A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnöknek az Országgyűlés
által elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény
alkotmányellenessége előzetes vizsgálatára benyújtott
indítványa alapján – dr. Bragyova András, dr. Holló András, dr.
Kiss László és dr. Lévay Miklós alkotmánybírók
különvéleményével – meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az egységes
mezőgazdasági támogatási rendszer bevezetéséről és
működtetéséről szóló, az Országgyűlés 2008. október 20-i
ülésnapján elfogadott törvény 15. § (3) bekezdés a) pontja
alkotmányellenes.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben
közzéteszi.
Indokolás
I.
1. Az Országgyűlés a 2008. október 20-i ülésnapján 205 igen
szavazattal, 163 nem szavazat ellenében, 5 tartózkodás mellett
elfogadta az egységes mezőgazdasági támogatási rendszer
bevezetéséről és működtetéséről szóló, T/5883. számú
törvényjavaslatot (a továbbiakban: SPS törvény).
Az Országgyűlés elnöke az SPS törvényt 2008. október 28-án
küldte át a köztársasági elnök hivatalába kihirdetésre. Az SPS
törvénnyel szemben a köztársasági elnök alkotmányos aggályokat
fogalmazott meg, ezért azt nem írta alá, hanem a 2008. november
12-én kelt indítványában – az Alkotmány 26. § (4) bekezdésében
biztosított jogkörénél fogva – az Alkotmánybíróságról szóló
1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. §-ának a)
pontja, 21. § (1) bekezdésének b) pontja és a 35. §-a alapján
az SPS törvény előzetes alkotmányossági vizsgálatát
kezdeményezte.
A köztársasági elnök indítványa értelmében a kihirdetésre
megküldött törvény 15. § (3) bekezdés a) pontja
alkotmányellenes, sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében
foglalt jogállamiság elvéből következő jogbiztonság elvét.
Az indítvány lényege szerint a törvény által bevezetni
kívánt, a termőföldtől és termeléstől eloldott támogatási
jogosultságnak mint a termelőt megillető új, önálló vagyoni
értékű jog egyik elemének a törvény hatálybalépése előtti
harmadik évben (2006-ban) igénybe vett nemzeti támogatásokhoz
kötése a jogosultság első kiosztásakor – az érintetteknek a
megváltozott jogszabályi környezethez való alkalmazkodásra
biztosított kellő felkészülési idő hiánya miatt – sérti a
jogbiztonságot.
Az indítvány szerint a törvény 15. § (3) bekezdése a korábbi
támogatási rendszer szabályainak megváltozásához kapcsolódik. A
törvény alapjaiban változtatja meg a támogatás rendszerét, és a
támogatásban való részvétel feltételeit részben a múltban
létrejött jogviszonyokra alapozza, úgy, hogy az érintettek
korábbi vagyoni hatású döntéseiknél, jogviszonyaik alakításánál
értelemszerűen nem számolhattak a jelen törvényből adódó
következményekkel. Ez különösen hátrányosan érinti azokat a
földtulajdonosokat, akik 2006 előtt vagy 2006-ban haszonbérbe
adták termőföldjüket. Az erre vonatkozó szerződés megkötésekor
ugyanis a tulajdonosok nem tudhatták, hogy a haszonbérleti
szerződés alapján 2009-től az SPS törvény alapján a haszonbérlő
szerez támogatási jogosultságot. Ez a tulajdonosok számára
azért hátrányos, mert a támogatási jog adott haszonbérlőhöz
rendelése, a konkrét termőföldtől való eloldása jelentősen
megnehezíti más haszonbérlővel a szerződéskötést, és az
ingatlan eladását is. Az új haszonbérlő, vagy az új tulajdonos
ugyanis nem szerzi meg automatikusan a területhez tartozó
korábbi támogatási jogosultságokat. A mezőgazdasági termelők
körén belül is hátrányos helyzetbe kerülnek azok, akik az SPS
törvény alapján, az SPS törvény 15. § (3) bekezdése a)
pontjában meghatározott bázisidőszakban – a 2006. naptári évben
– nem részesültek releváns támogatásban a nemzeti
költségvetésből. Ezzel egyebek mellett mindazok a termelők
hátrányt szenvednek az SPS törvény értelmében, akik vagy a
2007., vagy a 2008. naptári évben kezdték meg tevékenységüket,
vagy növelték az általuk megművelt, támogatásra jogosító
területet. A 2006. naptári év bázisévként való kijelölése miatt
e termelők tényleges támogatása adott esetben jelentősen
csökkenhet.
2. Az Alkotmánybíróság az indítványt véleményezésre megküldte
a földművelésügyi és vidékfejlesztési, valamint az igazságügyi
és rendészeti miniszternek. Az indítványra a földművelésügyi és
vidékfejlesztési miniszter tett észrevételt.
3. Az Alkotmánybíróság a 2009. november 3-i teljes ülésen
meghallgatta Gráf József földművelésügyi és vidékfejlesztési
minisztert.
II.
1. Az Alkotmány szabályai szerint:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus
jogállam. (…)”
2. Az SPS törvénynek a köztársasági elnöki indítvánnyal
támadott szabályai és egyéb, a támadott szabállyal összefüggő
rendelkezései a következőképpen szólnak:
„3. § (1) A támogatási jogosultság dolognak minősülő
mezőgazdasági vagyoni értékű jog.
(2) A támogatási jogosultság ideiglenes átengedéséhez,
tulajdonjogának átruházásához annak átadása nem szükséges.
(3) A támogatási jogosultság a kiosztását elrendelő határozat
jogerőre emelkedésének napján kerül a jogosult tulajdonába.
(4) A támogatási jogosultság a közösségi jogi aktusban,
valamint az e törvényben meghatározottak szerint korlátozottan
forgalomképes.
(5) Amennyiben a jogosult a támogatható területnek minősülő
termőföldet és a termőföld hektárszámával megegyező számú
támogatási jogosultságot ugyanazon személy számára kívánja
átruházni vagy ideiglenesen átengedni, a termőföld tekintetében
elővásárlásra vagy előhaszonbérletre jogosult e jogával csak
úgy élhet, ha mind a termőföldre, mind pedig a támogatási
jogosultságra vonatkozó ajánlatot elfogadja.
(6) Amennyiben a támogatási jogosultság átruházására,
ideiglenes átengedésére a termőfölddel együtt kerül sor, az
erről szóló közokiratnak, vagy teljes bizonyító erejű
magánokiratnak tartalmaznia kell a földterület Mezőgazdasági
Parcella Azonosító Rendszerben (a továbbiakban: MePAR)
szerinti, és jogszabályban meghatározott azonosítási adatait.
(7) A (6) bekezdésben foglaltak szerinti adatok hiányában a
megállapodás jóváhagyása iránti kérelmet a mezőgazdasági és
vidékfejlesztési támogatási szerv érdemi vizsgálat nélkül
elutasítja.
(8) A mezőgazdasági haszonbérlet megszűnése, vagy
megszüntetése egyben az ahhoz kapcsolódó támogatási jogosultság
haszonbérletére kötött megállapodás megszűnésének, illetve
megszüntetésének is minősül.” (…)
„5. § (1) A támogatási jogosultság a közösségi jogi aktusban,
valamint a jogszabályban foglalt feltételek teljesítése esetén
jogosít támogatás igénybevételére.
(2) A közösségi jogi aktusban foglaltaknak megfelelően
jogszabályban meghatározottak szerint sajátos feltételek
teljesítéséhez kötött támogatási jogosultság is kiosztható.
(3) A mezőgazdasági termelő személyében öröklés miatt
bekövetkezett változás, valamint jogutódlás esetében, illetve a
mezőgazdasági üzem egészben, vagy részben történő átruházása
alkalmával legfeljebb annyi támogatási jogosultság kerülhet az
örökös, a jogutód, illetve a szerződő fél tulajdonába, amennyi
az érintett mezőgazdasági termelőt az átruházásra kerülő rész
vonatkozásában eredetileg is megillette, illetve amennyi a
mezőgazdasági üzemhez eredetileg is tartozott.
(4) Öröklés vagy jogutódlás esetén a támogatási jogosultság
alapján járó támogatást a támogatási jogosultságot megszerző
mezőgazdasági termelő örökös vagy jogutód mezőgazdasági termelő
veheti igénybe.” (…)
„15. § (1) A támogatási jogosultságok első alkalommal történő
kiosztásakor a támogatási jogosultságok darabszámát – közösségi
jogi aktus illetve jogszabály eltérő rendelkezése hiányában – a
jogosult terület alapján kell megállapítani.
(2) A támogatási jogosultságok első alkalommal történő
kiosztásakor a támogatási jogosultságok egységértékét:
a) a támogatási jogosultságok regionális felosztására
elkülönített pénzügyi keret – az összes mezőgazdasági termelő
összes jogosult területe figyelembe vételével – egységes
felosztásával megállapított mérték, valamint
b) az elkülönített nemzeti tartalék pénzügyi keretének a
mezőgazdasági termelő által a bázis időszakban közösségi jogi
aktusban, illetve jogszabályban meghatározottak szerint
termékpályához kapcsolódóan megállapított támogatási összegnek
támogatási jogcímenként külön-külön, jogszabályban
meghatározottak szerinti mértékben figyelembe vett támogatási
adatok alapján egyedileg megállapított mérték
szerint összevontan kell megállapítani.
(3) A (2) bekezdés b) pontja alkalmazásában bázis időszaknak
a) a b)-d) pontokban foglalt eset kivételével 2006. naptári
évet,
b) tej kvótához kötött támogatás esetében 2007. március 31-
et,
c) az elkülönített cukor, illetve zöldség-gyümölcs támogatás
esetében 2008. naptári évet,
d) a bor termékpályához kapcsolódó támogatás esetében a
közösségi jogi aktusban meghatározott,
e) az a)-d) pontokban nem említett termékpályák esetében a
közösségi jogi aktusban meghatározott időpontot
kell tekinteni.
(4) Amennyiben a (3) bekezdés szerinti bázis időszak és az
egységes támogatási kérelem 2009-ben történő benyújtására,
illetve módosítására nyitva álló időszak között a mezőgazdasági
termelő személyében öröklés, vagy jogutódlás következett be,
támogatási jogosultság egységértékének megállapítása érdekében
az örökhagyó, illetve a jogelőd által a bázis időszakban
igénybe vett egységes terület alapú, illetve az ahhoz
kapcsolódó kiegészítő nemzeti támogatást a mezőgazdasági és
vidékfejlesztési támogatási szerv nyilvántartásában szereplő
örökös vagy jogutód mezőgazdasági termelőnél kell figyelembe
venni.”
III.
Az Alkotmánybíróságnak az indítvány alapján először azt
kellett vizsgálnia, van-e hatásköre az SPS törvény
alkotmányellenességének előzetes vizsgálatára.
1. Az Alkotmánybíróság hatásköre szempontjából annak lehet
elvben jelentősége, hogy a közösségi agrárpolitika reformjának
egyik elemét, az úgynevezett összevont gazdaság-támogatási
rendszert (Single Payment Scheme, a továbbiakban: SPS) a Tanács
fogadta el, 2003. június 26-i luxemburgi ülésén. A Közös
Agrárpolitika (a továbbiakban: KAP) e reformja által
létrehozott rendszer alapvető jogszabálya közösségi jogforrás,
a Rendelet.
A Rendelet az elfogadása óta több mint húsz alkalommal
módosult, részben az új tagállamok csatlakozására tekintettel.
Az Alkotmánybíróság jelen eljárásának folyamatban léte alatt is
több alkalommal módosult a szabályozás. Végül a Rendeletet
felváltotta a Tanács 73/2009/EK rendelete (2009. január 19.),
amely a közös agrárpolitika keretébe tartozó, mezőgazdasági
termelők részére meghatározott közvetlen támogatási rendszerek
közös szabályainak megállapításáról és a mezőgazdasági termelők
részére meghatározott egyes támogatási rendszerek
létrehozásáról, az 1290/2005/EK, a 247/2006/EK és a 378/2007/EK
rendelet módosításáról, valamint az 1782/2003/EK rendelet
hatályon kívül helyezéséről szól (a továbbiakban: Rendelet2).
