A döntés szövege:
Az Alkotmánybíróság tanácsa alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő
v é g z é s t:
Az Alkotmánybíróság a koronavírus-világjárvány nemzetgazdaságot érintő hatásának enyhítése érdekében szükséges helyi adó intézkedésről szóló 535/2020. (XII. 1.) Korm. rendelet 1. §-a, valamint a koronavírus-világjárvány nemzetgazdaságot érintő hatásának enyhítése érdekében szükséges egyes intézkedésekről szóló 639/2020. (XII. 22.) Korm. rendelet 1. §-a és 2. § (1) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt visszautasítja.
I n d o k o l á s
[1] 1. Az indítványozó helyi önkormányzat (Budapest Főváros XIX. kerület Kispest Önkormányzata) az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 26. § (2) bekezdése alapján alkotmányjogi panasszal fordult az Alkotmánybírósághoz. Alkotmányjogi panaszában a koronavírus-világjárvány nemzetgazdaságot érintő hatásának enyhítése érdekében szükséges helyi adó intézkedésről szóló 535/2020. (XII. 1.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Rendelet1) 1. §-a a koronavírus-világjárvány nemzetgazdaságot érintő hatásának enyhítése érdekében szükséges egyes intézkedésekről szóló 639/2020. (XII. 22.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Rendelet2) 1. §-a és 2. § (1) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte.
[2] A Rendelet1 támadott rendelkezése értelmében a 2021. évben végződő adóévben a helyi adó és a települési adó mértéke nem lehet magasabb, mint az ugyanazon helyi adónak, települési adónak az e rendelet hatálybalépése napján hatályos és alkalmazandó önkormányzati adórendeletben megállapított adómértéke.
[3] A Rendelet2 1. §-a előírja: „A 2021. évben végződő adóévben azon, a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Htv.) szerinti vállalkozó (a továbbiakban: vállalkozó) esetén, amely azzal felel meg a kis- és középvállalkozásokról, fejlődésük támogatásáról szóló 2004. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: KKV törvény) szerinti mikro-, kis- és középvállalkozássá minősítés feltételeinek, hogy esetében a KKV törvény 3. § (1) bekezdés b) pontjában meghatározott nettó árbevétel vagy mérlegfőösszeg értékhatár legfeljebb 4 milliárd forint (a továbbiakban: mikro-, kis- és középvállalkozás), a helyi iparűzési adó mértéke 1 százalék, ha a 2021. évben végződő adóévben alkalmazandó önkormányzati rendeletben megállapított adómérték több, mint 1 százalék.” A Rendelet 2. § (1) bekezdése pedig a mikro-, kis- és középvállalkozásnak minősülő vállalkozó a 2021. évben, az adott előleg-fizetési időpontban esedékes – a Htv. szerint bevallott és a 2021. évben az önkormányzati adórendelet szerinti adómértékkel bevallandó – adóelőleg-kötelezettsége mértékét a felére csökkenti.
[4] Az indítványozó szerint a Kormány a Rendelet2-vel a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvényben (a továbbiakban: Htv.) meghatározott helyi iparűzési adó tekintetében állapított meg „adókedvezményt”, ami jelentős mértékű adóbevétel-kiesést jelentett minden olyan helyi önkormányzatnak, ahol a Htv.-ben meghatározott helyi iparűzési adó kivetésével éltek és azt a Htv. által megállapított felső határ mértékében (2%) állapították meg. Az indítványozó kerületi önkormányzatként előadta, hogy a fővárosi önkormányzat és a kerületi önkormányzatok közötti forrásmegosztásról szóló 2006. évi CXXXIII. törvény alapján a fővárosi önkormányzat által bevezetett helyi iparűzési adó fővárosi kerületekre jutó összegének közel 3,5%-ára jogosult 2021. évben. Állítása szerint a Rendelet2 által megállapított adókedvezmény jelentős mértékben csökkenti az adóbevételét, ami az indítványozó kerületi önkormányzat működését és törvényben meghatározott alapfeladatainak megfelelő színvonalon történő ellátását veszélyezteti.
