A döntés szövege:
Az Alkotmánybíróság teljes ülése jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló alkotmányjogi panaszok alapján – dr. Balsai István, dr. Dienes-Oehm Egon, dr. Lenkovics Barnabás, dr. Pokol Béla, dr. Stumpf István, dr. Szalay Péter és dr. Szívós Mária alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő
h a t á r o z a t o t:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény 90. § ha) pontja, valamint 230. §-a alaptörvény-ellenes, ezért azt hatályba lépésének napjára visszaható hatállyal – 2012. január 1. napjával – megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
I n d o k o l á s I.
[1] 1. Az Alkotmánybírósághoz több indítványozó aláírásával számos alkotmányjogi panaszt nyújtottak be – az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 26. § (2) bekezdése alapján – a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény (a továbbiakban: Bjt.) 90. § ha) pontjába foglalt azon rendelkezés alaptörvény-ellenességének megállapítása iránt, amely a bírói hivatás gyakorlásának felső korhatárát a bíróra irányadó nyugdíjkorhatárban határozza meg. Ezzel összefüggésben támadták a 90. § ha) pontjához kapcsolódó átmeneti rendelkezést, a Bjt. 230. §-át is.
[2] Tekintettel arra, hogy az indítványozók ugyanazon jogszabály rendelkezéseivel kapcsolatos alkotmányossági problémát vetnek fel azonos alkotmányossági indokok alapján, az Alkotmánybíróság az ügyeket – az Abtv. 58. § (2) bekezdése alapján – egyesítette, és az indítványokat egy eljárásban bírálta el.
[3] 2. Az indítványozók álláspontja szerint a Bjt. vitatott szabálya Magyarország Alaptörvényébe (a továbbiakban: Alaptörvény) ütközik, mert sérti az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdését, I. cikk (1) bekezdését, II. cikkét, VI. cikk (1) bekezdését, XIII. cikk (1) bekezdését, XV. cikk (2) bekezdését, XXIII. cikk (8) bekezdését és a 26. cikk (2) bekezdését.
[4] a) Az indítványozók panaszukban mindenekelőtt arra mutatnak rá, hogy a Bjt. támadott rendelkezése, amely kimondja, hogy a bírákat a rájuk irányadó öregségi nyugdíjkorhatár betöltésekor fel kell menteni, az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésében szabályozott jogegyenlőség követelményét sérti. Az öregségi nyugdíjkorhatárt a társadalombiztosítási nyugdíjról szóló 1997. évi LXXXI. törvény (a továbbiakban: Tny.) 18. § (1) bekezdése születési évtől függően differenciáltan állapítja meg. Ennek megfelelően a bírói hivatás gyakorlásának felső korhatára is különbözőképpen alakul. Az indítványozók álláspontja szerint ezzel a szabályozással a jogalkotó a társadalom azonos, homogén csoportjába tartozó jogalanyok, a bírók között tesz különbséget életkoruk szerint úgy, hogy a megkülönböztetésnek tárgyilagos mérlegelés szerint ésszerű indoka nincs, tehát önkényes.
[5] Kifejtik, hogy „[n]em szünteti meg ezt a diszkriminációt az sem, hogy egységesen minden bíró a rá irányadó öregségi nyugdíjkorhatár eléréséig tarthatja meg szolgálati jogviszonyát. A bírói szolgálati jogviszony megszűnése nem köthető össze a társadalombiztosítási nyugellátás változásainak fokozatos bevezetésével.”
[6] A Tny. 18. §-a a jogkorlátozás azonnaliságát elkerülendő, a megemelt – 65. évben meghatározott – általános nyugdíjkorhatár fokozatos bevezetése érdekében, alkotmányossági szempontokra volt tekintettel, amikor differenciáltan állapította meg az öregségi nyugdíjkorhatárt. A bírói szolgálati jogviszony felső korhatárának leszállítása – bár a jogalkotónak hatalmában áll – olyan jogmegvonást jelent, amely csak az alkotmányosság kritériumainak megfelelően hajtható végre. Ezek között az alkotmányossági követelmények között alapvető a diszkrimináció tilalmának érvényesítése.
[7] Egyik indítványozó kiegészítő indítványában rámutat arra is, hogy a vitatott szabályozás egy, az Alaptörvény XXIII. cikk (8) bekezdésében szabályozott alapvető jog, a közhivatal viseléshez való jog szempontjából tesz alkotmányos indok nélkül különbséget az érintett bírák között.
[8] A jogegyenlőség sérelmére alapozott érvelésük alátámasztására az indítványozók utalnak az Európai Unió Bíróságának az Alapjogi Charta 21. cikkén, valamint a 2000/78/EK irányelven alapuló gyakorlatára is.
[9] b) Az öregségi nyugdíjkorhatár Bjt. szerinti bevezetése sérti a bírák emberi méltóságát, valamint magán- és családi életét, jó hírnevét. Az emberi méltósághoz való jog értelmezésével kapcsolatosan a 37/2011. (V. 10.) AB határozatban megállapítottakra hivatkozással, a panaszosok kifejtik: „A bíró foglalkozásának gyakorlását pályaválasztása óta folyamatosan kettős törvényi védelem biztosítja. Törvény garantálja a 70 éves felső korhatár eléréséig a jogviszony fenntartásának kötelezettségét, és a bírót ugyancsak törvényben biztosított mértékű jövedelem illeti meg. (…) Ezekre alapozhatja emberi méltóságát, és azok létformáit (attribútumait), mint a rendelkezési jogát, az önazonossághoz, a magánszférához való jogát, a személyiség szabad kibontakoztatásához való jogát. Az állam önkényes jogalkotással nem sértheti meg a bírók személyiségi jogait, nem hozhat létre olyan élethelyzeteket, amelyek magán- és családi életüket szétzilálja, kapcsolataikat felbontja, jó hírnevüket erodálja, törvényben garantált tulajdoni várományukat elvonja.”
[10] A szolgálati jogviszonyuk azonnali megszüntetésével – tekintettel arra, hogy a nyugdíj a bírói jövedelmek kb. 30%-a – a bírók gyökeresen megváltozott életkörülmények közé, kiszolgáltatott élethelyzetbe kerülnek, emberi méltóságuk súlyosan sérül.
[11] c) Az indítványozók álláspontja szerint a bírákra vonatkozó felső korhatárnak a – Bjt.-ben szabályozott módon való – leszállítása az Alaptörvény XIII. cikkébe ütköző tulajdonhoz való jogot is sérti. Az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlatára hivatkozással a panaszosok annak az álláspontjuknak adnak hangot, mely szerint az új felső korhatár bevezetése megfelelő felkészülési idő nélkül fosztotta meg a bírókat többéves tulajdoni várományuktól, s ezzel alapjogi sérelmet okozott. A tulajdonhoz való joguk sérelme kapcsán – az Alaptörvény Q) cikkére is utalva – az indítványozók hivatkoznak az Emberi Jogok Európai Egyezménye első kiegészítő jegyzőkönyvének 1. cikkére a tulajdon védelméről, és annak értelmezésére, az Emberi Jogok Európai Bírósága által kialakított gyakorlatra.
[12] d) Álláspontjuk szerint a vitatott szabályozás sérti az Alaptörvény 26. cikkének (2) bekezdésébe foglalt azon rendelkezést is, mely szerint – a Kúria elnökének kivételével – a bíró szolgálati viszonya az általános öregségi nyugdíjkorhatár betöltéséig állhat fenn. Az indítványban kifejtettek szerint az Alaptörvénynek ez a szabálya a bírák szolgálati jogviszonyának megszűnését minden bíróra egyaránt irányadó, egységes korhatár, az általános öregségi nyugdíjkorhatár és nem az egyes bírákra irányadó nyugdíjkorhatár eléréséhez köti. Az indítványozók álláspontja szerint ez az általános öregségi nyugdíjkorhatár – a Tny. 18. §-ába foglalt rendelkezéseket figyelembe véve – a betöltött 65. életév.
[13] e) Van olyan alkotmányjogi panasz is, amelyben – a Bjt. 230. §-a vizsgálatát is kezdeményezve – azt fejtették ki, hogy a támadott szabályok az Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdését, a bírói függetlenség elvét sértik. Eszerint a bírói függetlenséghez tartozó elmozdíthatatlanság elvével ellentétes a Bjt., mert rendelkezései lehetővé teszik az érintett bírák gyors, három hónapon belüli leváltását. A bírói függetlenségnek számos eleme, összetevője van. A bírói függetlenség nem alapjog, hanem a jogkeresők érdekét szolgálja, és nem is a bíró kiváltsága. Ugyanakkor nemcsak igazságszolgáltatási vagy szervezési-igazgatási alapelv, hanem egyes elemeiben a bírói tisztséget viselő személy Alaptörvényben biztosított joga, vagy kötelezettsége is. Ezt az értelmezést erősíti, hogy a bírói függetlenséghez tartozó semlegesség érdekében az Alaptörvény 26. § (1) cikke kizárja, hogy a bíró párt tagja legyen, vagy politikai tevékenységet folytasson, vagyis közvetlen kötelezettséget ír elő a bírói tisztséget viselő személy számára. Ezért alkotmányjogi panaszban hivatkozni lehet a bírói függetlenségből eredő, a bírót illető egyes jogokra. A bírói függetlenség része az elmozdíthatatlanság, amely egyebek között azt jelenti, hogy a felső korhatár betöltése előtt a bírót akarata ellenére tisztségétől megfosztani nem lehet. A Bjt. jelentős mértékben és nem eléggé fokozatosan, hirtelen csökkentette a bírák szolgálati viszonyának a nyugalomba vonulási korhatárát. Ezért a Bjt. 90. § ha) pontja, valamint 230. §-a ellentétes a bírói függetlenség elvével, a bírák elmozdíthatatlanságával.
[14] 3. Az Alkotmánybíróság az eljárás során figyelembe vette, hogy a Bjt. 90. § ha) pontja, valamint 230. §-a nem csupán elvont szabály, hanem hatásukra a Kúrián a hetvennégy betöltött bírói helyből húsz üresedik meg június végéig, a bírák nyugdíjazásának új szabályozása miatt. Az új szabályozás a Kormány adatai szerint összesen 274 bírót érint. 228 bíró szolgálati jogviszonya 2012. június 30-ával szűnt meg, további 46 bíróé pedig az év végéig szűnne meg. A köztársasági elnök 96/2012. (V. 2.) KE határozata 194 bírót mentett fel.
[15] Az Európai Unió országait illetően valamennyi uniós tagállamban – Szlovákiát kivéve, ahol 62 év a felső korhatár – a bírák szolgálati idejének felső korhatára magasabb, mint a 62. életév. Az országok többségében – közöttük Lengyelország, Románia, Csehország – a felső korhatár 65 és 70 év között alakul. Spanyolországban 75. életévük betöltéséig maradhatnak hivatalukban a bírák; a 75. életév volt a korhatár az Egyesült Királyságban: pro futuro ezt a 70. életévre szállították le. Az európai szabályozással szemben az Amerikai Egyesült Államok alkotmánya szerint a bírói függetlenségnek az egyik fontos garanciáját az jelenti, hogy a bírák hivatalukat addig gyakorolják, míg azt megfelelően látják el. Ez elvileg életük végéig történő hivatalgyakorlást jelent: nincs felső korhatár a Legfelső Bíróság tagjainál, továbbá tizenhat tagállamban; ahol pedig felső korhatár van, azokban az államokban ez a 70., illetve a 75. életév. II.
[16] Az Alkotmánybíróság az alábbi jogszabályi rendelkezések alapján hozta meg döntését:
[17] 1. Az Alaptörvény indítvánnyal érintett rendelkezései:
[18] „B) cikk
[19] (1) Magyarország független, demokratikus jogállam.”
[20] „I. cikk
[21] (1) AZ EMBER sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait tiszteletben kell tartani. Védelmük az állam elsőrendű kötelezettsége.”
[22] „II. cikk
[23] Az emberi méltóság sérthetetlen. Minden embernek joga van az élethez és az emberi méltósághoz, a magzat életét a fogantatástól kezdve védelem illeti meg.”
[24] „VI. cikk
[25] (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy magán- és családi életét, otthonát, kapcsolattartását és jó hírnevét tiszteletben tartsák.”
[26] „XIII. cikk
[27] (1) Mindenkinek joga van a tulajdonhoz és az örökléshez. A tulajdon társadalmi felelősséggel jár.”
[28] „XV. cikk
[29] (2) Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja.”
[30] „XXIII. cikk
[31] (8) Minden magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy rátermettségének, képzettségének és szakmai tudásának megfelelően közhivatalt viseljen. Törvény határozza meg azokat a közhivatalokat, amelyeket párt tagja vagy tisztségviselője nem tölthet be.”
[32] „26. cikk
[33] (1) A bírák függetlenek, és csak a törvénynek vannak alárendelve, ítélkezési tevékenységükben nem utasíthatóak. A bírákat tisztségükből csak sarkalatos törvényben meghatározott okból és eljárás keretében lehet elmozdítani. A bírák nem lehetnek tagjai pártnak, és nem folytathatnak politikai tevékenységet.
[34] (2) A hivatásos bírákat – sarkalatos törvényben meghatározottak szerint – a köztársasági elnök nevezi ki. Bíróvá az nevezhető ki, aki a harmincadik életévét betöltötte. A Kúria elnöke kivételével a bíró szolgálati jogviszonya az általános öregségi nyugdíjkorhatár betöltéséig állhat fenn.”
[35] 2. Magyarország Alaptörvényének átmeneti rendelkezései szerint:
[36] „12. cikk
[37] (1) Ha a bíró az Alaptörvény 26. cikk (2) bekezdésében meghatározott általános öregségi nyugdíjkorhatárt 2012. január 1-jét megelőzően betöltötte, szolgálati jogviszonya 2012. június 30-án szűnik meg. Ha a bíró az Alaptörvény 26. cikk (2) bekezdésében meghatározott általános öregségi nyugdíjkorhatárt a 2012. január 1. és 2012. december 31. napja közötti időszakban tölti be, szolgálati jogviszonya 2012. december 31-én szűnik meg.”
[38] 3. A Bjt.-nek az indítványozók által vitatott szabályai:
[39] „90. § A bírót fel kell menteni,
[…]
[40] h) ha a bíró
[41] ha) a rá irányadó öregségi nyugdíjkorhatárt (a továbbiakban: felső korhatár) – a Kúria elnöke kivételével – betöltötte, vagy (…)”
[42] A Bjt.-nek a vitatott szabállyal szoros összefüggésben álló szabálya:
[43] „230. § (1) E törvény rendelkezéseit a felső korhatárt 2013. január 1-jét megelőzően betöltött bírák esetében a (2) és (3) bekezdésben foglalt eltéréssel kell alkalmazni.
[44] (2) Ha a bíró a felső korhatárt 2012. január 1-jét megelőzően betöltötte, a felmentési idejének kezdő időpontja 2012. január 1., záró időpontja 2012. június 30., és a bírói tisztség 2012. június 30. napjával szűnik meg. A felmentésre vonatkozó előterjesztést olyan időpontban kell megtenni, hogy a felmentésre vonatkozó határozat legkésőbb 2012. június 30-án meghozatalra kerülhessen.
[45] (3) Ha a bíró a felső korhatárt a 2012. január 1. és 2012. december 31. közötti időszakban tölti be a felmentési idejének kezdő időpontja 2012. július 1., záró időpontja 2012. december 31., és a bírói tisztség 2012. december 31. napjával szűnik meg. A felmentésre vonatkozó előterjesztést olyan időpontban kell megtenni, hogy a felmentésre vonatkozó határozatot legkésőbb 2012. december 31-én meg lehessen hozni.”
III.
[46] Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy az eljárás alapjául szolgáló beadványok között van-e olyan, amely megfelel az alkotmányjogi panasszal szemben az Alaptörvény, valamint az Abtv. által támasztott követelményeknek.
[47] Az indítványozók az Abtv. 26. § (2) bekezdése alapján nyújtották be panaszukat. Ennek egyebek között azért van jelentősége, mert ezek a panaszok közvetlenül jogszabály ellen irányulnak, egyéni érdekeltség és érintettség állítása mellett. Az alkotmányjogi panasszal támadott jogszabály érdemi elbírálásához elég, ha akár egyetlen panasz megfelel a feltételeknek.
