évet, a 2000-től 2002-ig terjedő időszakot határozza
        meg (37. és 38. cikk).
         
         A  Rendelet  még  az  új  tagállamok – köztük  Magyarország  –
        csatlakozása előtt született. Ezért eredetileg nem tartalmazott
        szabályokat az új tagállamokra, hanem csak jelezte,  hogy  majd
        ki  kell igazítani a Rendeletet, hogy hatálya kiterjedjen az új
        tagállamokra is.
         
         A  2004. május 1-jén csatlakozott tagállamok vonatkozásában  a
        módosított Rendelet eltérő szabályokat állapít meg. A  Rendelet
        III.  Cím  6.  fejezete (71a. cikktől) nem határoz  meg  az  új
        tagállamok  számára bázisidőszakot. A régi tagállamok  2005-ben
        és 2006-ban vezették be az SPS valamely modelljét.
         
         Az  új  tagállamok  termelői  és gazdaságai  a  csatlakozáskor
        értelemszerűen  nem  rendelkezhettek a közvetlen  támogatásokat
        illetően sem referencia-időszakkal, sem referencia-összegekkel.
        Nem   rendelkezhettek  termeléshez  kötött   támogatással,   és
        területalapú támogatással sem.
         
         A  Rendelet  preambulumának  (49) pontja  szerint  figyelemmel
        arra   a  tényre,  hogy  a  2003.  évi  csatlakozási  szerződés
        értelmében  2004.  május 1-jével új tagállamok  csatlakoznak  a
        Közösséghez, a csatlakozás időpontjáig az említett szerződésben
        előírt  eljárásnak megfelelően ki kell igazítani e  rendeletet,
        hogy hatálya kiterjedjen az új tagállamokra.
         
         A   Tanács   583/2004/EK   Rendelete   (2004.   március   22.)
        megállapítja, hogy az új tagállamok mezőgazdasági termelői  nem
        részesültek   közvetlen   közösségi  kifizetésekben,   és   nem
        rendelkeznek korábbi referenciákkal a 2000., a 2001. és a 2002.
        naptári   évre   vonatkozóan;  ezért  az  új  tagállamokban   a
        regionálisan   alkalmazott  hektáronkénti  támogatásokra   kell
        alapozni  az  egységes támogatási rendszert,  a  régiók  között
        objektív  kritériumok  alapján felosztva,  és  szétosztva  azon
        mezőgazdasági termelők között, akiknek a gazdasága az  érintett
        régióban   található,  és  akik  megfelelnek   a   jogosultsági
        feltételeknek (Preambulum (6) pont, 1. cikk 5. pont).
         
         Az  1782/2003/EK tanácsi rendelet módosított 143. cikke [143b.
        cikk (9) bekezdése] egy átmeneti időszak alatt az új tagállamok
        esetében különleges intézkedések alkalmazását teszi lehetővé  a
        mezőgazdasági   termelők   számára  a   közös   költségvetésből
        Magyarország  számára  járó  közvetlen  kifizetések  odaítélése
        terén:   ez   az  egységes  területalapú  támogatási   rendszer
        (Simplified Area Payment Scheme, SAPS).
         
         A   Rendelet  módosított  71f.  cikk  (1)  bekezdése   szerint
        valamennyi olyan mezőgazdasági termelő részére jár jogosultság,
        akinek  mezőgazdasági üzeme az érintett régióban  található;  a
        (3) cikk pedig kimondja, hogy „[e]ltérő rendelkezés hiányában a
        hektáronkénti támogatás iránti jogosultság nem módosítható.”
         
         Az    új   tagállamok   esetében   a   közvetlen   támogatások
        folyósítására  2004  és  2013 között fokozatosan  kerül  sor  a
        Rendelet alapján, „lépcsős” formula szerint. Eszerint  az  első
        évben a közös költségvetés az újonnan csatlakozó országok  (így
        Magyarország)  számára járó teljes közvetlen támogatási  összeg
        25%-át, majd három éven keresztül (2005, 2006, 2007) évente  5,
        illetve hat éven át (2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013) évente
        10%-os lépésekben egyre növekvő részét fedezi.
         
         Ennek  azért  van  jelentősége, mert a  közös  költségvetésből
        érkező  támogatást  nemzeti forrásokból, legfeljebb  a  nemzeti
        felső  határig ki lehet egészíteni (ez az ún. „top up”): az  új
        államok  lehetőséget kaptak arra, hogy a közös  költségvetésből
        fedezett  támogatási összegeket legfeljebb harminc  százalékkal
        nemzeti forrásból kiegészítsék [143c. cikk (2) bekezdés]. Ennek
        a  nemzeti  kiegészítő támogatásnak az elosztási  szabályait  a
        Rendelet   részleteiben  nem  határozza  meg   közvetlenül.   A
        szabályozást  a belső jog, a 2007. évi XVII. törvény,  valamint
        FVM-rendeletek tartalmazzák.
         
         2.  Az  SPS törvény a SAPS támogatást (amit a Rendelet alapján
        a  közös költségvetésből, közvetlen támogatásként fizetnek  ki)
        is az ahhoz kapcsolódó, az állami költségvetésből eredő nemzeti
        kiegészítő támogatásokat hozza egy tető alá.
         
         Ezzel  összhangban az SPS törvény 1. § (7) bekezdése kimondja,
        hogy  „az  egységes terület alapú, valamint az ahhoz kapcsolódó
        kiegészítő támogatási rendszer 2008. december 31-el megszűnik”.
        Az  SPS  törvény  az  egységes támogatási  rendszer  regionális
        modelljét  vezeti be azzal, hogy elkülönített nemzeti  tartalék
        szolgálja  azoknak  a  mezőgazdasági termelőknek  a  támogatási
        jogosultsághoz  való  juttatását, akik  (amelyek)  az  egységes
        támogatási  rendszerre  való átállás  eredményeképpen  kerülnek
        különleges   helyzetbe:   az  elkülönített   nemzeti   tartalék
        felosztása a bázisidőszakban figyelembe vett támogatási  adatok
        alapján történik [SPS törvény 15. § (2) bekezdés b) pontja].
         
         Az  SPS  törvénnyel  bevezetni kívánt  egységes  mezőgazdasági
        támogatási    rendszer   konstrukciója   –   mint    támogatás-
        megállapítási  technika – a közösségi  jogban  is  szerepel,  a
        részletszabályokat azonban nem a Rendelet, hanem az SPS törvény
        tartalmazza.  Az  SPS  törvénynek a bázisra  és  bázisidőszakra
        vonatkozó  szabályai csak technikai értelemben, és  elnevezésük
        alapján  hasonlítanak a Rendelet szerinti SPS modell történelmi
        bázis  alapú  modelljére,  tartalmi  szempontból  nem  azonosak
        azzal.
         
         Az  SPS  törvény  formálisan jogszabály, abban az  értelemben,
        ahogyan azt az Abtv. használja az Alkotmánybíróság hatáskörének
        meghatározásánál.
         
         Az  SPS  törvény 15. §-ának támadott rendelkezése – a  2006-os
        bázisév  –  tartalmi  szempontból nem  következik  a  közösségi
        jogból,  ilyen tartalmú szabály megalkotása nem közösségi  jogi
        kötelezettség,  hanem  a  magyar  Országgyűlés  önálló,  szabad
        döntése.
         
         3.  A  jelenlegi SAPS rendszert felváltó SPS-t – az  indítvány
        benyújtásakor  hatályos  szabályok  szerint  –  Magyarországnak
        legkésőbb 2011-ig [lásd a Rendelet 143b. cikk (9) bekezdését, a
        Tanács 2012/2006/EK rendelete (2006. december 19.) 1. cikk  16.
        d)  pontját] kellett volna bevezetnie; ez az időpont a Rendelet
        többszöri módosításának eredménye. 2008. november 20-án azonban
        az  EU mezőgazdasági minisztereinek megbeszélésén a miniszterek
        úgy döntöttek, hogy a 2004-ben taggá vált országok számára 2013
        végéig  meghosszabbítják a SAPS, vagyis  a  hazánkban  jelenleg
        hatályban   lévő  egységes  területalapú  támogatási   rendszer
        érvényességét  [lásd:  a  Mezőgazdasági Miniszterek  Tanácsának
        megállapodása  a  KAP  reformról  (2008.11.18-19.),  a   Tanács
        15940/08  (Presse 335) számú közleménye; a Tanács új rendelete,
        Rendelet2 Preambuluma 46. pontja és a 122. cikk (3) bekezdése].
         
         Mindezek  alapján az Országgyűlésnek arra lett közösségi  jogi
        kötelezettsége, hogy az átmenetinek szánt egységes területalapú
        támogatási   rendszert  –  amely  2013.  december   31-ig   áll
        rendelkezésre – saját döntése szerinti időpontban felváltsa.
         
         Igaz,  hogy  a  bázis a közösségi jog alapján  a  múltra  kell
        vonatkozzon. Abban viszont szabad mozgástér van a közösségi jog
        szempontjából,  hogy  az  Országgyűlés  az  SPS-modellt  hogyan
        vezeti  be, mekkora legyen a minimális üzemméret, mi  legyen  a
        konkrét  bázisidőszak; meghatározhatja  az  új  vagyoni  értékű
        jogosultság   földdel  vagy  anélkül  történő   értékesítésének
        szabályait,   a  nemzeti  tartalék  mértékét  és   igénylésének
        szabályait.
         
         Erre  a  viszonylag  szabad jogalkotási mozgástérre  példaként
        lehet  felhozni a nemzeti tartalék megváltozott szerepét is.  A
        Rendelet  71e. cikkének (1) bekezdése eredetileg előírta,  hogy
        „az  új  tagállamok regionális szinten alkalmazzák az  egységes
        támogatási  rendszert”.  A  42. cikk  értelmében  a  tagállamok
        nemzeti  tartalékot  hoznak  létre  azoknak  a  termelőknek   a
        támogatására, akik 2002. december 31. után vagy 2002-ben kezdik
        meg  mezőgazdasági  tevékenységüket, vagy különleges  helyzetbe
        kerültek,  vagy  olyan  területen  működnek,  amely  a  közjogi
        beavatkozás valamely formájához kapcsolódó szerkezetátalakítási
        és/vagy  fejlesztési  program  hatálya  alatt  áll;  a  nemzeti
        tartalékból támogatás adható a termőterületek termelésből  való
        kivonásának   megelőzése   és/vagy   az   adott   területen   a
        mezőgazdasági    termelőket    sújtó    különleges    hátrányok
        ellentételezése  érdekében is. A nemzeti  tartalék  mértékét  a
        Rendelet  eredetileg a régi tagállamokra 3%-ban  határozta  meg
        [42.  cikk (1) bekezdés]. A Rendelet2 azonban már nem tartalmaz
        ilyen  korlátozást; ezen kívül lehetővé teszi, hogy az egységes
        támogatási rendszer alkalmazásának első évében – amiről az  SPS
        törvény   érintett  szabálya  is  szól  –  az   új   tagállamok
        felhasználhassák a nemzeti tartalékot arra, hogy – objektív  és
        megkülönböztetéstől mentes kritériumok alapján, a mezőgazdasági
        termelők  közötti  egyenlő bánásmódot, valamint  a  piac  és  a
        verseny   torzulásának  megakadályozását  biztosító   módon   –
        támogatási  jogosultságokat adjanak  meghatározott  ágazatokban
        működő  olyan mezőgazdasági termelők részére, akik az  egységes
        támogatási  rendszerre való áttérés eredményeképpen  különleges
        helyzetbe kerültek [57. cikk (3) bekezdés]. A Rendelet2 szerint
        az  új  tagállamok felhasználhatják a nemzeti tartalékot  arra,
        hogy   támogatási  jogosultságot  ítéljenek  oda   –   objektív
        kritériumok alapján és a mezőgazdasági termelők közötti egyenlő
        bánásmódot,   valamint   a  piac  és  a  verseny   torzulásának
        megakadályozását   biztosító  módon   –   olyan   mezőgazdasági
        termelőknek,  akik az egységes támogatási rendszer  alkalmazása
        első   évének   január  1-je  után  kezdik  meg   mezőgazdasági
        tevékenységüket,  anélkül,  hogy  abban  az   évben   közvetlen
        kifizetésben részesülnének [57. cikk (4) bekezdés].
         