[5] Az indítványozó előadta, hogy a Rendelet1 megalkotását és kihirdetését megelőzően a helyi önkormányzat képviselő-testülete az építményadó mértékének emeléséről döntött. A módosító rendeletet 2020. november 28-án kihirdette, az 2021. január 1-jén lépett volna hatályba. A Kormány által 2021. december 1-jén kihirdetett Rendelet1 a kihirdetését követő napon, 2020. december 2-án hatályba lépett, s e jogszabály a 2021. évre nem teszi lehetővé az adómérték növelését, azt maximalizálja. Mivel a Rendelet1 rendelkezését a helyi önkormányzati rendeletekben át kellett vezetni, az indítványozó helyi önkormányzat képviselő-testülete rendelkezett arról, hogy a fenti, helyi adó mértékét emelő módosító rendelete nem lép hatályba.
[6] Az indítványozó kerületi önkormányzat Alaptörvényben meghatározott alapjoga a helyi közügyek intézése és a helyi közhatalom gyakorlása érdekében való önkormányzati működés. Az autonóm önkormányzati működéshez elengedhetetlen az önkormányzatok önálló gazdálkodási feltételeinek megteremtése. A gazdasági önállósulás egyik eszköze a helyi adók rendszere, a helyi adópolitika kialakítása. Álláspontja szerint a Rendelet1 és Rendelet2 révén a helyi önkormányzatokat érintő adópolitikába történő beavatkozás a települési önkormányzatok alapjogát érinti. Az indítványozó állította ezért, hogy a Rendelet1 és Rendelet2 megsértette a számára, mint helyi önkormányzat számára az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés f) és h) pontjában biztosított önkormányzati alapjogait. Sérti továbbá az Alaptörvény 34. cikk (1) bekezdését, mivel a helyi önkormányzatok kötelezően ellátandó feladat- és hatásköreinek ellátásához szükséges bevételt vonják el.
[7] 2. Az Alkotmánybíróságnak az Abtv. 56. §-a alapján mindenekelőtt azt kellett vizsgálnia, hogy az alkotmányjogi panasz a befogadhatóság törvényi feltételeinek eleget tesz-e.
[8] 2.1. Az alkotmányjogi panasz a határozott kérelem feltételeinek megfelel [Abtv. 52. § (1b) bekezdés], tartalmazza ugyanis azt a törvényi rendelkezést, amely megállapítja az Alkotmánybíróság hatáskörét az indítvány elbírálására [Abtv. 52. § (1b) bekezdés a) pont, Abtv. 26. § (2) bekezdés]; az eljárás megindításának indokait [Abtv. 52. § (1b) bekezdés b) pont]; az Alkotmánybíróság által vizsgálandó jogszabályi rendelkezést [Abtv. 52. § (1b) bekezdés c) pont]; az Alaptörvény sérülni vélt rendelkezését [Abtv. 52. § (1b) bekezdés d) pont]; indokolást arra nézve, hogy a sérelmezett jogszabályi rendelkezés miért ellentétes az Alaptörvény megjelölt rendelkezéseivel [Abtv. 52. § (1b) bekezdés e) pont]; kifejezett kérelmet arra, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg a támadott jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességét és semmisítse meg azt [Abtv. 52. § (1b) bekezdés f) pont].
[9] Az Abtv. 30. § (1) bekezdés második fordulata szerint az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerinti alkotmányjogi panaszt az alaptörvény-ellenes jogszabály hatálybalépésétől számított száznyolcvan napon belül lehet írásban benyújtani. A támadott Rendelet1 2020. december 2-án, a Rendelet2 2020. december 23-án lépett hatályba. Az indítványozó az alkotmányjogi panaszát 2021. május 12-én postázta, tehát azt az Abtv. 30. § (1) bekezdése szerinti határidőben terjesztette elő.