[48] Az Abtv. 30. §-a és az Abtv. 26. § (2) bekezdése alapján benyújtható panaszt a vitatott jogszabály hatályba lépésétől számított 180 napon belül kell benyújtani. A Bjt. 2012. január 1-jén lépett hatályba. A panaszokat 2012. január 13-a és február 23-a között – tehát a törvényi határidőn belül – nyújtották be.
[49] Az indítványozók a panaszban megjelölik az Alkotmánybíróság hatáskörét megalapozó törvényi rendelkezést. Pontosan megjelölik a vitatott jogszabályi rendelkezést, és azt, hogy a vitatott szabály mely Alaptörvényben szabályozott jogukat sérti. Részletesen indokolják a vitatott szabály alaptörvény-ellenességét. A panaszok kifejezett kérelmet tartalmaznak az alaptörvény-ellenesnek ítélt szabály megsemmisítésére. Az indítványok tehát tartalmazzák mindazokat az elemeket, amelyeket az Abtv. 52. § (1) bekezdése az Alkotmánybírósághoz benyújtott indítványokkal szemben követelményként támaszt.
[50] Az Abtv. alapján alkotmányjogi panasz esetén az Alkotmánybíróságnak döntenie kellett a panasz befogadhatóságáról is.
[51] Az Abtv. 56. § (2) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság e döntése során mérlegelési jogkörében vizsgálja az alkotmányjogi panasz befogadhatóságának törvényben előírt tartalmi feltételeit, különösen a 26-27. § szerinti érintettséget, a jogorvoslat kimerítését, valamint a 29-31. § szerinti feltételeket.
[52] Az indítványozók által benyújtott panasz tartalmi követelményeit az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdésének c) pontja, valamint az Abtv. 26. § (2) bekezdése határozza meg.
[53] Az Alaptörvény 24. cikkének vonatkozó rendelkezése:
[54] „(2) Az Alkotmánybíróság (…)
[55] c) alkotmányjogi panasz alapján felülvizsgálja az egyedi ügyben alkalmazott jogszabálynak az Alaptörvénnyel való összhangját;”
[56] Az Abtv. 26. § (2) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság eljárása kivételesen akkor is kezdeményezhető, ha
[57] „a) az alaptörvény-ellenes jogszabály rendelkezésének alkalmazása vagy hatályosulása folytán közvetlenül, bírói döntés nélkül következett be a jogsérelem, és
[58] b) nincs a jogsérelem orvoslására szolgáló jogorvoslati eljárás, vagy a jogorvoslati lehetőségeit az indítványozó már kimerítette.”
[59] E szabályokat figyelembe véve az Abtv. 26. § (2) bekezdésében szabályozott panasz konkrét ügyben közvetlenül, bírói jogalkalmazói döntés nélkül hatályosuló jogszabály felülvizsgálatára nyújtható be. A vitatott szabály szerint azt a bírót, aki betölti a rá irányadó nyugdíjkorhatárt, fel kell menteni. Megállapítható tehát, hogy ez a szabály a nyugdíjkorhatárt betöltő bírák felmentésében, egyedi ügyben közvetlenül, munkáltatói, illetőleg köztársasági elnöki döntéssel, viszont bírói jogalkalmazói döntés nélkül realizálódik. A felmentésről szóló határozatnak a felmentési döntésre vonatkozó része ebben az esetben formális, mert a törvény e szabálya kógens, kivételt nem engedő szabály. A nyugdíjkorhatárt 2013. január 1-je előtt betöltő bírák esetén a szolgálati jogviszony megszűnésére nézve konkrét időpontokat határoz meg a Bjt. 230. §-a, így azok jogviszonya valójában a törvény hatályosulása folytán szűnik meg.
[60] Az Abtv. idézett szabálya alapján a panasz benyújtásának feltétele a jogorvoslat kimerítése, illetőleg benyújtható közvetlenül akkor is, ha nincs a „jogsérelem orvoslására szolgáló jogorvoslat”. A Bjt. 90. §-a szerint a bíróra irányadó nyugdíjkorhatár betöltése felmentési ok. A Bjt. szabályai nem zárják ki azt, hogy a köztársasági elnök által felmentett bíró, a Bjt. 145. §-a alapján szolgálati jogvitát kezdeményezzen. Mivel azonban a vitatott előírás kogens szabály, a felmentés kérdésében nincs mérlegelési lehetőség, a bírót úgy kell felmenteni, hogy annak szolgálati jogviszonya a Bjt. 230. §-ában meghatározott időpontban megszűnjön. A szolgálati jogvitában a bíróság eljárása ebben a részében formális – csak azt vizsgálhatja, hogy az érintett bíró betöltötte-e a nyugdíjkorhatárt, illetőleg felmentése során betartották-e a törvényben előírt határidőket, eljárási szabályokat –, így az nem tekinthető az érintettek panaszban előadott jogsérelmének hatékony orvoslására szolgáló, arra alkalmas jogorvoslatnak. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem támasztható az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerinti panasz benyújtásának feltételeként olyan jogorvoslat kimerítésének követelménye, amely – a vonatkozó jogi szabályozásból következően – nem alkalmas arra, hogy a panaszos jogsérelmét orvosolja.
[61] Alkotmányjogi panasszal az élhet, akinek Alaptörvényben biztosított jogát az egyedi ügyben alkalmazott, illetőleg hatályosuló jogszabályi rendelkezés sérti. Azaz a panasz befogadhatóságának feltétele az érintettség, nevezetesen az, hogy a panaszos által alaptörvény-ellenesnek ítélt jogszabály a panaszos személyét, konkrét jogviszonyát közvetlenül és ténylegesen, aktuálisan érintő rendelkezést állapít meg, s ennek következtében a panaszos alapjogai sérülnek.
[62] Az Alkotmánybíróság a panaszok befogadhatóságának elbírálása során érintettnek tekintette azokat az indítványozókat, akiknek az ügyében a támadott jogszabály alkalmazása, azaz végrehajtása megkezdődött, illetve a köztársasági elnöki határozatban foglalt felmentéssel teljesült.
[63] Azon bírák számára, akik a Bjt. 230. § (2) bekezdése alapján január 1-jén megkezdték felmentési idejüket, és június 30-ig kézhez kapták a felmentésükről szóló határozatot, bírói szolgálati jogviszonyuk megszűnt. A Bjt. 94. § (3)–(4) bekezdése alapján az érintett bírákat már ezt megelőzően is joghatások, korlátozások érintik. E szabályok szerint:
[64] A nyugállományba helyezés, a felső korhatár elérése esetén a bíró felmentési ideje 6 hónap. A bírót a munkavégzési kötelezettség alól 3 hónapra mentesíteni kell.
[65] A munkavégzési kötelezettség alól mentesített bíró nem ítélkezhet, bírósági vezetői beosztás esetén vezetőként nem járhat el, a bírói tisztséghez fűződő szavazati, illetve igazgatási jogokat nem gyakorolhatja.
[66] Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az érintettség abban az esetben is megállapítható, ha jogszabály alkalmazására, érvényesítésére szolgáló cselekmények még nem történtek, de jogszabály erejénél fogva olyan jogi helyzet keletkezett, amelyből egyértelműen következik, hogy a panaszolt jogsérelem közvetlenül belátható időn belül kényszerítően bekövetkezik.
[67] A felső korhatárt 2012-ben betöltő bírák számára jogszabály erejénél fogva – a Bjt. 230. § (3) bekezdése alapján – keletkezett olyan jogi helyzet, amelynek alapján egyértelműen megállapítható, hogy az érintett bírák számára a panaszolt jogsérelem záros határidőn belül, elkerülhetetlenül be fog következni. Az e rendelkezéssel érintett bírák esetén a Bjt. 230. § (3) bekezdésébe foglalt kógens rendelkezések alapján egyértelműen megállapítható, hogy 2012. július 1-jén megkezdik felmentési idejüket, és bírói tisztük 2012. december 31-én megszűnik.
[68] A panaszhoz csatolt iratokból (szakvizsga bizonyítvány másolata, kinevezési okmány másolata) megállapítható, hogy a bírák felmentésére vonatkozó – fent ismertetett – szabályokat figyelembe véve a panaszokat aláíró bírák döntő többsége törvény alapján már felmentési idejét tölti. Mindegyik indítványnak vannak olyan aláírói, akik már a felmentési idejüket töltik, illetőleg akiket még ebben az évben törvény alapján fel fognak menteni.
[69] Erre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a befogadhatóság szempontjából releváns érintettség a panaszosok oldalán fennáll.
[70] Az indítványok megfelelnek az Abtv. 29. §-ában szabályozott követelménynek is. A panaszok az Alaptörvényben szabályozott tevékenységet végző bírák Alaptörvényben biztosított jogait érintő szabályozás alaptörvény-ellenességének megállapítását kérik. Ezért az indítványok alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés elbírálására irányulnak.
[71] Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság a panaszokat befogadta és érdemben bírálta el.
IV.
[72] 1. Az Alkotmánybíróság az indítványok alapján elsőként azt vizsgálta, hogy a Bjt. 90. § ha) pontjával és 230. §-ával összefüggésbe hozható-e az Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdése, a bírói függetlenségnek az Alaptörvényben rögzített szabálya.
[73] Az Alkotmánybíróságnak figyelembe kell vennie azt is a jelen ügyben felvetett kérdések vizsgálatánál, hogy az Alaptörvény R) cikke egy sajátos értelmezési szabályt tartalmaz.
[74] Új alkotmányunk R) cikk (3) bekezdése szerint „Az Alaptörvény rendelkezéseit azok céljával, a benne foglalt Nemzeti hitvallással és történeti alkotmányunk vívmányaival összhangban kell értelmezni.” Ez a szabály nem önmagában a történeti alkotmányt, hanem annak vívmányai jelentőségét hangsúlyozza. Azt, hogy mi tartozik a történeti alkotmányból a vívmányok közé az Alaptörvény alapján, az Alkotmánybíróságnak kell megállapítania.
[75] A magyar történeti alkotmány konszolidált értelmezésének minimumához tartozik annak elfogadása, hogy a XIX. században végbement polgári átalakulást konstituáló törvények a történeti alkotmány részét képezik. E törvények teremtették meg – nem jelentéktelen előzmények után – azt a szilárd jogintézményi alapot, amelyre a modern jogállam épül. Amikor tehát az Alaptörvény mintegy ablakot nyit közjogunk történeti dimenziójára, ráirányítja a figyelmet azokra az intézménytörténeti előzményekre, amelyek nélkül mai közjogi viszonyaink és általában jogi kultúránk gyökér nélküliek lennének. Az Alkotmánybíróság felelőssége ebben az új helyzetben rendkívüli, mondhatni történelmi: a konkrét ügyek vizsgálatakor kötelezően be kell emelnie kritikai horizontjába a jogi intézménytörténet releváns forrásait.
[76] A jelen ügyben legalább két ilyen történeti kútfő nem kerülhető meg: az 1869:IV. és az 1871:IX. tc.-ek.
[77] A bírák független ítélkezésének biztosítása felé vezető folyamat a bírói elmozdíthatatlanság rögzítésével – az igazságszolgáltatás és a közigazgatás elkülönítésével – vette kezdetét hazánkban. A bírói hatalom gyakorlásáról szóló 1869. évi IV. törvénycikk a következőket tartalmazta: az igazságszolgáltatás a közigazgatástól elkülöníttetik, így sem a közigazgatási, sem a bírói hatóságok nem avatkozhatnak egymás hatáskörébe (1. §); a hivatásos bírákat az igazságügy-miniszter ellenjegyzése mellett a király nevezte ki (3. §). A törvényesen kinevezett bíró a törvényben meghatározott eseteken és módon kívül hivatalából el nem mozdítható (15. §), áthelyezni pedig – más bírósághoz vagy más hivatalhoz áttenni vagy akár előléptetni – csak a törvényben meghatározott esetekben, ezeken kívül pedig csak saját akaratával lehet (16. §). Ezek a rendelkezések tartalmazták azokat a legfontosabb elemeket, amelyek a bírói függetlenséget garantálni hivatottak; személyi oldalon a kinevezés és a felmentés, a hivatalból való elmozdítás vagy az áthelyezés, és az előremenetel szabályai; szervezetileg pedig a hatásköri elkülönítés.
[78] A bírói hatalom gyakorlásáról szóló 1869. évi IV. törvénycikk 17. §-a kimondta azt is, hogy „a biró, miután 70-ik évét betöltötte, nyugalomba lép, kivéve, ha az igazságügyminister által hivatalának folytatására felszólittatik és szolgálni kiván.” A törvény magyarázata szerint a bíró „ezenkivül csak azon esetben helyezhető nyugalomba, ha testi vagy szellemi fogyatkozás miatt hivatalos kötelessége teljesitésére többé nem képes. A nyugdijrendszert a birákra nézve külön törvény határozza meg.” A bírói hivatalviselés felső korhatárát a magyar jogtörténetben addig nem szabályozó rendelkezés egyszerre fejezte ki a bírói stallum iránti teljes történeti tiszteletet és a polgári jogállam szemlélete által erősen igényelt határozott és konkrét normatartalmat. A 70. életév a XIX. században az ember aktív szellemi teljesítőképességének tapasztalati felső határa volt, amely napjainkban inkább még feljebb is tolódott.
[79] Az 1871:IX. tc. (egyebek mellett) a bírák nyugdíjazását tárgyalta. Ebben a jogalkotó részint megismételte az előbb idézett törvényben foglaltakat, részint (két fejezetben) részletesen szabályozta a bíró személyes státusjogát érintő időleges korlátokat (áthelyezhetőség más bírósághoz) és a nyugdíjaztatás feltételrendszerét. Kitetszik e törvényből is az a jogalkotói alázat, amely a bírói hivatal viselői, 1869 óta immár egy önálló „álladalmi” státus betöltői iránt megnyilvánult. Ez a törvényhozói attitűd is biztosan történelmi alkotmányunk vívmányaként értékelhető.
[80] A bírói függetlenség elve, ennek elemeivel együtt, minden kétséget kizáróan vívmány. Az Alkotmánybíróság ezért megállapítja, hogy a bírói függetlenség és az ebből eredő elmozdíthatatlanság elve nemcsak az Alaptörvény tételes szabálya, hanem a történeti alkotmány vívmányai közé is tartozik. Így olyan értelmezési alapelv az Alaptörvény előírása alapján, amely mindenkire kötelező, és amelyet az Alaptörvény más szabályai lehetséges tartalmának feltárásakor alkalmazni kell.
[81] Az Alkotmánybíróság [21/2010. (II. 25.) AB határozat, 1/2008. (I. 11.) AB határozat] az elmozdíthatatlanság követelményét eddig is a bírói függetlenség részének tekintette.
[82] 2. A bírói szolgálati jogviszonyok más közszolgálati jogviszonyokhoz képest hazánkban is fokozott alkotmányi védelemben részesülnek. A közhivatal viseléséhez való jog mellett a bírák szolgálati jogviszonyának alkotmányi védelme következik az Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdéséből is. Az Alaptörvény e rendelkezése szerint a bírák függetlenek, és csak a törvénynek vannak alávetve. A bírói függetlenség az igazságszolgáltatás függetlenségének legfontosabb garanciája.