         Igaz   ugyanakkor,   hogy   az  új  tagállamok   a   Bizottság
        engedélyével  egészíthetnek  ki  bármely  közvetlen  kifizetést
        (Rendelet 143c. cikk), és az is igaz, hogy a nemzeti kiegészítő
        támogatás  elosztására vonatkozó, 2007-es jogi  szabályozást  –
        amelynek  egyik  elemét  (a bázisidőszakot)  használja  az  SPS
        törvény – a Bizottság jóváhagyta. Ebből azonban nem lehet  arra
        a  következtetésre jutni, hogy az SPS törvényben is  egyedül  a
        2006-os  év  lehet a bázisidőszak, mert mást  a  Bizottság  nem
        hagyna  jóvá.  Ezt erősíti, hogy az SPS törvény a  felhatalmazó
        rendelkezések között számol a 2006-os bázisból eredő  hátrányok
        korrekciójával  [21.  §  (2)  bekezdés  p)  pont]:  eszerint  a
        miniszter felhatalmazást kapott arra, hogy „a történelmi  bázis
        korrekciója  érdekében  meghatározza  a  kiegészítő  történelmi
        bázis  jogosultságra  jogosultak körét,  illetve  a  kiegészítő
        történelmi bázis jogosultság mértékét”.
         
         Mindezek  alapján  megállapítható, hogy az Országgyűlés  saját
        hatáskörében,  nem  közösségi jogi kötelezettséget  végrehajtva
        alkotta  meg a bázisidőszakra vonatkozó szabályokat. Bár  nincs
        szükség  a  közösségi rendeletek belső jogba való átültetésére,
        bizonyos  kérdések szabályozását – mint például a  bázisidőszak
        meghatározását  – jelen esetben a Rendelet az  új  tagállamokra
        hagyta. Ez azzal jár, hogy további tagállami szabályalkotás,  a
        tagállamok   további   közreműködése   szükséges   a   Rendelet
        alkalmazásához a történelmi bázis jogosultságok vonatkozásában.
         
                                      IV.
         
         A köztársasági elnök indítványa megalapozott.
         
         1.  Az  indítvány azt az alkotmányjogi kérdést veti fel,  hogy
        „biztosított-e   a   jogalkotó  kellő  felkészülési   időt   az
        érintettek  számára  ahhoz,  hogy  a  megváltozott  jogszabályi
        környezethez – újabb döntésekkel – alkalmazkodjanak” (7.  oldal
        második bekezdés második mondata, 9. oldal utolsó mondata,  10.
        oldal utolsó előtti bekezdése). A köztársasági elnöki indítvány
        centrális  mondata:  „Ilyen értelemben  a  jogbiztonság  a  jog
        viszonylagos   állandóságába  vetett  bizakodást   védi,   arra
        tekintettel,   hogy   a  jogalanyok  a  helyzetükre   vonatkozó
        jogszabályok alapján döntéseket hoztak vagy hozhattak.  (…)  Az
        Alkotmánybíróság  gyakorlatát  szem  előtt   tartva   tehát   a
        jogbiztonság    a   jogszabályok   változásával    kapcsolatban
        végeredményben   nem   más,   mint   bizalomvédelem:   a    jog
        állandóságába  vetett bizakodás védelme,  mely  bizakodásra  az
        érintett    jogalanyok    jelentős   döntése    alapult    vagy
        alapulhatott.”
         Az  indítvány értelmében a felkészülési idő nem önmagában való
        követelmény,  hanem  arra  szolgál,  hogyha  a  fennálló   jogi
        környezet állandóságában bízva vagyoni hatású döntéseket hoznak
        a  személyek, akkor tudják azt korrigálni, és az új  helyzethez
        igazodó   döntéseket  hozni.  Amikor  nem  erről,  hanem   csak
        technikai  felkészülésről van szó, a felkészülési  idő  nyilván
        nagyon rövid kell, hogy legyen.
         Az   indítvány   értelmezhető  úgy,  hogy   az   a   termőföld
        tulajdonosa és bérlője viszonylatában, a „szántóföldi  növények
        kiegészítő  nemzeti  támogatását” illetően, továbbá  valamennyi
        termelő  tekintetében, a termelők szempontjából nézve  önállóan
        is, a közösségi és nemzeti támogatások tekintetében külön-külön
        veti  fel  a  bizalomvédelem  elvének  sérülését  a  bázisévvel
        kapcsolatban.
         
         2.   Kifejezetten  a  bizalomvédelem  kérdésével  számos   AB-
        határozat foglalkozik.
         
         Ezek  –  néhány  kivételtől eltekintve  –  lényegében  mind  a
        43/1995. (VI. 30.) AB határozatra (ABH 1995, 188.) hivatkoznak.
        Ez  a határozat az úgynevezett Bokros-csomagnak (Gst.) az anyák
        és  a  gyermeket nevelő családok szociális ellátására vonatkozó
        rendelkezései    bevezetéséről,   hatálybaléptetéséről    szóló
        rendelkezéseit  semmisítette meg. A határozat különbséget  tett
        az  anyasági  és  gyermektámogatási rendszerbe tartozó,  hosszú
        időtartamra   (családi   pótlék)  és  a  rövid,   meghatározott
        időtartamra  szóló  (gyes, gyed, gyet)  szolgáltatások  között.
        Különbséget tett az olyan támogatási formák között,  amelyeknél
        van,   és   amelyeknél  nincs  biztosítási  elem.  A  határozat
        értelmében  a  leggyengébb alkotmányos védelmet a hosszú  időre
        szóló,  biztosítási  elem nélküli ellátás –  családi  pótlék  –
        élvezi;  ilyenkor  a törvényalkotó jogosult a  támogatás  egész
        jogi szabályozását a jogosultság jogalapjára és előfeltételeire
        is  kiható  módon  akként megváltoztatni,  hogy  a  változtatás
        azokra  is  kihasson, akik a támogatásra már  jogot  szereztek.
        Ilyenkor   azonban   az  új  rendszerre   való   áttérésnek   a
        jogbiztonsággal   összefüggő   alkotmányos   követelménye    az
        érintettek  számára  olyan felkészülési idő biztosítása,  amely
        szükséges     a     megváltozott     rendelkezésekhez      való
        alkalmazkodáshoz,   és   a   család   gazdálkodásának   az   új
        feltételekhez   igazodó   megszervezéséhez.    A    rövid    és
        meghatározott időre szóló szolgáltatások, mint a gyes, gyed  és
        gyet,  nemcsak a tárgyuk, hanem a rövid, belátható bizalmi  idő
        miatt  is fokozott védelmet élveznek, idő előtti megszüntetésük
        a  jogbiztonságot  jelentő szerzett jogokat  sérti  meg,  ezért
        alkotmányellenes.   A  határozat  az  olyan   szolgáltatásokra,
        amelyeknél    biztosítási   elem    van,    kiterjesztette    a
        tulajdonvédelmet.  A  határozat a  bizalomvédelmet  illetően  a
        szociális  rendszerek  stabilitásáról, a  törvénnyel  elrendelt
        kötelező  járulékfizetést legitimáló állami garanciavállalásról
        szólt (a tulajdonvédelemhez kapcsolva).
         
         Az  egyik kivétel egy más típusú ügy, a határozott időre szóló
        beruházási  adókedvezmények védelméről, a 16/1996. (V.  3.)  AB
        határozat (ABH 1996, 61, 68-70.). A határozatot az akkor kilenc
        tagú  testület  5:4  arányban fogadta el. A határozat  lényege,
        hogy  az  Alkotmánybíróság  az Alkotmány  2.  §  (1)  bekezdése
        alapján   ítélte   alkotmányellenesnek   a   már   megszerzett,
        határozott  időre szóló adókedvezményeknek a határidő  lejártát
        megelőző csökkentését, vagy megvonását. „Az adott esetben olyan
        jogokról van szó, melyek tárgya – eltérően a 43/1995. (VI. 30.)
        AB   határozat  tényállásától  –  adókedvezmények,  illetve   –
        eltérően  a  9/1994.  (II.  18.) AB határozat  tényállásától  –
        határozott   időre   szóló  adókedvezmények  megszerzése.   Már
        megszerzett,   határozott  időre  szóló  adókedvezményeknek   a
        határidő lejáratát megelőző csökkentése, illetve megvonása –  a
        jogalkotói  ígérethez  jogosan fűződő  várakozásból,  a  tartós
        adójogviszonyban ily módon értelemszerűen benne  rejlő  bizalmi
        elemből  következően  –  az Alkotmány  2.  §  (1)  bekezdésében
        foglalt   jogállamiság,   és   az  ebből   adódó   jogbiztonság
        követelménye  alapján  általában  alkotmányellenes.”   (…)   „A
        kedvezményeket  tevékenységük megkezdése révén már  megszerzett
        adóalanyoknak  az  Alkotmány  2.  §  (1)  bekezdése  alapján  a
        jogbiztonság   alkotmányos  követelményére  figyelemmel   jogos
        várományuk   van   az   adórendszer  ezen   részére   vonatkozó
        állandóságára. Ilyen időtartamra figyelemmel ez  az  igény  nem
        jelent  feltétlen (abszolút), mindössze viszonylagos állandóság
        iránti  igényt, amely a jogbiztonság fogalmában alkotmányossági
        követelményként benne foglaltatik. Ebben az esetben – az 5-5  –
        éves  időtartam tekintetében – a gazdasági élet szereplőinek  a
        beruházási döntések közgazdasági feltételrendszere viszonylagos
        állandóságához  alkotmányos igénye fűződik: a már  megszerzett,
        viszonylag rövidebb időtartamra vonatkozó – adókedvezmények  az
        Alkotmány 2. § (1) bekezdésének védelme alatt állnak.”
         
         A  másik  kivétel a 28/1994. (V. 20.) AB határozat (ABH  1994,
        134.),    a    természetvédelem   jogszabályokkal   biztosított
        szintjének  csökkentéséről. A határozatban „Az Alkotmánybíróság
        megjegyzi,  hogy  az adott jogvédelmi szint  garantálásának  az
        alanyi jogok vonatkozásában többféle módja ismeretes, például a
        szerzett  jogok  védelme  vagy  a  bizalomvédelem.  Ezeknek  az
        Alkotmánybíróság  gyakorlatában is számos példája  van.  Így  a
        társadalmi   szervek   kezelői   jogának   –   alkotmányos    –
        megszüntetése  nem hagyhatja védtelenül a korábbi  jogosultakat
        (ABH  1992,  108.); csak a clausula rebus sic  stantibus  olyan
        feltételeivel   lehet   korábbi   szerződéseket   jogszabállyal
        megváltoztatni, amelyeket a polgári bíróság is  elismerne  (ABH
        1991,   153,   157.).  Előzetes  alanyi  jogosultság,   illetve
        bárminemű   előzetes   állami  kötelezettség   nélkül,   csupán
        gazdaságpolitikai  célból adott kedvezményeket  is  csak  akkor
        lehet  rövid határidővel szűkíteni vagy visszavonni, ha erre  a
        jogszabály   kibocsátása   óta  eltelt   hosszabb   idő   alatt
        bekövetkezett jelentős változások kényszerítették  az  államot.
        Ilyen  kényszer nélkül az érintetteknek hosszabb alkalmazkodási
        időt kell biztosítani. (ABK 1994. február, 63, 65.)”
         