Annak a kérdésnek az eldöntésében, hogy az Alkotmánybíróságnak
van-e hatásköre az indítvány elbírálására, ennek a változásnak
nincs meghatározó hatása.
A KAP-reform rendszerében két alapvető modell (s egyben
nemzeti implementációs lehetőség) szerepelt és szerepel: a
történelmi [Rendelet 33. cikk (1) bekezdés a) pont], illetve a
területalapú (regionalizált) modell [Rendelet 59. cikk (1)
bekezdés].
A történelmi modell támogatottsági jogosultságot teremt egy
meghatározott referencia-időszak (bázisidőszak) támogatási
adatai alapján. Az egyes termelők által megszerzett
jogosultságoknak a száma egyenlő a referencia-időszakban
megművelt átlagos területtel. A jogosultságoknak az értéke az
egy-egy termelő számára az adott időszakban ténylegesen
kifizetett – közös költségvetésből eredő – támogatási
referenciaösszeg elosztva a megszerzett jogosultságok számával.
Jelentősége van annak, hogy a Rendelet szerinti történelmi
modell a közösségből eredő támogatások új felosztásáról szól.
A területalapú vagy másképpen regionális modellben az IIER-be
(Integrált Igazgatási Ellenőrzési Rendszer, lásd Európai Tanács
3508/92. számú rendelete) bejelentett jogosult földterület
alapján jut a mezőgazdasági termelő támogatási jogosultsághoz.
Egy-egy régióban az összes jogosultság egységes, azonos
összegű. (A jogosultság nagysága: a regionális referenciaösszeg
osztva a jogosult területtel.)
A két alapmodell kombinációja a harmadik, a hibrid modell. A
tagállamok e modellben a történelmi és a területalapú
jogosultságok kombinációja révén határozhatják meg a
jogosultság összegét: részben történelmi, részben regionális
számítás alapján. A hibrid modellnek több változata is
kialakítható. A területalapú és a „történelmi” elemekre épülő
támogatás-elosztási arány idővel változtatható lehet.
Lehetséges, hogy a történelmi elemet átmeneti időszak után
eltörlik, s a folyamat végére csak tiszta regionális rendszer
marad. A változatlan feltételeket tartalmazó rendszert
„statikus”, az eleve változó elemeket magában foglaló modellt
pedig „dinamikus” hibridnek is nevezik.
A Rendeletben meghatározott ennek az egységes támogatási
rendszernek a lényege, hogy a mezőgazdasági üzemek által
korábban különböző jogcímeken igénybe vett közvetlen
támogatásokat egységes támogatásban foglalja össze úgy, hogy a
termelő, a gazdaság által a bázisidőszakban igénybe vett
támogatásokat hozzárendeli az ebben az időszakban megművelt
földterülethez, és a jövőben az így kapott arányszám és a
gazdaság által ténylegesen művelt terület alapján engedi
kifizetni a támogatást. [A Rendelet preambulumának a (29)
pontja szerint „az egységes támogatást a mezőgazdasági üzem
szintjén kell megállapítani.”]
Bázisidőszakként a Rendelet, amely 2003. szeptember 29-én
kelt, és a hivatalos lap 2003. október 21-i számában jelent
meg, három évet, a 2000-től 2002-ig terjedő időszakot határozza
meg (37. és 38. cikk).
A Rendelet még az új tagállamok – köztük Magyarország –
csatlakozása előtt született. Ezért eredetileg nem tartalmazott
szabályokat az új tagállamokra, hanem csak jelezte, hogy majd
ki kell igazítani a Rendeletet, hogy hatálya kiterjedjen az új
tagállamokra is.
A 2004. május 1-jén csatlakozott tagállamok vonatkozásában a
módosított Rendelet eltérő szabályokat állapít meg. A Rendelet
III. Cím 6. fejezete (71a. cikktől) nem határoz meg az új
tagállamok számára bázisidőszakot. A régi tagállamok 2005-ben
és 2006-ban vezették be az SPS valamely modelljét.
Az új tagállamok termelői és gazdaságai a csatlakozáskor
értelemszerűen nem rendelkezhettek a közvetlen támogatásokat
illetően sem referencia-időszakkal, sem referencia-összegekkel.
Nem rendelkezhettek termeléshez kötött támogatással, és
területalapú támogatással sem.
A Rendelet preambulumának (49) pontja szerint figyelemmel
arra a tényre, hogy a 2003. évi csatlakozási szerződés
értelmében 2004. május 1-jével új tagállamok csatlakoznak a
Közösséghez, a csatlakozás időpontjáig az említett szerződésben
előírt eljárásnak megfelelően ki kell igazítani e rendeletet,
hogy hatálya kiterjedjen az új tagállamokra.
A Tanács 583/2004/EK Rendelete (2004. március 22.)
megállapítja, hogy az új tagállamok mezőgazdasági termelői nem
részesültek közvetlen közösségi kifizetésekben, és nem
rendelkeznek korábbi referenciákkal a 2000., a 2001. és a 2002.
naptári évre vonatkozóan; ezért az új tagállamokban a
regionálisan alkalmazott hektáronkénti támogatásokra kell
alapozni az egységes támogatási rendszert, a régiók között
objektív kritériumok alapján felosztva, és szétosztva azon
mezőgazdasági termelők között, akiknek a gazdasága az érintett
régióban található, és akik megfelelnek a jogosultsági
feltételeknek (Preambulum (6) pont, 1. cikk 5. pont).
Az 1782/2003/EK tanácsi rendelet módosított 143. cikke [143b.
cikk (9) bekezdése] egy átmeneti időszak alatt az új tagállamok
esetében különleges intézkedések alkalmazását teszi lehetővé a
mezőgazdasági termelők számára a közös költségvetésből
Magyarország számára járó közvetlen kifizetések odaítélése
terén: ez az egységes területalapú támogatási rendszer
(Simplified Area Payment Scheme, SAPS).
A Rendelet módosított 71f. cikk (1) bekezdése szerint
valamennyi olyan mezőgazdasági termelő részére jár jogosultság,
akinek mezőgazdasági üzeme az érintett régióban található; a
(3) cikk pedig kimondja, hogy „[e]ltérő rendelkezés hiányában a
hektáronkénti támogatás iránti jogosultság nem módosítható.”
Az új tagállamok esetében a közvetlen támogatások
folyósítására 2004 és 2013 között fokozatosan kerül sor a
Rendelet alapján, „lépcsős” formula szerint. Eszerint az első
évben a közös költségvetés az újonnan csatlakozó országok (így
Magyarország) számára járó teljes közvetlen támogatási összeg
25%-át, majd három éven keresztül (2005, 2006, 2007) évente 5,
illetve hat éven át (2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013) évente
10%-os lépésekben egyre növekvő részét fedezi.
Ennek azért van jelentősége, mert a közös költségvetésből
érkező támogatást nemzeti forrásokból, legfeljebb a nemzeti
felső határig ki lehet egészíteni (ez az ún. „top up”): az új
államok lehetőséget kaptak arra, hogy a közös költségvetésből
fedezett támogatási összegeket legfeljebb harminc százalékkal
nemzeti forrásból kiegészítsék [143c. cikk (2) bekezdés]. Ennek
a nemzeti kiegészítő támogatásnak az elosztási szabályait a
Rendelet részleteiben nem határozza meg közvetlenül. A
szabályozást a belső jog, a 2007. évi XVII. törvény, valamint
FVM-rendeletek tartalmazzák.
2. Az SPS törvény a SAPS támogatást (amit a Rendelet alapján
a közös költségvetésből, közvetlen támogatásként fizetnek ki)
is az ahhoz kapcsolódó, az állami költségvetésből eredő nemzeti
kiegészítő támogatásokat hozza egy tető alá.
Ezzel összhangban az SPS törvény 1. § (7) bekezdése kimondja,
hogy „az egységes terület alapú, valamint az ahhoz kapcsolódó
kiegészítő támogatási rendszer 2008. december 31-el megszűnik”.
Az SPS törvény az egységes támogatási rendszer regionális
modelljét vezeti be azzal, hogy elkülönített nemzeti tartalék
szolgálja azoknak a mezőgazdasági termelőknek a támogatási
jogosultsághoz való juttatását, akik (amelyek) az egységes
támogatási rendszerre való átállás eredményeképpen kerülnek
különleges helyzetbe: az elkülönített nemzeti tartalék
felosztása a bázisidőszakban figyelembe vett támogatási adatok
alapján történik [SPS törvény 15. § (2) bekezdés b) pontja].
Az SPS törvénnyel bevezetni kívánt egységes mezőgazdasági
támogatási rendszer konstrukciója – mint támogatás-
megállapítási technika – a közösségi jogban is szerepel, a
részletszabályokat azonban nem a Rendelet, hanem az SPS törvény
tartalmazza. Az SPS törvénynek a bázisra és bázisidőszakra
vonatkozó szabályai csak technikai értelemben, és elnevezésük
alapján hasonlítanak a Rendelet szerinti SPS modell történelmi
bázis alapú modelljére, tartalmi szempontból nem azonosak
azzal.
Az SPS törvény formálisan jogszabály, abban az értelemben,
ahogyan azt az Abtv. használja az Alkotmánybíróság hatáskörének
meghatározásánál.
Az SPS törvény 15. §-ának támadott rendelkezése – a 2006-os
bázisév – tartalmi szempontból nem következik a közösségi
jogból, ilyen tartalmú szabály megalkotása nem közösségi jogi
kötelezettség, hanem a magyar Országgyűlés önálló, szabad
döntése.
3. A jelenlegi SAPS rendszert felváltó SPS-t – az indítvány
benyújtásakor hatályos szabályok szerint – Magyarországnak
legkésőbb 2011-ig [lásd a Rendelet 143b. cikk (9) bekezdését, a
Tanács 2012/2006/EK rendelete (2006. december 19.) 1. cikk 16.
d) pontját] kellett volna bevezetnie; ez az időpont a Rendelet
többszöri módosításának eredménye. 2008. november 20-án azonban
az EU mezőgazdasági minisztereinek megbeszélésén a miniszterek
úgy döntöttek, hogy a 2004-ben taggá vált országok számára 2013
végéig meghosszabbítják a SAPS, vagyis a hazánkban jelenleg
hatályban lévő egységes területalapú támogatási rendszer
érvényességét [lásd: a Mezőgazdasági Miniszterek Tanácsának
megállapodása a KAP reformról (2008.11.18-19.), a Tanács
15940/08 (Presse 335) számú közleménye; a Tanács új rendelete,
Rendelet2 Preambuluma 46. pontja és a 122. cikk (3) bekezdése].
Mindezek alapján az Országgyűlésnek arra lett közösségi jogi
kötelezettsége, hogy az átmenetinek szánt egységes területalapú
támogatási rendszert – amely 2013. december 31-ig áll
rendelkezésre – saját döntése szerinti időpontban felváltsa.
Igaz, hogy a bázis a közösségi jog alapján a múltra kell
vonatkozzon. Abban viszont szabad mozgástér van a közösségi jog
szempontjából, hogy az Országgyűlés az SPS-modellt hogyan
vezeti be, mekkora legyen a minimális üzemméret, mi legyen a
konkrét bázisidőszak; meghatározhatja az új vagyoni értékű
jogosultság földdel vagy anélkül történő értékesítésének
szabályait, a nemzeti tartalék mértékét és igénylésének
szabályait.