[83] Az Alkotmánybíróság a bírói függetlenség garanciarendszerében nagy jelentőséget tulajdonított a szervezeti és státusbeli biztosítékoknak. „A bírói függetlenség és önállóság törvények által körülbástyázott intézményes biztosítása megkérdőjelezhetetlen érték, az emberi és állampolgári jogok, valamint a jogállamiság érvényesülésének egyik fontos biztosítéka. Az Alkotmány, a Bsz., továbbá a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 1997. évi LXVII. törvény egymást lefedve, a kapcsolódási pontokon egymást kiegészítve építi fel azt a hármas védelmi rendszert, amely a bírói hatalom szuverenitásának korlátozását kizárja.” [54/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 421, 433–434.; 13/2002. (III. 20.) AB határozat, ABH 2002, 85, 97.] A bírói függetlenség része a személyi függetlenség. Ez azt jelenti, hogy a bíró nem utasítható, akarata ellenére nem bocsátható és nem mozdítható el a helyéről, csak sarkalatos törvényben meghatározott okokból és eljárás eredményeként. A személyi függetlenséghez tartozik, hogy a hivatásos bíró tisztsége „egy életre” szól. (A bírósági törvények általában különbséget tesznek a bírói funkciót gyakorlók között aszerint, hogy milyen bíróról van szó: különböztetnek a hivatásos bírók és a laikusok, az esküdtbírák, vagy ülnökök között; ennek egyik megnyilvánulása, hogy a hivatásos bírák kinevezését – szemben az esküdt- vagy ülnökbírákkal, akiknek megbízása határozott idejű – úgy jelölik, hogy az „egy életre” szól.)
[84] A bírói függetlenség egyedi aspektusában kiemelkedő szerepe van a Bjt.-nek, amely a bírói szolgálati jogviszony szabályozásában hivatott biztosítani a befolyásmentes ítélkezéshez szükséges státusbeli szabadságot a bíró számára. A bírói függetlenséggel összefüggésben megállapítható, hogy a bírói szolgálati jogviszonyok stabilitásának biztosítása olyan, az Alaptörvényből folyó követelmény, amely más jogviszonyokhoz képest is többlet garanciákat igényel. Ilyen garanciális jelentőséggel bíró elemnek minősül az, hogy sarkalatos törvény határozza meg a bírói jogviszony megszűnésének okait, a hivatás gyakorlásának időtartamát, azt a felső korhatárt, amelyen belül a bírák elmozdíthatatlanok; szolgálati jogviszonyuk megszüntetésére – egyetértésük hiányában – csak kivételesen (súlyos fegyelmi vétség, bűncselekmény elkövetése, a hivatás gyakorlására való alkalmatlanná válás esetén) van mód. A bírák Alaptörvény által garantált elmozdíthatatlansága egyebek között olyan személyes garancia, amely a bírák döntési autonómiájának biztosítéka, mivel kizárja annak lehetőségét, hogy a törvényeknek és lelkiismeretének megfelelő ítélete miatt közvetett, a szolgálati jogviszonyával összefüggő retorzió érje. A „független bíró”-hoz való jog ugyanakkor az eljárás alanyai számára az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésében biztosított jog is. A bírák elmozdíthatatlansága a független, pártatlan bírósághoz való jog garanciája is egyben. A jogalkotónak erre tekintettel a bírói hivatás gyakorlásának felső korhatárát oly módon kell meghatároznia, hogy az egyértelmű és előre kiszámítható legyen.
[85] Ilyen garanciális szabályként, a bírói függetlenség kulcselemeként értékeli a hivatás gyakorlásának törvényben meghatározott időtartamát és az elmozdíthatatlanságot az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának CM/Rec(2010)12 számú, a bírákról: függetlenség, hatékonyság és felelősség címet viselő ajánlása 49-50. pontjában. Az ajánlás utal arra is, hogy – ahol az létezik – a megbízatás garantált időtartama a kötelező nyugdíjkorhatárig kell, hogy tartson.
[86] 3.1. Az Alaptörvény a bíróságokra vonatkozó leglényegesebb szabályokat tartalmazza csak. A bírósági szervezetre és a bírák jogállására a részletes rendelkezések sarkalatos törvényekben szerepelhetnek; ezt írja elő az Alaptörvény 25. cikk (7) bekezdése és a 26. cikk (1) bekezdése. Habár az Alaptörvény a bírák jogállásának részletes szabályait sarkalatos törvényre bízza, és ehhez hozzátartozik a bírói tisztség keletkezésének és megszűnésének a szabályozása, az Alaptörvény külön előírja – a bírói függetlenség szabályaiba ágyazva – hogy „a bírákat tisztségükből csak sarkalatos törvényben meghatározott okból és eljárás keretében lehet elmozdítani.” Ezzel maga az Alaptörvény tekinti nemcsak a bírói jogállás, hanem a bírói függetlenség elemének a tisztségből való elmozdíthatatlanságot.
[87] A bírák jogállásának lényeges eleme a személyes függetlenséggel, az elmozdíthatatlansággal összefüggésben a jogviszonyuk megszűnésének a szabályozása. Az Alaptörvény tartalmaz erről szóló közvetlen szabályokat, amikor egyrészt a megszűnés egyik eseteként az általános öregségi nyugdíjkorhatár elérését nevesíti, másrészt ezt nem vonatkoztatja a Kúria elnökére. Az Alaptörvény ugyanakkor nem határozza meg, hogy ez a korhatár milyen életkorban következnék be, hanem ezt sarkalatos törvényre bízza. A bíráknál – akik tisztségükből csak sarkalatos törvényben meghatározott okból mozdíthatók el, és hivatásuk „egy életre” szól – a felmentésre általában azt követően kerülhet sor, hogy nyugellátásra jogot szereznek. A bírókat illetően a nyugalomba helyezés életkora – amely elsősorban jogállási és nem nyugdíj-szakmai kérdés –, valamint a nyugellátásra való jogosultság életkora akkor válhat el, ha ez összhatásában, a következményeit illetően nem hátrányos rájuk nézve. (A jelen esetben nem az érintett bírákra irányadó nyugdíj-jogosultság feltételei változtak: az érintett bírók jelentős része nyugellátásra már jogot szerzett 2011. december 31. előtt, és adott esetben a nyugellátás folyósítása mellett viselhette bírói tisztségét. A bírói szolgálati viszony felső korhatára változott meg.) A nyugalomba helyezést lehet magasabb és alacsonyabb életkorhoz kötni, mint ami a nyugdíjkorhatár a más foglalkozást gyakorló személyeknél. Ha a korhatár változik, ennek alkotmányjogi jelentősége nem önmagában a korhatár mértékének meghatározásában, hanem az új korhatár bevezetésének módjában és határidejében, a bírákra gyakorolt hatásában lehet.
[88] Az Alaptörvény az általános öregségi nyugdíjkorhatár mértékét nem határozza meg. A Bjt. sem tartalmaz konkrét életkort erről, noha a tisztségből elmozdításra tartalmaz rendelkezéseket.
[89] Az Alaptörvény szóhasználatát az „általános öregségi nyugdíjkorhatárt” illetően az Alaptörvény átmeneti rendelkezései átveszik. Ez utóbbiak azzal számolnak, hogy 2011. december 31-én van olyan bíró, aki az általános öregségi nyugdíjkorhatárt betöltötte. Az Alaptörvény átmeneti rendelkezéseiből sem derül ki egyértelműen, hogy az általános öregségi nyugdíjkorhatár melyik életkor.
[90] Az általános öregségi nyugdíjkorhatár nem tételes jogi fogalom abban az értelemben, hogy ilyen elnevezésű, és konkrét életkorral megjelölt korhatár nem szerepel az Alaptörvényt végrehajtó törvényekben. Az Alaptörvény és az átmeneti rendelkezései elfogadása óta a nyugdíjrendszer lényeges elemeiben átalakult és további változását (a korhatárokat illetően sem) nem lehet kizárni. Nyugdíjkorhatár sarkalatos törvényben nem szerepel, jóllehet erre az Alaptörvény más szabálya is – a nyugdíjrendszerre vonatkozó 40. cikk – lehetőséget ad.
[91] 3.2. Nyugdíjkorhatárt – ami azonban nem általános – a Tny. tartalmaz. A tételes jogban szerepel a Bjt. által alkalmazott fogalom, a „rá irányadó öregségi nyugdíjkorhatár”. Ez a 2012. január 1-je előtt hatályban volt szabályok értelmében a születési időtől és a nemtől függően lehetett akár a 60. életév, illetve az 59. életév (Tny. 18/A. §), születési időtől és nemtől függően pedig a 60. életév, a 60 éves és 183 napos életkor, a 61. életév, a 61 éves és 183 napos életkor, a 62. életév és a 62 éves és 183 napos életkor (Tny. 18/B. §).
[92] A nyugdíj-korhatár egységesítése előtt külön korhatár érvényesült a férfiakra és a nőkre: a férfiaknál 60, a nőknél 55 év volt a korhatár. Ezt először a nőknél fokozatosan felemelték 1994. január 1-je és 2002. december 31. között 60 évre, majd 1997. január 1-jétől 62 évre, szintén fokozatosan.
[93] Arról, hogy most milyen nyugdíjkorhatárok vannak a tételes jogban, jelenleg általánosságban a Tny. szól. Ugyanakkor a Tny.-ben szövegszerűen sem „rá irányadó”, sem „általános” korhatár nincs. Van további jelző nélküli, „öregségi” nyugdíjkorhatár, a 18. §-ában. Ez a születési évtől függően a 62. és 65. életév között helyezkedik el jelenleg. Ennek az életkori eltérésnek a legutóbbi korhatár-emelés (62-ről 65 évre) az oka, ti. az emelés fokozatos bevezetése, ami azt eredményezi, hogy az egyes születési évjáratokra a korhatár emelése másként terjed ki.
[94] 3.3.1. Az Alkotmánybíróság felelőssége a bírók „általános öregségi nyugdíjkorhatára” értelmezésének a kereteit meghatározni. Az értelmezésnél az alkotmány-értelmezésre általában irányadó szabályokat kell követni, vagyis egyetlen szabálynak sem lehet olyan tartalmat tulajdonítani, amellyel egy másik kiüresedhetne. Az Alaptörvény zárt, ellentmondásmentes rendszer. [Az Alkotmány egységének (zártságának) az elve a köztársasági elnök jogállását vizsgáló 48/1991. (IX. 26.) AB határozathoz csatolt párhuzamos véleményekben került kifejezetten rögzítésre (ABH 1991, 217, 242.). Később ezt az elvet átvette a 36/1992. (VI. 10.) AB határozat is, amely a köztársasági elnök kinevezési hatáskörét vizsgálta: „Az Alkotmánybíróság az Alkotmányt nemcsak a kifejezetten erre irányuló eljárásban, hanem a jogszabályok alkotmányosságát vizsgáló minden eljárásában értelmezi. Az Alkotmány egyes rendelkezéseinek értelme így az újabb és újabb értelmezések során bontakozik ki, amelyekben az Alkotmánybíróság mind a konkrét ügy sajátosságára, mind saját korábbi értelmezéseire tekintettel van. Az egyes értelmezésekből kialakuló tételeket –mint például a pozitív diszkrimináció feltételeit, vagy az alapjog-korlátozás határait – alkalmazásuk során tovább értelmezi és formálja az Alkotmánybíróság. Ugyanazon alkotmányi rendelkezésre vonatkozóan az értelmezés súlypontja eltérő lehet, de az értelmezéseknek ellentmondásmentes rendszert kell képezniök.” (ABH 1992, 207, 210.)] Az Alaptörvény szabályait is csak egymásra tekintettel lehet és kell értelmezni. Az általános korhatárt ezért úgy szabad értelmezni, hogy ennek eredménye ne vezethessen a bírói függetlenség lényeges elemei sérelmére.
[95] Különösen figyelembe kell venni azt, hogy a bírói tisztség megszűnésének a szabályozása hogyan, milyen irányba változik. Ha a változás iránya a bírák nyugállományba helyezési korhatárának a lerövidítése, akkor ez másként érinti a korhatárhoz közel lévő bírókat a függetlenség elemei szempontjából, mint a többi bírót. Minél közelebb áll a bíró a bevezetni kívánt korhatárhoz, annál inkább felmerülhet az elmozdíthatatlanság elvének sérelme, és minél hosszabb a még várható ítélkezési időtartam, annál kevésbé merülhet ez fel.
[96] 3.3.2. Az Alaptörvény előírta, hogy „a bíró szolgálati jogviszonya az általános öregségi nyugdíjkorhatár betöltéséig állhat fenn”. Az Alaptörvény nem tartalmaz rendelkezést arra nézve, hogy ezt az előírást – jelentsen bármit is az általános öregségi nyugdíjkorhatár a konkrét mértéket illetően – milyen időponttól és mennyi időtartam alatt kell alkalmazni. Az általános öregségi korhatár mértéke és ennek az alkalmazására nyitva álló időtartam összefügg egymással a bíró elmozdíthatatlansága elvének érvényesítésekor. Minél távolabb áll az általános öregségi nyugdíjkorhatár mértéke a bírói szolgálati viszonynak az Alaptörvény hatályba lépése előtti felső korhatárától, a 70. életévtől, annál hosszabb idő szükséges az új korhatár bevezetéséhez.
[97] Az Alaptörvény átmeneti rendelkezései nem határozzák meg az általános öregségi nyugdíjkorhatár mértékét.
[98] Ezzel szemben meghatározzák, hogy ezt milyen időtartam alatt kell érvényesíteni. Ez az időtartam viszonylag rövid, adott esetben akár három hónap, amiből az következik, hogy a bírói felső korhatár csökkentése csak viszonylag kis mértékű lehet, mert ellenkező esetben a bírói elmozdíthatatlanság elve sérülhet. Más megfogalmazásban ez azt jelenti, hogy az érintett bíró minél közelebb áll a 70. életévhez az Alaptörvény átmeneti rendelkezései 12. cikk (1) bekezdése időpontjait illetően, annál kevésbé lehet hivatkozni a bírói függetlenség sérelmére, és fordítva: minél hosszabb ez az időtartam, annál inkább igazolható az elmozdíthatatlanság elvének sérelme.
[99] 3.3.3. Az Alaptörvény átmeneti rendelkezései értelmében a bíró szolgálati viszonya a 12. cikk (1) bekezdésében megjelölt időpontokban „szűnik meg”. Az Alaptörvény 9. cikk (3) bekezdés k) pontja kimondja, hogy a hivatásos bírákat a köztársasági elnök nevezi ki. A szolgálati viszony megszűnéséhez a felmentés vezet. A felmentés eseteit és részletes szabályait a Bjt. tartalmazza. A bíró szolgálati viszonya kinevezéssel jön létre, a bírót a köztársasági elnök nevezi ki [Bjt. 3. § (1)–(2) bekezdés). A Bjt. 98. §-a szerint „A bíró szolgálati viszonyának megszűnését a felmentés állapítja meg.” A bírói szolgálati viszony esetében a felmentés a szolgálati viszonyt megszüntető általános intézkedés; az ehhez vezető okokat sorolja fel a törvény a felmentés eseteinél. A bírót – a kinevezéssel egyezően – kizárólag a köztársasági elnök mentheti fel. Ez a közjogi aktus elkülönül a szolgálati viszony megszűnéséhez vezető tényleges okoktól. A bíró szolgálati viszonyának megszűnését a felmentés állapíthatja meg. Mivel a bírót a köztársasági elnök menti fel, a hivatkozott rendelkezésekből következően a köztársasági elnök határozatának közzétételét megelőzően a bírói szolgálati viszony megszűnéséhez fűződő jogkövetkezmények nem állhatnak be. Az Alaptörvény átmeneti rendelkezései 12. cikk (1) bekezdése ezért nem közvetlenül érvényesülő előírás, hanem csak a Bjt. felmentési szabályain keresztül fejtheti ki hatását.
[100] Hasonlóképpen: az alkotmányellenessé nyilvánított törvény alapján felmentett bírák szolgálati jogviszonya nem áll helyre az alkotmánybírósági döntés erejénél fogva, hanem további jogi helyzetüket a Bjt. szabályai szerint lehet rendezni.