[10] 2.2. A továbbiakban az Alkotmánybíróság annak vizsgálatát látta szükségesnek, hogy az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdése szerinti hatáskör-korlátozás nem zárja-e ki az alkotmányossági vizsgálatot, tekintettel arra, hogy az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdése értelmében a hatásköri korlátozás az alkotmányjogi panasz indítványok esetében is fennáll [Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés c) pont].
[11] Az Alkotmánybíróság a 22/2013. (VII. 19.) AB határozatában – értelmezve az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdés második mondatát – megállapította, hogy az eljárási természetű felülvizsgálat a pénzügyi tárgyú törvények esetében is lehetséges, a hatáskör-korlátozás a tartalmi vizsgálatra vonatkozik {22/2013. (VII. 19.) AB határozat, Indokolás [8], lásd még: 34/2019. (XI. 29.) AB határozat, Indokolás [35]–[39]}.
[12] Az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdése értelmében: „Mindaddig, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladja, az Alkotmánybíróság a 24. cikk (2) bekezdés b)–e) pontjában foglalt hatáskörében a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről, az illetékekről és járulékokról, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvények Alaptörvénnyel való összhangját kizárólag az élethez és az emberi méltósághoz való joggal, a személyes adatok védelméhez való joggal, a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadságához való joggal vagy a magyar állampolgársághoz kapcsolódó jogokkal összefüggésben vizsgálhatja felül, és ezek sérelme miatt semmisítheti meg. Az Alkotmánybíróság az e tárgykörbe tartozó törvényeket is korlátozás nélkül jogosult megsemmisíteni, ha a törvény megalkotására és kihirdetésére vonatkozó, az Alaptörvényben foglalt eljárási követelmények nem teljesültek.”
[13] Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy az Alaptörvény fentebb idézett szövege szerint a hatásköri korlát a helyi adók központi feltételeiről szóló törvényre is kiterjed. Lényeges továbbá, hogy a hatásköri korlát alkalmazása során a helyi adózással kapcsolatos szabályok is sajátos értelmezési tartományba tartoznak. A tartalom elsődlegessége a formával szemben – mint értelmezési alapelv – ebben az esetben is úgy érvényesül, ahogyan például a központi adónemek vagy akár az illetékek esetében {vö. például: 34/2019. (XI. 29.) AB határozat, Indokolás [38]}. A Htv. az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdésben megjelölt, a helyi adók központi feltételeit szabályozó törvény. A Htv. felhatalmazást ad a települési, valamint a megyei önkormányzat képviselő-testülete számára arra, hogy rendelettel az önkormányzat illetékességi területén helyi adókat, valamint – a megyei önkormányzat kivételével – települési adókat vezessen be [Htv. 1. § (1) bekezdés], s egyben meghatározza az adó évi mértékének felső határát (Htv. 16. §, 22. §, 40. §).
[14] A Rendelet1 indítvánnyal támadott 1. §-a a helyi adó és a települési adó helyi önkormányzat által megállapítható mértékét a Htv.-hez képest korlátozza. A Rendelet2 indítvánnyal támadott rendelkezései a Htv. által meghatározott helyi iparűzési adó, illetve etekintetben az adóelőleg-kötelezettség mértékét csökkentette. A Rendelet1, illetve a Rendelet2 tehát a Htv.-hez képest mérsékeltebb önkormányzati adómegállapítást tesz lehetővé. A Rendelet1, illetve a Rendelet2 a Htv.-hez képest csökkentett adómegállapítást a kihirdetett veszélyhelyzetre tekintettel rögzítette, illetve rögzíti. A Rendelet1-et, illetve a Rendelet2-t ugyanis annak preambuluma értelmében a Kormány az Alaptörvény 15. cikk (1) bekezdésében foglalt feladatkörében, az Alaptörvény 53. cikk (2) bekezdésében foglalt eredeti jogalkotó hatáskörében eljárva alkotta meg, figyelemmel veszélyhelyzet kihirdetéséről szóló 478/2020. (XI. 3.) Korm. rendeletre, majd pedig a veszélyhelyzet kihirdetéséről és a veszélyhelyzeti intézkedések hatálybalépéséről szóló 27/2021. (I. 29.) Korm. rendeletre, valamint a koronavírus-világjárvány második hulláma elleni védekezésről szóló 2020. évi CIX. törvény és a koronavírus-világjárvány elleni védekezésről szóló 2021. évi I. törvény rendelkezéseire. Az Alaptörvény 53. cikk (2) bekezdés alapján a Kormány veszélyhelyzetben rendeletet alkothat, amellyel – sarkalatos törvényben meghatározottak szerint – egyes törvények alkalmazását felfüggesztheti, törvényi rendelkezésektől eltérhet, valamint egyéb rendkívüli intézkedéseket hozhat. Összességében tehát a támadott Rendelet1, illetve Rendelet2 alaptörvényi felhatalmazás alapján a kihirdetett veszélyhelyzetre tekintettel a Htv. szabályozási tárgykörében, a Htv.-nek a helyi adózással kapcsolatos érdemi szabályaihoz képest eltérően rendelkezik.