Erre a viszonylag szabad jogalkotási mozgástérre példaként
lehet felhozni a nemzeti tartalék megváltozott szerepét is. A
Rendelet 71e. cikkének (1) bekezdése eredetileg előírta, hogy
„az új tagállamok regionális szinten alkalmazzák az egységes
támogatási rendszert”. A 42. cikk értelmében a tagállamok
nemzeti tartalékot hoznak létre azoknak a termelőknek a
támogatására, akik 2002. december 31. után vagy 2002-ben kezdik
meg mezőgazdasági tevékenységüket, vagy különleges helyzetbe
kerültek, vagy olyan területen működnek, amely a közjogi
beavatkozás valamely formájához kapcsolódó szerkezetátalakítási
és/vagy fejlesztési program hatálya alatt áll; a nemzeti
tartalékból támogatás adható a termőterületek termelésből való
kivonásának megelőzése és/vagy az adott területen a
mezőgazdasági termelőket sújtó különleges hátrányok
ellentételezése érdekében is. A nemzeti tartalék mértékét a
Rendelet eredetileg a régi tagállamokra 3%-ban határozta meg
[42. cikk (1) bekezdés]. A Rendelet2 azonban már nem tartalmaz
ilyen korlátozást; ezen kívül lehetővé teszi, hogy az egységes
támogatási rendszer alkalmazásának első évében – amiről az SPS
törvény érintett szabálya is szól – az új tagállamok
felhasználhassák a nemzeti tartalékot arra, hogy – objektív és
megkülönböztetéstől mentes kritériumok alapján, a mezőgazdasági
termelők közötti egyenlő bánásmódot, valamint a piac és a
verseny torzulásának megakadályozását biztosító módon –
támogatási jogosultságokat adjanak meghatározott ágazatokban
működő olyan mezőgazdasági termelők részére, akik az egységes
támogatási rendszerre való áttérés eredményeképpen különleges
helyzetbe kerültek [57. cikk (3) bekezdés]. A Rendelet2 szerint
az új tagállamok felhasználhatják a nemzeti tartalékot arra,
hogy támogatási jogosultságot ítéljenek oda – objektív
kritériumok alapján és a mezőgazdasági termelők közötti egyenlő
bánásmódot, valamint a piac és a verseny torzulásának
megakadályozását biztosító módon – olyan mezőgazdasági
termelőknek, akik az egységes támogatási rendszer alkalmazása
első évének január 1-je után kezdik meg mezőgazdasági
tevékenységüket, anélkül, hogy abban az évben közvetlen
kifizetésben részesülnének [57. cikk (4) bekezdés].
Igaz ugyanakkor, hogy az új tagállamok a Bizottság
engedélyével egészíthetnek ki bármely közvetlen kifizetést
(Rendelet 143c. cikk), és az is igaz, hogy a nemzeti kiegészítő
támogatás elosztására vonatkozó, 2007-es jogi szabályozást –
amelynek egyik elemét (a bázisidőszakot) használja az SPS
törvény – a Bizottság jóváhagyta. Ebből azonban nem lehet arra
a következtetésre jutni, hogy az SPS törvényben is egyedül a
2006-os év lehet a bázisidőszak, mert mást a Bizottság nem
hagyna jóvá. Ezt erősíti, hogy az SPS törvény a felhatalmazó
rendelkezések között számol a 2006-os bázisból eredő hátrányok
korrekciójával [21. § (2) bekezdés p) pont]: eszerint a
miniszter felhatalmazást kapott arra, hogy „a történelmi bázis
korrekciója érdekében meghatározza a kiegészítő történelmi
bázis jogosultságra jogosultak körét, illetve a kiegészítő
történelmi bázis jogosultság mértékét”.
Mindezek alapján megállapítható, hogy az Országgyűlés saját
hatáskörében, nem közösségi jogi kötelezettséget végrehajtva
alkotta meg a bázisidőszakra vonatkozó szabályokat. Bár nincs
szükség a közösségi rendeletek belső jogba való átültetésére,
bizonyos kérdések szabályozását – mint például a bázisidőszak
meghatározását – jelen esetben a Rendelet az új tagállamokra
hagyta. Ez azzal jár, hogy további tagállami szabályalkotás, a
tagállamok további közreműködése szükséges a Rendelet
alkalmazásához a történelmi bázis jogosultságok vonatkozásában.
IV.
A köztársasági elnök indítványa megalapozott.
1. Az indítvány azt az alkotmányjogi kérdést veti fel, hogy
„biztosított-e a jogalkotó kellő felkészülési időt az
érintettek számára ahhoz, hogy a megváltozott jogszabályi
környezethez – újabb döntésekkel – alkalmazkodjanak” (7. oldal
második bekezdés második mondata, 9. oldal utolsó mondata, 10.
oldal utolsó előtti bekezdése). A köztársasági elnöki indítvány
centrális mondata: „Ilyen értelemben a jogbiztonság a jog
viszonylagos állandóságába vetett bizakodást védi, arra
tekintettel, hogy a jogalanyok a helyzetükre vonatkozó
jogszabályok alapján döntéseket hoztak vagy hozhattak. (…) Az
Alkotmánybíróság gyakorlatát szem előtt tartva tehát a
jogbiztonság a jogszabályok változásával kapcsolatban
végeredményben nem más, mint bizalomvédelem: a jog
állandóságába vetett bizakodás védelme, mely bizakodásra az
érintett jogalanyok jelentős döntése alapult vagy
alapulhatott.”
Az indítvány értelmében a felkészülési idő nem önmagában való
követelmény, hanem arra szolgál, hogyha a fennálló jogi
környezet állandóságában bízva vagyoni hatású döntéseket hoznak
a személyek, akkor tudják azt korrigálni, és az új helyzethez
igazodó döntéseket hozni. Amikor nem erről, hanem csak
technikai felkészülésről van szó, a felkészülési idő nyilván
nagyon rövid kell, hogy legyen.
Az indítvány értelmezhető úgy, hogy az a termőföld
tulajdonosa és bérlője viszonylatában, a „szántóföldi növények
kiegészítő nemzeti támogatását” illetően, továbbá valamennyi
termelő tekintetében, a termelők szempontjából nézve önállóan
is, a közösségi és nemzeti támogatások tekintetében külön-külön
veti fel a bizalomvédelem elvének sérülését a bázisévvel
kapcsolatban.
2. Kifejezetten a bizalomvédelem kérdésével számos AB-
határozat foglalkozik.
Ezek – néhány kivételtől eltekintve – lényegében mind a
43/1995. (VI. 30.) AB határozatra (ABH 1995, 188.) hivatkoznak.
Ez a határozat az úgynevezett Bokros-csomagnak (Gst.) az anyák
és a gyermeket nevelő családok szociális ellátására vonatkozó
rendelkezései bevezetéséről, hatálybaléptetéséről szóló
rendelkezéseit semmisítette meg. A határozat különbséget tett
az anyasági és gyermektámogatási rendszerbe tartozó, hosszú
időtartamra (családi pótlék) és a rövid, meghatározott
időtartamra szóló (gyes, gyed, gyet) szolgáltatások között.
Különbséget tett az olyan támogatási formák között, amelyeknél
van, és amelyeknél nincs biztosítási elem. A határozat
értelmében a leggyengébb alkotmányos védelmet a hosszú időre
szóló, biztosítási elem nélküli ellátás – családi pótlék –
élvezi; ilyenkor a törvényalkotó jogosult a támogatás egész
jogi szabályozását a jogosultság jogalapjára és előfeltételeire
is kiható módon akként megváltoztatni, hogy a változtatás
azokra is kihasson, akik a támogatásra már jogot szereztek.
Ilyenkor azonban az új rendszerre való áttérésnek a
jogbiztonsággal összefüggő alkotmányos követelménye az
érintettek számára olyan felkészülési idő biztosítása, amely
szükséges a megváltozott rendelkezésekhez való
alkalmazkodáshoz, és a család gazdálkodásának az új
feltételekhez igazodó megszervezéséhez. A rövid és
meghatározott időre szóló szolgáltatások, mint a gyes, gyed és
gyet, nemcsak a tárgyuk, hanem a rövid, belátható bizalmi idő
miatt is fokozott védelmet élveznek, idő előtti megszüntetésük
a jogbiztonságot jelentő szerzett jogokat sérti meg, ezért
alkotmányellenes. A határozat az olyan szolgáltatásokra,
amelyeknél biztosítási elem van, kiterjesztette a
tulajdonvédelmet. A határozat a bizalomvédelmet illetően a
szociális rendszerek stabilitásáról, a törvénnyel elrendelt
kötelező járulékfizetést legitimáló állami garanciavállalásról
szólt (a tulajdonvédelemhez kapcsolva).
Az egyik kivétel egy más típusú ügy, a határozott időre szóló
beruházási adókedvezmények védelméről, a 16/1996. (V. 3.) AB
határozat (ABH 1996, 61, 68-70.). A határozatot az akkor kilenc
tagú testület 5:4 arányban fogadta el. A határozat lényege,
hogy az Alkotmánybíróság az Alkotmány 2. § (1) bekezdése
alapján ítélte alkotmányellenesnek a már megszerzett,
határozott időre szóló adókedvezményeknek a határidő lejártát
megelőző csökkentését, vagy megvonását. „Az adott esetben olyan
jogokról van szó, melyek tárgya – eltérően a 43/1995. (VI. 30.)
AB határozat tényállásától – adókedvezmények, illetve –
eltérően a 9/1994. (II. 18.) AB határozat tényállásától –
határozott időre szóló adókedvezmények megszerzése. Már
megszerzett, határozott időre szóló adókedvezményeknek a
határidő lejáratát megelőző csökkentése, illetve megvonása – a
jogalkotói ígérethez jogosan fűződő várakozásból, a tartós
adójogviszonyban ily módon értelemszerűen benne rejlő bizalmi
elemből következően – az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében
foglalt jogállamiság, és az ebből adódó jogbiztonság
követelménye alapján általában alkotmányellenes.” (…) „A
kedvezményeket tevékenységük megkezdése révén már megszerzett
adóalanyoknak az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján a
jogbiztonság alkotmányos követelményére figyelemmel jogos
várományuk van az adórendszer ezen részére vonatkozó
állandóságára. Ilyen időtartamra figyelemmel ez az igény nem
jelent feltétlen (abszolút), mindössze viszonylagos állandóság
iránti igényt, amely a jogbiztonság fogalmában alkotmányossági
követelményként benne foglaltatik. Ebben az esetben – az 5-5 –
éves időtartam tekintetében – a gazdasági élet szereplőinek a
beruházási döntések közgazdasági feltételrendszere viszonylagos
állandóságához alkotmányos igénye fűződik: a már megszerzett,
viszonylag rövidebb időtartamra vonatkozó – adókedvezmények az
Alkotmány 2. § (1) bekezdésének védelme alatt állnak.”
A másik kivétel a 28/1994. (V. 20.) AB határozat (ABH 1994,
134.), a természetvédelem jogszabályokkal biztosított
szintjének csökkentéséről. A határozatban „Az Alkotmánybíróság
megjegyzi, hogy az adott jogvédelmi szint garantálásának az
alanyi jogok vonatkozásában többféle módja ismeretes, például a
szerzett jogok védelme vagy a bizalomvédelem. Ezeknek az
Alkotmánybíróság gyakorlatában is számos példája van. Így a
társadalmi szervek kezelői jogának – alkotmányos –
megszüntetése nem hagyhatja védtelenül a korábbi jogosultakat
(ABH 1992, 108.); csak a clausula rebus sic stantibus olyan
feltételeivel lehet korábbi szerződéseket jogszabállyal
megváltoztatni, amelyeket a polgári bíróság is elismerne (ABH
1991, 153, 157.). Előzetes alanyi jogosultság, illetve
bárminemű előzetes állami kötelezettség nélkül, csupán
gazdaságpolitikai célból adott kedvezményeket is csak akkor
lehet rövid határidővel szűkíteni vagy visszavonni, ha erre a
jogszabály kibocsátása óta eltelt hosszabb idő alatt
bekövetkezett jelentős változások kényszerítették az államot.
Ilyen kényszer nélkül az érintetteknek hosszabb alkalmazkodási
időt kell biztosítani. (ABK 1994. február, 63, 65.)”