[101] 3.4. Az Alaptörvény elfogadásakor a bírák szolgálati viszonya megszüntetésének a korhatára a 70. életév volt [1997. évi LXVII. törvény a bírák jogállásáról és javadalmazásáról, 57. § (2) bek., a továbbiakban: régi Bjt.]. A kinevezett hivatásos bírák kijelölésénél az ügyek elosztásakor abból indultak ki, hogy eddig az életkorig azokban az ügyekben, amelyekben a bíráknak eljárniuk kellett, a kijelölt bírók fognak döntést hozni, és a bírákat az ügyekről leválasztani súlyos ok nélkül nem lehet. A magyar jogrendszerben a bírótól elvonás tilalmát szövegszerűen sarkalatos törvény garantálja. A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) mondja ki, hogy senki sem vonható el törvényes bírájától [8. § (1) bekezdés]. A törvény által rendelt bíró az eljárási szabályok szerint a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező bíróságon működő, előre megállapított ügyelosztási rend szerint kijelölt bíró. Jóllehet a bíró kijelölésében nem érvényesül feltétlen automatizmus, és az ügyelosztási rendtől az eljárási törvényekben szabályozott esetekben, illetőleg igazgatási úton a bíróság működését érintő fontos okból el lehet térni, a törvényes bíró garanciáját egyértelműen sérti az olyan törvény, amely viszonylag rövid időn belül eredményezi a bírói tisztség időtartamának a lerövidülését, vagyis a bíró gyors eltávolítását tisztségéből. A jelen esetben, ha a Bjt. vizsgált szabályainál, ami a bírók eltávolítását illeti, tartalmilag a Tny. 18. §-át kellene vagy lehetne figyelembe venni, akkor az ilyen törvénynek számíthatna. Ez egyebek között azért van így, mert az ügyek elosztásakor még nem lehetett számolni a kijelölt bíró tisztségének a megszűnésével.
[102] 3.5. A Bjt. megfogalmazása és szóhasználata a bírói tisztség egyik, a felső korhatárra vonatkozó esetét illetően az Alaptörvényben [26. cikk (2) bekezdés] és az Alaptörvény átmeneti rendelkezéseiben [12. cikk (1) bekezdés] szereplő általános öregségi nyugdíjkorhatártól eltér.
[103] A rá irányadó korhatár a Bjt.-ben egy szubjektív korhatárra utal, ami számos egyéni körülménytől (pl. életkor, nem) függ. Az „általános” korhatár az Alaptörvényben ezzel szemben egy objektív korhatár abban az értelemben, hogy „mindenkire” irányadó kell legyen, mert általános. Az Alaptörvényben az általános öregségi korhatár egyes számban szerepel, vagyis ebből az következik, hogy az „általános” korhatár egységes kell legyen. (Ilyen korhatár lehetne a betöltött 65. életév, amelynél jelenleg magasabb nyugdíjkorhatár a Tny.-ben nincs. Más kérdés, hogy ezt mennyi idő alatt lehet alkotmányosan bevezetni a bírókra, a bírói függetlenség elvével összhangban.) A Bjt.-ben a rá irányadó korhatár ezzel szemben „mozog”, a Tny.-re való utalás következtében, és csak abban az értelemben lehet „általánosnak” tekinteni, hogy az egyes korosztályokra egységes, de a korosztályok szerint különböző.
[104] A Bjt. a „rá irányadó öregségi korhatár” elnevezést használja a bírói tisztség megszűnésénél. Ezt a fogalmat köti össze a bírói felső korhatárral. A Bjt. támadott rendelkezéseit lehet úgy értelmezni (és az indítványokra okot adó ügyekben azokat kivétel nélkül így is értelmezték), hogy a sarkalatos törvény ezzel egy utaló szabályt alkalmaz: a Tny. mint nem sarkalatos törvény életkortól függő, mozgó korhatárára utal. Ez a korhatár a 62. és 65. életév között van, ami lényegesen, 5–8 évvel alacsonyabb, mint a betöltött 70. életév, a bírák felső korhatára konkrét mértéke a régi Bjt.-ben.
[105] Ennek eredménye, hogy a Tny.-nek a Bjt. közbejöttével való alkalmazása révén az érintett bírákat – figyelemmel a felmentés egyéb szabályaira is, ezek között a 94. § (3) bekezdésére – viszonylag rövid időn, három hónapon belül hivatalukból gyorsan elmozdítják és ügyeikről leválasztják őket. Ez sérti a bírói függetlenséget, nemcsak tartalmi, hanem formai szempontból is. A bírói felső korhatár mértékét sarkalatos törvénynek kell tartalmaznia. Az Alkotmánybíróság ezért megállapította, hogy a Bjt. 90. § ha) pontja, valamint 230. §-a az Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdésével ellentétes. Mindaddig, amíg a bírói szolgálati viszony felső korhatára mértékét az Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdésével összhangban sarkalatos törvény meg nem határozza, a bírákat ebből az okból felmenteni akaratuk ellenére nem lehet.
[106] 3.6. A bírák szolgálati viszonya felső korhatárának mértékét az alkotmányozó, vagy ennek hiányában sarkalatos törvény viszonylag szabadon állapíthatja meg. Az Alaptörvényből konkrét életkor nem vezethető le. Az azonban igen, hogy új korhatár bevezetésének, ha ez a felső korhatár csökkentését, és nem a korábbi korhatár megemelését jelenti, csak fokozatosan, kellő átmeneti idő alatt, a bíró elmozdíthatatlansága elvének sérelme nélkül lehet helye.
[107] Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Bjt. 90. § ha) pontja és 230. §-a alaptörvény-ellenes, ezért azokat megsemmisítette.
[108] Az Abtv. 45. § (1) bekezdése alapján a megsemmisített jogszabályi rendelkezés az Alkotmánybíróság határozatának a hivatalos lapban történő közzétételét követő napon veszti hatályát. A 45. § (4) bekezdése felhatalmazást ad arra, hogy az Alkotmánybíróság ettől eltérően határozza meg az Alaptörvénnyel ellentétes jogszabály hatályon kívül helyezését, ha ezt az Alaptörvény védelme, a jogbiztonság vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja. Az Alkotmánybíróság jelen ügyben – tekintettel arra, hogy az alaptörvény-ellenesnek ítélt rendelkezések alapján a panaszokat benyújtó bírák jelentős része már felmentésre került, mások szolgálati jogviszonya még ebben az évben megszűnik – úgy ítélte meg, hogy az eljárást kezdeményezők különösen fontos érdeke, de a jogbiztonság érdeke is indokolja a megsemmisítés általános szabályától való eltérést. Ezért a Bjt. alaptörvény-ellenes rendelkezéseit a Bjt. hatályba lépésének időpontjára visszaható hatállyal, 2012. január 1. napjával semmisíti meg.
[109] Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság a Bjt. 90. § ha) pontjának és 230. §-ának alaptörvény-ellenességét az Alaptörvény 26. cikkének (1) bekezdése alapján megállapította, az alkotmányjogi panaszokban felhívott további alaptörvényi rendelkezésekbe ütközésüket nem vizsgálta.
[110] Az Alkotmánybíróság e határozatának a Magyar Közlönyben történő közzétételét az Abtv. 44. § (1) bekezdése alapján rendelte el.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
előadó alkotmánybíró |
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró | Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró |
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró | Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró |
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró | Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró |
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró | Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró |
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró | Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró |
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró | Dr. Szalay Péter s. k.,
alkotmánybíró |
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró |
Dr. Balsai István alkotmánybíró különvéleménye
[111] Az Alkotmánybíróság IV/2096/2012. számú ügyben meghozott határozatával nem értek egyet. Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 66. § (2) bekezdésében biztosított jogköröm alapján a határozathoz különvéleményt csatolok.
[112] Az előttünk lévő ügyben arról kellett döntést hoznunk, hogy összhangban áll-e az Alaptörvénnyel a bírák jogállásáról szóló azon új törvényi szabályozás, amely a bíró szolgálati jogviszonyának felső korhatárát a társadalombiztosítási nyugdíjra jogosító öregségi nyugdíjkorhatár betöltésében határozza meg. Ennek eldöntéséhez három különbözőnek látszó, de egymással összefüggő kérdést vizsgáltunk meg: 1.) az Alaptörvény 26. cikk (2) bekezdésének harmadik mondatában és az Alaptörvény átmeneti rendelkezései 12. cikk (1) bekezdésében szereplő „általános öregségi nyugdíjkorhatár” fogalmának értelmezési kereteit; 2.) a bírói szolgálati jogviszony megszűnéséhez vezető okokat sarkalatos törvénynek milyen részletességgel szükséges tartalmaznia; 3.) összhangban, illetőleg közvetlen összefüggésben áll-e a bírói függetlenség elvével és a törvényes bíró garanciájával, ha a törvényalkotó a bírák szolgálati jogviszonyának megszűnését nyugdíjkorhatáruk elérésében határozza meg úgy, hogy ez alacsonyabb, mint a szolgálati jogviszony korábban meghatározott felső korhatára.
[113] Az elfogadott határozathoz képest mindhárom kérdésben eltérő álláspontot foglaltam el. Álláspontom a következők szerint részben az Alaptörvény rendelkezésein, részben a korábbi alkotmánybírósági gyakorlaton alapszik:
[114] Ad 1. Nem értek egyet azzal, hogy az Alaptörvény egyes szabályai azok céljával ellentétes értelmezést kapjanak és kiüresedjenek, ezért az alábbiakra elvi jelentőséggel kívánok rámutatni: Az Alaptörvény Nemzeti Hitvallása szerint „Alaptörvényünk jogrendünk alapja: szerződés a múlt, a jelen és a jövő magyarjai között. Élő keret, amely kifejezi a nemzet akaratát, azt a formát, amelyben élni szeretnénk.” Az Alaptörvény B) cikkének (3) és (4) bekezdései szerint a közhatalom forrása a nép, amely hatalmát választott képviselői útján gyakorolja. Az Alaptörvény 1. cikkének (1) bekezdése értelmében Magyarország legfőbb népképviseleti szerve az Országgyűlés, amely megalkotta országunk Alaptörvényét. Az Alaptörvény R) cikkének (1) bekezdése szerint az Alaptörvény Magyarország jogrendjének alapja. Az Alaptörvény 24. cikkének (1) bekezdése értelmében az Alkotmánybíróság az Alaptörvény védelmének legfőbb szerve. Az Alkotmánybíróság felelőssége az Alaptörvény rendelkezéseinek értelmezési kereteit meghatározni. Az Alaptörvény R) cikkének (3) bekezdése szerint az Alaptörvény rendelkezéseit azok céljával, a benne foglalt Nemzeti hitvallással és történeti alkotmányunk vívmányaival összhangban kell értelmezni. Az Alkotmánybíróság tehát az értelmezési keretek meghatározásakor egyik alaptörvényi szabályt sem értelmezheti céljával ellentétesen, nem ronthatja le értelmét azért, hogy a szabadon választott Országgyűlés által alkotott törvényhozási koncepciót alaptörvény-ellenessé nyilvánítsa. Az Alkotmánybíróság az Országgyűléstől, mint országunk alkotmányozó hatalmától arra kapott megbízást, hogy az Alaptörvény legfőbb oltalmazója legyen. Jelen pillanatban országunk valamennyi alkotmányos szerve történelmi feladat előtt áll, történelmi felelőssége van abban, hogy olyan alkotmányos demokráciát építsünk, amely az Alaptörvény értékein nyugszik. Az Alkotmánybíróságnak, mint az Alaptörvény legfőbb védelmezőjének ebben a helyzetben kiemelt a felelőssége. E felelősséggel nem fér össze az, hogy az Alaptörvény bármely rendelkezését tartalmával és céljával ellentétesen értelmezze és érvényesülését lerontsa. Az elfogadott döntésben előadott érveléssel szemben meggyőződésem, hogy az Alaptörvény 26. cikk (2) bekezdésében, valamint az Alaptörvény átmeneti rendelkezései 12. cikk (1) bekezdésében foglalt általános korhatár – a 3. pontban részletesen bemutatott okfejtésem alapján – nincs közvetlen összefüggésben a bírói függetlenséggel, ezért annak céljával egyező értelmezése nem is jelenthetné a bíró függetlenség sérelmét. Az Alaptörvény Alkotóinak az pedig biztosan nem állt szándékukban, hogy az Alaptörvény egyetlen rendelkezése is kiüresedjék.
[115] A döntés arra az elvi álláspontra helyezkedett, hogy az Alaptörvény 26. cikk (2) bekezdésében foglalt „általános öregségi nyugdíjkorhatár” jelentését tekintve eltér a Bjt. kifogásolt szabályában szereplő „rá irányadó öregségi nyugdíjkorhatár” fogalmától. Az elfogadott döntés ennek alátámasztásául a következőket fogalmazza meg: „a rá irányadó korhatár a Bjt.-ben egy szubjektív korhatárra utal, ami számos egyéni körülménytől (pl. életkor, nem) függ. Az »általános« korhatár az Alaptörvényben ezzel szemben egy objektív korhatár abban az értelemben, hogy »mindenkire« irányadó kell legyen, mert általános. Az Alaptörvényben az általános öregségi korhatár egyes számban szerepel, vagyis ebből az következik, hogy az »általános« korhatár egységes kell legyen. (…) A Bjt.-ben a rá irányadó korhatár ezzel szemben »mozog«, a Tny.-re való utalás következtében, és csak abban az értelemben lehet »általánosnak« tekinteni, hogy az egyes korosztályokra egységes, de a korosztályok szerint különböző.”
[116] Ezzel az érveléssel azért nem értek egyet, mert céljával ellentétes értelmet tulajdonít az Alaptörvény szabályának. Az Alaptörvény XIX. cikkének (4) bekezdése értelmében Magyarország az időskori megélhetést a társadalmi szolidaritáson alapuló egységes állami nyugdíjrendszer megalkotásával biztosítja. A Nemzeti Nyugdíjpolitikai Koncepció az Alaptörvény e szabályára épül. E koncepció keretein belül a törvényalkotó általános célkitűzésként fogalmazta meg a felosztó-kirovó jelleg megőrzése mellett a hozzájárulás (nyugdíjjárulék, tagdíj) és a nyugdíjjáradék (nyugellátás, nyugdíjszolgáltatás) kapcsolatának szorosabbra fűzését, azaz a költségvetési szigorítás, valamint az ellátás hatékonyságának növelése érdekében a nyugdíj alrendszer biztosítási elemének erősítését. Ennek megfelelően alakította át a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvényt (a továbbiakban: Tny.), amely szerint a saját jogú nyugellátások közül 2012. január 1. napját követően kiemelt valamennyi, a korhatár előtti öregségi nyugdíjfajtát és ellátást. Így megszűnt – többek között – a korkedvezmény, az előrehozott öregségi nyugdíj és a csökkentett összegű előrehozott öregségi nyugdíj intézménye. A Tny. 18. §-a tehát a születési évtől függően fokozatoson, ám korosztályonként egységes jelleggel határozza meg a társadalombiztosítási nyugdíjra jogosító öregségi nyugdíjkorhatárokat. Ebből következően a hatályos társadalombiztosítási jogszabályok ma Magyarországon egyetlen, születési évtől függő, az adott személyre, korosztályra irányadó öregségi nyugdíjkorhatárt határoznak meg. Ez a nyugdíjkorhatár mindenkire irányadó. Az ésszerű jogértelmezés szerint e korhatár pedig nem lehet más, mint az Alaptörvény 26. cikk (2) bekezdésében és az Alaptörvény részét képező Alaptörvény átmeneti rendelkezései 12. cikk (1) bekezdésében foglalt általános öregségi nyugdíjkorhatár, amelyet a jogalkotó a bírói szolgálati jogviszony időtartamának felső korlátjaként ír elő. Az általános öregségi nyugdíjkorhatár fogalmának eltérő értelmezése az Alaptörvény R) cikk (3) bekezdésében foglalt alaptörvény-értelmezési kötelezettséget sértené és az alaptörvényi szabály kiüresítését eredményezi.
[117] Ad 2. Az Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdésének második mondata értelmében a bírákat tisztségükből csak sarkalatos törvényben meghatározott okból és eljárás keretében lehet elmozdítani. Az elfogadott döntés a Bjt. kifogásolt rendelkezéseit a törvényhozási eljárás körébe tartozó formai okból alaptörvény-ellenesnek minősítette. A döntés szerint ennek oka, hogy az Alaptörvény hivatkozott szabályával összeegyeztethetetlen a törvényhozónak az a szabályozási technikája, amely a bírói szolgálati jogviszony felső korhatárát a nyugdíjkorhatár elérésében úgy határozza meg, hogy a nyugdíjkorhatár mértékét egy nem sarkalatos törvény, a Tny. tartalmazza.