         A  gyakorlat értelmében szerzett jogként védettek ezek szerint
        a nyugdíjjogosultságok, az anyák számára a társadalombiztosítás
        keretében  nyújtott,  illetve  az  olyan  ellátások,  melyek  a
        társadalombiztosítási jogviszony létét feltételezik, valamint a
        terhességi  gyermekágyi segély és a családi pótlék,  továbbá  a
        rövid  távú, határozott időre szóló adókedvezmények. A szerzett
        jogok   védelmétől   eltérő,  más  kérdés  a   jogi   környezet
        viszonylagos állandóságába vetett bizakodás.
         
         3.  A jogi környezet változásának értékelésével is több döntés
        foglalkozott.
         
         Az   Alkotmánybíróság   egyik  döntése   értelmében   a   jogi
        szabályozás  megváltozása  –  az adott  esetben  az  adóalanyok
        kamatjövedelmeinek  és azok adóterheinek a  korábban  hatályban
        volt  szabályozástól  eltérő differenciálása  –  önmagában  nem
        alkotmányossági  kérdés, a jogi szabályozás  változatlanságához
        az Alkotmány nem biztosít jogot [59/1995. (X. 6.) AB határozat,
        ABH 1995, 295, 298.].
         
         Az   Alkotmánybíróság   több   döntésében   nem   találta    a
        jogbiztonságba ütközőnek az Szja.-ban biztosított adókedvezmény
        módosítását,  abból  a  megfontolásból, hogy  a  kedvezményekre
        vonatkozó   Szja.   szabály  nem  eleve   előre   meghatározott
        időtartamra   vonatkozott.  E  határozatok   indokolásában   az
        Alkotmánybíróság azt hangsúlyozza, hogy az Szja.  meghatározott
        adóévben    megszerzett   jövedelmekre   kiterjedő    hatállyal
        szabályozza  az  adókedvezmények rendszerét. Az  Szja.  szerint
        adóév  az  az  időszak, amelyre vonatkozóan az adó alapját  meg
        kell   állapítani,  ez  pedig  a  naptári  év,   az   Szja.-ban
        meghatározott  kivételekkel.  (556/B/1999.  AB  határozat,  ABH
        2000,  802, 805-806. 1046/B/1999. AB határozat, ABH 2004, 1392,
        1395.)
         
         Egy  másik  döntés szerint a 16/1996. (V. 3.) AB  határozatban
        kialakított  gyakorlat  csupán az adókedvezmények  szűk  körére
        irvényesül: az olyan típusú kedvezményekre, amelyeket az  állam
        a  kedvezményt  nyújtó  jogszabályból  megismerhetően  abból  a
        célból   állapít  meg  kifejezetten,  hogy  a  gazdasági   élet
        szereplői  számára  hosszú  távra,  eleve  előre  meghatározott
        időtartamra   szóló   garanciákat   nyújtson   (28/B/2001.   AB
        határozat, ABH 2002, 1209.).
         
         4.  Az adókedvezmények megvonásával összefüggésben merült fel,
        hogy  a  módosítás  során a jogalkotó kellő  felkészülési  időt
        biztosított-e az érintettek számára.
         
         Az    Alkotmánybíróság   gyakorlata   szerint   a   jogszabály
        hatálybalépésének  időpontját úgy  kell  meghatározni,  hogy  a
        jogalanyok    számára   legyen   tényleges   lehetőség,    hogy
        magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani. Kellő  időt
        kell biztosítani arra, hogy az érintettek a jogszabály szövegét
        megismerhessék,   és   eldöntsék,   miként   alkalmazkodnak   a
        jogszabály   rendelkezéseihez.  A  jogszabály  kihirdetése   és
        hatálybalépése     közötti    „kellő    idő”     mértékét     a
        jogszabálytervezet  kidolgozójának,  illetve   a   jogalkotónak
        esetileg   kell  vizsgálnia,  az  adott  jogszabály   jellegét,
        valamint   a   jogszabály  végrehajtására   való   felkészülést
        befolyásoló   egyéb  tényezőket  alapul  véve.  Alkotmányossági
        szempontból az bírálható el, hogy a jogalkotó biztosított-e  az
        érintettek  számára legalább minimális felkészülési időt,  azaz
        az  érintetteknek  lehetőségük  volt-e  a  jogszabály  előzetes
        megismerésére.   A  jogszabály  alkotmányellenessége   csak   a
        felkészülésre   szolgáló  időtartam  kirívó,  a  jogbiztonságot
        súlyosan  veszélyeztető  vagy sértő hiánya  esetén  állapítható
        meg. [34/1991. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1991, 170, 173-174.;
        7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 45, 47.; 25/1992. (IV.
        30.)  AB határozat, ABH 1992, 131, 132.; 41/1997. (VII. 1.)  AB
        határozat,  ABH 1997, 292, 298.; 723/B/1998. AB határozat,  ABH
        1999, 795, 798-780.; 10/2001. (IV. 12.) AB határozat, ABH 2001,
        123, 130.]
         
         A  698/B/2006.  AB határozat (ABH 2007, 2019.)  az  év  közben
        bevezetett,  terhesebb  adójogszabályok vizsgálatáról  szól:  a
        módosítás  az adóév közben, szeptember 1-jétől változtatta  meg
        az   Szja   tv.   65.   §-a  szerinti  kamat   adózásnál   való
        figyelembevételének     szabályait.     Az     Alkotmánybíróság
        gyakorlatából  következően ilyen esetben  azt  kell  vizsgálni,
        hogy  visszamenőleges hatályról van-e szó, illetve az  adózónak
        az   adóévre   vonatkozóan   időben   tudomására   jutott-e   a
        szabályváltozás,   a  felkészülésre  elégséges   idő   állott-e
        rendelkezésére  (1117/B/1993.  AB  határozat,  ABH  1995,  663,
        677.).  A  határozat megállapította, hogy a törvény  szerint  a
        kamatra vonatkozó új rendelkezéseket a 2006. szeptember 1-jétől
        megszerzett jövedelemre és keletkezett adókötelezettségre  kell
        alkalmazni; a törvény azt is előírja, hogy a 2006. szeptember 1-
        jei  hatálybalépése  előtt  megvásárolt  értékpapírok,  vagy  e
        határidő   előtt  indított  betétlekötések  alapján   számított
        kamatjövedelemre   az  új  szabályozás  nem  alkalmazható.   Az
        Alkotmánybíróság   az  indítványokat  ezért   elutasította;   a
        kamatadó  év közben való bevezetése, a konkrét jogi környezetre
        figyelemmel, nem sértett szerzett jogot és nem volt  visszaható
        hatályú.
         5.   A   jogbiztonsághoz  szorosan  hozzátartozik  nemcsak   a
        visszaható  hatály  tilalmának és a szerzett  jogok  védelmének
        elve,  hanem  a  bizalom védelmének elve is, vagy  másképpen  a
        jogos  elvárások  védelme.  A jogbiztonságnak  ez  a  felfogása
        megjelenik az Európai Bíróság gyakorlatában is [lásd  különösen
        az  Elsőfokú  Bíróság (negyedik tanács) egyik  ítéletét  (1997.
        január  22., Opel Austria GmbH kontra az Európai Unió Tanácsa);
        az  Elsőfokú Bíróság T-466/93., T-469/93., T-473/93., T-474/93.
        és  T-477/93.  sz., O’Dwyer és társai kontra Tanács  egyesített
        ügyekben  1995. július 13-án hozott ítéletének (EBHT 1995.  II-
        2071. o.) 48. pontját; továbbá C-376/02. sz., (a Hoge Raad  der
        Nederlanden előzetes döntéshozatal iránti kérelme) a  Stichting
        „Goed  Wonen”  kontra  Staatssecretaris van  Financiën  ügyben,
        2005. április 26.].
         
         Az  EK  Bírósága szerint a közösségi intézményeknek  igen  tág
        diszkrecionális    jogkörük   van   a    közös    agrárpolitika
        tekintetében,  a  Bizottságot  el  kell  ismerni,  mint   olyan
        intézményt, amely ilyen diszkrecionális jogkörrel rendelkezik a
        mezőgazdasági   politika  végrehajtásához  szükséges   eszközök
        megválasztásában (a vajkészlet gazdálkodásért felelős  hatósági
        minőségében    eljárva),    melynek    során    kénytelen     a
        (vajfogyasztásra  vonatkozó) támogatási politikáját  a  változó
        piaci  feltételekhez  igazítani;  a  vállalkozók  jogosan   nem
        várhatják  el,  hogy  azt  a  fennálló  helyzetet,  amelyet   a
        közösségi intézmények diszkrecionális jogkörük gyakorlása során
        megváltoztathatnak,  fenn  fogják tartani.  (C-350/86.  Société
        Française  des  Biscuits  Delacre e.a.  v.  Európai  Közösségek
        Bizottsága, az Európai Bíróság 1990. február 14. napján  hozott
        döntése.)
         
         A  bizalomvédelem  elve sajátosan érvényesül  kifejezetten  az
        agrárpolitika területén.
         
         Figyelmet  érdemel,  hogy  a  Rendelet2  (amely  a  Rendeletet
        felváltotta) maga is így fogalmaz a Preambulumban: „A KAP által
        meghatározott célkitűzések elérése érdekében a közös támogatási
        rendszereket szükség esetén akár rövid határidőn belül is hozzá
        kell  igazítani  a  változó körülményekhez. A kedvezményezettek
        ezért  nem  számíthatnak  arra, hogy  a  támogatási  feltételek
        változatlanok  maradnak, és fel kell készülniük  arra,  hogy  a
        gazdasági változások és a költségvetési helyzet függvényében  a
        rendszerek    esetleges   felülvizsgálatára    kerülhet    sor”
        [Preambulum (26) pont].
         
         Ugyanakkor  azt  is  megállapítja  a  Rendelet2,  hogy   „[a]z
        egységes  támogatási rendszer főbb elemeit  változatlanul  kell
        hagyni.  Különösen  a  nemzeti felső  határok  meghatározásával
        biztosítható,  hogy  a  támogatások és a  jogosultságok  teljes
        szintje  ne  lépje  túl  a jelenlegi költségvetési  keretet.  A
        tagállamok    nemzeti    tartalékot    működtetnek,    amelynek
        segítségével  megkönnyíthető az új mezőgazdasági termelőknek  a
        támogatási  rendszerben  való  részvétele,  illetve  figyelembe
        vehetők  az egyes régiókban jelentkező különleges szükségletek.
        Szabályokat   kell  megállapítani  a  támogatási  jogosultságok
        átruházásával   és  használatával  kapcsolatban   a   megfelelő
        mezőgazdasági   alapot   nélkülöző   támogatási   jogosultságok
        spekulatív átruházásának és felhalmozásának kivédése érdekében”
        [Preambulum (28) pont].
         
         A   jogbiztonság  és  bizalomvédelem  nemzeti  jogi  elve   és
        közösségi elve tartalmi szempontból nem feltétlenül esik egybe.
         