A gyakorlat értelmében szerzett jogként védettek ezek szerint
a nyugdíjjogosultságok, az anyák számára a társadalombiztosítás
keretében nyújtott, illetve az olyan ellátások, melyek a
társadalombiztosítási jogviszony létét feltételezik, valamint a
terhességi gyermekágyi segély és a családi pótlék, továbbá a
rövid távú, határozott időre szóló adókedvezmények. A szerzett
jogok védelmétől eltérő, más kérdés a jogi környezet
viszonylagos állandóságába vetett bizakodás.
3. A jogi környezet változásának értékelésével is több döntés
foglalkozott.
Az Alkotmánybíróság egyik döntése értelmében a jogi
szabályozás megváltozása – az adott esetben az adóalanyok
kamatjövedelmeinek és azok adóterheinek a korábban hatályban
volt szabályozástól eltérő differenciálása – önmagában nem
alkotmányossági kérdés, a jogi szabályozás változatlanságához
az Alkotmány nem biztosít jogot [59/1995. (X. 6.) AB határozat,
ABH 1995, 295, 298.].
Az Alkotmánybíróság több döntésében nem találta a
jogbiztonságba ütközőnek az Szja.-ban biztosított adókedvezmény
módosítását, abból a megfontolásból, hogy a kedvezményekre
vonatkozó Szja. szabály nem eleve előre meghatározott
időtartamra vonatkozott. E határozatok indokolásában az
Alkotmánybíróság azt hangsúlyozza, hogy az Szja. meghatározott
adóévben megszerzett jövedelmekre kiterjedő hatállyal
szabályozza az adókedvezmények rendszerét. Az Szja. szerint
adóév az az időszak, amelyre vonatkozóan az adó alapját meg
kell állapítani, ez pedig a naptári év, az Szja.-ban
meghatározott kivételekkel. (556/B/1999. AB határozat, ABH
2000, 802, 805-806. 1046/B/1999. AB határozat, ABH 2004, 1392,
1395.)
Egy másik döntés szerint a 16/1996. (V. 3.) AB határozatban
kialakított gyakorlat csupán az adókedvezmények szűk körére
irvényesül: az olyan típusú kedvezményekre, amelyeket az állam
a kedvezményt nyújtó jogszabályból megismerhetően abból a
célból állapít meg kifejezetten, hogy a gazdasági élet
szereplői számára hosszú távra, eleve előre meghatározott
időtartamra szóló garanciákat nyújtson (28/B/2001. AB
határozat, ABH 2002, 1209.).
4. Az adókedvezmények megvonásával összefüggésben merült fel,
hogy a módosítás során a jogalkotó kellő felkészülési időt
biztosított-e az érintettek számára.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a jogszabály
hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy a
jogalanyok számára legyen tényleges lehetőség, hogy
magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani. Kellő időt
kell biztosítani arra, hogy az érintettek a jogszabály szövegét
megismerhessék, és eldöntsék, miként alkalmazkodnak a
jogszabály rendelkezéseihez. A jogszabály kihirdetése és
hatálybalépése közötti „kellő idő” mértékét a
jogszabálytervezet kidolgozójának, illetve a jogalkotónak
esetileg kell vizsgálnia, az adott jogszabály jellegét,
valamint a jogszabály végrehajtására való felkészülést
befolyásoló egyéb tényezőket alapul véve. Alkotmányossági
szempontból az bírálható el, hogy a jogalkotó biztosított-e az
érintettek számára legalább minimális felkészülési időt, azaz
az érintetteknek lehetőségük volt-e a jogszabály előzetes
megismerésére. A jogszabály alkotmányellenessége csak a
felkészülésre szolgáló időtartam kirívó, a jogbiztonságot
súlyosan veszélyeztető vagy sértő hiánya esetén állapítható
meg. [34/1991. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1991, 170, 173-174.;
7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 45, 47.; 25/1992. (IV.
30.) AB határozat, ABH 1992, 131, 132.; 41/1997. (VII. 1.) AB
határozat, ABH 1997, 292, 298.; 723/B/1998. AB határozat, ABH
1999, 795, 798-780.; 10/2001. (IV. 12.) AB határozat, ABH 2001,
123, 130.]
A 698/B/2006. AB határozat (ABH 2007, 2019.) az év közben
bevezetett, terhesebb adójogszabályok vizsgálatáról szól: a
módosítás az adóév közben, szeptember 1-jétől változtatta meg
az Szja tv. 65. §-a szerinti kamat adózásnál való
figyelembevételének szabályait. Az Alkotmánybíróság
gyakorlatából következően ilyen esetben azt kell vizsgálni,
hogy visszamenőleges hatályról van-e szó, illetve az adózónak
az adóévre vonatkozóan időben tudomására jutott-e a
szabályváltozás, a felkészülésre elégséges idő állott-e
rendelkezésére (1117/B/1993. AB határozat, ABH 1995, 663,
677.). A határozat megállapította, hogy a törvény szerint a
kamatra vonatkozó új rendelkezéseket a 2006. szeptember 1-jétől
megszerzett jövedelemre és keletkezett adókötelezettségre kell
alkalmazni; a törvény azt is előírja, hogy a 2006. szeptember 1-
jei hatálybalépése előtt megvásárolt értékpapírok, vagy e
határidő előtt indított betétlekötések alapján számított
kamatjövedelemre az új szabályozás nem alkalmazható. Az
Alkotmánybíróság az indítványokat ezért elutasította; a
kamatadó év közben való bevezetése, a konkrét jogi környezetre
figyelemmel, nem sértett szerzett jogot és nem volt visszaható
hatályú.
5. A jogbiztonsághoz szorosan hozzátartozik nemcsak a
visszaható hatály tilalmának és a szerzett jogok védelmének
elve, hanem a bizalom védelmének elve is, vagy másképpen a
jogos elvárások védelme. A jogbiztonságnak ez a felfogása
megjelenik az Európai Bíróság gyakorlatában is [lásd különösen
az Elsőfokú Bíróság (negyedik tanács) egyik ítéletét (1997.
január 22., Opel Austria GmbH kontra az Európai Unió Tanácsa);
az Elsőfokú Bíróság T-466/93., T-469/93., T-473/93., T-474/93.
és T-477/93. sz., O’Dwyer és társai kontra Tanács egyesített
ügyekben 1995. július 13-án hozott ítéletének (EBHT 1995. II-
2071. o.) 48. pontját; továbbá C-376/02. sz., (a Hoge Raad der
Nederlanden előzetes döntéshozatal iránti kérelme) a Stichting
„Goed Wonen” kontra Staatssecretaris van Financiën ügyben,
2005. április 26.].
Az EK Bírósága szerint a közösségi intézményeknek igen tág
diszkrecionális jogkörük van a közös agrárpolitika
tekintetében, a Bizottságot el kell ismerni, mint olyan
intézményt, amely ilyen diszkrecionális jogkörrel rendelkezik a
mezőgazdasági politika végrehajtásához szükséges eszközök
megválasztásában (a vajkészlet gazdálkodásért felelős hatósági
minőségében eljárva), melynek során kénytelen a
(vajfogyasztásra vonatkozó) támogatási politikáját a változó
piaci feltételekhez igazítani; a vállalkozók jogosan nem
várhatják el, hogy azt a fennálló helyzetet, amelyet a
közösségi intézmények diszkrecionális jogkörük gyakorlása során
megváltoztathatnak, fenn fogják tartani. (C-350/86. Société
Française des Biscuits Delacre e.a. v. Európai Közösségek
Bizottsága, az Európai Bíróság 1990. február 14. napján hozott
döntése.)
A bizalomvédelem elve sajátosan érvényesül kifejezetten az
agrárpolitika területén.
Figyelmet érdemel, hogy a Rendelet2 (amely a Rendeletet
felváltotta) maga is így fogalmaz a Preambulumban: „A KAP által
meghatározott célkitűzések elérése érdekében a közös támogatási
rendszereket szükség esetén akár rövid határidőn belül is hozzá
kell igazítani a változó körülményekhez. A kedvezményezettek
ezért nem számíthatnak arra, hogy a támogatási feltételek
változatlanok maradnak, és fel kell készülniük arra, hogy a
gazdasági változások és a költségvetési helyzet függvényében a
rendszerek esetleges felülvizsgálatára kerülhet sor”
[Preambulum (26) pont].
Ugyanakkor azt is megállapítja a Rendelet2, hogy „[a]z
egységes támogatási rendszer főbb elemeit változatlanul kell
hagyni. Különösen a nemzeti felső határok meghatározásával
biztosítható, hogy a támogatások és a jogosultságok teljes
szintje ne lépje túl a jelenlegi költségvetési keretet. A
tagállamok nemzeti tartalékot működtetnek, amelynek
segítségével megkönnyíthető az új mezőgazdasági termelőknek a
támogatási rendszerben való részvétele, illetve figyelembe
vehetők az egyes régiókban jelentkező különleges szükségletek.
Szabályokat kell megállapítani a támogatási jogosultságok
átruházásával és használatával kapcsolatban a megfelelő
mezőgazdasági alapot nélkülöző támogatási jogosultságok
spekulatív átruházásának és felhalmozásának kivédése érdekében”
[Preambulum (28) pont].
A jogbiztonság és bizalomvédelem nemzeti jogi elve és
közösségi elve tartalmi szempontból nem feltétlenül esik egybe.
Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata – három területet
kivéve (az anyák és a gyermeket nevelő családok szociális
ellátására vonatkozó rendelkezések, a társadalombiztosítási
ellátások és a határozott időre szóló beruházási
adókedvezmények) – nem ad egyértelmű eligazítást arról, hogy
milyen szempontokat kell figyelembe venni, amikor az az
általános kérdés merül fel, hogy a jog állandóságába vetett
bizakodás a jogbiztonság alapján mikor kap védelmet. A
jogállamiságot eddig olyan tartalmi követelményekre bontotta az
Alkotmánybíróság, mint a jogbiztonság, és az ebből levezetett
más alkotmányossági mércék: a norma világossága, a
hatálybalépésre vonatkozó követelmények, a visszaható hatály
tilalma. Ide tartozna a szerzett jogok tiszteletben tartása és
megváltoztatásuk szabályai, vagy a bizalomvédelem. A
jogbiztonság elvének egyik részeleme, a bizalomvédelem, vagyis
a jogos elvárások védelme ugyanakkor nem azonosítható a
szerzett jogok védelmével, de a visszaható hatályú jogalkotás
általános tilalmával sem, hanem ezeknél szélesebb körben
érvényesül.
Az Alkotmánybíróságnak a jelen ügyben arról kell döntenie,
hogy milyen alkotmányjogi szempontok alapján lehet
összeegyeztetni a gazdaságpolitikai értékválasztás
szabadságából eredő jogalkotói döntések kötetlenségét és a
döntéssel közvetlenül érintett személyek jogos elvárásait, ha
ez utóbbi a jogállamhoz tartozó jogbiztonság alapján, az adott
jogi környezetben, védelemben részesíthető.
V.
A jogos elvárásokkal összefüggésben jelentősége van annak,
hogy az SPS törvény, benne a bázisidőszakra vonatkozó
szabályokkal, milyen jogi környezetben lépett volna hatályba –
a tulajdonosokat (1. pont) és a termelőket illetően.
A jogi környezet a termelők oldaláról vizsgálható továbbá a
nemzeti kiegészítő támogatásokat (2. pont) illetően, és a
közösségi közvetlen kifizetéseket (3. pont) illetően.
A kérdés minden esetben az lesz, van-e védelemben
részesíthető jogos elvárása az érintett személyeknek a
támogatásokkal vagy a támogatási rendszerek átalakításával
kapcsolatban, és ha igen, milyen szabályok alapján.