[118] Az Alaptörvény T) cikkének (4) bekezdése határozza meg a sarkalatos törvény fogalmát. Ezen alaptörvényi szabály szerint a sarkalatos törvény elfogadásához és módosításához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Az Alaptörvény meghatározza azokat az alapjogokat és alapvető intézményeket, amelyeket a törvényhozó kizárólag sarkalatos törvényben szabályozhat. Az Alaptörvény szabályozási rendszere értelmében a sarkalatos és az egyszerű törvények állnak hierarchikus viszonyban. A korábban hatályban volt Alkotmány 24. § (3) bekezdése azt írta elő, hogy az Alkotmányban meghatározott egyes döntések meghozatalához az országgyűlési képviselők kétharmadának a szavazata szükséges. Lényegét tekintve ezen alkotmányos szabály az Alaptörvény szabályozási koncepciójához hasonlóan azt tartalmazta, hogy bizonyos alapintézmények és alapjogok szabályozása garanciális okokból minősített szavazatarányú törvényhozást igényelt. A 20/2012. (V. 11.) határozatunkban arról döntöttünk, hogy ha az Alaptörvény szabályozási koncepciója azonos, vagy hasonló a korábban hatályban volt Alkotmány rendelkezéseihez, akkor a kiépített alkotmánybírósági gyakorlat az újabb ügyekben is irányadónak tekinthető. (MK 2012/57, 9737, 9739–9740.) Mindezek alapján áttekintettem az Alkotmánybíróságnak a törvényhozási eljárás jogállami feltételeihez kapcsolódó, a minősített többség követelménye tekintetében kialakított alkotmányossági gyakorlatát. Ennek alapján az állapítható meg, hogy a minősített többség alkotmányos követelménye nemcsak a törvényalkotási eljárás formai előírása, hanem egyúttal alkotmányos garancia is, amelynek lényege az országgyűlési képviselők közötti széles körű egyetértés. [1/1999. (II. 24.) AB határozat, ABH 1999, 25.] Ebből pedig nemcsak az következik, hogy az Országgyűlés köteles az Alkotmányban előírt szavazati aránnyal elfogadni a kérdést átfogóan szabályozó törvényt, hanem egyúttal az is, hogy a minősített többséggel elfogadott törvényt egyszerű többséggel megszavazott törvény alkotmányosan már nem módosíthatja, és nem is helyezheti hatályon kívül. Az Alkotmánybíróság a jogalkotás további alkotmányos követelményeként fogalmazta meg azt is, hogy a minősített többségű törvényhez koncepcionálisan kapcsolódó, vagy a törvény lényegéhez tartozó rendelkezések átemeléséről kizárólag ugyanolyan minősített többségű törvényhozói akarat dönthet. [4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 48, 69.; 31/2001. (VII. 11.) AB határozat, ABH 2001, 258, 260–264.] Ugyanakkor az Alkotmányból az nem következik, hogy a jogalkotó a minősített többséget követelő törvényhozási tárgykörhöz tartozó valamennyi szabályozási részletkérdést kétharmados törvényben rendezzen. Az irányadó alkotmánybírósági gyakorlat azt követeli meg, hogy a jogalkotó a szabályozási tárgykör lényeges elemeit foglalja minősített többségű törvénybe. Másként fogalmazva az egyszerű többséggel elfogadott törvény kizárólag olyan szabályokat tartalmazhat, amely a minősített többséggel elfogadott törvény koncepcionális keretein kívül esik. Az Alkotmánybíróság a törvényhozási eljárás jogállami feltételeinek vizsgálatakor arra figyelemmel jár el, hogy melyek a szabályozás koncepciójának lényegi elemei. [102/E/1998. AB határozat, ABH 2007, 1182, 1185.; 31/2001. (VII. 11.) AB határozat, ABH 2001, 258, 260–264.]
[119] A korábban kiépített alkotmánybírósági gyakorlatot az előttünk lévő ügyben is irányadónak tekintem. Álláspontom szerint elsődlegesen arra kellett volna választ adnunk, hogy az Alaptörvényben előírt sarkalatos törvények pontosan milyen tárgykörű szabályozásra vonatkoznak. A szabályozási tárgykör meghatározását követően pedig arra kellett volna választ keresnünk, hogy a hatályos szabályozás koncepciójának lényeges elemei megtalálhatóak-e a sarkalatos törvényekben. Az Alaptörvény 25. cikkének (7) bekezdése, és 26. cikk (1) bekezdésének második mondata rendelkezik arról, hogy sarkalatos törvény határozza meg a bíróságok szervezetét és igazgatását, valamint a bírák jogállásának és javadalmazásának, köztük szolgálati jogviszonyuk megszűnésének egyes kérdéseit. A jogalkotó az alaptörvénybeli megnevezéssel megegyező című sarkalatos törvényeket alkotott. A bírák szolgálati jogviszonyának megszüntetése tekintetében a Bjt. tételesen meghatározza azokat az okokat, amelyek esetében a bírót tisztségéből fel kell menteni. A jogalkotó e felmentési okokat kimerítő jelleggel határozta meg, a sarkalatos törvényben meghatározott okokon kívül bíró felmentésére nincs lehetőség. Az alkotmányossági vizsgálat alá vont törvényi pont úgy rendelkezik, hogy a bírót akkor kell felmenteni, ha bíró betöltötte a rá irányadó öregségi nyugdíjkorhatárt. A törvényalkotó tehát a bírói szolgálati jogviszony megszűnését összekötötte az öregségi nyugdíjra jogosító nyugdíjkorhatár betöltésével, azaz a bírák nyugállományba vonulásával.
[120] Az Országgyűlést, mint Magyarország legfőbb népképviseleti szervét széles körű mérlegelési jog illeti meg arra vonatkozóan, hogy a sarkalatos törvény tartalmát miként alakítja ki, így a szabályozást mire terjeszti ki, pontosan mely kérdéseket rendez a minősített többség igényével. Az Alaptörvényből fakadó követelmény azonban, hogy ilyen jellegű előírás esetén az alaptörvényi rendelkezés közvetlen végrehajtása érdekében megalkotott jogszabály sarkalatos törvény legyen, és egyúttal tartalmazza a szabályozás koncepciójának lényegi elemeit. A sarkalatos törvény által nyújtott törvényalkotási garancia azonban nem vonatkozhat minden egyes, a szabályozási tárgykört érintő részletkérdésre és azt sem jelentheti, hogy az adott szabályozási tárgyról egyszerű többséggel elfogadott törvény már nem is rendelkezhet. Az előttünk lévő ügyben azt kellett volna eldönteni, hogy mi a szabályozás koncepciójának lényegi eleme. Álláspontom szerint kétely nélkül megállapítható, hogy a bírák jogállását érintő szabályozás fő irányába tartozó, koncepcionális kérdés az, hogy a bíró szolgálati jogviszonya az öregségi nyugdíjkorhatárának betöltéséig állhat fenn. Határozott véleményem ezért, hogy a törvényalkotó eleget tett az Alaptörvény 26. cikkének (1) bekezdéséből és a törvényalkotás jogállami feltételeire vonatkozó, korábbi alkotmánybírósági gyakorlatból fakadó követelményeknek, mert a szabályozás tárgyát, azaz a bírák jogállását érintő koncepcionális kérdést sarkalatos törvényben rendezte. Meggyőződésem, hogy az egyébként nem kizárólag a bírákra vonatkozó, hanem össztársadalmi szinten szabályozott öregségi nyugdíjra való jogosultság egyes feltételeinek, így a korhatárnak és a szolgálati időnek a meghatározása már olyan kérdések, amelyek a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló törvény koncepcionális keretein kívül esnek, így sarkalatos törvényben való szabályozásuk a jogalkotótól nem várható el. A vizsgált esethez hasonlóan a jogalkotótól az sem várható el, hogy a polgári jogi cselekvőképesség, vagy a közügyektől eltiltás mellékbüntetés jogintézményeit csak azért szabályozza sarkalatos törvényben, mert azok a bírói szolgálati jogviszony megszűnésének egyes okaihoz kapcsolódnak.
[121] Ad 3. Az előttünk lévő ügyben megválaszolandó harmadik kérdés az, hogy az Alaptörvény 26. cikkének (1) bekezdésében foglalt bírói függetlenséget rögzítő alaptörvényi szabályt, illetve az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésében biztosított tisztességes eljáráshoz való jogot sérti-e, ha a törvényalkotó a bírák szolgálati jogviszonyának megszűnését nyugdíjkorhatáruk elérésében határozza meg úgy, hogy ez alacsonyabb, mint a szolgálati jogviszony korábban meghatározott felső korhatára.
[122] Osztom a döntésben megfogalmazott abbéli véleményt, hogy az Alaptörvény XXVIII. cikkének (1) bekezdésében biztosított tisztességes eljáráshoz fűződő jog magában foglalja a független és törvényes bíróhoz való jogot is. Az Alaptörvény e felhívott cikke úgy szól, hogy mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat vagy valamely perben a jogait és kötelezettségeit törvény által felállított, független és pártatlan bíróság tisztességes és nyilvános tárgyaláson, ésszerű határidőn belül bírálja el. A független és törvényes bíróhoz való jog tehát elsődlegesen nem a bírákat, hanem az ügyfeleket vagy a bírósági eljárás alá vontakat illeti meg, az ő érdekükben és javukra fogalmaz meg garanciákat. A magam részéről az eljárás tisztességéhez fűződő jog alkotmányos tartalmát ezért kizárólag a bíró ítélkezési tevékenységével összefüggésben látom igazolhatónak. Az Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdésének első mondata tartalmazza a bírói függetlenség alkotmányos elvét, amely a korábban hatályban volt Alkotmány 50. § (3) bekezdéséhez képest azzal egészült ki, hogy a bírák ítélkezési tevékenységükben nem utasíthatóak. Az új alaptörvényi szabály is erősíti azt az alkotmányjogi meggyőződésemet, hogy a bírói függetlenség alkotmányos tartalma és az ahhoz kapcsolódó egyes személyi és szervezeti garanciák a bírák befolyásolástól mentes ítélkezési tevékenységének biztosítására szolgálnak. E körben irányadónak tekintem a 19/1999. (VI. 25.) AB határozatban megfogalmazottakat, amely szerint a „bírói függetlenség egyedi aspektusában tehát a bíró szervezeti és státusbeli szabadságának garanciáját jelenti, annak érdekében, hogy az egyedi ügyekben a jogviták eldöntése és a jogsérelmek orvoslása tárgyában hozott kötelező erejű és végrehajtható döntését mindenféle befolyástól mentesen, a törvénynek, illetve általában a jogszabályok alapján, belső meggyőződése szerint hozza meg.” (ABH 1999, 150, 153.) A jogalkotóra ebből következően elsődlegesen annak az alkotmányos feladata hárul, hogy saját eszközrendszerével biztosítsa a bírák befolyásolástól mentes, belső meggyőződésen alapuló, független ítélkezési tevékenységét. A bíró elmozdíthatatlanságának kérdésköre is kizárólag e befolyásolástól mentes ítélkezési tevékenységgel összefüggésben, azaz a konkrét ügyek tekintetében nyerhet értelmezést. A konkrét ügyek tekintetében történő elmozdíthatatlanság szabályozása garanciális jellegű és egyben a bíró ítélkezési függetlenségének egyik záloga, de semmiképpen nem minősíthető abszolút jellegű, kivételt nem tűrő elvnek. Mind a jogalkotó, mind a bírósági szervezet vezetéséért felelős vezetők, mind maguk az ügyekben eljáró bírák a törvényben előírtak szerint jogosultak a folyamatban lévő ügyek intézését más bíráknak átadni. A jogalkotó különféle hatékonysági, nemzetközi jogi kötelezettségből fakadó és egyéb célkitűzések miatt már számtalan alkalommal módosította az eljárási jogok hatásköri és illetékességi szabályait. Ezek a módosítások végső soron azt eredményezik, hogy a folyamatban lévő ügyek bírái elesnek ezen ügyek elintézésének lehetőségétől. [erről lásd: a büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény (a továbbiakban: Be.) 308. § (1) bekezdését és a Be. 310. § (4) bekezdését, valamint a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) 158. § (2) bekezdését és a Pp. 129. § (1) bekezdését] Másként fogalmazva, a jogalkotó ebben az esetben a folyamatban lévő ügyek elintézését más bírákra bízza, ami eddig sem vetett fel alkotmányossági aggályt. Hasonló a helyzet, amikor a jogalkotó egyes ügycsoportokat vesz ki bírói hatáskör alól, így például dekriminalizáció keretében kisebb súlyú bűncselekményeket szabálysértésnek minősít. Amennyiben a bírói szervezeten belül szolgálati érdekből vagy a szakmai fejlődés elősegítése érdekében intézkednek a bíró kirendeléséről, úgy ez az intézkedés is végső soron a bíró folyamatban lévő ügyeitől történő elvonásával jár. (erről lásd: a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény 31–33. §§-t) Arra is van példa, hogy a bíró saját maga dönt úgy, hogy a kiszignált ügyében másik bíró határozzon. Így amikor az eljárás tárgyára vagy az eljárásban részt vevő személyekre tekintettel a bíró az előtte folyamatban lévő ügyet egyesítés érdekében másik bírónak küldi meg, vagy az előtte folyamatban lévő ügy elkülönítéséről és az elkülönített ügy iratainak áttételéről hoz döntést [erről lásd: Be. 72. § (1)–(4) bekezdéseit, Be. 265. § (1) bekezdését, illetve a Pp. 149. § (3) bekezdését és a Pp. 335/B. § (1) bekezdését]. Mindezen jogszabályi alapokon nyugvó személyzeti, pergazdaságossági, vagy hatékonysági intézkedések alkotmányossága mégsem kérdőjelezhető meg. A bírónak az adott ügyre vonatkozó elmozdíthatatlansága tehát nem abszolút jelleggel érvényesülő elv. Határozott jogi meggyőződésem ezért, hogy a bíró elmozdíthatatlanságának alkotmányjogi tartalma kizárólag a befolyásolástól mentes ítélkezési tevékenység keretein belül értelmezhető. Ebből következően csak a befolyásolástól mentes ítélkezési tevékenységhez fűződő alkotmányos igény jelölheti ki azokat a határokat, amelyeken belül a bíró elmozdíthatatlanságot élvez. E garancia alkotmányos célja egyrészt az, hogy a perbe vitt jogokról és kötelezettségekről, illetőleg bárki ellen emelt vádról független és pártatlan bírói döntés születhessen, másrészt annak kizárása, hogy a bírót e független és pártatlan ítélkezési tevékenysége során, azzal összefüggésben, vagy ítélkezési tevékenysége miatt személyügyi, vagy bármely más munkaügyi hátrány érhesse. Ez tehát egyik biztosítéka a független és törvényes bíróhoz való jognak, ami az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésében foglalt tisztességes eljáráshoz fűződő alapvető jogból bontható ki. Ebből következően a bírói szolgálati jogviszony felső korhatára tekintetében kialakított szabályozás alkotmányos korlátja az, hogy nem sértheti a befolyásolástól mentes független és pártatlan ítélkezést.
[123] A vizsgált szabályozási koncepció a bírói hivatás gyakorlásának felső korhatárát a mindenkire irányadó öregségi nyugdíjkorhatárban határozza meg. Az előttünk lévő ügyben tehát valójában azt a kérdést kellett volna feltenni, hogy a bírói szolgálati jogviszony megszűnésének nyugdíjkorhatárban történő meghatározása olyan jogalkotói befolyást jelent-e az egyes folyamatban lévő ügyek elintézésére, amely ezekben az ügyekben veszélyezteti a független és pártatlan, részrehajlástól mentes bírói döntéshozatalt. Meggyőződésem, hogy a Bjt. 90. § ha) pontjának, valamint a Bjt. 230. §-ának alaptörvény-ellenessége csakis e kérdés alapján ítélhető meg.