         Az   Alkotmánybíróság  eddigi  gyakorlata  –  három  területet
        kivéve  (az  anyák  és  a gyermeket nevelő  családok  szociális
        ellátására  vonatkozó  rendelkezések,  a  társadalombiztosítási
        ellátások    és    a   határozott   időre   szóló    beruházási
        adókedvezmények)  – nem ad egyértelmű eligazítást  arról,  hogy
        milyen  szempontokat  kell  figyelembe  venni,  amikor  az   az
        általános  kérdés  merül fel, hogy a jog  állandóságába  vetett
        bizakodás   a  jogbiztonság  alapján  mikor  kap  védelmet.   A
        jogállamiságot eddig olyan tartalmi követelményekre bontotta az
        Alkotmánybíróság, mint a jogbiztonság, és az  ebből  levezetett
        más   alkotmányossági   mércék:   a   norma   világossága,    a
        hatálybalépésre  vonatkozó követelmények, a  visszaható  hatály
        tilalma. Ide tartozna a szerzett jogok tiszteletben tartása  és
        megváltoztatásuk   szabályai,   vagy   a   bizalomvédelem.    A
        jogbiztonság elvének egyik részeleme, a bizalomvédelem,  vagyis
        a   jogos  elvárások  védelme  ugyanakkor  nem  azonosítható  a
        szerzett  jogok védelmével, de a visszaható hatályú  jogalkotás
        általános  tilalmával  sem,  hanem  ezeknél  szélesebb   körben
        érvényesül.
         
         Az  Alkotmánybíróságnak a jelen ügyben  arról  kell  döntenie,
        hogy    milyen    alkotmányjogi   szempontok   alapján    lehet
        összeegyeztetni     a     gazdaságpolitikai      értékválasztás
        szabadságából  eredő  jogalkotói döntések  kötetlenségét  és  a
        döntéssel  közvetlenül érintett személyek jogos elvárásait,  ha
        ez  utóbbi a jogállamhoz tartozó jogbiztonság alapján, az adott
        jogi környezetben, védelemben részesíthető.
         
                                      V.
         
         A  jogos  elvárásokkal összefüggésben jelentősége  van  annak,
        hogy   az   SPS  törvény,  benne  a  bázisidőszakra   vonatkozó
        szabályokkal, milyen jogi környezetben lépett volna hatályba  –
        a tulajdonosokat (1. pont) és a termelőket illetően.
         
         A  jogi  környezet a termelők oldaláról vizsgálható továbbá  a
        nemzeti  kiegészítő  támogatásokat (2.  pont)  illetően,  és  a
        közösségi közvetlen kifizetéseket (3. pont) illetően.
         
         A   kérdés   minden   esetben  az   lesz,   van-e   védelemben
        részesíthető   jogos  elvárása  az  érintett   személyeknek   a
        támogatásokkal  vagy  a  támogatási  rendszerek  átalakításával
        kapcsolatban, és ha igen, milyen szabályok alapján.
         
           Miközben nyilvánvaló, hogy egy támogatási rendszer elosztási
        szabályainak  átalakításánál  – ha  a  felosztható  összeg  nem
        változik  – lesznek, akik jobban járnak, mint előtte,  és  kell
        lenniük  olyan személyeknek is, akik emiatt rosszabbul  járnak,
        mindenekelőtt,  ha korábbi termelési-tenyésztési  tevékenységük
        gazdasági  profilján nem változtatnak, a vizsgálódás  mégsem  a
        hátrányos    megkülönböztetés   körében   mozog,    hanem    az
        elkülöníthető   támogatási  formák  által  érintett   személyek
        jogszabályon alapuló elvárásait veszi figyelembe.
         
         1.  Annak  megítélésénél, hogy a jogi  környezet  a  termőföld
        tulajdonost,   mint  a  gazdaság  körültekintő  és   megfontolt
        szereplőjét   alapos  okkal  milyen  magatartásra   indíthatta,
        jelentősége van a hatályban volt közösségi SPS rendeletnek.
         
         A  közösségi  SPS rendeletből az következett eredetileg,  hogy
        az  új  tagállamok  2010 végéig alkalmazzák a  SAPS  támogatási
        rendszert,  azt követően pedig át kell állni az SPS  támogatási
        rendszer  valamelyik  modelljére,  az  új  tagállam  választása
        szerint. Habár az átállás időpontja bizonytalan volt, a 2010-es
        időpont  előtti  átállás lehetősége az  új  tagállamok  számára
        adott  volt. Erről az átállás évét megelőző év augusztus 1-jéig
        tájékoztatni kellett a Bizottságot [Rendelet 143b (9) cikk].
         
         A  Rendelet  után,  amely 2003. szeptember 29-én  kelt,  és  a
        hivatalos  lap  2003. október 21-i számában jelent  meg,  azzal
        lehetett reálisan számolni, hogy (történelmi bázissal, bármi is
        legyen   a  bázis,  regionális  felosztással,  vagy   a   kettő
        vegyítésével)  az  SPS modellt vezetik be  Magyarországon  2010
        végéig.  Vagyis  a piaci szereplők – földtulajdonosok,  bérlők,
        termelők – legalább 2003. október 21-től értesülhettek  az  SPS
        rendszerről, várható bevezetéséről, ennek lehetséges hatásairól
        az  általuk  végzett tevékenységekre. A bázisidőszak  mindig  a
        múltra  tekint  vissza; a közösségi SPS lényege  a  termeléstől
        elválasztott,  önálló vagyoni értékű jog; így  bármely  bázisév
        mellett  lehetnek olyan szerződések, amelyeket a múltra tekintő
        bázisév kijelölése időpontját megelőzően kötöttek meg.
         
         Az  újonnan piacra lépő termelőnél viszont fontos lehet,  hogy
        milyen támogatás, milyen magatartásra indíthatta, melyik évben.
         
         2.   A  termelőket  érintő  nemzeti  kiegészítő  támogatásokat
        illetően megállapítható, hogy a történelmi bázis jogosultságról
        a 106/2007. (IX. 24.) FVM rendelet szól.
         
         Ez  a rendelet a „mezőgazdasági termelő”, a „történelmi bázis”
        és  a „történelmi bázis jogosultság” fogalmának meghatározásnál
        utal a 29/2007. (IV. 20.) FVM rendeletre.
         
         A  29/2007.  (IV. 20.) FVM rendeletet viszont a 42/2008.  (IV.
        4.)  FVM rendelet hatályon kívül helyezte 2008. április  7-től,
        de az említett fogalommeghatározásokat az új szabály átvette.
         
         Fontos,  hogy  ebben  a  42/2008.  (IV.  4.)  FVM  rendeletben
        viszont  már  nem  szerepel  a  referencia  időszak,  amely   a
        történelmi bázisnak a referencia időszaka, de az igen,  hogy  a
        hatályon kívül helyezett rendelet rendelkezéseit „a folyamatban
        lévő   ügyekben  alkalmazni  kell”.  Ennek  a  hatályon   kívül
        helyezett 29/2007. (IV. 20.) FVM rendeletnek az 1. § 6.  pontja
        szerint a „történelmi bázis referencia időszaka: az az időszak,
        amelyet   jogszabály  a  2006.  támogatási  év,  tejtermeléshez
        kapcsolódó    támogatás    esetén   a   2006/2007-es    kvótaév
        figyelembevételével állapít meg”.
         
         A  történelmi bázis jogosultságról szóló 106/2007.  (IX.  24.)
        FVM   rendeletet   a   miniszter   „A   mezőgazdasági,   agrár-
        vidékfejlesztési,  valamint halászati támogatásokhoz  és  egyéb
        intézkedésekhez  kapcsolódó eljárás  egyes  kérdéseiről”  szóló
        2007.  évi XVII. törvény 81. § (3) bekezdés b) pontjában kapott
        felhatalmazás alapján adta ki.
         
         A  2007. évi XVII. törvényt 2007. március 30-án hirdették  ki,
        2007.  április  7-én  lépett  hatályba.  A  törvény  „az  egyéb
        rendelkezések”   [75.   §  (1)  bek.]   között   létrehozza   a
        „mezőgazdasági  vagyoni  értékű jog”-ot.  A  törvényjavaslathoz
        fűzött  indokolás  szerint „9. A mezőgazdasági  vagyoni  értékű
        jogokra  vonatkozó  szabályozás  megteremti  az  összhangot   a
        speciális szakmai feltételek és a Polgári Törvénykönyvről szóló
        1959.  évi  IV.  törvény (a továbbiakban:  Ptk.)  rendelkezései
        között.  Mivel –- különösen az egységes támogatási  jogosultság
        várhatóan  2009-ben  történő  bevezetése  több  mint  200  ezer
        gazdaságot  fog  érinteni – a vagyoni értékű jogokra  vonatkozó
        szabályok alapvető jogokat érintenek. E rendelkezések fogják az
        alapját   képezni  egy,  még  2009.  előtt  elfogadandó   olyan
        törvénynek,  amely  a  közösségi jogszabályok  alapján  nemzeti
        hatáskörben fogja szabályozni azt a kérdést, hogy a  támogatási
        jogosultság  átruházása  esetén  –  adó  jelleggel   –   milyen
        feltételek mellett és mekkora elvonásra kerül sor.”
         
         A  szabályozás  fontos eleme a „támogatási év”, a  „támogatási
        időszak”,   a   „kvótaév”.  A  kiegészítő   nemzeti   támogatás
        igénybevételével  kapcsolatos  egyes  kérdésekről  (de  a  SAPS
        igénybevételéről   is   külön-külön)   évente   új   rendeletek
        születtek.
         
         A   rendeletek   minden  évben  meghatározták   a   támogatási
        jogcímeket,  a támogatás forrását, a támogatásra jogosultat,  a
        támogatási  kérelem  szabályait, a  kifizetést.  Az  előző  évi
        rendeletet a következő évre szóló helyezte hatályon kívül.
         
         A  rendeletek a mezőgazdaság számos területére vonatkoznak:  a
        29/2007.  (IV. 20.) FVM rendelet értelmében (amely bevezette  a
        termeléstől  elválasztott  támogatási  formákat,  a  történelmi
        bázis  alapján)  ilyen a hízott-bika tartás(1), tejtermelés(2),
        anya-tehén  tartás(3), extenzifikációs szarvasmarha  tartás(4),
        anyajuh  tartás(5),  kedvezőtlen adottságú területeken  történő
        anyajuh   tartás(6),   egységes   területalapú   kifizetésekhez
        kapcsolódó növénytermesztési kiegészítő nemzeti támogatás(7).
         
         A  támogatás termeléstől elválasztva, történelmi bázis alapján
        vehető  igénybe:  hízott-bika tartás(1), tejtermelés(2),  anya-
        tehén    tartás(3)    (részben    termeléshez    kötött    is),
        extenzifikációs  szarvasmarha tartás(4), kedvezőtlen  adottságú
        területeken  történő  anyajuh tartás(6), egységes  területalapú
        kifizetésekhez kapcsolódó növénytermesztési kiegészítő  nemzeti
        támogatás(7) (részben termeléshez is kötött).
         
         Termeléshez    kötött   támogatás   kapcsolódik:    anya-tehén
        tartás(3)  (részben), anyajuh tartás(5), egységes  területalapú
        kifizetésekhez kapcsolódó növénytermesztési kiegészítő  nemzeti
        támogatás(7) (részben).
         
         A   rendelet  61.  §  (1)  bekezdése  szerint  „a  szántóföldi
        növények  kiegészítő  nemzeti  támogatása  a  2008.   évtől   a
        termeléstől  elválasztott  formában  történelmi  bázis  alapján
        nyújtható”.  A  62.  § (2) bekezdése szerint  „a  mezőgazdasági
        termelőt a 2008. évtől termelési kötelezettség nem terheli”.
         
         A    rendeletnek   külön   melléklete   van   a   „Szántóföldi
        növénytermesztési  támogatás  hatálya  alá  tartozó   növények”
        felsorolásáról.
         
         Mindez  azt  jelenti,  hogy  a  nemzeti  kiegészítő  támogatás
        termeléstől  való elválasztása a 2007-es támogatási  évben  már
        megtörtént, az előző évi bázis adatok alapján, a 29/2007.  (IV.
        20.) FVM rendelet alkalmazásával.
         
         Ez  az  elválasztás 2007-ben a szántóföldi növények kiegészítő
        nemzeti  támogatását illetően részben, a 2008.  évtől  teljesen
        megvalósult a rendelet alapján.
         