Miközben nyilvánvaló, hogy egy támogatási rendszer elosztási
szabályainak átalakításánál – ha a felosztható összeg nem
változik – lesznek, akik jobban járnak, mint előtte, és kell
lenniük olyan személyeknek is, akik emiatt rosszabbul járnak,
mindenekelőtt, ha korábbi termelési-tenyésztési tevékenységük
gazdasági profilján nem változtatnak, a vizsgálódás mégsem a
hátrányos megkülönböztetés körében mozog, hanem az
elkülöníthető támogatási formák által érintett személyek
jogszabályon alapuló elvárásait veszi figyelembe.
1. Annak megítélésénél, hogy a jogi környezet a termőföld
tulajdonost, mint a gazdaság körültekintő és megfontolt
szereplőjét alapos okkal milyen magatartásra indíthatta,
jelentősége van a hatályban volt közösségi SPS rendeletnek.
A közösségi SPS rendeletből az következett eredetileg, hogy
az új tagállamok 2010 végéig alkalmazzák a SAPS támogatási
rendszert, azt követően pedig át kell állni az SPS támogatási
rendszer valamelyik modelljére, az új tagállam választása
szerint. Habár az átállás időpontja bizonytalan volt, a 2010-es
időpont előtti átállás lehetősége az új tagállamok számára
adott volt. Erről az átállás évét megelőző év augusztus 1-jéig
tájékoztatni kellett a Bizottságot [Rendelet 143b (9) cikk].
A Rendelet után, amely 2003. szeptember 29-én kelt, és a
hivatalos lap 2003. október 21-i számában jelent meg, azzal
lehetett reálisan számolni, hogy (történelmi bázissal, bármi is
legyen a bázis, regionális felosztással, vagy a kettő
vegyítésével) az SPS modellt vezetik be Magyarországon 2010
végéig. Vagyis a piaci szereplők – földtulajdonosok, bérlők,
termelők – legalább 2003. október 21-től értesülhettek az SPS
rendszerről, várható bevezetéséről, ennek lehetséges hatásairól
az általuk végzett tevékenységekre. A bázisidőszak mindig a
múltra tekint vissza; a közösségi SPS lényege a termeléstől
elválasztott, önálló vagyoni értékű jog; így bármely bázisév
mellett lehetnek olyan szerződések, amelyeket a múltra tekintő
bázisév kijelölése időpontját megelőzően kötöttek meg.
Az újonnan piacra lépő termelőnél viszont fontos lehet, hogy
milyen támogatás, milyen magatartásra indíthatta, melyik évben.
2. A termelőket érintő nemzeti kiegészítő támogatásokat
illetően megállapítható, hogy a történelmi bázis jogosultságról
a 106/2007. (IX. 24.) FVM rendelet szól.
Ez a rendelet a „mezőgazdasági termelő”, a „történelmi bázis”
és a „történelmi bázis jogosultság” fogalmának meghatározásnál
utal a 29/2007. (IV. 20.) FVM rendeletre.
A 29/2007. (IV. 20.) FVM rendeletet viszont a 42/2008. (IV.
4.) FVM rendelet hatályon kívül helyezte 2008. április 7-től,
de az említett fogalommeghatározásokat az új szabály átvette.
Fontos, hogy ebben a 42/2008. (IV. 4.) FVM rendeletben
viszont már nem szerepel a referencia időszak, amely a
történelmi bázisnak a referencia időszaka, de az igen, hogy a
hatályon kívül helyezett rendelet rendelkezéseit „a folyamatban
lévő ügyekben alkalmazni kell”. Ennek a hatályon kívül
helyezett 29/2007. (IV. 20.) FVM rendeletnek az 1. § 6. pontja
szerint a „történelmi bázis referencia időszaka: az az időszak,
amelyet jogszabály a 2006. támogatási év, tejtermeléshez
kapcsolódó támogatás esetén a 2006/2007-es kvótaév
figyelembevételével állapít meg”.
A történelmi bázis jogosultságról szóló 106/2007. (IX. 24.)
FVM rendeletet a miniszter „A mezőgazdasági, agrár-
vidékfejlesztési, valamint halászati támogatásokhoz és egyéb
intézkedésekhez kapcsolódó eljárás egyes kérdéseiről” szóló
2007. évi XVII. törvény 81. § (3) bekezdés b) pontjában kapott
felhatalmazás alapján adta ki.
A 2007. évi XVII. törvényt 2007. március 30-án hirdették ki,
2007. április 7-én lépett hatályba. A törvény „az egyéb
rendelkezések” [75. § (1) bek.] között létrehozza a
„mezőgazdasági vagyoni értékű jog”-ot. A törvényjavaslathoz
fűzött indokolás szerint „9. A mezőgazdasági vagyoni értékű
jogokra vonatkozó szabályozás megteremti az összhangot a
speciális szakmai feltételek és a Polgári Törvénykönyvről szóló
1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) rendelkezései
között. Mivel –- különösen az egységes támogatási jogosultság
várhatóan 2009-ben történő bevezetése több mint 200 ezer
gazdaságot fog érinteni – a vagyoni értékű jogokra vonatkozó
szabályok alapvető jogokat érintenek. E rendelkezések fogják az
alapját képezni egy, még 2009. előtt elfogadandó olyan
törvénynek, amely a közösségi jogszabályok alapján nemzeti
hatáskörben fogja szabályozni azt a kérdést, hogy a támogatási
jogosultság átruházása esetén – adó jelleggel – milyen
feltételek mellett és mekkora elvonásra kerül sor.”
A szabályozás fontos eleme a „támogatási év”, a „támogatási
időszak”, a „kvótaév”. A kiegészítő nemzeti támogatás
igénybevételével kapcsolatos egyes kérdésekről (de a SAPS
igénybevételéről is külön-külön) évente új rendeletek
születtek.
A rendeletek minden évben meghatározták a támogatási
jogcímeket, a támogatás forrását, a támogatásra jogosultat, a
támogatási kérelem szabályait, a kifizetést. Az előző évi
rendeletet a következő évre szóló helyezte hatályon kívül.
A rendeletek a mezőgazdaság számos területére vonatkoznak: a
29/2007. (IV. 20.) FVM rendelet értelmében (amely bevezette a
termeléstől elválasztott támogatási formákat, a történelmi
bázis alapján) ilyen a hízott-bika tartás(1), tejtermelés(2),
anya-tehén tartás(3), extenzifikációs szarvasmarha tartás(4),
anyajuh tartás(5), kedvezőtlen adottságú területeken történő
anyajuh tartás(6), egységes területalapú kifizetésekhez
kapcsolódó növénytermesztési kiegészítő nemzeti támogatás(7).
A támogatás termeléstől elválasztva, történelmi bázis alapján
vehető igénybe: hízott-bika tartás(1), tejtermelés(2), anya-
tehén tartás(3) (részben termeléshez kötött is),
extenzifikációs szarvasmarha tartás(4), kedvezőtlen adottságú
területeken történő anyajuh tartás(6), egységes területalapú
kifizetésekhez kapcsolódó növénytermesztési kiegészítő nemzeti
támogatás(7) (részben termeléshez is kötött).
Termeléshez kötött támogatás kapcsolódik: anya-tehén
tartás(3) (részben), anyajuh tartás(5), egységes területalapú
kifizetésekhez kapcsolódó növénytermesztési kiegészítő nemzeti
támogatás(7) (részben).
A rendelet 61. § (1) bekezdése szerint „a szántóföldi
növények kiegészítő nemzeti támogatása a 2008. évtől a
termeléstől elválasztott formában történelmi bázis alapján
nyújtható”. A 62. § (2) bekezdése szerint „a mezőgazdasági
termelőt a 2008. évtől termelési kötelezettség nem terheli”.
A rendeletnek külön melléklete van a „Szántóföldi
növénytermesztési támogatás hatálya alá tartozó növények”
felsorolásáról.
Mindez azt jelenti, hogy a nemzeti kiegészítő támogatás
termeléstől való elválasztása a 2007-es támogatási évben már
megtörtént, az előző évi bázis adatok alapján, a 29/2007. (IV.
20.) FVM rendelet alkalmazásával.
Ez az elválasztás 2007-ben a szántóföldi növények kiegészítő
nemzeti támogatását illetően részben, a 2008. évtől teljesen
megvalósult a rendelet alapján.
Az SPS törvényben megjelenő bázisidőszak a törvény létrejötte
előtt megszületett, végrehajtott és mára már hatályát vesztett
miniszteri rendeleti szintű jogszabály bázisidőszakához
igazodik.
Legalább 2007. április 20-tól számolniuk kellett a
termelőknek azzal, hogy a nemzeti kiegészítő támogatás
termeléstől elválasztva, a 2006-os referencia időszak alapján
vehető igénybe.
3. A termelőket érintő közösségi közvetlen kifizetésekkel
kapcsolatban annak van jelentősége, hogy a régi szabályok
szerint a csak SAPS támogatásban részesülő termelőket illetően
az SPS törvény milyen jogi környezetben lépett volna hatályba.
A közösségi SPS rendeletből az következett eredetileg, az SPS
törvény elfogadása előtt, hogy a támogatható területtel
rendelkező termelők – a nemzeti pénzügyi felső határ évenkénti
növekedése, illetve a nemzeti kiegészítő támogatás arányának
meghatározása miatt – évről évre magasabb összegű támogatásra
válhatnak jogosulttá. A SAPS támogatás, a közösségi közvetlen
kifizetés felosztása normatív: a termelő által bejelentett
földterület mértékéhez igazodik.
Az SPS törvény a SAPS támogatást (amit az SPS rendelet
alapján fizetnek ki) és az ahhoz kapcsolódó nemzeti kiegészítő
támogatásokat azonban egy tető alá hozza. Az SPS törvény 1. §
(7) bekezdése kifejezetten kimondja, hogy „az egységes terület
alapú, valamint az ahhoz kapcsolódó kiegészítő támogatási
rendszer 2008. december 31-el megszűnik”.
Az SPS törvény szerinti támogatási jogosultságok első
alkalommal történő kiosztásakor részben az üzemi szinten
meghatározott történeti bázis adatokat, részben pedig a
regionális jelleggel, minden mezőgazdasági üzem számára
azonosan meghatározott támogatási mértékeket kell alkalmazni. A
regionális szinten megállapított támogatási mértéket minden
olyan mezőgazdasági termelő – függetlenül attól, hogy
rendelkezik-e bázisidőszakkal, vagy nem – megkapja, aki az
adott évben egységes támogatási kérelmet nyújt be. A nemzeti
támogatási felső határ nagyobbik részét (kb. 60 %-át) ezzel
módszerrel osztják ki. A kisebbik hányadot a magyar
jogszabályok, FVM-rendeletek szerinti történelmi bázis adatok
alapján állapítják meg. Az SPS törvény a „történelmi bázist”
egyoldalúan veszi figyelembe, hiszen ezzel csak a nemzeti
kiegészítő támogatásban korábban részesült termelők
rendelkezhetnek. A SAPS támogatáshoz kapcsolódóan az SPS
törvény nem képez történelmi bázist, a csak a SAPS támogatásban
részesült termelőknek az átállást megelőző év(ek)ben szerzett
korábbi támogatásának mértéke az SPS jogosultság kiosztásánál
nem játszik szerepet.
Az SPS törvény a kétfajta komponens egymáshoz viszonyított
arányát nem határozza meg, ez az arány az SPS törvény 1. § (5)
bekezdésére tekintettel az agrárpolitikáért felelős miniszter
döntéséből fog következni.
Az SPS törvényben új elem, hogy a közösségi közvetlen
kifizetések összegének felosztásánál is elvileg lehetővé teszi
a nemzeti kiegészítő támogatások elosztásánál használt módszer
alkalmazását. Abból, hogy a törvényben nem határozzák meg a
közösségi és a nemzeti rész arányát, az következik, hogy az SPS
törvény nem csupán a nemzeti kiegészítő támogatásokat viszi
tovább történelmi bázis alapon, hanem a magyar jogszabályok
szerinti történelmi bázis jogosultság az eddig területalapú
közösségi kifizetések felosztásánál is szerepet kaphat, az ez
utóbbiban érintett termelők rovására. Az SPS törvény a két
különböző forrásból érkező támogatási összeg, és a két, eltérő
elvi alapon nyugvó támogatási jogosultság arányának
meghatározására ugyanis semmilyen szabályt nem tartalmaz.