[124] A vizsgált szabályozás a bírói szolgálati jogviszony megszűnésének egyik eseteként határozza meg a társadalombiztosítási nyugdíjra jogosító öregségi nyugdíjkorhatár elérését. A Bjt. kifogásolt szabályai egységesen, minden egyes bíróra vonatkoznak, bírák között nem tesznek különbséget, az egyes ügycsoportokra és egyes ügyekre, illetve azok további elintézésére, annak módjára vagy mikéntjére pedig egyáltalán nem fogalmaznak meg szabályokat. A jogalkotó a Bjt. hatályba léptetésével nem fogalmazott meg olyan szabályt, amely akár közvetlenül, akár közvetve veszélyeztetné a folyamatban lévő ügyek pártatlan és független, részrehajlástól mentes elbírálását. Az egyes ügyek független és pártatlan, részrehajlás nélküli elbírálását ugyanis az semmiképpen sem törheti meg, hogy a folyamatban lévő ügy bírájának nyugdíjba vonulása miatt az adott ügy elintézését másik bíró veszi át és az ügyet az új bíró fejezi be. Az ítélkezés függetlenségének és pártatlanságának érvényesülése tekintetében éppen akkor merülnének fel komoly kételyek és kétségek, és az jelentene jogállami deficitet, ha ez nem így lenne. Őszinte meggyőződésem szerint az a szabályozási koncepció, amely a bírák szolgálati jogviszonyának megszűnését a nyugdíjra jogosító öregségi nyugdíjkorhatár betöltésével köti össze nem tekinthető olyan jogalkotásnak, amely sértené a bíróság, a bíró Alaptörvényben garantált befolyásolástól mentes ítélkezési tevékenységét. Nem sérti, és a jogállami követelményeknek megfelelő bíróság esetében nem is sértheti a független és pártatlan, részrehajlástól mentes bírói döntéshozatalt, ha az irányadó nyugdíjkorhatár alacsonyabb, mint a szolgálati jogviszony korábban meghatározott felső korhatára.
[125] Amint már kifejtettem, a törvényes bíróhoz való jog, valamint a bírói függetlenség elsősorban nem a bírákat, hanem a bírósági eljárásban résztvevőket megillető jog. Az alkotmányjogi panaszok áttekintése alapján az is megállapítható, hogy a panaszos bírák legnagyobb része nem is a bírói függetlenség vagy a törvényes bíróhoz való jog sérelmét kifogásolja, hanem az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdése szerinti hátrányos megkülönböztetés tilalmára, az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdésében meghatározott tulajdonhoz való jogra és az Alaptörvény XXIII. cikk (8) bekezdésében foglalt közhivatal viseléséhez való jogra alapította panaszát. Az előadott érveléseik szerint a hatályba lépett szabályozás több éves tulajdoni várománytól fosztja meg őket, amely az indítványokat idézve „magán-, és családi életüket szétzilálja, kapcsolataikat felbontja, jó hírnevüket erodálja.” A bírák túlnyomó többsége tehát eredetileg nem azt sérelmezte, hogy a jogalkotó a folyamatban lévő ügyeikről önkényesen leválasztja őket, vagy azt, hogy a kiszignált ügyeik elbírálására, befejezésére nem biztosít számukra megfelelő időt. Az alkotmányjogi panaszokban előadott sérelmek legnagyobb része valójában azzal függ össze, hogy a szolgálati jogviszonynak az öregségi nyugdíjra való jogosultság időpontjában történő megszűnése – az egyébként már nagyrészt nyugellátásban is részesülő – panaszos bírák jövedelmének csökkenését eredményezi. E sérelem orvoslása azonban elsősorban költségvetési és nem alkotmányossági kérdés.
[126] A bemutatott indokok alapján a Bjt. 90. § ha) pontjának, valamint a Bjt. 230. §-ának alaptörvény-ellenessé minősítését sem formai sem tartalmi okból nem látom alkotmányosan igazoltnak. Különvéleményemet ezért fogalmaztam meg.
Budapest, 2012. július 16.
Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Dienes-Oehm Egon alkotmánybíró különvéleménye
[127] Nem értek egyet a határozat rendelkező részével és annak indokolásával.
[128] 1. A határozat megsemmisítő rendelkezései és azok indokolása az Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdésén alapulnak. Ez a kiindulópont azonban téves, így az arra épülő következtetések is megalapozatlanok az alkotmányjogi panasz tárgya szempontjából.
[129] A szóban forgó alaptörvényi rendelkezés ugyanis nem a bírók életkorhatárának megállapítására és nyugdíjazására vonatkozó szabályozás alkotmányos alapja, hanem a bírák függetlenségének elvét és garanciáit kifejező, illetőleg megalapozó alaptörvényi szabály. A bírák függetlenségének kétségtelenül az egyik legfontosabb eleme a bírói tisztségtől való elmozdíthatóság alkotmányos követelményeinek a meghatározása, következésképpen érthető módon ennek lefektetése ebben a rendelkezésben történik.
[130] Az elmozdíthatóságba azonban a jelen esetben nem értendő bele a bírói szolgálati jogviszony felső életkorhatár, illetőleg nyugdíjkorhatár elérése miatti megszüntethetősége, mivel arra van önálló rendelkezés az Alaptörvény 26. cikk (2) bekezdésében.
[131] 2. A jelen ügyben az alkotmányjogi panasz tárgya a bírák szolgálati jogviszonyának, illetőleg – ezzel szoros összefüggésben – nyugdíjazásának az előrehozatala az Alaptörvény előtti szabályozáshoz képest.
[132] Nyilvánvaló, hogy ebben a kérdésben kizárólag az Alaptörvény 26. cikk (2) bekezdése lehet az alkotmányjogi vizsgálat és döntés során az alkalmazandó rendelkezés. Ez a szabály az az alkotmányos „lex specialis”, amely a bírák szolgálati jogviszonya kezdő és végső időpontját meghatározza. Erre kell épüljön tehát valamennyi ezzel, illetőleg a bírák nyugdíjazásával kapcsolatos további szabályozás.
[133] Álláspontom szerint jelen ügyben a következőket kellett volna figyelembe venni:
[134] i) Az Alaptörvény 26. cikkének (2) bekezdése szerint „a bíró szolgálati jogviszonya az általános nyugdíjkorhatár betöltéséig állhat fenn.” Az Alaptörvény elfogadása és hatálybalépése időpontjában a bírói hivatás gyakorlásának felső korhatára egy konkrétan meghatározott évben nem volt szabályozható, mivel az általános nyugdíjkorhatár a hatályos nyugdíjrendszer szabályai szerint átmenetileg (egy évtizeden keresztül) folyamatosan változik (fokozatosan növekszik). Az azonban nyilvánvaló, hogy az idézett alkotmányos rendelkezés valamennyi bíróra irányadó szabály, következésképpen az 1952 és 1957 között született bírákra az általános nyugdíjkorhatár – a hatályos nyugdíjrendszer vonatkozó szabályai szerint – eltérően alakul.
[135] ii) A társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXI. törvény 18. § (1) bekezdése szerint az általános nyugdíjkorhatár az Alaptörvény hatálybalépése és 2022. között másfél évenként félévvel növekvő életkort jelent, amely a 2012. január 1-jén fennálló általános nyugdíjkorhatárhoz képest 2022-re éri el a végső célnak megfelelő állapotát, a 65 éves általános nyugdíjkorhatárt. Ezen tízéves időtartam alatt tehát az 1952 és 1957 között született bírák általános nyugdíjkorhatára egymásétól eltérő lehet: 62 és 65 év között mozoghat, függően attól, hogy az egyes bírák a kérdéses időszak melyik évében születtek.
[136] iii) Az előző bekezdésekből következően és azok értelmezését megerősítve az Alaptörvény átmeneti rendelkezéseinek 12. cikke – az ez évben irányadó 62 éves általános nyugdíjkorhatárt már elért, illetőleg ebben az évben betöltő bírákra nézve – akként rendelkezik, hogy előzőek szolgálati jogviszonya 2012. június 30-ával, utóbbiaké december 31-ével szűnik meg.
[137] Az itt említett tények alapján egyértelműen megállapítható, hogy a határozat által megsemmisített rendelkezések fogalmilag sem lehetnek alaptörvény-ellenesek. A 2011. évi CLXII. törvény 90. § ha) pontja kizárólag implementációs szabály, amely az Alaptörvény 26. cikk (2) bekezdését hajtja végre a legkisebb érdemi (tartalmi) változtatás nélkül, amit az átmeneti rendelkezések 12. cikkének (1) bekezdése is alátámaszt. Ugyanez a végrehajtási jelleg érvényesül a 2011. évi CLXII. törvény 230. §-a esetében, mivel az tartalmilag megegyezik az átmeneti rendelkezések 12. cikke (1) bekezdésének szövegével.
[138] Következésképpen éppen a többségi határozat az, amely ellentétes az Alaptörvény 26. § (2) bekezdésével, a jelen ügyre kizárólag alkalmazandó alaptörvényi rendelkezéssel.
[139] 3. Az előző pontban foglaltakra tekintettel megállapítható az is, hogy ebben az ügyben az alkotmányjogi panasz valójában az Alaptörvény 26. cikk (2) bekezdése ellen irányult, hiszen az – az átmeneti rendelkezések 12. cikk (1) bekezdésének értelmezésével alátámasztva – nem hagy mozgásteret az indítvánnyal támadott törvényi rendelkezés számára.
[140] Az Alaptörvény rendelkezései alkotmányosságának felülvizsgálatára az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre.
[141] Ennek megfelelően a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény 90. § ha) pontja ellen benyújtott (és a befogadása után e törvény 230. §-ára is kiterjesztett) alkotmányjogi panaszokat érdemi vizsgálat nélkül vissza kellett volna utasítani. Ezt az álláspontomat már az indítványoknak a többség által való befogadásakor rögzítettem.
Budapest, 2012. július 16.
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás alkotmánybíró különvéleménye
[142] A határozat rendelkező részével az alábbi indokok miatt nem értek egyet.
[143] A Bjt. 90. § ha) pontjának, valamint 230. §-ának alkotmányossági megítélésére vonatkozóan álláspontom szerint az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdéséből és a 26. cikk (1) bekezdéséből, illetve az Alaptörvény 26. cikk (2) bekezdéséből egymásnak ellentmondó alkotmányos követelmények származnak.
[144] 1. El tudom fogadni, hogy a két törvényi rendelkezés [a Bjt. 90. § ha) pontjának, valamint 230. §-ának] – váratlan, fokozatosság- és felkészülési idő nélküli – bevezetése közvetlenül sérti az Alaptörvényben biztosított „törvényes bíróhoz való jogot” [XXVIII. cikk (1) bekezdése], valamint a bírói függetlenséget [26. cikk (1) bekezdése], ezek együttesen pedig közvetve érintik a jogállamiságot [B) cikk (1) bekezdése] és a hatalommegosztás elvét is [C) cikk (1) bekezdése]. Mindezeket külön-külön és együttesen is olyan alkotmányos (sőt civilizációs) alapértékeknek tekintem, amelyeket az Alaptörvény kiemelten véd és amelyek összhangban állnak a Nemzeti hitvallással és történeti alkotmányunk vívmányaival is [R) cikk (3) bekezdés]. A határozat indokolásának ezzel összhangban álló részeivel egyetértek és ebben a vonatkozásban az alaptörvény-ellenességet magam is fennállónak vélem.
[145] 2. Ugyanakkor nem tudom elfogadni a támadott törvényi rendelkezések megsemmisítését, mivel azok az Alaptörvény más előírásaival és Magyarország Alaptörvényének átmeneti rendelkezéseivel (a továbbiakban: Aár.) viszont összhangban állnak.
[146] A határozat nem tisztázza az Alaptörvény és az Aár., valamint a Bjt. jelen ügy szempontjából releváns rendelkezéseinek egymáshoz való viszonyát (jogforrási szintek, a támadott rendelkezések konkrét tartalma).
[147] Az Alaptörvény N) cikk (1) bekezdése a „kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható költségvetési gazdálkodás elvét” alkotmányos rangra emelte, a (3) bekezdés pedig az Alkotmánybíróságot is nevesítetten kötelezte ezen elv tiszteletben tartására. A XIX. cikk (4) bekezdése a társadalmi szolidaritás alapján „egységes állami nyugdíjrendszer” fenntartását ígéri. A 26. cikk (2) bekezdése szerint a bíró szolgálati jogviszonyának időtartama „az általános öregségi nyugdíjkorhatár betöltéséig állhat fenn”.
[148] Az Aár. 8. cikke főszabályként rögzíti ugyan, hogy az Alaptörvény hatálybalépése az azt megelőzően kinevezett személyek megbízatását nem érinti, ezalól azonban a 9-18. cikkek taxatív kivételeket sorolnak fel. Ezek között szerepelnek (a 12. cikkben) a bírák is, akiknek a szolgálati jogviszonyát az Alaptörvény hatálybalépése érinti. Ennek végrehajtási jellegű részletszabályait tartalmazza az Aár. 12. cikke és ezzel összhangban a Bjt. 90. § ha) pontja, valamint a 230. §-a. Ezek alapján a bírák szolgálati jogviszonyának lerövidítése nem alaptörvény-ellenes.
[149] 3. A bírák jogállására vonatkozóan tehát az Alaptörvényben két-, egymással nyilvánvalóan ellentétes rendelkezés található, ami súlyos alkotmányos ellentmondást eredményez. Ennek az ellentmondásnak a feloldására azonban az Alkotmánybíróságnak nincs felhatalmazása, bármelyik rendelkezést favorizálja ugyanis, azt csakis a másik sérelmével teheti. Az Alaptörvényen belüli ellentmondás feloldása csakis az Országgyűlés mint alkotmányozó hatalom feladata lehet [Alaptörvény 1. cikk (2) bekezdés a) pont és Aár. 31. cikk (2) bekezdés], erre hívhatja fel figyelmét az Alkotmánybíróság, mint az Alaptörvény védelmének legfőbb szerve [Alaptörvény 24. cikk (1) bekezdés].
[150] Emellett az Alkotmánybíróság rámutathatott volna arra is, hogy a bírák nyugdíjazásának a fokozatosság elvét szem előtt tartó és megfelelő felkészülési időt biztosító bevezetésével a jogalkotó mindkét alkotmányos követelménynek eleget tehetett volna.
Budapest, 2012. július 16.
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozom.
Budapest, 2012. július 16.
Dr. Szalay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Pokol Béla alkotmánybíró különvéleménye
[151] Nem értek egyet sem az ügy befogadásával, sem a befogadott ügy megsemmisítő döntésével, illetve ennek érveivel.
[152] 1. A befogadást illetően megítélésem szerint az alkotmányjogi panaszok visszautasításának lett volna helye két okból is.