         Az  SPS törvényben megjelenő bázisidőszak a törvény létrejötte
        előtt  megszületett, végrehajtott és mára már hatályát vesztett
        miniszteri   rendeleti   szintű   jogszabály   bázisidőszakához
        igazodik.
         
         Legalább   2007.   április   20-tól   számolniuk   kellett   a
        termelőknek   azzal,   hogy  a  nemzeti  kiegészítő   támogatás
        termeléstől  elválasztva, a 2006-os referencia időszak  alapján
        vehető igénybe.
         
         3.  A  termelőket  érintő  közösségi közvetlen  kifizetésekkel
        kapcsolatban  annak  van jelentősége,  hogy  a  régi  szabályok
        szerint  a csak SAPS támogatásban részesülő termelőket illetően
        az SPS törvény milyen jogi környezetben lépett volna hatályba.
         
         A  közösségi SPS rendeletből az következett eredetileg, az SPS
        törvény   elfogadása  előtt,  hogy  a  támogatható   területtel
        rendelkező termelők – a nemzeti pénzügyi felső határ  évenkénti
        növekedése,  illetve  a nemzeti kiegészítő támogatás  arányának
        meghatározása  miatt – évről évre magasabb összegű  támogatásra
        válhatnak  jogosulttá. A SAPS támogatás, a közösségi  közvetlen
        kifizetés  felosztása  normatív: a  termelő  által  bejelentett
        földterület mértékéhez igazodik.
         
         Az  SPS  törvény  a  SAPS  támogatást (amit  az  SPS  rendelet
        alapján  fizetnek ki) és az ahhoz kapcsolódó nemzeti kiegészítő
        támogatásokat azonban egy tető alá hozza. Az SPS törvény  1.  §
        (7)  bekezdése kifejezetten kimondja, hogy „az egységes terület
        alapú,  valamint  az  ahhoz  kapcsolódó  kiegészítő  támogatási
        rendszer 2008. december 31-el megszűnik”.
         
         Az   SPS   törvény  szerinti  támogatási  jogosultságok   első
        alkalommal  történő  kiosztásakor  részben  az  üzemi   szinten
        meghatározott  történeti  bázis  adatokat,  részben   pedig   a
        regionális   jelleggel,  minden  mezőgazdasági   üzem   számára
        azonosan meghatározott támogatási mértékeket kell alkalmazni. A
        regionális  szinten  megállapított támogatási  mértéket  minden
        olyan   mezőgazdasági   termelő  –  függetlenül   attól,   hogy
        rendelkezik-e  bázisidőszakkal, vagy nem  –  megkapja,  aki  az
        adott  évben egységes támogatási kérelmet nyújt be.  A  nemzeti
        támogatási  felső határ nagyobbik részét (kb.  60  %-át)  ezzel
        módszerrel   osztják   ki.  A  kisebbik   hányadot   a   magyar
        jogszabályok, FVM-rendeletek szerinti történelmi  bázis  adatok
        alapján  állapítják  meg. Az SPS törvény a „történelmi  bázist”
        egyoldalúan  veszi  figyelembe, hiszen  ezzel  csak  a  nemzeti
        kiegészítő    támogatásban    korábban    részesült    termelők
        rendelkezhetnek.  A  SAPS  támogatáshoz  kapcsolódóan  az   SPS
        törvény nem képez történelmi bázist, a csak a SAPS támogatásban
        részesült  termelőknek az átállást megelőző év(ek)ben  szerzett
        korábbi  támogatásának mértéke az SPS jogosultság  kiosztásánál
        nem játszik szerepet.
         
         Az  SPS  törvény  a kétfajta komponens egymáshoz  viszonyított
        arányát nem határozza meg, ez az arány az SPS törvény 1. §  (5)
        bekezdésére  tekintettel az agrárpolitikáért felelős  miniszter
        döntéséből fog következni.
         
         Az   SPS  törvényben  új  elem,  hogy  a  közösségi  közvetlen
        kifizetések összegének felosztásánál is elvileg lehetővé  teszi
        a  nemzeti kiegészítő támogatások elosztásánál használt módszer
        alkalmazását.  Abból, hogy a törvényben nem  határozzák  meg  a
        közösségi és a nemzeti rész arányát, az következik, hogy az SPS
        törvény  nem  csupán  a nemzeti kiegészítő támogatásokat  viszi
        tovább  történelmi  bázis alapon, hanem a  magyar  jogszabályok
        szerinti  történelmi  bázis jogosultság az  eddig  területalapú
        közösségi kifizetések felosztásánál is szerepet kaphat,  az  ez
        utóbbiban  érintett termelők rovására. Az  SPS  törvény  a  két
        különböző forrásból érkező támogatási összeg, és a két,  eltérő
        elvi    alapon   nyugvó   támogatási   jogosultság    arányának
        meghatározására ugyanis semmilyen szabályt nem tartalmaz.
         
         Az  SPS  törvény  elvileg nem zárja ki, hogy a  két  komponens
        aránya  akár  meg is forduljon, és aránytalanul  nagyobb  részt
        osszanak  fel  egyedül a top up támogatáshoz kötődő  történelmi
        bázis alapon.
         
         Ez különösen sérelmes lenne azoknak a termelőknek, akik már  a
        történelmi  bázis  jogosultság kialakítását követően  szereztek
        vagy  növeltek SAPS területet, pl. azzal, hogy 2007-ben,  2008-
        ban új legelőterületeket jelentettek be.
         
         A  jogos  elvárások védelmének elve sérül, ha a fennálló  jogi
        helyzet     viszonylagos    változatlanságában    a     termelő
        bizakodhatott,    mert    jogszabály   kifejezetten    valamely
        magatartásra ösztönözte.
         
         A  közösségi  SPS  rendelet  alapján,  amely  mind  a  törvény
        elfogadásakor,  mind  a  tervezett hatálybalépésekor  hatályban
        volt,  a SAPS támogatásban részesülők legalább abban bízhattak,
        hogy  önmagában  az  SPS-re való áttérés következtében,  az  új
        támogatási  rendszerre való átmenet miatt,  sem  az  üzemszintű
        támogatásuk  (ha a teljes felosztás az SPS rendelet  értelmében
        vett   „történelmi  bázis”  alapú  lenne),  sem  a   regionális
        felosztásra  elkülönített összegből  eredő  támogatásuk  (ha  a
        teljes  felosztás regionális alapú lenne) nem csökken  jelentős
        mértékben. Habár az SPS rendeletből következik a vegyes  modell
        bevezetésének lehetősége is, melyet az SPS törvény  választ,  a
        termelők  joggal bízhattak abban, hogy az átmenet szabályai  az
        új  törvényben  valamennyiük  támogatását  viszonylag  azonosan
        érintik,  s  a termelők egyes csoportjai a támogatási  összegek
        felosztásakor   –  önmagában  az  áttérésből  eredően   –   nem
        kerülhetnek  lényegesen rosszabb helyzetbe másokhoz  képest  az
        SPS rendeleten alapuló várakozásaik teljesülését illetően.
         
         Az  SPS  törvény  azzal, hogy a kétfajta  komponens  egymáshoz
        viszonyított  arányát nem maga határozza meg  konkrétan,  hanem
        ezt  a  miniszterre bízza, és nem ad még általános szempontokat
        sem  ennek  az aránynak a miniszteri meghatározásához,  elvileg
        azt  is  eredményezheti,  hogy  a  miniszter  bármilyen  arányt
        meghatározhat.     Az     arány    meghatározása     alapvetően
        gazdaságpolitikai, mezőgazdasági, vidékfejlesztési  kérdés,  és
        függhet  a  bejelentett igényektől is, vagyis nem  követelmény,
        hogy konkrét százalékos arányt a törvény tartalmazzon, de ennek
        a   miniszteri  döntésnek  az  SPS  rendeleten  alapuló   jogos
        elvárások keretei között kell maradnia. Jóllehet a csak a  SAPS
        támogatásban  részesülőknek nincs joga ahhoz, hogy  támogatásuk
        az SPS törvény hatálybalépésével teljesen változatlan maradjon,
        és nem vet fel bizalomvédelmi kérdéseket önmagában az sem, ha a
        támogatásuk   gazdaságpolitikai   megfontolások   következtében
        csökken,  az SPS törvény szerinti jogosultság első kiosztásánál
        azonban  az  ő,  SPS  rendeleten alapuló  elvárásaikat  is  más
        termelők várakozásaihoz hasonlóan kell figyelembe vennie mind a
        törvényhozónak, mind a miniszternek.
         
         Az  arány  meghatározására az SPS törvényben  adott  korlátlan
        döntési jogkör – az SPS törvény megengedő szabályai [1.  §  (5)
        bekezdése,  15.  §  (2) bekezdés a) és b)  pontja,  15.  §  (3)
        bekezdés a) pontja] következtében – ahhoz vezethet, hogy a SAPS
        támogatásban  való részesüléshez jogot szerzett termelőknek  az
        SPS  rendeleten alapuló jogos várakozásai – a 2006-os  bázissal
        érintett  termelők  támogatására  eső  komponens  egyoldalú  és
        esetleg   nagyarányú  kedvezményezése  miatt,  amit  a  törvény
        jelenleg nem zár ki – akár lényeges sérelmet is szenvedhetnek.
         
         Megállapítható,  hogy  a törvénynek az  indítvánnyal  érintett
        15.  §  (3) bekezdése azokat a bázisidőszakokat – az a) pont  a
        2006.  naptári  évet – jelöli ki, amelyeket a történelmi  bázis
        alapú támogatási mérték számításánál figyelembe kell venni. Nem
        önmagában   a   történelmi  bázis  alkalmazása   ellentétes   a
        jogbiztonságból eredő jogos elvárások védelmének  elvével.  Nem
        is  az,  hogy  a  bázisév  a múltra tekint,  és  az  sem  sérti
        önmagában a jogbiztonságot, hogy ez a múlt a 2006. naptári  év.
        A  jogi környezet változatlanságához fűződő gazdasági érdek sem
        kap  önmagában feltétlen alkotmánybírósági védelmet. A  vagyoni
        értékű  jog  önállósítása  nem  sérti  a  termőföldtulajdonosok
        jogait,  a termelők jogos várakozásai sem sérülnek, de  csak  a
        nemzeti  kiegészítés vonatkozásában. Más a  helyzet  azonban  a
        fentiek szerint azokkal a termelőkkel, akik SAPS-területet,  és
        így közvetlen közösségi kifizetésre való jogot szereztek.
         
         A   kifejtettek  szerint  az  a  körülmény,  az  a  hiányosság
        ellentétes  az  Alkotmány  2.  §  (1)  bekezdésében   garantált
        jogállamiság  elvével, hogy az érintett  jogalanyok  –  azok  a
        termelők,  akik már a történelmi bázis jogosultság kialakítását
        követően szereztek vagy növeltek SAPS területet pl. azzal, hogy
        2007-ben, 2008-ban új legelőterületeket jelentettek be – a SAPS-
        ban   szerzett  támogatási  jogosultságuk  egységértékének  egy
        részét elvileg akár jelentős mértékben is elveszíthetik  az  új
        szabályok egyik lehetséges hatásaként.
         
         Az  új  szabályoknak  ez  a lehetséges hatása  három  törvényi
        rendelkezésre  vezethető vissza. Ebből a  három  szabályból  az
        egyiket  [15. § (3) bekezdés indítvánnyal támadott  a)  pontja]
        kifogásolta a köztársasági elnök. A törvény 15. § (2)  bekezdés
        a)  és  b)  pontja az egységérték meghatározásához két pénzügyi
        keretről  szól.  A  két  pénzügyi keret egymáshoz  viszonyított
        arányát  a  törvény  1.  § (5) bekezdése  alapján  a  miniszter
        határozza meg, ami önmagában nem kifogásolható, feltéve, hogy a
        törvény legalább általános szempontokat tartalmaz ehhez.
         