Az SPS törvény elvileg nem zárja ki, hogy a két komponens
aránya akár meg is forduljon, és aránytalanul nagyobb részt
osszanak fel egyedül a top up támogatáshoz kötődő történelmi
bázis alapon.
Ez különösen sérelmes lenne azoknak a termelőknek, akik már a
történelmi bázis jogosultság kialakítását követően szereztek
vagy növeltek SAPS területet, pl. azzal, hogy 2007-ben, 2008-
ban új legelőterületeket jelentettek be.
A jogos elvárások védelmének elve sérül, ha a fennálló jogi
helyzet viszonylagos változatlanságában a termelő
bizakodhatott, mert jogszabály kifejezetten valamely
magatartásra ösztönözte.
A közösségi SPS rendelet alapján, amely mind a törvény
elfogadásakor, mind a tervezett hatálybalépésekor hatályban
volt, a SAPS támogatásban részesülők legalább abban bízhattak,
hogy önmagában az SPS-re való áttérés következtében, az új
támogatási rendszerre való átmenet miatt, sem az üzemszintű
támogatásuk (ha a teljes felosztás az SPS rendelet értelmében
vett „történelmi bázis” alapú lenne), sem a regionális
felosztásra elkülönített összegből eredő támogatásuk (ha a
teljes felosztás regionális alapú lenne) nem csökken jelentős
mértékben. Habár az SPS rendeletből következik a vegyes modell
bevezetésének lehetősége is, melyet az SPS törvény választ, a
termelők joggal bízhattak abban, hogy az átmenet szabályai az
új törvényben valamennyiük támogatását viszonylag azonosan
érintik, s a termelők egyes csoportjai a támogatási összegek
felosztásakor – önmagában az áttérésből eredően – nem
kerülhetnek lényegesen rosszabb helyzetbe másokhoz képest az
SPS rendeleten alapuló várakozásaik teljesülését illetően.
Az SPS törvény azzal, hogy a kétfajta komponens egymáshoz
viszonyított arányát nem maga határozza meg konkrétan, hanem
ezt a miniszterre bízza, és nem ad még általános szempontokat
sem ennek az aránynak a miniszteri meghatározásához, elvileg
azt is eredményezheti, hogy a miniszter bármilyen arányt
meghatározhat. Az arány meghatározása alapvetően
gazdaságpolitikai, mezőgazdasági, vidékfejlesztési kérdés, és
függhet a bejelentett igényektől is, vagyis nem követelmény,
hogy konkrét százalékos arányt a törvény tartalmazzon, de ennek
a miniszteri döntésnek az SPS rendeleten alapuló jogos
elvárások keretei között kell maradnia. Jóllehet a csak a SAPS
támogatásban részesülőknek nincs joga ahhoz, hogy támogatásuk
az SPS törvény hatálybalépésével teljesen változatlan maradjon,
és nem vet fel bizalomvédelmi kérdéseket önmagában az sem, ha a
támogatásuk gazdaságpolitikai megfontolások következtében
csökken, az SPS törvény szerinti jogosultság első kiosztásánál
azonban az ő, SPS rendeleten alapuló elvárásaikat is más
termelők várakozásaihoz hasonlóan kell figyelembe vennie mind a
törvényhozónak, mind a miniszternek.
Az arány meghatározására az SPS törvényben adott korlátlan
döntési jogkör – az SPS törvény megengedő szabályai [1. § (5)
bekezdése, 15. § (2) bekezdés a) és b) pontja, 15. § (3)
bekezdés a) pontja] következtében – ahhoz vezethet, hogy a SAPS
támogatásban való részesüléshez jogot szerzett termelőknek az
SPS rendeleten alapuló jogos várakozásai – a 2006-os bázissal
érintett termelők támogatására eső komponens egyoldalú és
esetleg nagyarányú kedvezményezése miatt, amit a törvény
jelenleg nem zár ki – akár lényeges sérelmet is szenvedhetnek.
Megállapítható, hogy a törvénynek az indítvánnyal érintett
15. § (3) bekezdése azokat a bázisidőszakokat – az a) pont a
2006. naptári évet – jelöli ki, amelyeket a történelmi bázis
alapú támogatási mérték számításánál figyelembe kell venni. Nem
önmagában a történelmi bázis alkalmazása ellentétes a
jogbiztonságból eredő jogos elvárások védelmének elvével. Nem
is az, hogy a bázisév a múltra tekint, és az sem sérti
önmagában a jogbiztonságot, hogy ez a múlt a 2006. naptári év.
A jogi környezet változatlanságához fűződő gazdasági érdek sem
kap önmagában feltétlen alkotmánybírósági védelmet. A vagyoni
értékű jog önállósítása nem sérti a termőföldtulajdonosok
jogait, a termelők jogos várakozásai sem sérülnek, de csak a
nemzeti kiegészítés vonatkozásában. Más a helyzet azonban a
fentiek szerint azokkal a termelőkkel, akik SAPS-területet, és
így közvetlen közösségi kifizetésre való jogot szereztek.
A kifejtettek szerint az a körülmény, az a hiányosság
ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében garantált
jogállamiság elvével, hogy az érintett jogalanyok – azok a
termelők, akik már a történelmi bázis jogosultság kialakítását
követően szereztek vagy növeltek SAPS területet pl. azzal, hogy
2007-ben, 2008-ban új legelőterületeket jelentettek be – a SAPS-
ban szerzett támogatási jogosultságuk egységértékének egy
részét elvileg akár jelentős mértékben is elveszíthetik az új
szabályok egyik lehetséges hatásaként.
Az új szabályoknak ez a lehetséges hatása három törvényi
rendelkezésre vezethető vissza. Ebből a három szabályból az
egyiket [15. § (3) bekezdés indítvánnyal támadott a) pontja]
kifogásolta a köztársasági elnök. A törvény 15. § (2) bekezdés
a) és b) pontja az egységérték meghatározásához két pénzügyi
keretről szól. A két pénzügyi keret egymáshoz viszonyított
arányát a törvény 1. § (5) bekezdése alapján a miniszter
határozza meg, ami önmagában nem kifogásolható, feltéve, hogy a
törvény legalább általános szempontokat tartalmaz ehhez.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a felhatalmazás
kereteinek túllépése alkotmányellenességet eredményez [19/1993.
(III. 27.) AB határozat, ABH 1993, 431, 433.; 551/B/1993. AB
határozat, ABH 1995, 840, 841-842.; legutóbb: 467/B/2005. AB
határozat, ABK 2007. január, 69, 71.]. A formai
alkotmányellenesség egyúttal a jogállam követelményeinek
megsértését is megvalósítja [27/1997. (IV. 29.) AB határozat,
ABH 1997, 122, 127-128.; 70/2002. (XII. 17.) AB határozat, ABH
2002, 409, 414.]. A felhatalmazás kereteinek túllépése sérti az
Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvét,
továbbá ellentétes a jogforrási hierarchiát tartalmazó 37. §
(3) bekezdésével [45/2007. (VI. 27.) AB határozat, ABH 2007,
946, 951.]. Ehhez hasonlóan az is ellentétes az Alkotmány 2. §
(1) bekezdésével, ha valamely felhatalmazás korlátlan.
A 15. § (2) bekezdés b) pontja, az egyik pénzügyi keret, a
2006-os támogatási évhez kötődik. A törvény 15. § (2) bekezdés
b) pontját a 15. § (3) bekezdés indítvánnyal támadott a) pontja
tölti meg tartalommal. Vagyis az egyik – a miniszter által
kialakított – pénzügyi keret felosztása kizárólag a 2006-os
bázisévben kapott támogatási összegtől függ, és ez a szabály
valamennyi termelőre, egységesen vonatkozik. A törvény sem a
15. § (2) bekezdésben, sem a 15. § (3) bekezdés a) pontjában,
sem az 1. § (5) bekezdésében nem tartalmaz olyan szabályt,
amely védené a SAPS-támogatást 2006-ot követően szerzett
termelők SPS rendeleten alapuló jogos elvárásait a támogatási
jogosultságok első alkalommal történő kiosztásakor. Az első
kiosztáskor a törvény alapján kizárólag a részben az üzemi
szinten meghatározott történeti bázis adatokat, részben pedig a
regionális jelleggel, minden mezőgazdasági üzem számára
azonosan meghatározott támogatási mértékeket kell alkalmazni,
más szempontot – pl. a kettő aránya meghatározásának
szempontjait – nem. Ez a hiányosság sérti a SAPS-rendszerben
földterületet szerzett termelők támogatási jogosultsággal
összefüggő jogos várakozását.
Az Alkotmánybíróság ezért megállapította, hogy az egységes
mezőgazdasági támogatási rendszer bevezetéséről és
működtetéséről szóló, az Országgyűlés 2008. október 20-i
ülésnapján elfogadott törvény 15. § (3) bekezdés a) pontja
alkotmányellenes.
Az alkotmányellenesség többféleképpen is kiküszöbölhető. A
törvényhozó – a SAPS támogatást szerzett termelők jogos
elvárásai mérlegelésével – meghatározhatja azokat a kereteket,
amelyek között az agrárpolitikáért felelős miniszter döntést
hoz, de alkalmazható az SPS törvényben foglaltaktól eltérő
történelmi bázis is, példának okáért az, hogy a pénzügyi keret
felosztása nem a 2006-os támogatási évhez kötődik.
Az alkotmányellenesség megállapítására tekintettel az
Alkotmánybíróság elrendelte a határozat Magyar Közlönyben való
közzétételét.
Dr. Paczolay Péter
az Alkotmánybíróság elnöke,
előadó alkotmánybíró
Dr. Balogh Elemér Dr. Bragyova András
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Holló András Dr. Kiss László
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter Dr. Lenkovics Barnabás
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós Dr. Trócsányi László
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Holló András alkotmánybíró különvéleménye
A határozat rendelkező részével és indokolásával nem értek
egyet.
Álláspontom szerint az egységes mezőgazdasági támogatási
rendszer bevezetéséről és működtetéséről az Országgyűlés 2008.
október 20-i ülésnapján elfogadott törvény 15. § (3) bekezdés
a) pontjának alkotmányellenessége a határozatban foglalt
indokok alapján nem állapítható meg.
Az Alkotmánybíróság határozatában jelentős részében nem
osztotta az SPS törvény vitatott rendelkezése
alkotmányellenességének indokolására az indítványban kifejtett
érvelést. A határozat rámutat arra, hogy nem önmagában a
történelmi bázis alkalmazása sérti a jogbiztonságot és nem is
az, hogy ez a bázis év a múltra tekint. A jogi környezet
változatlanságához fűződő gazdasági érdek sem kap önmagában
feltétlen alkotmánybírósági védelmet. A vagyoni értékű jog
önállósítása nem sérti a termőföld-tulajdonosok jogait és a
nemzeti kiegészítés vonatkozásában a termelők jogos várakozásai
sem sérülnek. A határozat az SPS törvény 15. § (3) bekezdésének
a) pontját a szabályozás hiányossága miatt ítélte ellentétesnek
az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében garantált jogállamiság
elvével. Ugyanis garanciális törvényi szabályok hiányában azok
a termelők, akik a 2006. naptári évben nem részesültek releváns
támogatásban a nemzeti költségvetésből, akik a történelmi bázis
jogosultság kialakítása után szereztek vagy növeltek SAPS
területet – „ (…) a SAPS-ban szerzett támogatási jogosultságuk
egységértékének egy részét elvileg akár jelentős mértékben is
elveszíthetik az új szabályozás egyik lehetséges hatásaként”.