[153] A) A befogadás az alkotmányjogi panasz kivételes útján történt, holott az indítványozókra vonatkozó, vitatott szabály nem közvetlen hatályosulással hatott ki, hanem csak egyedi munkáltatói döntéssel érintette közvetlenül őket, így az Abtv. 26. § (2) bekezdésének kivételes szabálya nem lett volna alkalmazható ügyükben. Csak az e § (1) bekezdése alapján nyújthattak volna be alkotmányjogi panaszt, és az ezáltal megkövetelt bírói jogorvoslati út kimerítésének hiányában visszautasítás lett volna a törvényi előírásoknak megfelelő döntés az Alkotmánybíróság részéről. A határozat indokolásának III. része ugyan elismeri, hogy a jelen esetben nem közvetlen hatályosulásról van szó, és egyedi munkáltatói döntések hozták létre az egyedi jogi hatást az indítványozókra, melyekkel szemben bíróság előtt jogorvoslati úttal lehetett volna élni, ám a szabályozás egyértelműségét szem előtt tartva úgy érvel, hogy ez a bírói jogorvoslati út ’csak formális’ lehet, és ezért ez nem lehet alkalmas az érintettek jogsérelmének orvoslására. Ez az érvelés azonban a jogsérelem és az alkotmányos sérelem összecsúsztatásán alapul. A törvényi szabályozás természete szerint mindig egyértelműségre törekszik, melyből a bíró lehetőség szerint többé-kevésbé mechanikusan le tudja vonni az egyedi ügyben ítéletének premisszáit. Ez persze sokszor csak az elvi keretek megadása lehet, amely mérlegelést tesz lehetővé a bírónak, de mindkét esetben azt mondja ki a bíró – mérlegelés nélkül, vagy mérlegeléssel –, hogy mi az egyedi ügyben a jogos, és hogy történt-e jogsérelem a vitatott ügyben, vagy sem. Az Alkotmánybírósághoz fordulva az alkotmányos sérelem állítása ezek után azt jelenti, hogy bár az egyszerű törvényi jog, vagy más jogszabályi rendelkezés alapján nem történt ugyan jogsérelem, ám az Alaptörvény által tartalmazott alapvető jogok és alapelvek bevonásával az állapítható meg, hogy maga a jog adott szabályai alaptörvény-ellenesek. A határozat indokolásának érvelésével szemben tehát az egyértelmű jogi szabályozás nem ’alkalmatlan’ a jogsérelem orvoslására, nemcsak ’formális jogorvoslatot’ jelent – és így el lehet tekinteni tőle, mint az alkotmányjogi panasz benyújtásának előfeltételétől –, hanem ez az út jelenti a jogsérelem orvoslásának rendes bíróságok előtti útját, melynek végeredményeként megállapítható, hogy jogsérelem nem következett be, vagy a felső bírói fórum orvosolta ezt. Az alkotmányos sérelem állítása e kimerített jogorvoslati út után következhet, megtámadva az egyszerű törvényi jog, illetve jogszabályi rendelkezés alkotmányosságát az Alkotmánybíróság előtt. A határozat különvéleményemben vitatott érvelése az Abtv. 26. § (2) bekezdése alapján történő kivételes alkotmányjogi panasz-utat óriási mértékben kitágítja, és lényegében ezt teszi fő szabállyá, hisz az egyértelmű jogi szabályozás léte, mely ennek az érvelésnek és befogadási döntésnek az alapja, a jogrendszer nagyobbik részére jellemző, és ez az érvelés mint precedens az alkotmányjogi panaszok áradatát indíthatja el a jövőben. Különvéleményemben e veszélyes fejlemény ellen is fel kívánok szólalni, mivel a környező országok tapasztalatai azt mutatják, hogy az alkotmányjogi panaszok tízezrei jöhetnek évenként az alkotmánybírákhoz, és ez ellehetetleníti az Alkotmánybíróság munkáját. (A legújabb felmérések a román alkotmánybírósági munkáról jelezték, hogy 2010-ben itt már 12 ezer alkotmányjogi panasz érkezett be, lehetetlenné téve az érdemi munka folytatását, és csak az alkotmánybírósági törvényük sürgős módosítása hozta létre ismét a döntési munka lehetőségét. De hasonló jelenségről szóltak a híradások a cseh, a szlovák, a szlovén, illetve a német és a spanyol alkotmányjogi panaszok áradatánál is.)
[154] B) A befogadás visszautasítása melletti másik érv abban áll, hogy az alkotmányjogi panasszal támadott Bjt.-nek a 90. §. ha) pontja és a 230. §-a tartalmilag az Alaptörvény 26. cikk (2) bekezdésének, illetve Magyarország Alaptörvényének átmeneti rendelkezései (Aár.) 12. cikke (1) bekezdésének egyszerű megismétlését jelentik. Az Alkotmánybíróságnak tehát észlelni kellett volna ezt a helyzetet, és mivel így alaptörvényi rendelkezések megtámadásáról van szó tartalmilag, vissza kellett volna utasítani az alkotmányjogi panaszok befogadását, mivel ezek vizsgálatára az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre.
[155] 2. Feltéve, de meg nem engedve a befogadást, vitatni kell a határozat megsemmisítésére felhozott indokolások egy részét is. Különvéleményemben ezek közül csak egyet akarok érinteni.
[156] Rá szeretnék mutatni az indokolás IV. részének 1. pontjában lévő jogtörténeti emlékek megidézési problémáira azzal, hogy az indokolás a 70 éves bírói nyugdíjkorhatár leszállítása ellen a bírói jogállást és a bírói nyugdíjazást érintő 1869:IV. és az 1871:IX. törvényeket hozza fel érvként. Az Alaptörvény R) cikke valóban értelmezési alapként emeli ki a történelmi alkotmányunk vívmányai fényében való értelmezést, de ennek jelenlegi kidolgozatlansága nagy óvatosságot parancsol számunkra. A jelenlegi jogtörténeti idézetek e törvényekből az indokolásban pusztán egy múltbeli szabályozás részletszabályait jelentik. Ha ezeket is kötelezőnek tekintenénk ma, és normatív erővel felruházottnak gondolnánk a mai törvényhozási többségünk akaratával és törvényeivel szemben, akkor ténylegesen a változtatható jog koncepcióját kérdőjeleznénk meg. Ilyen formában megítélésem szerint nem lehet az R) cikket felhasználni, mert ez szemben áll a változtatható modern jog eszméjével. De emellett precedensként is rossz példát jelenthet, hisz olyan törvények tucatjai állnak majd a mai indítványozó ügyvédek rendelkezésére az alkotmányjogi panaszaik benyújtásához az 1800-as évekből, melyek szinte minden mai törvényi szabályozással szemben felhozhatók lesznek, mint a ’történelmi alkotmány vívmányai’. Ez pedig rövid idő alatt egy ál-jogtörténeti érvelési dimenziót hozhat létre az alkotmányjogi panaszok áradatában, melyben az ügyvédjelöltek százait állíthatják majd rá a legkülönbözőbb jogtörténeti emlékek tendenciózus kijegyzetelésére és felhasználására. Ennek csak a történelmi alkotmány eszméjének lejáratása lehet a végeredménye, így mielőtt óvatlanul erre az útra lépnénk, inkább külön elemzéssel kellene – esetleges külön tematikus elméleti ülést erre szentelve – körbejárni az R) cikk felhasználásának lehetőségeit.
Budapest, 2012. július 16.
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István alkotmánybíró különvéleménye
[157] Az Alkotmánybíróság – 2012. július 16-án meghozott – határozata alapján a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény (a továbbiakban: Bjt.) 90. § ha) pontja, valamint 230. §-a 2012. január 1. napjával történő visszamenőleges hatályú megsemmisítése nem indokolt, ezért azzal nem értek egyet.
[158] Törvényi szinten a bírák új felső korhatárát a Bjt. 90. § ha) pontja határozza meg. Ez az új felső korhatár a hivatalban lévő bírákra a Bjt. 230. §-a szerint alkalmazandó. Utóbbi rendelkezés mondja ki, hogy a felső korhatárt 2011 végéig betöltő bírák tisztsége 2012. június 30. napjával szűnik meg. Ennek nyomán Schmitt Pál köztársasági elnök a bírák felmentéséről szóló 96/2012. (V. 2.) KE határozatával 194 bírót mentett fel tisztségéből 2012. június 30-ai hatállyal. Az érintett bírák megbízatása tehát 2012. június 30-ával megszűnt, szolgálati jogviszonyuk 2012. június 30-ával véget ért.
[159] Az alkotmánybírósági határozat meghozatalára csak ezt követően, 2012. június 30-a után került sor. A határozat így a lezárt jogviszonyokat illetően már post festum. Ehhez képest az Alkotmánybíróság a Bjt. 90. § ha) pontját és 230. §-át mégis visszamenőleges hatállyal, 2012. január 1. napjával semmisíti meg, vagyis olyan módon, ami alapvetően a lezárt jogviszonyokba való utólagos beavatkozás lehetőségének megnyitását lenne hivatott biztosítani. A határozat azonban kimondja, hogy „az alkotmányellenessé nyilvánított törvény alapján felmentett bírák szolgálati jogviszonya nem áll helyre az alkotmánybírósági döntés erejénél fogva, hanem további jogi helyzetüket a Bjt. szabályai szerint lehet rendezni.” Az utólagos rendezés mikéntjének kérdését azonban a határozat teljesen nyitva hagyja, nem is beszélve a visszamenőleges hatályú megsemmisítés jogkövetkezményéről.
[160] Az Alkotmánybíróság az ex tunc hatályú megsemmisítést ritkán alkalmazta, annak joghatásáról rendszerint konkrétan az adott ügyre vonatkozóan, egyedileg rendelkezett.
[161] Példaként említhető a 45/1997. (IX. 19.) AB határozat. Az indítványozó a megsemmisítés mellett kérte, hogy az Alkotmánybíróság az érvénytelenített jogszabályi rendelkezés alkalmazási tilalmát is mondja ki a folyamatban lévő ügyére vonatkozóan. Az Alkotmánybíróság utóbbi kérelmét azonban visszautasította, s arra hivatkozott, hogy a „visszamenőleges hatályú megsemmisítésre tekintettel” a folyamatban lévő „konkrét ügyben történő alkalmazhatóság tilalmáról már nem kellett rendelkeznie” (ABH 1997, 311, 319.). Az Alkotmánybíróság ezáltal a visszamenőleges hatályú megsemmisítést a még folyamatban lévő ügyre vonatkoztatta, s ahhoz az alkalmazási tilalom elrendelésével azonos joghatást fűzte.
[162] Példaként hozható fel továbbá a közelmúltból a 2/2009. (I. 23.) AB határozat. E határozatában az Alkotmánybíróság egyes eljárásjogi szabályokat semmisített meg kihirdetésükre visszamenőleges hatállyal. A bírói kezdeményezések alapján meghozott határozatában az Alkotmánybíróság a visszamenőleges hatályú megsemmisítés konzekvenciáját úgy vonta le, hogy az érvénytelenített rendelkezéseket a konkrét normakontroll alapját képező, folyamatban lévő eljárásokban nem kell alkalmazni (ABH 2009, 51, 60.).
[163] E korábbi esetektől eltérően a jelen ügyben a határozat meghozatalakor nincs folyamatban lévő eljárás: a felmentések megtörténtek, azok joghatálya is már beállt. Más lenne természetesen a helyzet, ha az Alkotmánybíróság 2012. június 30-át megelőzően hozta volna meg a döntését. (Az adott ügyben az első indítvány már 2012. január 13-án beérkezett, s az alkotmányjogi panasz befogadására február 28-án sor került.) Ha a határozat időben megszületett volna, akkor a visszamenőleges hatályú megsemmisítés akár azt is eredményezhette volna, hogy az érintett bírák felmentése egyáltalán nem következik be, vagy legalábbis annak hatálya nem áll be. A 2012. június 30-a utáni időpontra halasztott döntés esetében viszont a visszamenőleges hatályú megsemmisítés, bár kizárólag ezzel lenne indokolható, nem teremti meg az alapul fekvő – immár lezárt – jogviszonyokba való beavatkozás lehetőségét, s így valójában indokolatlan és szükségtelen.
[164] Az Alkotmánybíróság jelen határozatát az Alkotmánybíróságról szóló CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 26. § (2) bekezdése szerinti alkotmányjogi panaszok alapján hozta. Ez azért lényeges, mert az Abtv. e rendelkezése alapján az Alkotmánybíróság eljárása akkor kezdeményezhető, ha „az alaptörvény-ellenes jogszabály rendelkezésének alkalmazása vagy hatályosulása folytán közvetlenül, bírói döntés nélkül következett be a jogsérelem, és (…) nincs a jogsérelem orvoslására szolgáló jogorvoslati eljárás, vagy a jogorvoslati lehetőségeit az indítványozó már kimerítette.” Vagyis ilyen alkotmányjogi panasz kezdeményezésének előfeltétele, hogy a panaszos a jogsérelem orvoslására szolgáló bírósági eljárást ne indítson. Az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerinti ún. közvetlen panasz esetében tehát eljárásjogi alapon nem biztosított, hogy a Bjt. alaptörvény-ellenesnek ítélt 90. § ha) pontját, valamint 230. §-át érintően a visszamenőleges hatályú alkotmánybírósági megsemmisítés jogkövetkezményét bírósági úton érvényesíteni lehessen. Ilyenformán a határozat meghozatalának időpontjában a visszamenőleges hatályú megsemmisítés, amely célját tekintve alapvetően a lezárt jogviszonyokba való beavatkozás lehetőségének megnyitására irányulna, ebből a szempontból, azaz a hiányzó bírósági jogérvényesítés miatt is indokolatlan és szükségtelen. (Megjegyzem ugyanakkor: lehetséges, hogy az alkotmánybírósági eljárással párhuzamosan a panaszosok a felmentésük miatt bíróságon munkaügyi jogvitát is kezdeményeztek. Az ilyen indítványozók azonban az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerinti alkotmányjogi panaszt nem kezdeményezhettek volna az Alkotmánybíróságnál; panasszal csak a munkaügyi jogvita bírósági lezárását követően az Abtv. 26. § (1) bekezdése alapján fordulhattak volna az Alkotmánybírósághoz.)
[165] Lehetőség lett volna arra, hogy az Alkotmánybíróság a Bjt. 90. § ha) pontja és 230. §-a visszamenőleges hatályú megsemmisítésével együtt, ha már 2012. június 30-a után így döntött, a határozatban ténylegesen levonja az ex tunc megsemmisítés konzekvenciáit. Az alaptörvény-ellenes rendelkezések alapján felmentett bírák szolgálati jogviszonyát illetően azonban az adott rendelkezéseket megsemmisítő ítélet a fentiekben már idézett homályos utalást („további jogi helyzetüket a Bjt. szabályai szerint lehet rendezni”) leszámítva, semmilyen eligazítást sem ad. Több hónappal a felmentést követően ez az utalás már nyilván nem vonatkozik a Bjt. hatályos 145-146. §-ára, amelynek alapján a bírói szolgálati jogviszonyból eredő jogvita kezdeményezhető, hiszen ez csak a sérelmezett intézkedéstől számított záros határidőn belül indítható meg. Az alkotmánybírósági határozat meghozatalakor továbbá olyan kötelezettség sem olvasható ki a Bjt.-ből, amelynek alapján az alaptörvény-ellenes rendelkezésekre hivatkozással felmentett bírót – a felmentést megelőző kinevezés szerinti határozott vagy határozatlan idejű kinevezéssel – újra ki kellene nevezni. [A Bjt. 3. § (4) bekezdése pusztán a munkaügyi jogvita alapján bírói tisztségébe visszahelyezendő bírót illetően írja elő az újbóli kinevezés kötelezettségét.] Ráadásul még ha lenne is, vagy esetleg utóbb megalkotásra kerülne ilyen, az újbóli kinevezésre kötelező szabály, az sem magyarázná a Bjt. 90. § ha) pontja és 230. §-a visszamenőleges hatályú megsemmisítését. Így ugyanis már mindenképpen csak újbóli kinevezésre kerülhetne sor, mégpedig az alkotmánybírósági határozat meghozatalát követő időponttal, s nem a korábbi szolgálati jogviszonynak – a Bjt. 90. § ha) pontja és 230. §-a ex tunc megsemmisítése miatti – felélesztésére. A Bjt. adott jogi helyzetre megnyugtató megoldást kínáló rendelkezései hiányában ezért az Alkotmánybíróság következetesen csak úgy dönthetett volna a visszamenőleges hatályú megsemmisítésről, ha határozatában egyúttal kötelezettségként kifejezetten rögzíti a felmentett bírákat érintően, hogy biztosítani kell a megszüntetett szolgálati jogviszonyuk helyreállítását.
[166] A fentieken túlmenően nem értek egyet továbbá a határozattal, mert azt az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz hatáskörében olyan indítvány alapján hozta meg, amely nem felelt meg az Abtv. 26. §-ában foglaltaknak. Az Abtv. 26. §-a szerint alkotmányjogi panasz csak a panaszos Alaptörvényben biztosított jogának sérelmére hivatkozva kezdeményezhető. Ezzel szemben az indítványozó a megsemmisítésre okot adó alkotmányjogi panaszát az Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdésében foglalt bírói függetlenség elvére alapította, amely alapvetően nem az indítványozóként fellépő bírók védelmét hivatott biztosítani. Az Alaptörvény e rendelkezésére hivatkozva a felmentett bírák tehát alkotmányjogi panaszt nem terjeszthettek volna elő. Ezért az ilyen panaszt az Alkotmánybíróságnak az Abtv. 26. §-a alapján vissza kellett volna utasítania.