         Az   Alkotmánybíróság  gyakorlata  szerint   a   felhatalmazás
        kereteinek túllépése alkotmányellenességet eredményez [19/1993.
        (III.  27.)  AB határozat, ABH 1993, 431, 433.; 551/B/1993.  AB
        határozat,  ABH  1995, 840, 841-842.; legutóbb: 467/B/2005.  AB
        határozat,   ABK   2007.   január,   69,   71.].    A    formai
        alkotmányellenesség   egyúttal  a   jogállam   követelményeinek
        megsértését  is megvalósítja [27/1997. (IV. 29.) AB  határozat,
        ABH  1997, 122, 127-128.; 70/2002. (XII. 17.) AB határozat, ABH
        2002, 409, 414.]. A felhatalmazás kereteinek túllépése sérti az
        Alkotmány  2.  §  (1) bekezdésében foglalt jogállamiság  elvét,
        továbbá  ellentétes a jogforrási hierarchiát tartalmazó  37.  §
        (3)  bekezdésével [45/2007. (VI. 27.) AB határozat,  ABH  2007,
        946, 951.]. Ehhez hasonlóan az is ellentétes az Alkotmány 2.  §
        (1) bekezdésével, ha valamely felhatalmazás korlátlan.
         
         A  15.  §  (2) bekezdés b) pontja, az egyik pénzügyi keret,  a
        2006-os  támogatási évhez kötődik. A törvény 15. § (2) bekezdés
        b) pontját a 15. § (3) bekezdés indítvánnyal támadott a) pontja
        tölti  meg  tartalommal. Vagyis az egyik –  a  miniszter  által
        kialakított  –  pénzügyi keret felosztása kizárólag  a  2006-os
        bázisévben  kapott támogatási összegtől függ, és ez  a  szabály
        valamennyi  termelőre, egységesen vonatkozik. A törvény  sem  a
        15.  §  (2) bekezdésben, sem a 15. § (3) bekezdés a) pontjában,
        sem  az  1.  §  (5) bekezdésében nem tartalmaz olyan  szabályt,
        amely   védené  a  SAPS-támogatást  2006-ot  követően  szerzett
        termelők  SPS rendeleten alapuló jogos elvárásait a  támogatási
        jogosultságok  első  alkalommal történő kiosztásakor.  Az  első
        kiosztáskor  a  törvény alapján kizárólag a  részben  az  üzemi
        szinten meghatározott történeti bázis adatokat, részben pedig a
        regionális   jelleggel,  minden  mezőgazdasági   üzem   számára
        azonosan  meghatározott támogatási mértékeket kell  alkalmazni,
        más   szempontot   –   pl.  a  kettő  aránya   meghatározásának
        szempontjait  –  nem. Ez a hiányosság sérti a  SAPS-rendszerben
        földterületet   szerzett  termelők  támogatási   jogosultsággal
        összefüggő jogos várakozását.
         
         Az  Alkotmánybíróság ezért megállapította,  hogy  az  egységes
        mezőgazdasági    támogatási    rendszer    bevezetéséről     és
        működtetéséről  szóló,  az  Országgyűlés  2008.  október   20-i
        ülésnapján  elfogadott  törvény 15. § (3)  bekezdés  a)  pontja
        alkotmányellenes.
         
         Az  alkotmányellenesség többféleképpen  is  kiküszöbölhető.  A
        törvényhozó  –  a  SAPS  támogatást  szerzett  termelők   jogos
        elvárásai  mérlegelésével – meghatározhatja azokat a kereteket,
        amelyek  között  az agrárpolitikáért felelős miniszter  döntést
        hoz,  de  alkalmazható  az SPS törvényben  foglaltaktól  eltérő
        történelmi bázis is, példának okáért az, hogy a pénzügyi  keret
        felosztása nem a 2006-os támogatási évhez kötődik.
         
         Az    alkotmányellenesség   megállapítására   tekintettel   az
        Alkotmánybíróság elrendelte a határozat Magyar Közlönyben  való
        közzétételét.
                                Dr. Paczolay Péter
                            az Alkotmánybíróság elnöke,
                               előadó alkotmánybíró
                                         
                     Dr. Balogh Elemér     Dr. Bragyova András
                     alkotmánybíró               alkotmánybíró
                                         
                     Dr. Holló András          Dr. Kiss László
                     alkotmánybíró               alkotmánybíró
                                         
                     Dr. Kovács Péter   Dr. Lenkovics Barnabás
                     alkotmánybíró               alkotmánybíró
                                         
                     Dr. Lévay Miklós     Dr. Trócsányi László
                     alkotmánybíró               alkotmánybíró
                   Dr. Holló András alkotmánybíró különvéleménye
           
           A  határozat  rendelkező részével és indokolásával  nem  értek
          egyet.
           
           Álláspontom  szerint  az  egységes  mezőgazdasági   támogatási
          rendszer bevezetéséről és működtetéséről az Országgyűlés  2008.
          október  20-i ülésnapján elfogadott törvény 15. § (3)  bekezdés
          a)   pontjának  alkotmányellenessége  a  határozatban   foglalt
          indokok alapján nem állapítható meg.
           
           Az   Alkotmánybíróság  határozatában  jelentős  részében   nem
          osztotta     az     SPS    törvény    vitatott     rendelkezése
          alkotmányellenességének indokolására az indítványban  kifejtett
          érvelést.  A  határozat  rámutat arra,  hogy  nem  önmagában  a
          történelmi bázis alkalmazása sérti a jogbiztonságot és  nem  is
          az,  hogy  ez  a  bázis év a múltra tekint.  A  jogi  környezet
          változatlanságához  fűződő gazdasági érdek  sem  kap  önmagában
          feltétlen  alkotmánybírósági védelmet.  A  vagyoni  értékű  jog
          önállósítása  nem sérti a termőföld-tulajdonosok  jogait  és  a
          nemzeti kiegészítés vonatkozásában a termelők jogos várakozásai
          sem sérülnek. A határozat az SPS törvény 15. § (3) bekezdésének
          a) pontját a szabályozás hiányossága miatt ítélte ellentétesnek
          az  Alkotmány  2.  §  (1)  bekezdésében garantált  jogállamiság
          elvével. Ugyanis garanciális törvényi szabályok hiányában  azok
          a termelők, akik a 2006. naptári évben nem részesültek releváns
          támogatásban a nemzeti költségvetésből, akik a történelmi bázis
          jogosultság  kialakítása  után  szereztek  vagy  növeltek  SAPS
          területet  – „ (…) a SAPS-ban szerzett támogatási jogosultságuk
          egységértékének egy részét elvileg akár jelentős  mértékben  is
          elveszíthetik  az új szabályozás egyik lehetséges  hatásaként”.
          Amely lehetséges hatás annak következménye, hogy a törvény  úgy
          ad felhatalmazást 1. § (5) bekezdésében a miniszternek a 15.  §
          (2)  bekezdés  a)  és  b) pontjában a támogatási  jogosultságok
          egységértékének  meghatározásához  előírt  két  pénzügyi  keret
          közötti  arányok  szabályozására, hogy nem  állapít  meg  olyan
          garanciális  szabályokat,  amelyek a  SAPS  területet  szerzett
          termelőknek  az  SPS  rendeleten  alapuló  jogos  elvárásait  a
          támogatási    jogosultságok   első   kiosztásakor    védelemben
          részesítené.
           
           A  jogállamiság  sérelmét  a határozat  abban  látja,  hogy  a
          miniszternek adott felhatalmazás korlátlansága miatt létrejöhet
          olyan  jogi helyzet, amelyben a SAPS támogatásra jogot szerzett
          termelők  „a  2006-os bázissal rendelkező termelők támogatására
          eső  komponens  egyoldalú és esetleg nagyarányú kedvezményezése
          miatt,  amit  a  törvény jelenleg elvben  nem  zár  ki  –  akár
          lényeges   sérelmet  is  szenvedhetnek”.  Ennek   következtében
          sérelmet szenved a termelőknek az SPS rendeletből származó azon
          jogos elvárása, mely szerint joggal bízhattak abban, hogy  „(…)
          az   átmenet   szabályai  valamennyiük  támogatását  viszonylag
          azonosan  érintik, s a termelők egyes csoportjai  a  támogatási
          összegek felosztásakor – önmagában az áttérésből eredően –  nem
          kerülhetnek  lényegesen rosszabb helyzetbe másokhoz  képest  az
          SPS  rendeleten alapuló várakozásaik teljesülését illetően”.  A
          miniszternek  adott korlátlan felhatalmazás törvényi  garanciák
          hiányában   a   jogbiztonság   elemét   képező   bizalomvédelem
          követelményének sérelméhez vezet.
           
           Az    Alkotmánybíróság    eddigi   gyakorlata    során    több
          határozatában   is   rámutatott  arra,  hogy   a   jogbiztonság
          követelménye magában foglalja a bizalomvédelem elvét is,  amely
          korlátot  szab  a jogalkotó beavatkozásának a fennálló,  tartós
          jogviszonyokba. Azonban arra nézve, hogy hol húzódik a határ  a
          jogalkotó  szabadsága  és  a címzetteknek  a  jogi  szabályozás
          állandóságához,  kiszámíthatóságához fűződő érdeke  között,  az
          Alkotmánybíróság  – amint arra a határozat  is  rámutat  –  nem
          dolgozott   ki   általánosan  irányadó  tesztet,   módszertant,
          esetről,  esetre mérlegelte, hogy a jogi szabályozás  változása
          következtében   a  jogalanyokat  ért  hátrány   indokolja-e   a
          jogbiztonság    sérelme    alapján    az    alkotmányellenesség
          megállapítását.  A  jogalanyok jogi helyzetét  terhesebbé  tevő
          jogszabályi  változások  alkotmányellenességét  a  jogbiztonság
          követelményének  sérelmére  hivatkozással  az  Alkotmánybíróság
          általában más, a jogbiztonságból levezetett, egzaktabb mércével
          bíró  követelmény  (szerzett jogok védelme, visszaható  hatályú
          jogalkotás   tilalma)   sérelme  miatt   állapította   meg.   A
          bizalomvédelem  elvének  sérelmére csak  kivételesen  alapított
          alkotmányellenességet. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatában
          a  bizalomvédelem  elvére leggyakrabban –  a  szociális  ellátó
          rendszerek stabilitásához fűződő alkotmányos érdekek védelmében
          –  a  társadalombiztosítási  és a  szociális  ellátó  rendszert
          érintő  ügyekben hivatkozott alkotmányellenesség  megállapítása
          során.  A  hivatkozás  alapja minden esetben  –  amint  arra  a
          határozat is utal – a 43/1995. (VI. 30.) AB határozat  volt.  A
          bizalomvédelem  elvét hívta fel az Alkotmánybíróság,  amikor  a
          jogi    szabályozás   megváltoztatása   a   jogvédelmi    szint
          csökkenéséhez   vezetett,  a  jogalanyok   jogi   pozíciója   a
          bizalomvédelem szempontjából egy gyengébb kategóriába került. A
          43/1995.   (VI.   30.)  AB  határozat  alapjogi   korlátozással
          felérőnek  ítélte  azt,  ha  jogalkotó  valamely  szolgáltatást
          „lecsúsztat”  a biztosításból, segélyezésbe. E határozatában  a
          társadalombiztosítási     szolgáltatások     megváltoztatásával
          összefüggésben,  a  bizalomvédelemre, mint a tulajdon  alapjogi
          védelmének  részére  hivatkozott.  A  rövid,  határozott  idejű
          szolgáltatások  megváltoztatása  kapcsán  a  rövid,   belátható
          bizalmi időre tekintettel döntött úgy az Alkotmánybíróság, hogy
          a   bizalomvédelem   megköveteli  megfelelő  felkészülési   idő
          biztosítását. (ABH 1995, 188, 192-193.)
           