Amely lehetséges hatás annak következménye, hogy a törvény úgy
ad felhatalmazást 1. § (5) bekezdésében a miniszternek a 15. §
(2) bekezdés a) és b) pontjában a támogatási jogosultságok
egységértékének meghatározásához előírt két pénzügyi keret
közötti arányok szabályozására, hogy nem állapít meg olyan
garanciális szabályokat, amelyek a SAPS területet szerzett
termelőknek az SPS rendeleten alapuló jogos elvárásait a
támogatási jogosultságok első kiosztásakor védelemben
részesítené.
A jogállamiság sérelmét a határozat abban látja, hogy a
miniszternek adott felhatalmazás korlátlansága miatt létrejöhet
olyan jogi helyzet, amelyben a SAPS támogatásra jogot szerzett
termelők „a 2006-os bázissal rendelkező termelők támogatására
eső komponens egyoldalú és esetleg nagyarányú kedvezményezése
miatt, amit a törvény jelenleg elvben nem zár ki – akár
lényeges sérelmet is szenvedhetnek”. Ennek következtében
sérelmet szenved a termelőknek az SPS rendeletből származó azon
jogos elvárása, mely szerint joggal bízhattak abban, hogy „(…)
az átmenet szabályai valamennyiük támogatását viszonylag
azonosan érintik, s a termelők egyes csoportjai a támogatási
összegek felosztásakor – önmagában az áttérésből eredően – nem
kerülhetnek lényegesen rosszabb helyzetbe másokhoz képest az
SPS rendeleten alapuló várakozásaik teljesülését illetően”. A
miniszternek adott korlátlan felhatalmazás törvényi garanciák
hiányában a jogbiztonság elemét képező bizalomvédelem
követelményének sérelméhez vezet.
Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során több
határozatában is rámutatott arra, hogy a jogbiztonság
követelménye magában foglalja a bizalomvédelem elvét is, amely
korlátot szab a jogalkotó beavatkozásának a fennálló, tartós
jogviszonyokba. Azonban arra nézve, hogy hol húzódik a határ a
jogalkotó szabadsága és a címzetteknek a jogi szabályozás
állandóságához, kiszámíthatóságához fűződő érdeke között, az
Alkotmánybíróság – amint arra a határozat is rámutat – nem
dolgozott ki általánosan irányadó tesztet, módszertant,
esetről, esetre mérlegelte, hogy a jogi szabályozás változása
következtében a jogalanyokat ért hátrány indokolja-e a
jogbiztonság sérelme alapján az alkotmányellenesség
megállapítását. A jogalanyok jogi helyzetét terhesebbé tevő
jogszabályi változások alkotmányellenességét a jogbiztonság
követelményének sérelmére hivatkozással az Alkotmánybíróság
általában más, a jogbiztonságból levezetett, egzaktabb mércével
bíró követelmény (szerzett jogok védelme, visszaható hatályú
jogalkotás tilalma) sérelme miatt állapította meg. A
bizalomvédelem elvének sérelmére csak kivételesen alapított
alkotmányellenességet. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatában
a bizalomvédelem elvére leggyakrabban – a szociális ellátó
rendszerek stabilitásához fűződő alkotmányos érdekek védelmében
– a társadalombiztosítási és a szociális ellátó rendszert
érintő ügyekben hivatkozott alkotmányellenesség megállapítása
során. A hivatkozás alapja minden esetben – amint arra a
határozat is utal – a 43/1995. (VI. 30.) AB határozat volt. A
bizalomvédelem elvét hívta fel az Alkotmánybíróság, amikor a
jogi szabályozás megváltoztatása a jogvédelmi szint
csökkenéséhez vezetett, a jogalanyok jogi pozíciója a
bizalomvédelem szempontjából egy gyengébb kategóriába került. A
43/1995. (VI. 30.) AB határozat alapjogi korlátozással
felérőnek ítélte azt, ha jogalkotó valamely szolgáltatást
„lecsúsztat” a biztosításból, segélyezésbe. E határozatában a
társadalombiztosítási szolgáltatások megváltoztatásával
összefüggésben, a bizalomvédelemre, mint a tulajdon alapjogi
védelmének részére hivatkozott. A rövid, határozott idejű
szolgáltatások megváltoztatása kapcsán a rövid, belátható
bizalmi időre tekintettel döntött úgy az Alkotmánybíróság, hogy
a bizalomvédelem megköveteli megfelelő felkészülési idő
biztosítását. (ABH 1995, 188, 192-193.)
Ezekben az ügyekben az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/E. §-
ában, 66. § (2) bekezdésében, 67. § (1) bekezdésében
szabályozott állami kötelezettségvállalással összefüggésben
levezetett, a szociális ellátórendszer stabilitásához fűződő
alkotmányos érdekek védelméhez kapcsolta a bizalomvédelem
követelményét.
Ilyen alkotmányos érdekek nélkül, pusztán a bizalomvédelem
követelményének sérelmére hivatkozással az Alkotmánybíróság
csak a 16/1996. (V. 3.) AB határozatában állapított meg
alkotmányellenességet a rövid, határozott időtartamú
adókedvezmények megvonásával kapcsolatosan.
Eddigi gyakorlata alapján megállapítható, hogy az
Alkotmánybíróság a bizalomvédelem elvének felhívásával csak
akkor állapított meg alkotmányellenességet, ha a
jogszabályváltozás által érintettek vesztesége nyilvánvalóan
bizonyítható volt.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján az is megállapítható,
hogy a gazdasági szabályozó eszközök változtatása esetén a
jogszabályban tett igérvényeket nem tekintette olyan állami
kötelezettségvállalásnak, a bizalomvédelem követelményének
sérelme alapján az alkotmányellenesség megállapításának
alapjául szolgálhatna. Így a 297/E/2004. AB határozatában
elutasította azt az indítványt, amely az agrárgazdaság
fejlesztéséről szóló 2007. évi CXIV. törvényben szabályozott
igérvény alapján a bizalomvédelem követelményére hivatkozással
kérte mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség
megállapítását a 2004. évi költségvetési törvénnyel szemben.
(ABH 2004, 1824.) Az 1146/D/2001. AB határozat elutasította azt
az indítványt, amely földgáz árának megállapításáról szóló
miniszteri rendeletet támadta a bizalomvédelem követelményének
sérelme miatt, arra hivatkozással, hogy a miniszter az árak
megállapítása során figyelmen kívül hagyta az áralkalmazás
feltételeiről szóló miniszteri rendeletben foglaltakat. (ABK
2009. január, 33.)
A határozat az SPS rendeletből levezetett, de abban ki nem
mondott, jogos várakozásra (igérvényre) alapítja a
bizalomvédelem alkotmányos követelményét, és a jelentős
veszteség elvi lehetőségére tekintettel állapítja meg annak
sérelmét. Ez a bizalomvédelem alkotmányos követelményének olyan
kiterjesztő értelmezése, amely lehetőséget ad arra, hogy az
Alkotmánybíróság túlterjeszkedjen alkotmányvédelmi funkcióján,
és gazdaságpolitikai viszonyokba avatkozzon be. Álláspontom
szerint a jogbiztonság követelményéből a bizalomvédelem ilyen
kiterjesztő értelmezése nem vezethető le.
Nem következik a jogbiztonság követelményéből miniszternek
adott felhatalmazás alkotmányellenessége sem. A mezőgazdasági
támogatások rendszerének szabályozása az Alkotmány
rendelkezései alapján nem tekinthető kizárólagos törvényhozási
tárgynak. A törvényhozó szabad döntésének tárgya, hogy mely
szabályokat állapít meg törvényben és mely szabályok
megállapítására ad felhatalmazást a Kormánynak, illetőleg a
miniszternek. A miniszternek a törvény 1. § (5) bekezdésében
adott felhatalmazás nem tekinthető korlátlannak, a miniszter
döntési lehetőségét jelentősen behatárolják az Európai Uniónak
a közös agrárpolitikáról rendelkező jogi aktusai (így pl.: a
törvény alapjául szolgáló SPS rendeletnek és a helyébe lépő
73/2009/EK rendeletnek a nemzeti felső határra, a nemzeti
tartalék kialakítására és felhasználására vonatkozó szabályai).
Budapest, 2010. július 12.
Dr. Holló András
alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozom.
Dr. Bragyova András
alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozom.
Dr. Lévay Miklós
alkotmánybíró
Dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleménye
Álláspontom szerint a Törvény 15. § (3) bekezdésének a)
pontja nem alkotmányellenes. Az ügy uniós jogi, továbbá
alkotmányjogi megítélését illetően is a többségi határozattól
eltérő nézetet vallok.
I.
Az ügy uniós jogi aspektusa
1. Elöljáróban megjegyzem, hogy a jelen határozatban az
Alkotmánybíróság az uniós jogot is értelmezve jutott arra az
álláspontra, hogy a Törvény 15. § (3) bekezdésének a) pontja
alkotmányellenes. A többségi határozat szerint a történelmi
bázisidőszak múltbeli időszakként való felfogása kényszerítően
következik a Rendeletből. A többségi határozat szóhasználata
mindenesetre egyértelműen erre utal: „[i]gaz, hogy a bázis a
közösségi jog alapján a múltra kell vonatkozzon (…)[a] bázis
időszak mindig múltra tekint vissza”: tagállami mérlegelési
lehetőség olyan kérdésekben van, mint a minimális üzemméret;
nemzeti tartalék mértéke és igénylésének szabályai; egy konkrét
múltbeli időszak bázis időszakként való meghatározása stb.
Ezért az Alkotmánybíróság — közvetetten — kinyilvánította, hogy
van hatásköre az egyértelmű normatartalmat hordozó másodlagos
uniós jog felülvizsgálatára. E kiterjesztő hatáskör-értelmezés
eredője nem lehet más, mint az Alkotmány 32/A. § (1)
bekezdésének első fordulata, amely szerint „az Alkotmánybíróság
felülvizsgálja a jogszabályok alkotmányosságát”.
Az eddigi gyakorlat alapján az állapítható meg, hogy az
Alkotmánybíróság normafelülvizsgálati hatásköre — utólagos
normakontroll keretében — teljes körűen kiterjed minden magyar
jog részét képező jogszabályra, minden olyan normára, amelyet a
Magyar Köztársaság területén érvényes, amelyeket alkalmazni
kell [Először: 4/1997. (I. 22.) AB határozatban, ABH 1997, 41,
49.; megerősítő döntés: 42/2005. (XI. 14.) AB határozat, ABH
2005, 504, 514.]. Mostani döntésével az Alkotmánybíróság nem
csak azt tette egyértelművé, hogy a másodlagos uniós jogi
instrumentumok, mint a Magyar Köztársaság területén kötelezően
alkalmazandó normák magyar jognak — az Alkotmány 32/A. § (1)
bekezdésének első fordulata szerinti jogszabálynak —
minősülnek, hanem azt is, hogy ezek közvetett, az uniós jogból
eredő jogalkotási kötelezettséget átültető magyar törvényen
keresztüli alkotmányossági felülvizsgálata előzetes
normakontroll eljárásban is lehetséges (anélkül, hogy a
felülvizsgálat eredménye a közösségi jogi kötelezettség
érvényességét érintené) akkor is, ha az uniós jog egyértelmű
rendelkezést tartalmaz.
Hangsúlyozom, hogy az Alkotmánybíróság — az eddigi
szerepfelfogása alapján — csak olyan uniós jogi kötelezettséget
implementáló magyar jogszabályi rendelkezés tekintetében
végezte el az alkotmányossági felülvizsgálatot, és állapított
meg arra nézve alkotmányellenességet (vonta le ennek
következményét), amelynek a tartalmát az uniós jog egyértelműen
nem határozta meg [17/2004. (V. 25.) AB határozat, 2004, 291,
297; 744/B/2004. AB határozat, ABH 2005, 1281, 1283.]. Ezzel
szemben a most vizsgált ügyben — előzetes normakontroll
eljárásban — a Rendelet történelmi bázisidőszakra vonatkozó
rendelkezésének alkotmányossági felülvizsgálata közvetetten
ugyan, de eredményében az alapjogi státusszal nem rendelkező
doktrína — a bizalomvédelem — alapján történt meg, és ennek
következményét is levonta az Alkotmánybíróság, hiszen
alkotmányellenessé nyilvánította a támadott törvényi
rendelkezést.