[15] A Htv. az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdésben megjelölt a helyi adók központi feltételeiről szóló törvény. A Rendelet1 támadott szabályozása a helyi adók központi feltételeiről szóló, az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdésben szereplő törvényt, közelebbről a Htv.-ben szabályozott önkormányzati adómegállapítást, a megállapítható adó felső mértékét érinti. A Rendelet2 pedig a helyi iparűzési adó egyik központi feltételét határozza meg, az adó mértékének felső határát feltételtől függően, a Htv. 40. § (1) bekezdés c) pontjától eltérően, a 2021-es adóévre, továbbá az adóelőleg megfizetésére vonatkozó szabályt tartalmaz.
[16] Az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdésében meghatározott egyes pénzügyi tárgyú törvényeknek az Alaptörvénnyel való összhangját az Alkotmánybíróság kizárólag az élethez és az emberi méltósághoz való joggal, a személyes adatok védelméhez való joggal, a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadságához való joggal vagy a magyar állampolgársághoz kapcsolódó jogokkal összefüggésben vizsgálhatja felül, és ezek sérelme miatt semmisítheti meg. Az Alkotmánybíróság az e tárgykörbe tartozó törvényeket is korlátozás nélkül jogosult megsemmisíteni, ha a törvény megalkotására és kihirdetésére vonatkozó, az Alaptörvényben foglalt eljárási követelmények nem teljesültek.
[17] A fentiekben foglaltak alapján a jelen indítvány vonatkozásában az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az az Alaptörvény 53. § (2) bekezdése alapján a Kormány által a helyi adók központi feltételeiről szóló törvény szabályozási tárgykörében megalkotott, ahhoz szorosan kapcsolódó önkormányzati adómegállapítás vonatkozásában a Htv.-től eltérést engedő rendelkezést támadott, az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdésben nem szereplő alaptörvényi rendelkezések alapján.
[18] 3. Erre figyelemmel az Alkotmánybíróság az Abtv. 26. § (2) bekezdése alapján előterjesztett alkotmányjogi panasz tekintetében hatáskörének hiányát állapította meg, és azt az Ügyrend 30. § (2) bekezdés f) pontja alapján visszautasította.
Dr. Handó Tünde s. k.,
tanácsvezető, előadó alkotmánybíró
. |
Dr. Handó Tünde s. k.
tanácsvezető alkotmánybíró
az aláírásban akadályozott
dr. Márki Zoltán
alkotmánybíró helyett
Dr. Handó Tünde s. k.
tanácsvezető alkotmánybíró
az aláírásban akadályozott
dr. Schanda Balázs
alkotmánybíró helyett
. | Dr. Handó Tünde s. k.
tanácsvezető alkotmánybíró
az aláírásban akadályozott
dr. Pokol Béla
alkotmánybíró helyett
Dr. Handó Tünde s. k.
tanácsvezető alkotmánybíró
az aláírásban akadályozott
dr. Szívós Mária
alkotmánybíró helyett
. |
. |