           Ezekben az ügyekben az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/E.  §-
          ában,   66.   §   (2)  bekezdésében,  67.  §  (1)  bekezdésében
          szabályozott   állami  kötelezettségvállalással  összefüggésben
          levezetett,  a  szociális ellátórendszer stabilitásához  fűződő
          alkotmányos   érdekek  védelméhez  kapcsolta  a  bizalomvédelem
          követelményét.
           
           Ilyen  alkotmányos  érdekek nélkül, pusztán  a  bizalomvédelem
          követelményének  sérelmére  hivatkozással  az  Alkotmánybíróság
          csak  a  16/1996.  (V.  3.)  AB  határozatában  állapított  meg
          alkotmányellenességet    a   rövid,    határozott    időtartamú
          adókedvezmények megvonásával kapcsolatosan.
           
           Eddigi    gyakorlata   alapján   megállapítható,    hogy    az
          Alkotmánybíróság  a  bizalomvédelem elvének  felhívásával  csak
          akkor    állapított    meg    alkotmányellenességet,    ha    a
          jogszabályváltozás  által  érintettek vesztesége  nyilvánvalóan
          bizonyítható volt.
           
           Az  Alkotmánybíróság gyakorlata alapján az is  megállapítható,
          hogy  a  gazdasági  szabályozó eszközök változtatása  esetén  a
          jogszabályban  tett  igérvényeket nem tekintette  olyan  állami
          kötelezettségvállalásnak,   a  bizalomvédelem   követelményének
          sérelme   alapján   az   alkotmányellenesség   megállapításának
          alapjául  szolgálhatna.  Így  a  297/E/2004.  AB  határozatában
          elutasította   azt   az  indítványt,  amely  az   agrárgazdaság
          fejlesztéséről  szóló  2007. évi CXIV. törvényben  szabályozott
          igérvény  alapján a bizalomvédelem követelményére hivatkozással
          kérte     mulasztásban     megnyilvánuló    alkotmányellenesség
          megállapítását  a  2004. évi költségvetési törvénnyel  szemben.
          (ABH 2004, 1824.) Az 1146/D/2001. AB határozat elutasította azt
          az  indítványt,  amely  földgáz árának  megállapításáról  szóló
          miniszteri  rendeletet támadta a bizalomvédelem követelményének
          sérelme  miatt,  arra hivatkozással, hogy a miniszter  az  árak
          megállapítása  során  figyelmen kívül  hagyta  az  áralkalmazás
          feltételeiről  szóló miniszteri rendeletben  foglaltakat.  (ABK
          2009. január, 33.)
           
           A  határozat  az SPS rendeletből levezetett, de abban  ki  nem
          mondott,    jogos   várakozásra   (igérvényre)    alapítja    a
          bizalomvédelem  alkotmányos  követelményét,   és   a   jelentős
          veszteség  elvi  lehetőségére tekintettel állapítja  meg  annak
          sérelmét. Ez a bizalomvédelem alkotmányos követelményének olyan
          kiterjesztő  értelmezése, amely lehetőséget ad  arra,  hogy  az
          Alkotmánybíróság túlterjeszkedjen alkotmányvédelmi  funkcióján,
          és  gazdaságpolitikai  viszonyokba avatkozzon  be.  Álláspontom
          szerint  a jogbiztonság követelményéből a bizalomvédelem  ilyen
          kiterjesztő értelmezése nem vezethető le.
           
           Nem  következik  a  jogbiztonság követelményéből  miniszternek
          adott  felhatalmazás alkotmányellenessége sem. A  mezőgazdasági
          támogatások    rendszerének    szabályozása    az     Alkotmány
          rendelkezései  alapján nem tekinthető kizárólagos törvényhozási
          tárgynak.  A  törvényhozó szabad döntésének tárgya,  hogy  mely
          szabályokat   állapít   meg  törvényben   és   mely   szabályok
          megállapítására  ad  felhatalmazást a Kormánynak,  illetőleg  a
          miniszternek.  A  miniszternek a törvény 1. § (5)  bekezdésében
          adott  felhatalmazás nem tekinthető korlátlannak,  a  miniszter
          döntési  lehetőségét jelentősen behatárolják az Európai Uniónak
          a  közös agrárpolitikáról rendelkező jogi aktusai (így  pl.:  a
          törvény  alapjául szolgáló SPS rendeletnek és  a  helyébe  lépő
          73/2009/EK  rendeletnek  a  nemzeti felső  határra,  a  nemzeti
          tartalék kialakítására és felhasználására vonatkozó szabályai).
           
           Budapest, 2010. július 12.
                                                         Dr. Holló András
                                                            alkotmánybíró
           A különvéleményhez csatlakozom.
                                                      Dr. Bragyova András
                                                            alkotmánybíró
           A különvéleményhez csatlakozom.
                                                         Dr. Lévay Miklós
                                                            alkotmánybíró
           
          Dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleménye
           
           Álláspontom  szerint  a  Törvény 15.  §  (3)  bekezdésének  a)
          pontja   nem  alkotmányellenes.  Az  ügy  uniós  jogi,  továbbá
          alkotmányjogi  megítélését illetően is a többségi  határozattól
          eltérő nézetet vallok.
                                        I.
                            Az ügy uniós jogi aspektusa
           
           1.  Elöljáróban  megjegyzem,  hogy  a  jelen  határozatban  az
          Alkotmánybíróság az uniós jogot is értelmezve  jutott  arra  az
          álláspontra,  hogy a Törvény 15. § (3) bekezdésének  a)  pontja
          alkotmányellenes.  A  többségi határozat szerint  a  történelmi
          bázisidőszak  múltbeli időszakként való felfogása kényszerítően
          következik  a  Rendeletből. A többségi határozat  szóhasználata
          mindenesetre egyértelműen erre utal: „[i]gaz, hogy  a  bázis  a
          közösségi  jog alapján a múltra kell vonatkozzon  (…)[a]  bázis
          időszak  mindig  múltra  tekint vissza”: tagállami  mérlegelési
          lehetőség  olyan  kérdésekben van, mint a minimális  üzemméret;
          nemzeti tartalék mértéke és igénylésének szabályai; egy konkrét
          múltbeli  időszak  bázis  időszakként való  meghatározása  stb.
          Ezért az Alkotmánybíróság — közvetetten — kinyilvánította, hogy
          van  hatásköre az egyértelmű normatartalmat hordozó  másodlagos
          uniós  jog felülvizsgálatára. E kiterjesztő hatáskör-értelmezés
          eredője  nem  lehet  más,  mint  az  Alkotmány  32/A.   §   (1)
          bekezdésének első fordulata, amely szerint „az Alkotmánybíróság
          felülvizsgálja a jogszabályok alkotmányosságát”.
           
           Az  eddigi  gyakorlat  alapján az  állapítható  meg,  hogy  az
          Alkotmánybíróság  normafelülvizsgálati  hatásköre  —   utólagos
          normakontroll keretében — teljes körűen kiterjed minden  magyar
          jog részét képező jogszabályra, minden olyan normára, amelyet a
          Magyar  Köztársaság  területén érvényes,  amelyeket  alkalmazni
          kell [Először: 4/1997. (I. 22.) AB határozatban, ABH 1997,  41,
          49.;  megerősítő döntés: 42/2005. (XI. 14.) AB  határozat,  ABH
          2005,  504,  514.]. Mostani döntésével az Alkotmánybíróság  nem
          csak  azt  tette  egyértelművé, hogy a  másodlagos  uniós  jogi
          instrumentumok, mint a Magyar Köztársaság területén  kötelezően
          alkalmazandó normák magyar jognak — az Alkotmány  32/A.  §  (1)
          bekezdésének   első   fordulata   szerinti   jogszabálynak    —
          minősülnek, hanem azt is, hogy ezek közvetett, az uniós  jogból
          eredő  jogalkotási  kötelezettséget átültető  magyar  törvényen
          keresztüli     alkotmányossági     felülvizsgálata     előzetes
          normakontroll  eljárásban  is  lehetséges  (anélkül,   hogy   a
          felülvizsgálat   eredménye  a  közösségi   jogi   kötelezettség
          érvényességét  érintené) akkor is, ha az uniós  jog  egyértelmű
          rendelkezést tartalmaz.
           
           Hangsúlyozom,   hogy   az   Alkotmánybíróság   —   az   eddigi
          szerepfelfogása alapján — csak olyan uniós jogi kötelezettséget
          implementáló   magyar   jogszabályi  rendelkezés   tekintetében
          végezte  el  az alkotmányossági felülvizsgálatot, és állapított
          meg   arra   nézve   alkotmányellenességet  (vonta   le   ennek
          következményét), amelynek a tartalmát az uniós jog egyértelműen
          nem  határozta meg [17/2004. (V. 25.) AB határozat, 2004,  291,
          297;  744/B/2004. AB határozat, ABH 2005, 1281,  1283.].  Ezzel
          szemben   a  most  vizsgált  ügyben  —  előzetes  normakontroll
          eljárásban  —  a  Rendelet történelmi bázisidőszakra  vonatkozó
          rendelkezésének  alkotmányossági  felülvizsgálata   közvetetten
          ugyan,  de  eredményében az alapjogi státusszal nem  rendelkező
          doktrína  —  a bizalomvédelem — alapján történt meg,  és  ennek
          következményét   is   levonta   az   Alkotmánybíróság,   hiszen
          alkotmányellenessé    nyilvánította   a    támadott    törvényi
          rendelkezést.
           
           2.  Az ügy eldöntéséhez tehát abban (az elsősorban uniós) jogi
          kérdésben  is  állást  foglalt  az  Alkotmánybíróság,  hogy   a
          történelmi   bázisidőszak  milyen  időszakra   vonatkozhat:   a
          többségi  határozat szerint ez csak múltbeli időszak  lehetett.
          Tette   ezt  anélkül,  hogy  előzetes  döntéshozatali  eljárást
          kezdeményezett volna az Európai Bíróságnál. Erre — az uniós jog
          végső   értelmezési  hatalmával  rendelkező   Európai   Bíróság
          hatásköreinek  tiszteletben tartásával —  csak  úgy  nyílhatott
          lehetősége, hogy implicit módon elfogadta a „tagállami bíróság”
          státuszát,  továbbá az ügyben — ugyancsak implicit módon  —  az
          Európai   Bíróság   által  a  CILFIT-ügyben  (Case   C-283/81.)
          kifejtett  acte clair doktrínát alkalmazta. Ennek értelmében  a
          nemzeti  bíróságnak  nem kell előzetes döntéshozatali  eljárást
          kezdeményeznie,  amennyiben a közösségi jog helyes  alkalmazása
          annyira egyértelmű, hogy az nem hagy ésszerű kétséget a  kérdés
          megválaszolása  tekintetében. Ennek eldöntése  előtt  meg  kell
          győződnie  arról, hogy az a többi tagállam nemzeti bírósága  és
          az  Európai  Bíróság  számára is hasonlóképpen  egyértelmű.  Ez
          utóbbi feltételeket — álláspontom szerint — nem jelentőségüknek
          megfelelően  vette  figyelembe a többségi  határozat  a  döntés
          meghozatalakor.  A  kifejtettekre  tekintettel  kívánatos  lett
          volna,  hogy  a többségi határozat kifejezetten is foglalkozzon
          az elbírált ügy uniós jogi aspektusaival.
           
                                        II.
                                         
                Bizalomvédelem vagy visszaható hatályú szabályozás?
           