2. Az ügy eldöntéséhez tehát abban (az elsősorban uniós) jogi
kérdésben is állást foglalt az Alkotmánybíróság, hogy a
történelmi bázisidőszak milyen időszakra vonatkozhat: a
többségi határozat szerint ez csak múltbeli időszak lehetett.
Tette ezt anélkül, hogy előzetes döntéshozatali eljárást
kezdeményezett volna az Európai Bíróságnál. Erre — az uniós jog
végső értelmezési hatalmával rendelkező Európai Bíróság
hatásköreinek tiszteletben tartásával — csak úgy nyílhatott
lehetősége, hogy implicit módon elfogadta a „tagállami bíróság”
státuszát, továbbá az ügyben — ugyancsak implicit módon — az
Európai Bíróság által a CILFIT-ügyben (Case C-283/81.)
kifejtett acte clair doktrínát alkalmazta. Ennek értelmében a
nemzeti bíróságnak nem kell előzetes döntéshozatali eljárást
kezdeményeznie, amennyiben a közösségi jog helyes alkalmazása
annyira egyértelmű, hogy az nem hagy ésszerű kétséget a kérdés
megválaszolása tekintetében. Ennek eldöntése előtt meg kell
győződnie arról, hogy az a többi tagállam nemzeti bírósága és
az Európai Bíróság számára is hasonlóképpen egyértelmű. Ez
utóbbi feltételeket — álláspontom szerint — nem jelentőségüknek
megfelelően vette figyelembe a többségi határozat a döntés
meghozatalakor. A kifejtettekre tekintettel kívánatos lett
volna, hogy a többségi határozat kifejezetten is foglalkozzon
az elbírált ügy uniós jogi aspektusaival.
II.
Bizalomvédelem vagy visszaható hatályú szabályozás?
1. Amennyiben el is fogadom azt a nézetet, hogy az acte clair
doktrína alkalmazásával, az Európai Bíróságnál kezdeményezett
előzetes döntéshozatali eljárás nélkül is megválaszolható az
ügy uniós jogi aspektusa, akkor sem tudom osztani azt az
indítványban, valamint a többségi határozatban kifejtett
nézetet, hogy az alapjogi védelmet nem élvező bizalomvédelem
doktrínája alapján a támadott törvényi rendelkezés
alkotmányellenes lenne. Álláspontom szerint az Alkotmánybíróság
eddigi gyakorlatában a bizalomvédelem doktrínáját kizárólag az
azonnali vagy rövid felkészülési idővel, jövőben korlátozandó
vagy megvonandó jogosultságokra alkalmazta. Ezzel szemben a
Rendelet alapján megalkotott és — a többségi határozat alapján
— egyértelmű uniós jogi tartalmat megfogalmazó, tehát a
Rendeletből kényszerítően következő törvényi rendelkezés
visszaható hatályú szabályozást valósít meg, éspedig anélkül
teszi ezt, hogy az — nézetem szerint — alkotmánysértő lenne.
Úgy vélem, a támadott szabályozás ezt az alkotmányossági
problémát vetette fel, ám az indítvány kizárólag a
bizalomvédelem kérdésével foglalkozott.
2. Iménti álláspontom kissé részletesebb indokolása előtt
hangsúlyozom, hogy a 2006-os esztendő történelmi bázis évként
történő kiválasztását — egyetértve a miniszter írásbeli
válaszával és szóbeli érveivel — megalapozottnak tartom.
Mindezt különösen a következő megfontolások támasztják alá: a)
A 2006-os esztendő egyrészt a legtöbb támogatást meghatározó
gazdasági év volt, másrészt akkor még nem kellett elválasztani
a termeléstől a támogatásokat; b) a 2006-os évre nézve a
Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatalnál a tényleges, azaz
mindenki számára pontosan visszakereshető termelési kvóták,
adatok, állományszámok teljes körűen rendelkezésre álltak.
Mindez a 2007-es esztendőben (a rendszer logikájából
következően) már nem volt meg hiánytalanul, tekintettel arra,
hogy a pénz nagyobb részét akkor már nem kellett a termeléshez
kötni, hanem azt az úgynevezett „történelmi bázis” alapján
lehetett kiosztani. Ezek a megfontolások egyúttal olyan, az
Alkotmány 9. § (1) bekezdésébe foglalt piacgazdasági
klauzulával összefüggő komponensek is, amelyek az
alkotmányossági vizsgálat során meghatározó jelentőségre
tesznek szert.
Egyidejűleg pedig nyomatékosan hangsúlyozom, hogy mindezek
megítélése tekintetében a bizalomvédelemnek nincs semmilyen, a
konkrét bázisév kiválasztására közvetlenül kiható szerepe. Maga
a többségi határozat is hangsúlyozza: „[a] Rendelet után, amely
2003. szeptember 29-én kelt, és a hivatalos lap 2003. október
21-i számban jelent meg, azzal lehetett reálisan számolni, hogy
(történelmi bázissal, bármi is legyen a bázis, regionális
felosztással, vagy a kettő vegyítésével) az SPS modellt vezetik
be Magyarországon 2010 végéig. Vagyis a piaci szereplők —
földtulajdonosok, bérlők, termelők — legalább 2003. október 31-
től értesülhettek az SPS rendszerről, várható bevezetéséről,
ennek lehetséges hatásairól az általuk végzett
tevékenységekre”.
3. A bizalomvédelem sérelmét a többségi határozat
gyakorlatilag feltételezésekre alapítja. Jól illusztrálják ezt
az többségi határozat által használt megfogalmazások: a
törvényi szabályozás „elvileg azt is eredményezheti, hogy a
miniszter bármilyen arányt meghatározhat”; „az arány
meghatározására az SPS törvényben adott korlátlan döntési
jogkör az SPS törvény megengedő szabályai [1. § (5) bekezdése,
15. § (2) bekezdés a) és b) pontja, 15. § (3) bekezdés a)
pontja] következtében ahhoz vezethet, hogy a SAPS támogatásba
való részesüléshez jogot szerzett termelőknek az SPS rendeleten
alapuló várakozásai — a 2006-os bázissal érintett termelők
támogatására eső komponens egyoldalú és esetleg nagy arányú
kedvezményezése miatt, amit a törvény jelenleg nem zár ki —
akár lényeges sérelmet is szenvedhetnek”. Álláspontom szerint
az alapjogi védelmet nem élvező bizalomvédelem feltételezésekre
nem alapítható. Nézetem szerint fokozza a gondokat az is, hogy
az így „megalapozott” bizalomvédelmet a többségi határozat még
egy megválasztott gazdaságpolitikai döntésre is rávetíti: „az
arány meghatározása alapvetően gazdaságpolitikai,
mezőgazdasági, vidékfejlesztési kérdés (…)”. Bár azt is
hangsúlyozza a határozat, hogy az SAPS támogatásban részesülők
esetében nem vet fel bizalomvédelmi kérdéseket az, ha a
támogatásuk gazdaságpolitikai megfontolások következtében
csökken, „ az SPS törvény szerinti jogosultság első
kiosztásánál azonban az ő SPS rendeleten alapuló elvárásaikat
is más termelők várakozásaihoz hasonlóan kell figyelembe vennie
mind a törvényhozónak, mind a miniszternek”. Úgy vélem, ezzel
az Alkotmánybíróság némiképpen szakított azzal a mindeddig
konzekvensen követett gyakorlatával, amely szerint
gazdaságpolitikailag semleges [33/1993. (V. 28.) AB határozat,
ABH 1993, 247, 249.], hiszen a jelen ügyben gyakorlatilag az
állam gazdaságpolitikájának egyfajta határát (korlátját)
állapította meg.
4. Meggyőződésem szerint a 2006-os esztendőben meghatározott
bázis év fogalmilag csak a tiltott, in malam partem visszaható
hatályú szabályozás kérdését vethetné fel. Emlékeztetek
ugyanakkor arra, hogy a visszaható hatályú szabályozás
vizsgálatakor a bizalomvédelem elve fogalmilag nem lehet mérce,
hiszen ez a doktrína az azonnali hatályú vagy jövőbeni
jogmegvonásokra vonatkoztatható.
A visszaható hatályról vallott álláspontomat részletesen
kifejtettem a 349/B/2001. AB határozathoz fűzött
különvéleményemben (ABH 2001, 1241, 1259-1267.). Az ott
leírtakat megerősítve ezúttal csupán azt emelem ki, hogy a
visszaható hatályú szabályozásból nem minden esetben következik
az alkotmányellenesség megállapítása. Az általam ott
kataszterbe foglalt esetkörök közül a jelen esetre vonatkozóan
a 11/1992. (III. 5.) AB határozatban rögzített tételt emelem
ki, amelynek értelmében: „a korábbi szabályok szerint lezárt
jogviszonyokba — kivételesen — csak akkor lehet alkotmányosan
beavatkozni, ha azt a jogbiztonsággal konkuráló más alkotmányos
elv elkerülhetetlenné teszi, és ezzel nem okoz az elérni kívánt
célhoz képest aránytalan sérelmet”. (ABH 1992, 77, 82.)
A konkrét ügyben az Alkotmánybíróságnak az in malam partem
visszaható hatályú szabályozás esetleges fennállását lehetett
volna — megfelelő indítványi kérelem alapján — vizsgálnia. Az e
keretben felmerülő „kimentési okok” tüzetesebb vizsgálatával
viszont az Alkotmánybíróság mindezideig adós maradt. Így nem
bocsátkozott annak vizsgálatába se, hogy a jogalanyok egyik
csoportjának biztosított visszamenőleges jogkiterjesztés hogyan
hat más (pl. az egyenlő bánásmód követelményének
érvényesítésekor: a homogén) csoportokra. Azt sem vizsgálta
részletesen, mi nem minősül „összességében nem terhesebb”
kötelezettség megállapításnak.
Úgy ítélem meg, hogy ezt a vizsgálatot — megfelelő indítványi
kérelem alapján — a jelen esetben is el lehetett volna végeznie
az Alkotmánybíróságnak. [Ezt igényeltem volna az új Ptk.-t
hatályba léptető törvény alkotmányellenességét vizsgáló
51/2010.(IV. 28.) AB határozathoz fűzött párhuzamos
indokolásomban is. (ABK 2010 április, 401, 411-413.).]
A most vizsgált ügyben is kétségtelenül vannak vesztesei a
2006-os bázis év kijelölésének. Esetükben az képezhette volna
konkrét vizsgálat tárgyát, van-e olyan alkotmányos elv, amely a
jogbiztonsággal konkurálhat. Ez a vizsgálat azzal zárulhatott
volna, hogy a piacgazdaság klauzula (és ezen belül a magyar
mezőgazdasági érdekek érvényesítése) lehet olyan alkotmányos
elv, amelynek a kifejezésre juttatása más módon nem lett volna
érvényesíthető. A megengedett visszahatás még azzal is
alátámasztható lett volna, hogy a hátrányt sz lehetőség
szerinti kompenzálásáról bizonyíthatóan gondoskodott az állam,
így a visszaható hatályú szabályozás aránytalan sérelmet sem
okozott volna.
Tekintettel arra, hogy az indítvány nem hivatkozott az in
malam partem visszaható hatályú szabályozás fennálltára, az
indítványt érdemi alkotmányjogi összefüggés hiánya okán el
lehetett volna utasítani.
Mindezekre tekintettel a törvény 15. § (3) bekezdésének a)
pontjába foglalt rendelkezést nem tartom alkotmányellenesnek.
Budapest, 2010. július 12.
Dr. Kiss László
alkotmánybíró
A különvélemény I. pontjához és a II. pont 1., 2. és 3.
alpontjaihoz csatlakozom.
Dr. Lévay Miklós
alkotmánybíró
. |