[167] Nem értek továbbá egyet a határozattal azért sem, mert tulajdonképpen egy eleve teljesíthetetlen követelményt kér számon a törvényhozón, aminek megsértésére alapítja a Bjt. 90. § ha) pontja és 230. §-a megsemmisítését. A határozat egyfelől azt állítja, hogy az Alaptörvény 26. cikk (2) bekezdése alapján a törvényhozó viszonylag szabadon állapíthatja meg a bírói tisztség felső korhatárát. Azzal a feltétellel, hogy amennyiben csökkenti a felső korhatárt, akkor ezt csak fokozatosan, kellő átmeneti idő biztosításával teheti meg, mert máskülönben megsérti az Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdését. A határozat másfelől hivatkozik Magyarország Alaptörvényének átmeneti rendelkezései (2011. december 31.) (a továbbiakban: Aár.) 12. cikk (1) bekezdésére, amely konkrétan meghatározza azt az időpontot, amikor az érintett bírák szolgálati jogviszonya az új felső korhatár bevezetése következtében megszűnik. Ezt bár a határozat közvetlenül érvényesülő előírásnak nem tekinti, de azon az állásponton van, hogy az Aár. a Bjt. felmentési szabályain keresztül fejtheti ki hatását. Az Alaptörvény és az Aár. rendelkezéseire egyaránt támaszkodva a határozat mögött meghúzódó többségi álláspont bizonytalanságot hagy a vonatkozásban, hogy e két norma ellentétesnek látszó követelményét miként tudja a törvényhozó egyszerre alkalmazni. A törvényhozó ugyanis, amennyiben meg akar felelni az Alaptörvény 26. cikk (2) bekezdésének, ami szerint a bíró szolgálati jogviszonya az általános öregségi nyugdíjkorhatár (ami nyilvánvalóan nem azonos a bírák 70 éves korábbi felső korhatárával, és nem is magasabb annál) betöltéséig állhat fenn, s ezért lecsökkenti a felső korhatárt, egyúttal végrehajtja az Aár. időpontokat kategorikusan meghatározó 12. cikk (1) bekezdését, akkor tulajdonképpen egyáltalán nem volt, illetve nem is lesz abban a helyzetben, hogy az alkotmánybírósági jogértelmezésnek eleget téve fokozatosan, kellő átmeneti idő biztosításával szállítsa le a bírói tisztség felső korhatárát. Mindaddig tehát, amíg az Alaptörvény és az Aár. rendelkezései egyaránt fennállnak, s a kettő viszonya egyértelműen nem tisztázott, a kettő együttes alkalmazása esetén a törvényhozó az Alkotmánybíróság határozatában megjelenő többségi álláspont szerint alaptörvény-ellenességre van (lesz) predesztinálva.
Budapest, 2012. július 16.
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szívós Mária alkotmánybíró különvéleménye
[168] 1. Az Alkotmánybíróság döntésével, amely a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény (a továbbiakban: Bjt.) 90. § ha) pontjának, valamint 230. §-ának alaptörvény-ellenességét és megsemmisítését mondja ki, nem értek egyet. Véleményem szerint az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésében rögzített tisztességes eljáráshoz való jogból, továbbá az Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdése által a bírói függetlenséget biztosító rendelkezésből nem vezethető le az alaptörvény-ellenesség megállapítása.
[169] 2. Az Alkotmánybíróság döntésével szembeni állásfoglalásom indokainak ismertetése előtt meg kell jegyeznem, hogy már a panaszok befogadásával sem értettem egyet. Az alkotmányjogi panaszok befogadása az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban Abtv.) 26. § (2) bekezdése alapján történt. Ezen rendelkezés értelmében az Alkotmánybíróság eljárása kivételesen akkor is kezdeményezhető, ha az alaptörvény-ellenes jogszabály rendelkezésének alkalmazása vagy hatályosulása folytán közvetlenül, bírói döntés nélkül következett be a jogsérelem, és nincs a jogsérelem orvoslására szolgáló jogorvoslati eljárás, vagy a jogorvoslati lehetőségeit az indítványozó már kimerítette.
[170] Az Alkotmánybíróság ennek ellenére rögzítette a döntésében, hogy a panaszokat úgy fogadja be, hogy a jogsérelem még nem következett be, hanem „belátható időn belül kényszerítően be fog következni.” Az indítványozók által támadott szabályok tehát nem közvetlen hatályosulással hatottak ki rájuk, hiszen csak a felmentésükről szóló köztársasági elnöki határozat érinti közvetlenül őket, ami ellen munkaügyi jogvitát kellett volna kezdeményezniük, ezért az Abtv. 26. § (2) bekezdésének kivételes eljárást biztosító szabálya nem lett volna alkalmazható ügyükben. Az Alkotmánybíróságnak a megkövetelt bírói jogorvoslati út kimerítésének hiányában vissza kellett volna utasítania az indítványokat, hiszen az Abtv. a jogorvoslat kimerítését szabja az Alkotmánybíróság eljárásának egyik feltételéül, amiből az következik, hogy az Alkotmánybíróság nem mérlegelhet, hogy egy adott ügyben a jogorvoslat hatékonynak mondható-e vagy sem.
[171] 3. Az ügyben született érdemi döntést a következők miatt nem tudtam elfogadni. Az Alkotmánybíróság döntése megállapítja, hogy a Bjt. szóhasználata eltér az Alaptörvény és az Alaptörvény átmeneti rendelkezéseiben szereplő szóhasználattól, amely az általános öregségi nyugdíjkorhatár megfogalmazást tartalmazza, továbbá, hogy a Bjt. – mint sarkalatos törvény – egy utaló szabályt tartalmaz, a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény (a továbbiakban: Tny.) által megállapított korhatárra utal. A többségi döntés szerint ez nemcsak tartalmi, hanem formai szempontból is sérti a bírói függetlenséget, a határozat indokolása továbbá kimondja, hogy a bírói felső korhatár mértékét sarkalatos törvénynek kell tartalmaznia.
[172] Az Alaptörvény, az Alaptörvény átmeneti rendelkezései és a Bjt. vitatott rendelkezése által használt fogalommeghatározásokat a többségi döntés véleményem szerint tévesen értelmezi. Az Alaptörvény 26. cikk (2) bekezdése szerint „a bíró szolgálati jogviszonya az általános öregségi nyugdíjkorhatár betöltéséig állhat fenn.” A Bjt. 90. § ha) pontja szerint a bírót fel kell menteni, ha a rá irányadó öregségi nyugdíjkorhatárt betöltötte.
[173] A fenti két rendelkezés ugyanazt mondja ki, a Bjt. tartalmilag megismétli az Alaptörvényt, azzal a különbséggel, hogy figyelemmel van a Tny. 18. §-ára, amelynek értelmében 2022-ig az öregségi nyugdíjkorhatár fokozatosan emelkedik. Az általános öregségi nyugdíjkorhatár jelenleg 62 év, 2022-től lesz 65 év. Az általános öregségi nyugdíjkorhatár fokozatos emelkedése következtében az 1952. év és az 1957. év között született személyek esetében a születési év szerint változik, hogy mi az adott évben születettekre irányadó, általános öregségi nyugdíjkorhatár.
[174] Az Alaptörvény 28. cikkére – miszerint a jogszabályok szövegét elsősorban azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban kell értelmezni – az Alkotmánybíróságnak is figyelemmel kell lennie eljárása során. Az Alaptörvénnyel összhangban lévő értelmezés pedig az, hogy a Bjt. szabályozása az Alaptörvény időtálló rendelkezésének tartalmi megismétlésén túl alkalmazkodik a hatályos jogszabályi környezethez, nevezetesen ahhoz, hogy az öregségi nyugdíjkorhatár a jelen átmeneti időszakban fokozatosan emelkedik.
[175] Az Alkotmánybíróság a 121/2009. (XII. 17.) AB határozatban a következőket mondta ki: „A mai alkotmányos berendezkedés az Alkotmány elsődlegességének alapján áll, aminek alapvető jogi biztosítéka az Alkotmánybíróság hatásköre az alkotmányellenes jogszabályok megsemmisítésére [Alkotmány 32/A. § (2) bekezdése]. Az Alkotmány elsődlegessége kizárja, hogy az Alkotmányban szabályozott tárgyköröket alkotmányon kívüli (és így szükségképpen Alkotmány alatti) jogszabályok, akár törvények szabályozzanak. Az Alkotmányban foglaltakat alacsonyabb szintű jogszabályok (tartalmilag vagy szó szerint) megismételhetik, de a megismételt rendelkezések érvényességének alapja ekkor is az Alkotmány marad.” [ABH 2009, 1013, 1024.]
[176] A Bjt. támadott rendelkezésének megsemmisítésével a többségi döntés az Alaptörvény egyik rendelkezését tartalmilag megismétlő jogszabályi rendelkezésről állapítja meg, hogy alaptörvény-ellenes. Az Alkotmánybíróság a Bjt. támadott rendelkezésének megsemmisítésével az Alaptörvény által meghatározott elsődleges feladatával – ami az Alaptörvény védelme – ellentétesen járt el.
[177] A testületnek – miután a befogadás visszautasítása helyett az érdemi tárgyalásba bocsátkozott – arra a következtetésre kellett volna jutnia, hogy a Bjt. támadott rendelkezése tartalmilag egyezik az Alaptörvény rendelkezésével, ennélfogva hatáskör hiányában a panaszok visszautasításának lett volna helye.
[178] Megjegyzem továbbá, hogy a panaszosok által sérelmezett helyzet nem a Bjt. hatályba lépésével, hanem az Alaptörvény hatályba lépésével állott elő, hiszen maga az Alaptörvény rendelkezik úgy, hogy a bíró szolgálati jogviszonya a 70. életév betöltése helyett az általános öregségi nyugdíjkorhatár betöltéséig állhat fenn. A panaszosok vélt jogsérelmét tehát végső soron maga az Alaptörvény okozza, amelynek vizsgálatára az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre. Az Alaptörvény rendelkezését megismétlő Bjt. szakasz megsemmisítésével az Alaptörvény közvetlenül alkalmazhatóvá válik, tehát bíró szolgálati viszony megszüntetésének jogalapja továbbra is fennáll.
[179] 4. Nem értek egyet a bírói függetlenség formai szempontból való megsértésének kimondásával, vagyis azzal, hogy a bírói felső korhatár mértékét sarkalatos törvénynek kell tartalmaznia. Az Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdése szerint a bírákat tisztségükből csak sarkalatos törvényben meghatározott okból és eljárás keretében lehet elmozdítani.
[180] A Bjt. vitatott szabálya az Alaptörvényben foglaltaknak megfelelően meghatározza a bírói tisztségből való elmozdítás egyik esetét. Az Alkotmánybíróság több határozatában kifejtette, hogy ahol az Alkotmány (Alaptörvény) sarkalatos törvényben történő szabályozást ír elő, ott az adott tárgykör lényeges, koncepcionális elemeit kell kétharmados többséggel elfogadni, a koncepcionális kérdéseken kívüli körben helye van az egyszerű többséggel elfogadható törvénynek.
[181] A Bjt. mint sarkalatos törvény az Alaptörvény előírásának megfelelően taxatíve felsorolja, hogy mely okból lehet bírót elmozdítani. A felsorolt esetek egyike – szintén az Alaptörvénnyel összhangban – a nyugdíjkorhatár betöltése.
[182] A szabályozási koncepció alapja jelen esetben az, hogy a bírói tisztségből való elmozdítás eseteit a mindenkori országgyűlés széles körű egyetértéssel, sarkalatos törvényben határozza meg. A bírói tisztségből való elmozdítás eseteit nem lehet egyszerű többséget igénylő törvénnyel elfogadni, viszont azt, hogy a nyugdíjkorhatár miként módosuljon, igen.
[183] A bírák elmozdításának a nyugdíjkorhatár betöltésével összefüggő esetének szabályozása a nyugdíjrendszeren belüli egyenlőségre való törekvés részét képezi. Amikor az országgyűlés módosítja a nyugdíjkorhatárt, az nemcsak a bírákra, hanem Magyarország teljes dolgozó lakosságára kihat. Az Alkotmánybíróság már az 1113/B/1996. AB határozatában kimondta, hogy sem a korhatár megállapításának, sem a megállapított életkor megváltoztatásának nincsenek külön alkotmányos előírásai, továbbá, hogy az állam a társadalombiztosítás átalakítása körében a célszerűségi, gazdaságossági, jogtechnikai, méltányossági szempontokat széles körűen mérlegelheti. [ABH 1997, 684, 685.]
[184] Szükségesnek tartom kiemelni, hogy a bírói szolgálati jogviszony megszűntetésének egyéb eseteiben is, amely rendelkezések deklaráltan az Alaptörvény részét képezik [pl. Bjt. 90. § b) és c) pontjai], szükségszerűen alkalmazandó egy olyan egyszerű többséggel megalkotott törvény, amely a sarkalatos törvényben szereplő adott fogalom részleteit kibontja. [Az Alaptörvény nyilvánvalóan nem követeli meg a törvényhozótól, hogy pl. a Büntető Törvénykönyv különös részében szereplő valamennyi törvényi tényállást beemelje a bírák elmozdíthatóságának eseteit szabályozó sarkalatos törvénybe, pusztán az Alaptörvény 26. cikkének (2) bekezdésére tekintettel. Az elfogadott határozat tehát álláspontom szerint egy, az Alaptörvény szintjét el nem érő jogtechnikai jellegű kérdésre alapítottan semmisítette meg a támadott rendelkezéseket.]
[185] 5. A Bjt. 230. §-ának megsemmisítésével szintén nem értek egyet azon – a korábbiakban már kifejtettel azonos – elvi megközelítés okán, miszerint a Bjt. 230. §-a tartalmában és összefüggésében egyezik az Alaptörvény átmeneti rendelkezéseinek 12. cikkében foglaltakkal, amely rendelkezések deklaráltan az Alaptörvény részét képezik.
[186] 6. A döntés indokolása megállapítja azt is, hogy „az Alaptörvény elfogadásakor a bírák nyugalomba helyezésének a korhatára a 70. életév volt [1997. évi LXVII. törvény a bírák jogállásáról és javadalmazásáról, 57. § (2) bek., a továbbiakban: régi Bjt.]. A kinevezett bírák és az ügyfeleik azt remélhették, hogy eddig az életkorig azokban az ügyekben, amelyekben a bíráknak eljárniuk kellett, a kijelölt bírók fognak döntést hozni, és a bírákat az ügyekről leválasztani súlyos ok nélkül nem lehet.” Itt meg kell jegyezni, hogy egy ügynek az egyik bíróról a másikra történő átszignálásának számtalan szervezeti vagy személyi oka lehet. Ez pedig az igazságszolgáltatás szervezetét és intézményét érintő adminisztratív és nem alkotmányjogi kérdés.
[187] 7. Az elfogadott döntés szerint sérti a bírói függetlenséget, hogy az érintett bírákat viszonylag rövid időn, három hónapon belül hivatalukból gyorsan elmozdítják és ügyeikről leválasztják őket. Ez a megállapítás kifejezetten félrevezető, hiszen egyrészt nem szabad attól eltekinteni, hogy az Alaptörvény 26. cikkének ismeretében a 62. életévüket betöltött bírák – akiknek jelentős többsége nyugdíj folyósítása mellett állt szolgálati jogviszonyban, helyesen alkalmazva magukra nézve a Tny. és a régi Bjt. szabályait – már 2011. április 25-étől kezdődően számíthattak rá, hogy jogviszonyuk meg fog szűnni. Másrészt azt sem szabad figyelmen kívül hagyni, hogy az egyes jogállási törvényeknek az Alaptörvénnyel összefüggő módosításáról szóló 2011. évi LXXII. törvény, amelynek kihirdetési időpontja 2011. június 27-e volt, már akként szabályozott, hogy 2012. január elsejétől a bírói jogviszony megszűnésének egy bizonyos életkor elérésével összefüggő esetében a 70. életév betöltését felváltja az öregségi nyugdíjkorhatár betöltése.
[188] Mindezeket figyelembe véve az alaptörvény-ellenesség véleményem szerint nem állapítható meg.
Budapest, 2012. július 16.
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró
. |