           1.  Amennyiben el is fogadom azt a nézetet, hogy az acte clair
          doktrína  alkalmazásával, az Európai Bíróságnál  kezdeményezett
          előzetes  döntéshozatali eljárás nélkül is  megválaszolható  az
          ügy  uniós  jogi  aspektusa, akkor sem  tudom  osztani  azt  az
          indítványban,   valamint  a  többségi  határozatban   kifejtett
          nézetet,  hogy  az alapjogi védelmet nem élvező  bizalomvédelem
          doktrínája    alapján    a   támadott   törvényi    rendelkezés
          alkotmányellenes lenne. Álláspontom szerint az Alkotmánybíróság
          eddigi gyakorlatában a bizalomvédelem doktrínáját kizárólag  az
          azonnali  vagy rövid felkészülési idővel, jövőben  korlátozandó
          vagy  megvonandó  jogosultságokra alkalmazta. Ezzel  szemben  a
          Rendelet alapján megalkotott és — a többségi határozat  alapján
          —   egyértelmű  uniós  jogi  tartalmat  megfogalmazó,  tehát  a
          Rendeletből   kényszerítően  következő   törvényi   rendelkezés
          visszaható  hatályú szabályozást valósít meg,  éspedig  anélkül
          teszi  ezt,  hogy az — nézetem szerint — alkotmánysértő  lenne.
          Úgy  vélem,  a  támadott  szabályozás  ezt  az  alkotmányossági
          problémát   vetette   fel,   ám  az   indítvány   kizárólag   a
          bizalomvédelem kérdésével foglalkozott.
           
           2.  Iménti  álláspontom  kissé részletesebb  indokolása  előtt
          hangsúlyozom, hogy a 2006-os esztendő történelmi  bázis  évként
          történő   kiválasztását  —  egyetértve  a  miniszter   írásbeli
          válaszával  és  szóbeli  érveivel  —  megalapozottnak   tartom.
          Mindezt különösen a következő megfontolások támasztják alá:  a)
          A  2006-os  esztendő egyrészt a legtöbb támogatást  meghatározó
          gazdasági  év volt, másrészt akkor még nem kellett elválasztani
          a  termeléstől  a  támogatásokat; b) a  2006-os  évre  nézve  a
          Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatalnál a tényleges,  azaz
          mindenki  számára  pontosan visszakereshető  termelési  kvóták,
          adatok,  állományszámok  teljes  körűen  rendelkezésre  álltak.
          Mindez   a   2007-es   esztendőben  (a   rendszer   logikájából
          következően)  már nem volt meg hiánytalanul, tekintettel  arra,
          hogy  a pénz nagyobb részét akkor már nem kellett a termeléshez
          kötni,  hanem  azt  az úgynevezett „történelmi  bázis”  alapján
          lehetett  kiosztani. Ezek a megfontolások  egyúttal  olyan,  az
          Alkotmány   9.   §   (1)   bekezdésébe  foglalt   piacgazdasági
          klauzulával    összefüggő   komponensek    is,    amelyek    az
          alkotmányossági   vizsgálat  során   meghatározó   jelentőségre
          tesznek szert.
           
           Egyidejűleg  pedig  nyomatékosan hangsúlyozom,  hogy  mindezek
          megítélése tekintetében a bizalomvédelemnek nincs semmilyen,  a
          konkrét bázisév kiválasztására közvetlenül kiható szerepe. Maga
          a többségi határozat is hangsúlyozza: „[a] Rendelet után, amely
          2003.  szeptember 29-én kelt, és a hivatalos lap 2003.  október
          21-i számban jelent meg, azzal lehetett reálisan számolni, hogy
          (történelmi  bázissal,  bármi is  legyen  a  bázis,  regionális
          felosztással, vagy a kettő vegyítésével) az SPS modellt vezetik
          be  Magyarországon  2010 végéig. Vagyis  a  piaci  szereplők  —
          földtulajdonosok, bérlők, termelők — legalább 2003. október 31-
          től  értesülhettek  az SPS rendszerről, várható  bevezetéséről,
          ennek     lehetséges    hatásairól    az    általuk     végzett
          tevékenységekre”.
           
           3.    A   bizalomvédelem   sérelmét   a   többségi   határozat
          gyakorlatilag feltételezésekre alapítja. Jól illusztrálják  ezt
          az   többségi  határozat  által  használt  megfogalmazások:   a
          törvényi  szabályozás  „elvileg azt is eredményezheti,  hogy  a
          miniszter   bármilyen   arányt   meghatározhat”;   „az    arány
          meghatározására  az  SPS  törvényben  adott  korlátlan  döntési
          jogkör  az SPS törvény megengedő szabályai [1. § (5) bekezdése,
          15.  §  (2)  bekezdés a) és b) pontja, 15. §  (3)  bekezdés  a)
          pontja]  következtében ahhoz vezethet, hogy a SAPS  támogatásba
          való részesüléshez jogot szerzett termelőknek az SPS rendeleten
          alapuló  várakozásai  —  a 2006-os bázissal  érintett  termelők
          támogatására  eső  komponens egyoldalú és esetleg  nagy  arányú
          kedvezményezése miatt, amit a törvény jelenleg  nem  zár  ki  —
          akár  lényeges sérelmet is szenvedhetnek”. Álláspontom  szerint
          az alapjogi védelmet nem élvező bizalomvédelem feltételezésekre
          nem  alapítható. Nézetem szerint fokozza a gondokat az is, hogy
          az  így „megalapozott” bizalomvédelmet a többségi határozat még
          egy  megválasztott gazdaságpolitikai döntésre is rávetíti:  „az
          arány      meghatározása     alapvetően      gazdaságpolitikai,
          mezőgazdasági,  vidékfejlesztési  kérdés  (…)”.  Bár   azt   is
          hangsúlyozza a határozat, hogy az SAPS támogatásban  részesülők
          esetében  nem  vet  fel  bizalomvédelmi  kérdéseket  az,  ha  a
          támogatásuk   gazdaságpolitikai   megfontolások   következtében
          csökken,   „   az   SPS  törvény  szerinti   jogosultság   első
          kiosztásánál  azonban az ő SPS rendeleten alapuló  elvárásaikat
          is más termelők várakozásaihoz hasonlóan kell figyelembe vennie
          mind  a törvényhozónak, mind a miniszternek”. Úgy vélem,  ezzel
          az  Alkotmánybíróság  némiképpen szakított  azzal  a  mindeddig
          konzekvensen    követett    gyakorlatával,    amely     szerint
          gazdaságpolitikailag semleges [33/1993. (V. 28.) AB  határozat,
          ABH  1993,  247, 249.], hiszen a jelen ügyben gyakorlatilag  az
          állam   gazdaságpolitikájának  egyfajta   határát   (korlátját)
          állapította meg.
           
           4.  Meggyőződésem szerint a 2006-os esztendőben  meghatározott
          bázis  év fogalmilag csak a tiltott, in malam partem visszaható
          hatályú   szabályozás  kérdését  vethetné   fel.   Emlékeztetek
          ugyanakkor   arra,   hogy  a  visszaható  hatályú   szabályozás
          vizsgálatakor a bizalomvédelem elve fogalmilag nem lehet mérce,
          hiszen   ez  a  doktrína  az  azonnali  hatályú  vagy  jövőbeni
          jogmegvonásokra vonatkoztatható.
           
           A   visszaható  hatályról  vallott  álláspontomat  részletesen
          kifejtettem    a    349/B/2001.    AB    határozathoz    fűzött
          különvéleményemben  (ABH  2001,  1241,  1259-1267.).   Az   ott
          leírtakat  megerősítve ezúttal csupán azt  emelem  ki,  hogy  a
          visszaható hatályú szabályozásból nem minden esetben következik
          az    alkotmányellenesség   megállapítása.   Az   általam   ott
          kataszterbe  foglalt esetkörök közül a jelen esetre vonatkozóan
          a  11/1992.  (III. 5.) AB határozatban rögzített tételt  emelem
          ki,  amelynek  értelmében: „a korábbi szabályok szerint  lezárt
          jogviszonyokba  — kivételesen — csak akkor lehet  alkotmányosan
          beavatkozni, ha azt a jogbiztonsággal konkuráló más alkotmányos
          elv elkerülhetetlenné teszi, és ezzel nem okoz az elérni kívánt
          célhoz képest aránytalan sérelmet”. (ABH 1992, 77, 82.)
           
           A  konkrét  ügyben az Alkotmánybíróságnak az in  malam  partem
          visszaható  hatályú szabályozás esetleges fennállását  lehetett
          volna — megfelelő indítványi kérelem alapján — vizsgálnia. Az e
          keretben  felmerülő  „kimentési okok” tüzetesebb  vizsgálatával
          viszont  az Alkotmánybíróság mindezideig adós maradt.  Így  nem
          bocsátkozott  annak  vizsgálatába se, hogy a  jogalanyok  egyik
          csoportjának biztosított visszamenőleges jogkiterjesztés hogyan
          hat    más    (pl.    az   egyenlő   bánásmód   követelményének
          érvényesítésekor:  a homogén) csoportokra.  Azt  sem  vizsgálta
          részletesen,  mi  nem  minősül  „összességében  nem  terhesebb”
          kötelezettség megállapításnak.
           
           Úgy  ítélem meg, hogy ezt a vizsgálatot — megfelelő indítványi
          kérelem alapján — a jelen esetben is el lehetett volna végeznie
          az  Alkotmánybíróságnak. [Ezt igényeltem  volna  az  új  Ptk.-t
          hatályba   léptető   törvény   alkotmányellenességét   vizsgáló
          51/2010.(IV.    28.)   AB   határozathoz   fűzött    párhuzamos
          indokolásomban is. (ABK 2010 április, 401, 411-413.).]
           
           A  most  vizsgált ügyben is kétségtelenül vannak  vesztesei  a
          2006-os  bázis év kijelölésének. Esetükben az képezhette  volna
          konkrét vizsgálat tárgyát, van-e olyan alkotmányos elv, amely a
          jogbiztonsággal  konkurálhat. Ez a vizsgálat azzal  zárulhatott
          volna,  hogy  a piacgazdaság klauzula (és ezen belül  a  magyar
          mezőgazdasági  érdekek érvényesítése) lehet  olyan  alkotmányos
          elv,  amelynek a kifejezésre juttatása más módon nem lett volna
          érvényesíthető.  A  megengedett  visszahatás   még   azzal   is
          alátámasztható  lett  volna,  hogy  a  hátrányt  sz   lehetőség
          szerinti kompenzálásáról bizonyíthatóan gondoskodott az  állam,
          így  a  visszaható hatályú szabályozás aránytalan sérelmet  sem
          okozott volna.
           
           Tekintettel  arra,  hogy az indítvány nem  hivatkozott  az  in
          malam  partem  visszaható hatályú szabályozás  fennálltára,  az
          indítványt  érdemi  alkotmányjogi összefüggés  hiánya  okán  el
          lehetett volna utasítani.
           
           Mindezekre  tekintettel a törvény 15. §  (3)  bekezdésének  a)
          pontjába foglalt rendelkezést nem tartom alkotmányellenesnek.
           
           Budapest, 2010. július 12.
                                                          Dr. Kiss László
                                                            alkotmánybíró

           A  különvélemény  I. pontjához és a II.  pont  1.,  2.  és  3.
          alpontjaihoz csatlakozom.
           
                                                         Dr. Lévay Miklós
                                                            alkotmánybíró
            .
            English:
            English:
            .
            Petition filed:
            .
            Subject of the case:
            .
            Agricultural subsidy
            Number of the Decision:
            .
            142/2010. (VII. 14.)
            Date of the decision:
            .
            07/12/2010
            Summary:
            The Law on the Introduction and Operation of the Single Payment Scheme to Agriculture has a disadvantageous effect on agricultural growers who entered the market after 2006 or acquired new cultivation areas.
            .
            CODICES summary:
            http://www.codices.coe.int/NXT/gateway.dll/CODICES/precis/eng/eur/hun/hun-2010-2-006
            .